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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Escursioni d’autunno: il rumore sordo e prolungato della battaglia (le tre dimensioni del whistleblowing)

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini.

Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)

Chi ci ha seguiti nella nostra prima Escursione d’Autunno si ricorderà della triste sorte toccata a Paolo Pivella e Ines Ingamba, due whistleblower inconsapevoli che vengono puniti per avere segnalato una situazione a rischio di corruzione. E forse starà ancora ragionando (ce lo auguriamo) su come si possa evitare di standardizzare il whistleblowing, riducendolo ad un semplice problema organizzativo: adottare canali di segnalazione riservati e procedure per la tutela dell’identità dei segnalanti.

Sia chiaro: anche secondo noi è importane che l’identità di un whistleblower non sia resa nota per evitare il rischio di ritorsioni. Negli ultimi anni gli sforzi (anche sul piano tecnologico) si sono concentrati proprio in questo senso: anche ANAC ha adottato una propria piattaforma, che utilizza un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati e che consente al segnalante di “dialogare” con l’autorità. Si tratta, indubbiamente, di iniziative fondamentali, per garantire la sicurezza di che segnala. Tuttavia, non bisogna dimenticare che molti whistleblower scelgono di denunciare apertamente. Proprio come il personaggio del seguente caso.


1. Fregovie Spa.

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La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli.

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Il protagonista della nostra storia si chiama Guido Guardiani e lavora da molti anni alle dipendenze della Fregovie Spa, una società controllata dalla Regione Fregozia, e che si occupa della gestione del trasporto pubblico regionale. Il dott. Guardiani lavora nell’Ufficio Audit Interni della società e svolge, periodicamente, verifiche sulla gestione dei processi aziendali.

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La Fregovie Spa non è una società molto efficiente: i suoi treni sono vecchi e la manutenzione dei binari e degli scambi è pessima. Ogni tanto capita che qualche treno si fermi per un guasto in mezzo alla campagna, sempre che non sia già deragliato uscendo da qualche sgangherata stazione!

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Il trasporto regionale della RUBERIA è talmente noto per la sua pericolosità e inefficienza, che gli abitanti dell’altra regione, la FREGOZIA, se devono andare in RUBERIA, preferiscono usare l’automobile, intasando le autostrade della Repubblica Ditaliana!

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Ma all’Ufficio Audit Interni della Fregovie Spa i conti non tornano: a fronte degli scarsi investimenti in manutenzione e acquisto di nuovo materiale rotabile, i costi di gestione della società sono molto alti, soprattutto per quanto riguarda le spese per il personale e per i membri del Consiglio di Amministrazione. Guido Guardiani viene quindi mandato dal suo dirigente a svolgere delle approfondite verifiche sui flussi finanziari della società.

corrotto ma competente

Scartabellando tra buste paga, estratti conto bancari, ordini, contratti, fatture e scontrini, il dott. Guardiani si accorge ben presto che i rimborsi spese del personale sono spesso gonfiati… ma soprattutto si accorge che il presidente della società, il dott. Lucio Lestofanti, ha commesso delle gravissime irregolarità: per anni si è fatto rimborsare due volte le bollette dei suoi 3 telefoni aziendali, nonché una serie di pranzi e cene al ristorante presso località di vacanza. Emergono anomalie anche nell’utilizzo delle carte di credito aziendali, usate per pagare scommesse sportive e l’abbonamento alla pay tv, nonché la visione di una serie di film pornografici.

Guido Guardiani presenta al suo dirigente i risultati della sua indagine interna. Il dirigente, sconcertato, decide di inviare un report alla Direzione e al Consiglio di Amministrazione.

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La reazione dei vertici aziendali non si fa attendere, ma non è quella auspicata dall’Ufficio Audit Interni: il Consiglio di Amministrazione, anziché denunciare il proprio Presidente, convoca il dirigente, chiedendogli di insabbiare il caso, per evitare un grave danno all’immagine della società: “Chi siamo noi per mettere in dubbio l’onestà del dott. Lestofanti, che da tanti anni è alla guida della Fregovie Spa?” chiedono i consiglieri al dirigente. Lui rimane senza parole e, tornato in ufficio, chiama Guido Guardiani, per chiedergli di riscrivere il report. Guido Guardiani protesta ma il dirigente, senza scomporsi, ricorre ad un illuminante paragone: “Caro Guido, noi siamo solo dei cani da

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guardia. E i cani da guardia non possono mordere il loro padrone“.

Ma il dott. Guardiani non ci sta: prende tutta la documentazione e decide di presentare un esposto al Tribunale di Barattopoli. Ha tre possibilità: farlo in modo anonimo, come fonte confidenziale, oppure con nome e cognome. Sceglie la terza via, quella che lo tutela di meno, perché ritiene giusto metterci la faccia. Non vuole nascondersi né avere paura. Prova indignazione e disgusto di fronte alla voracità con cui si spendono i soldi in Fregovie Spa. Lo considera un necessario atto di disobbedienza civile.

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Il dott. Lestofanti viene indagato per truffa e peculato ai danni della Regione e di Fregovie Spa. La notizia finisce sulle prime pagine di tutti i giornali (perché in Fregozia il segreto istruttorio è un segreto di Pulcinella!) Vedendosi ormai scoperto, Lestofanti si dimette dalla società e confessa di avere usato, per anni, le casse della Fregovie Spa per pagare le proprie spese personali e quelle della sua famiglia.Rossiwatching.jpg

Il dott. Guardiani, inizialmente, viene pubblicamente elogiato dalla direzione aziendale. Ma in breve tempo l’atteggiamento dei superiori e dei colleghi cambia. Nessuno vuole più avere a che fare con lui: “a fare l’audit non mandateci Guido Gola-profonda dicono gli uffici “quello per un nonnulla è capace di andare ai giornali o in tribunale!”. Anche il suo dirigente chiede che venga trasferito ad un altro ufficio, perché non vuole avere altri problemi con i vertici aziendali. Il povero dott. Guardiani viene dapprima trasferito all’Ufficio “Archeologia Ferroviaria“, un ufficio creato apposta per lui, ma che non svolge alcuna attività. E dopo circa un anno viene indotto a presentare le dimissioni


 

2. Il cuore del problema: processi, interessi e valori.

Franzoso

Sicuramente, la storia che vi abbiamo raccontato vi suonerà familiare. E’ la storia di Andrea Franzoso, il whistleblower di Ferrovie Nord Milano. Una storia tutta italiana. Anzi, tutta lombarda.

Per tutelare i whistleblower che, come Franzoso, decidono di metterci la faccia bisogna andare al cuore del problema e rispondere a queste due domande:

  • cosa induce alcuni soggetti interni alle organizzazioni a disobbedire, rompere gli schemi e segnalare irregolarità?
  • perché le organizzazioni, nella maggior parte dei casi, reagiscono violentemente a questa rottura, annientando (dal punto di vista lavorativo) il segnalante?

Che questo accada lo diamo ormai per scontato: diamo per scontato che chi parla è perduto. Ma questo potrebbe essere scontato all’interno di una organizzazione criminale! In una organizzazione pubblica le cose dovrebbero (e potrebbero) andare diversamente!

 

3. Il Triangolo del Whistleblowing

Forse una risposta alle due domande può essere rintracciata nello schema che riportiamo qui sotto: si tratta di un primo prototipo di un nuovo triangolo della corruzione, su cui stiamo lavorando da un po’ e che chiameremo Triangolo del Whistleblowing:

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Cosa suggerisce lo schema? Innanzitutto che i membri di una organizzazione sono immersi nello spazio economico, vale a dire in quella dimensione (organizzativa e simbolica) in cui sono identificati gli interessi primari dell’organizzazione (cioè gli interessi dei Principali che delegano l’organizzazione ad agire in proprio favore) gli interessi secondari coinvolti nei processi e gli obiettivi. Ma non solo! Il dipendente deve anche conformarsi alle regole e ai principi di comportamento dell’organizzazione e deve accettare l’Ethos organizzativo, cioè i valori condivisi che determinano l’appartenenza a quell’organizzazione. E lo deve fare nel rispetto del proprio spazio etico, cioè la dimensione valoriale, che definisce lo spazio dei comportamenti che non sono obbligatori in virtù di leggi o regole, ma che sono percepiti come giusti dall’individuo e/o dalla sua comunità di appartenenza, perché compatibili con una serie di valori, diritti o interessi guida

 

4. L’Ethos organizzativo

Il concetto di Ethos è molto importante e deve essere compreso chiaramente: il termine Ethos deriva dal greco ἦϑος (ethos), che significa “costume”, “abitudine”,”carattere”, ed è il termine da cui deriva la parola etica . Tuttavia in greco, ethos ha anche altri significati, apparentemente inaspettati:

  • Omero ed Esiodo usano ethos per indicare la stalla o la
    tana degli animali
  • Erodoto usa ethos con il significato di abitazione

Noi giocheremo su questa ambiguità di significato, per spiegare cos’è l’Ethos di una organizzazione. Innanzitutto, l’Ethos appartiene allo spazio delle regole, perché serve all’organizzazione per allineare i comportamenti delle persone che intervengono nei processi aziendali. Ma l’Ethos è anche un “ponte”, che rimanda allo spazio etico, perché l’Ethos è valore condiviso, che determina ciò che è giusto per l’organizzazione.
L’Ethos è, in definitiva, ciò che rende vivibile una organizzazione. Senza l’Ethos, infatti, l’organizzazione diventerebbe un luogo in cui le persone, come automi, eseguono operazioni prive di senso.

 

5. Lo spazio etico

Ma le persone devono anche fare i conti il proprio spazio etico. Lo spazio etico delle sta in mezzo tra lo spazio economico (quello che conviene fare) e lo spazio delle regole (quello che bisogna fare). I dipendenti di una organizzazione sono chiamati ad allineare il proprio spazio etico allo spazio delle regole. E a contribuire a realizzare i processi coinvolti nello spazio economico dell’organizzazione. Fare questo non è sempre facile: il dipendente deve rinunciare a qualcosa. In qualità di agente dell’organizzazione è chiamato a mettere da parte alcuni dei suoi interessi secondari e anche alcuni dei suoi valori. Per esempio, una persona che lavora per una azienda petrolifera deve accettare che la propria azienda, in nome del business (spazio economico) promuova attività che hanno un impatto negativo sull’ambiente.

Lo spazio etico delle persone deve essere molto flessibile, perché nella maggior parte dei casi, l’allineamento tra spazio economico, spazio etico e spazio delle regole ha luogo. Tuttavia, la flessibilità delle persone ha un limite! E in certi casi è necessario introdurre dei correttivi. Certe normative (la normativa sull’IGV, per esempio) prevedono la possibilità dell’obiezione di coscienza: il dipendente può astenersi da svolgere attività incompatibili con il suo spazio etico.

Il principale limite nell’adattamento di un individuo all’organizzazione è dato dai valori non negoziabili. Valori fondamentali, in cui l’individuo si identifica a tal punto, da non poterli ignorare. Sono i valori non negoziabili che spingono i whistleblower a denunciare e ad esporsi in prima persona.

 

6. Il cortocircuito tra spazio etico e spazio delle regole.

Quando il dipendente di una pubblica amministrazione si accorge che l’Ethos organizzativo del suo ente è incompatibile con valori che lui ritiene non negoziabili (o con interessi pubblici o diritti che per lui hanno valenza assoluta), si determina un corto circuito tra spazio etico e spazio delle regole. Il dipendente, infatti non può rinunciare ai propri valori, ma non può nemmeno cambiare da solo l’Ethos organizzativo.

E’ così che si verifica il corto circuito: l’organizzazione appare, ai suoi occhi, come un luogo non più abitabile e lui reagisce rompendo lo spazio delle regole. Può darsi che l’organizzazione abbia anche delle procedure per ricevere le sue segnalazioni. Ma lui potrebbe non usarle, perché ormai non si fida più dell’organizzazione.

Dall’altra parte, l’organizzazione reagisce alla segnalazione cercando di espellere il whistleblower. E, dal suo punto di vista, ha tutte le ragioni per farlo: il segnalante ha rotto lo spazio delle regole e le regole servono per gestire i processi.

 

7. “Il rumore sordo e prolungato della battaglia” (cit. M.Foucault)

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Descritti in questo modo, whistleblower e organizzazione sembrano due animali feriti che lottano uno contro l’altro per la propria sopravvivenza. Se si va oltre la visione, un po’ naive, del whistleblower come vedetta civica e paladino della giustizia, che combatte contro l’organizzazione corrotta; è questo che emerge: un corto circuito tra uomo e organizzazione, una incompatibilità tra sistemi. E la scelta del whistleblowing si rivela in tutta la sua forza di atto di rottura violenta, di rivoluzione, di disobbedienza. Andrea Franzoso ha raccontato la sua storia in un libro, che si intitola proprio “Il Disobbediente” .

Come è possibile gestire queste dinamiche? E’ difficile dirlo. Si potrebbe cominciare, chiedendosi come viene costruito oggi lo spazio delle regole (e soprattutto l’Ethos) delle pubbliche amministrazioni italiane. Qualcuno avrà già pronta la risposta: “la Costituzione, le leggi e il codice di comportamento dei dipendenti pubblici”. Ma le leggi e i codici sono carta. Sono solo parole. Invece, le organizzazioni sono fatte da persone. Quali soggetti definiscono l’Ethos delle organizzazioni pubbliche. Gli organi di indirizzo? I Dirigenti? I funzionari? I cittadini?

La nostra impressione è che l’Ethos sia influenzato dallo spazio economico: dalle relazioni di potere e dagli interessi pubblici e privati (a volte molto potenti) con cui si interfaccia la pubblica amministrazione. La nostra impressione è che la pubblica amministrazione abbia un Ethos poco autonomo, incapace di sollevarsi al di sopra degli interessi. E che non sia capace di tenere sotto controllo il proprio Ethos e le proprie regole. E che non si accorga del momento in cui viene colonizzata dagli interessi secondari, diventando un luogo invivibile.
Forse la soluzione è democratizzare il processo di costruzione dell’Ethos, fare manutenzione e tenere in considerazione i valori non negoziabili delle persone.

 

8. Le conclusioni delle conclusioni

Insomma, se siete arrivati al termine della lettura dei nostri post sul whistleblowing, vi sarete resi conto che il percorso è ancora lungo e faticoso. Il nostro Paese è davanti ad un bel dilemma, che rappresentiamo nella seguente immagine.

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Da una parte ANAC e i giudici amministrativi cercano di creare una cultura del Wistleblowing che si fondi su una reale assunzione di responsabilità e che scongiuri fenomeni distorsivi, soprattutto in un contesto come quello italiano. Per fare ciò hanno bisogno di definire limiti precisi, percorsi e canali facilmente distinguibili, definire chiaramente gli interessi da promuovere. 

Dall’altra, il mondo reale del whistleblowing che si manifesta attraverso molteplici e mutevoli forme. Occorre considerare, da questo punto di vista, che quasi ogni giorno osserviamo fenomeni di evidente e pesante ritorsione nei confronti di chi segnala o denuncia, sia che stia utilizzando canali formali, sia che si rivolga ai canali informali (ad esempio, ai media). 

Come trovare il giusto equilibrio? Temiamo che questo dilemma ci accompagnerà per molto tempo, generando effetti che spesso non comprenderemo pienamente. Tuttavia, il whistleblowing, extrema ratio della strategia di prevenzione della corruzione, resta un fenomeno di grande interesse e di assoluta centralità nel panorama delle misure di mitigazione del rischio corruttivo e di contrasto effettivo alla corruzione.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

e al post:

…dove ipotizziamo che la segnalazione di un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.

 

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Divagazioni estive: La Nagrafe

L’estate è finalmente arrivata, al netto di qualche nubifragio che si abbatte sul Bel Paese, per ricordarci che il clima sta diventando tropicale (o forse perché la fine del mondo è vicina e con essa anche l’estinzione dei fenomeni corruttivi). Alcuni dei nostri lettori saranno già in vacanza. Altri magari partiranno ad agosto. Pensando a loro (ma soprattutto a quanti le vacanze non se le possono permettere) @spazioetico ha scritto questa divagazione estiva, da leggere sotto l’ombrellone (o in casa, preferibilmente davanti a un ventilatore)

LA NAGRAFE

Roma, luglio 2018. Cosa altro deve succedere?

Ieri, 22 luglio 2018, appare un articolo su un quotidiano nazionale (La Verità – che è un nome inquietante per un giornale, lo ammetto, tipo “La Pravda”) che mi ha incuriosito parecchio: “A Roma adesso c’è anche lo scandalo di anagrafe capitale“.

Scorrendo l’articolo mi imbatto in una situazione in cui mi ero appena imbattuto io stesso. Il giornalista richiede agli uffici anagrafici del Municipio 1 di Roma Capitale dei certificati e gli viene proposto un appuntamento di lì a due mesi. Stessa cosa era successa a me che ero andato qualche settimana prima per rinnovare la carta di identità di mio figlio: avevo prenotato l’appuntamento addirittura a marzo.

Il giornalista, Giacomo Amadori che ormai considero un fratello in armi, afferma che chi vuole rinnovare la carta di identità deve attendere proprio tre mesi e che l’appuntamento si può richiedere esclusivamente attraverso la piattaforma “Tu passi”, l’elimina-code che è stato approntato dal Comune per rendere più snella l’attività dell’ufficio suddetto.

Anche io, come il giornalista avevo notato una discrepanza e, pur lodando l’iniziativa dell’elimina-code “de noantri”, non riuscivo a capire il motivo della quassi totale assenza di sportelli aperti in una mattinata normalissima di metà giugno.

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La foto ritrae più della metà dei 14 sportelli presenti nell’ufficio. Tutti chiusi e, in alcuni casi, schermati per non consentire la visione all’interno. 

Ma poi leggi un altro cartello e rispondi alla domanda che già ti stai facendo: “Dove c***o sono finiti tutti quanti?”

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La cosa interessante per me che mi occupo (anche) di processi organizzativi è che il cartello registra la presenza di un fattore di rischio (carenza operativa) che, almeno in teoria, sembrerebbe opportunamente mitigato dalla mitica piattaforma informatica elimina-code “de noantri”.

Ma poi leggo l’articolo del giornale e scopro che, invece, ci sarebbero degli operatori privati (agenzie che procurano certificati a privati) che si accaparrano gli appuntamenti che poi rivendono agli utenti per la cifra di 15 euro.

E dove sono finiti allora gli impiegati? Alcuni di loro avvicinerebbero (sempre secondo l’articolo) i malcapitati utenti orientandoli proprio alle agenzie di cui sopra i cui interessi (diremmo secondari) sembrano, invece, primeggiare nei vuoti e decadenti uffici municipali.

Come me ed il giornalista, così molti altri utenti di quell’ufficio si saranno fatti la stessa domanda. E non tutti avranno come “nume tutelare” il Mahatma Ghandi. Potrebbe esserci il pericolo che qualcuno, in preda a frustrazione e impotenza, “sbrocchi” (termine che indica l’ultima goccia che fa traboccare il fatidico vaso) e le prometta al solerte funzionario. Allora l’ufficio si è voluto tutelare esponendo in bella vista il cartello che qui vi propongo. 

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Quella raccontata dall’articolista della Verità (brrrrrrrr) è una vicenda degna del Terzo mondo, che forse non esiste più, ma che a Roma si ritrova in tutta la sua efferatezza. Vorrei terminare la mia vicenda, invece, con una nota “ambientale”. La figura seguente mostra un dettaglio, almeno in apparenza, che ho voluto cogliere. Si tratta delle nuove sedie (almeno quelle) che l’ufficio aveva acquistato per non fare attendere in piedi gli sfortunati avventori. Ma, se ci fate caso, noterete come le sedie conservino la plastica dell’imballaggio. Come se fossero state prese e messe lì a caso, senza alcuna attenzione o cura.  

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Sono, a mio avviso, la metafora perfetta di quell’ufficio. La narrazione di un nuovo che nasce già corrotto. L’immagine di un ufficio abbandonato dai chi lo occupa e da chi lo guida, come anche dai cittadini che si dovranno rivolgere alle agenzie private per avere un certificato o una carta di identità. Che tristezza.

Lo ripeto da tempo, ormai. Per chi come me (Massimo Di Rienzo) esplora le mille sfaccettature della corruzione, vivere in questa città rappresenta un privilegio assoluto. Un laboratorio, un acquario, una parete di vetro (ma qualcun altro direbbe “una fogna a cielo aperto”). Dove, alle pareti si accalcano osservatori e studiosi del fenomeno corruttivo nel facile tentativo di isolare un azzardo morale, una corruzione spicciola, una corruzione amministrativa o la più ricercata corruzione sistemico/politica. “Guarda, hai visto come la formica funzionaria ha chiesto la mancia all’esercente?” “No, ma tu non hai visto quel gruppo di ratti come si sono organizzati per lucrare sui morti“. Le puoi osservare tutte e non ti lasceranno mai deluso. 

Con buona pace dei Sindaci “rivoluzionari” che ambiscono ad una sonora rivincita dell’honestà. Voci informate affermano che nemmeno Gesù Cristo in persona sarebbe in grado, pur volendolo, di raddrizzare la schiena a funzionari, dirigenti, e politicanti infedeli.

 

Se ti spiffero il nome del Whistleblower…

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Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia. 

Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.

I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.

Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.

Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“,  a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.

La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.

La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.

Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.

La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.

  • Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.

Perciò, in ambito penale,  l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.

E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.

Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessaQualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”

Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse  in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.

Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela). 

L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive. 

Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:

  • La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
  • La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
  • La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.

E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte? 

Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo  protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.

Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE

Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.

Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.   

 

Whistleblowing. Una lettura della nuova normativa (2017) attraverso l’analisi di un caso

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Sono ormai quasi cinque anni dal primo DILEMMA ETICO che presentammo in occasione dei corsi per Responsabili della Prevenzione della Corruzione con FormezPA (2013). 

Dedicammo il dilemma al comportamento più controverso della complessa architettura della prevenzione della corruzione: il WHISTLEBLOWING, cioè il comportamento di segnalazione di anomalie e condotte illecite da parte di un dipendente pubblico.

Molta strada abbiamo fatto e anche i nostri personaggi hanno affrontato nel tempo diversi argomenti.

Nel mese di novembre 2017, dopo un paio di anni di gestazione non facile, è stata emanata una normativa “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.

Questa nuova legge contiene importanti passi in avanti:

  • In merito alla tutela dell’identità del segnalante viene finalmente inserito l’OBBLIGO DI CONSULTARE IL SEGNALANTE stesso in caso in cui non si sia riuscita a trovare altre evidenze oltre la segnalazione, 
  • Nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”,

Per il resto, occorre ancora fare molto sui seguenti elementi:

  • NON SI COSTRUISCE UN PERCORSO CHIARO, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPCT o viceversa.
  • L’estensione dell’istituto nel SETTORE PRIVATO (che, appare, così come viene qui disciplinato, discriminatorio), 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione del dilemma“se segnalare” oppure no, 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione della fase successiva alla segnalazione e alla gestione delle ritorsioni (disciplina speculare a quella dei testimoni di giustizia),
  • E’ stata eliminata ogni forma di PREMIALITA’,
  • Non si prevede nulla sul tema della costruzione della “CULTURA DELLA SEGNALAZIONE“.

Abbiamo provato a darne una lettura più complessiva richiamando all’opera il buon vecchio dottor Rossi e utilizzando la sua vicenda come guida all’analisi di questa nuova normativa.

La presentazione si può scaricare a questo indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-whistleblowing-2017 

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Il test di interesse pubblico nell’accesso civico generalizzato

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Il nuovo Accesso Civico Generalizzato si sta (faticosamente) facendo largo. Come prevedibile, gli interventi del Garante della Protezione dei Dati Personali hanno iniziato a definire i limiti dal lato della Privacy e a fornire utili informazioni sulla modalità di applicazione, nonché sulla “tenuta” del sistema se comparato ai modelli di FOIA (Freedom of Information Act) considerati all’avanguardia. 

Il caso che trattiamo in questo post fa riferimento ad un Parere richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali da parte di un Comune italiano ed è pieno zeppo di elementi di interesse di cui vi vorremmo parlare.

Il caso ci permette anche di presentare, di nuovo, la check-list @spazioetico per la gestione delle istanze, con la particolarità di aver introdotto il cosiddetto “test dell’interesse pubblico“. Ci siamo ispirati al modello inglese che ci sembra particolarmente in linea con il sistema che si sta introducendo in Italia.

Dunque…

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di San Cesario sul Panaro (che chiameremo Comune di Caciucco) ha richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico presentata da una società (che chiameremo per comodità la Caciucco Marketing Servizi (CMS)).

Ed ecco come, presumibilmente, si è svolta la vicenda, restando più o meno fedeli alla ricostruzione fatta dal Garante (ci perdonerete alcuni elementi di “drammatizzazione“).

Rossiwatching.jpgPer semplificare l’istanza la faremo gestire dal Responsabile dell’Ufficio, il dottor Rossi (non dal RPCT come nel caso reale).

Inoltre, Martaper sostenere le tesi dell’interesse alla promozione della conoscenza (e quindi della trasparenza) chiameremo una stagista svedese (Pernilla).

torquemadaPer sostenere, infine, le tesi dell’interesse alla tutela dei dati personali (e quindi della “privacy“) scomoderemo Torquemada in persona.

Molte delle affermazioni di Torquemada sono stralci del testo del Parere. Occorre anche considerare che il post non tiene in considerazione di tutte le argomentazioni, in particolare quelle addotte dal Difensore Civico che era stato consultato. Una scelta necessaria per mantenere il post all’interno di un regime di sostenibilità. 

Ed ecco il caso.

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Al dott. Rossi, Dirigente dell’Ufficio Edilizia del Comune di Caciucco giunge una istanza di accesso civico generalizzato da parte di una società, la Caciucco Marketing Servizi (CMS).

La società vorrebbe accedere alla copia in forma riassuntiva contenente:

  • dati del committente,
  • descrizione dell’intervento,
  • località del cantiere,
  • tecnico progettista,

delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIAe delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILAconcernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunalepresentate dal 01/01/2017 al 25/02/2017cms

Il dottor Rossi decide di avviare l’istruttoria individuando alcuni soggetti controinteressati. In particolare:

  • COMMITTENTI
  • I PROFESSIONISTI

Ad essi invia una comunicazione, richiedendo di esprimersi. Alcuni di loro effettivamente rispondono nei 10 giorni previsti, lamentando una violazione della tutela dei propri dati personaliManifestano una netta opposizione alla richiesta di accesso civico e alla comunicazione dei propri dati personali al soggetto titolare dell’impresa privata.

Il dottor Rossi è orientato a NEGARE l’accesso, dal momento che ritiene fondate le motivazioni dei controinteressati.

Vuole esperire un ultimo tentativoInvia una mail al titolare della CMS e gli spiega la situazione, invitandolo a rimodulare, se del caso, la sua richiesta. Il titolare della CMS, rappresenta, in una successiva mail, di non voler ricevere più i dati del committente, ma solo:

  • il tipo di intervento edile che verrà eseguito,
  • la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
  • il nome del Tecnico Progettista.

Il dott. Rossi, perplesso, sottopone l’istanza ai suoi due collaboratori, Pernilla, una stagista svedese e Torquemada, che la pensano diversamente…

Ecco l’opinione di Pernilla:

MartaFINALMENTE!

Dopo tutte queste istanze di accesso civico che in realtà erano istanze di accesso documentale camuffate

Dopo tutte queste «richieste massive» che a volte sembravano più orientate a «vessare» le amministrazioni…

Una ISTANZA che è nello spirito del Freedom of Information Act! Mi sembra di poter dire che si tratta di una istanza che mira a ottenere dati e informazioni per un “USO COMMERCIALE“.

In effetti, il nostro FOIA (Svezia 1766) nacque da una complessità di elementi, tra cui, non indifferente, la tendenza in atto da parte del ceto borghese e dalla classe imprenditoriale, che si stava progressivamente espandendo, ad ampliare la propria sfera di interessi

Anders Chydenius, il “deus ex machina” del FOIA svedese scrisse un incipit davvero mirabile che, in qualche modo, illustra l’interesse pubblico che soggiace allo strumento dell’accesso ai dati e alle informazioni detenute dall’amministrazione.

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MartaDunque, l’utilizzo ai fini commerciali del ricco patrimonio di dati e informazioni in mano alle PA è stato uno dei motivi per cui è nato il FOIA nel mio Paese.

Successivamente, questa idea di fare business con i dati delle amministrazioni si è consolidata nel tempo.

Secondo un recente report pubblicato dall’Open DataInstituteOpen Data Institute (2016) Open enterprise: how three big businesses create value with open innovation, un approccio Open è un fattore di grande vantaggio competitivo per le imprese. (Fonte: Fare business con gli Open Data).

In Italia se ne parla da tempo. A questo proposito si può consultare l’ottimo Studio Esplorativo dell’Osservatorio ICT Piemonte del 2011. «Rispetto ai gradi di apertura del dato, il passaggio dal “closed by default” all’“open by default” rappresenta un punto di svolta assolutamente degno di nota: il dato “geneticamente aperto”, ovvero accessibile a chiunque, fin dalla sua genesi e senza alcuna barriera, consente di superare i retaggi che tendevano a privilegiare la protezione del dato per mero amore della tutela intellettuale, tralasciando l’eccezionale potenziale di valorizzazione della PSI (Public Sector Information).»

MartaE poi c’è il «Principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo», che è stato ribadito dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) e che afferma: «Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare».

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Sembrano buone premesse, che il dottor Rossi ascolta con un certo interesse.

Ma poi Torquemada prende la scena e non ci vuole molto a capire che il suo punto di vista è alquanto diverso.

torquemada

 

Io la penso in maniera del tutto differente!

Innanzitutto …In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.

Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni

Pertanto, l’idea che esista una tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo, semplicemente, NON SUSSISTE!

torquemada

 

Poi… Ho provveduto ad eseguire una visura camerale.

Marta

 

 

E per quale motivo?

torquemada

 

Volevo vedere CHI ci sta chiedendo questi dati e PERCHE’.

Così ora siamo in grado di capire cosa la CMS ci dovrà mai fare con queste INFORMAZIONI.

La visura ha mostrato che l’attività prevalente dell’impresa è “Gestione database, attività delle banche dati».

Come attività secondaria esercitata nella sede, invece, “Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale».

torquemada

 

Ordunque… volete la mia opinione? Ora so cosa ci farà con questi dati la CMS. E’ altamente probabile che saranno utilizzati a fini commerciali

Marta

 

Sì, questo lo avevo capito anche io. Ma non ci trovo nulla di strano.

 

 

torquemada

 

A mio avviso, invece, questo rappresenta un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

Marta

 

Pernilla cade dalle nuvole…

«Ma perché l’utilizzo di dati e informazioni a fini commerciali non è ricompreso tra le finalità del vostro FOIA?»

 

torquemada

NO. ASSOLUTAMENTE!

Come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di CONTROLLO sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la PARTECIPAZIONE al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

MartaBeh’, forse potremmo oscurare i dati del committente e del progettista. In questo modo potremmo salvaguardare l’interesse della CMS all’utilizzo «statistico» dei dati per fini commerciali, senza invadere la sfera personale dei controinteressatiD’altra parte la stessa CMS ha integrato l’istanza richiedendo, in un secondo momento:

  • il tipo di intervento edile che viene eseguito,
  • la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
  • il nome del Tecnico Progettista.

Non ci resta che oscurare anche il nome del Tecnico Progettista ed avremo «salvato capra e cavoli».

torquemada

 

NO.

Sarebbe comunque un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

L’indicazione dell’immobile oggetto dell’intervento, infatti, consentirebbe di risalire all’identità del relativo proprietario.

La CMS si troverebbe così a risalire all’identità dei committenti utilizzando tali dati personali a scopi commerciali, nonostante NON ci sia stata una ESPRESSA AUTORIZZAZIONE da parte dei titolari.

I dati personali, infatti, devono essere raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, ed utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini compatibili con tali scopi (art. 11 Codice della Privacy, lett. B)).

torquemadaNon vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerà il plausibile successivo trattamento dei dati nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali.

Presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi erano stati raccolti, e non potevano prevedere che quei dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza.

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Le evidenze portate da Torquemada sono talmente schiaccianti che convincono il dottor Rossi a NEGARE L’ACCESSO.


 

 

 

Il dottor Rossi, tuttavia, vuole verificare la LOGICA del processo decisionale che ha portato Torquemada ad un diniego così netto.

Decide di utilizzare la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico che era stata presentata nel webinar IFEL «Obblighi di pubblicazione e FOIA: linee guida, questioni interpretative ancora aperte e soluzioni organizzative».

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I primi cinque passi sono stati abbastanza facili da superare, non esistendo particolari elementi controversi. Ma d’ora in poi si entra nel vivo.

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Ed ecco che emerge il potenziale pregiudizio che va valutato IN CONCRETO. I prossimi passi sono hanno a che fare con il tempo e le risorse che l’amministrazione deve mettere a disposizione per gestire l’istanza.

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Giunto al 12° passo, il dottor Rossi si trova al centro del problemaL’interesse pubblico alla conoscenza oppure, come lo si voglia chiamare, l’interesse alla trasparenza.

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Come si fa a rilevare l’interesse pubblico alla conoscenza (alla “trasparenza”) e “misurarlo”

Ad esempio, gli inglesi utilizzano alcuni CRITERI. Li trovate sul sito della l’ICO (Information Commissioner’s Office) leggendo le sue Linee Guida (pag. 3). Diciamo che il dottor Rossi li trova interessanti e decide di prenderli in considerazione per il suo caso.

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Il dottor Rossi applica i criteri al suo caso concreto.

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Comprende, pertanto, che, in presenza di un pregiudizio probabile e severo agli interessi privati, non sembra essere RILEVANTE l’utilizzo di tali dati e informazioni per l’uso previsto dalla norma che è, ricordiamo, il CONTROLLO e la PARTECIPAZIONE.

Il prossimo passo deciderà le sorti dell’istanza. Si tratta, infatti, di valutare il peso relativo dei due interessi: l’interesse pubblico alla conoscenza (che sembra irrilevante) e l’interesse alla tutela dei dati personali (che sembra, invece, rilevante).

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Non sembrano esserci dubbi. Non ci resta che NEGARE l’accesso. Ma esistono alternative valide da percorrere? Soluzioni che, magari, potremmo proporre a chi ci ha inviato l’istanza per soddisfare, comunque, l’interesse a conoscere senza prevalicare l’interesse (anch’esso pubblico) a tenere nascosti i dati e le informazioni?

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Anche la checklist di @spazioetico porta a conclusioni simili a quelle a cui è arrivato il Garante per la tutela dei dati personali.

Tuttavia, mentre le conclusioni di Torquemada (alias Garante) sono «insensibili alle variazione del contesto», la checklist e, in particolare il «test dell’interesse pubblico», è, invece, «SENSIBILE ALLE MODIFICAZIONI DEL CONTESTO».

Cosa vuol dire?

… Proviamo a «MODIFICARE» alcuni elementi di contesto e ripetiamo il test di interesse pubblico …


  • Il Comune di Rocciardente, a pochi chilometri di distanza da Caciucco, è scosso da una vicenda di corruzione.

  • Alcuni funzionari e un dirigente del SUE (Sportello Unico Edilizia) del Comune sono stati indagati perché, ipotizzano i Magistrati, facilitavano alcuni professionisti a scapito di altri.
  • Secondo la ricostruzione dei Magistrati le asseverazioni di un noto professionista del luogo garantivano sempre la conformità e la completezza della documentazione, anche in presenza di rilevanti difformità sia formali che sostanziali.
  • I funzionari e i dirigenti sotto indagine avevano una frequentazione abituale con il suddetto professionista il quale aveva provveduto a realizzare vari lavori presso le abitazioni dei funzionari senza richiedere alcun pagamento.
  • Presso il Comune di Rocciardente il suddetto professionista oramai gestiva un vero e proprio monopolio delle asseverazioni.
  • Il professionista in questione opera anche a Caciucco, ma non è nota l’estensione della sua operatività.
  • Sui giornali di Caciucco è una ridda di voci e smentite. «L’architetto fa il pieno anche a Caciucco!», titola un quotidiano locale vicino all’opposizione.
  • «Qui a Caciucco non si è mai visto!», replica, invece, un secondo quotidiano, vicino al Sindaco.

Proviamo, ora, ad applicare gli stessi criteri ad un nuovo contesto, particolarmente “eccitato” e “animato” da una vicenda che scuote l’opinione pubblica.

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Se ci avete fatto caso, la terza domanda (I dati e le informazioni richieste sono RILEVANTI in riferimento al dibattito pubblico o al controllo da esercitare?”) ora presenta una risposta diversa. A differenza di prima, in cui i dati sembravano essere “irrilevanti”, ora sembra che in tale nuovo contesto tali dati siano determinanti affinché l’opinione pubblica si formi correttamente un’opinione. E questo indipendentemente dalle motivazioni dell’istante (ATTENZIONE! Se si prendono in considerazione le motivazioni dell’istante PER ESCLUDERE L’ACCESSO si gestisce erroneamente l’istanza, Cioè si gestisce un’istanza di accesso civico generalizzato con gli stessi criteri con cui si gestisce un’istanza di accesso agli atti ex 241/90, valutando l’interesse e la motivazione del richiedente. E questo è un errore).

Esiste, pertanto, un rilevante interesse pubblico a conoscere. Ora bisogna capire se tale interesse pubblico è maggiore, minore o pari a quello della tutela dei dati personali.

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Una volta determinato il “peso” degli interessi in gioco, dobbiamo capire come muoverci. E’ possibile dare tutto quello che ci è stato richiesto? Oppure fornire dati e informazioni parziali? Oppure differire l’accesso? 

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Dunque, una MODIFICAZIONE SIGNIFICATIVA DEL CONTESTO genera un ESITO PARZIALMENTE DIVERSO nella gestione dell’istanza.

Pertanto, in conclusione:

  • L’INTERESSE PUBBLICO ALLA TRASPARENZA non deve essere valutato in astratto.
  • Esso deve essere valutato nel “QUI ED ORA”.
  • Cioè, va valutato nello specifico CONTESTO e nel TEMPO in cui l’istanza viene presentata.
  • Questi due elementi (CONTESTO+TEMPO) fanno che ogni istanza sia diversa e che vada gestita in maniera autonoma rispetto ad un’altra apparentemente simile.

E’ sempre una questione di “atteggiamento”, alla fine. 

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Il caso è davvero interessante dal momento che genera una serie di elementi di discussione.

Prima questione. diversamente da altri casi, qui siamo molto vicini ad essere d’accordo quasi su tutto con il Garante della Privacy, se consideriamo la NORMATIVA VIGENTE. Il meccanismo del bilanciamento di interessi sembra essere corretto. Va detto che il garante della Privacy non fa altro che validare il processo decisionale fatto, in prima battuta da chi, all’interno del Comune, ha risposto all’istanza di diniego e poi dal Responsabile della prevenzione della corruzione in sede di riesame. Fatto importante. Le Amministrazioni stanno iniziando a entrare nel trip dell’accesso civico generalizzato.

Seconda questione. Esistono davvero Pernilla e Torquemada? Non c’è dubbio che Torquemada abbia un riferimento preciso nel Garante per la tutela dei dati personali che ha acquisito una forza davvero notevole, considerando anche la prossima entrata in vigore del Regolamento UE (maggio 2018). Ma quale è il riferimento istituzionale di Pernilla? Cioè, chi prende le parti dell’interesse pubblico alla trasparenza? Dal punto di vista procedurale, l’RPCT può chiedere un Parere al Garante Privacy in sede di riesame. Questo, come abbiamo visto, è molto utile per non cadere in errori che potrebbero compromettere l’interesse dei controinteressati. Attraverso i Pareri, inoltre, tutti gli osservatori, cioè le altre amministrazioni, hanno la possibilità di calibrare il tiro. Insomma, si genera una certa conoscenza condivisa. Ma dalla parte dell’interesse pubblico alla trasparenza? A chi si può chiedere un Parere? Dal punto di vista procedurale non esiste un “omologo” del Garante; non esiste il Garante della Trasparenza a cui l’RPCT può chiedere un Parere in sede di riesame. L’ANAC, a seguito delle Linee Guida, ha subito espresso la netta contrarietà a generare Pareri sull’argomento. Il Difensore Civico non è un’Authority e, poi, il suo Parere potrebbe avere il problema di non essere “unico”. Insomma, se dalla parte della Privacy si sta progressivamente consolidando l’interesse pubblico alla tutela dei dati personali, dalla parte della Trasparenza, che ricordiamo è il principio ispiratore della normativa, non si sta consolidando alcun “interesse pubblico alla conoscenza” che sia un po’ più concreto di “controllo e partecipazione”. Lo si deve ricostruire empiricamente, ad esempio, attraverso il test dell’interesse pubblico. A mio avviso, questo è un problema di questa normativa, che andrebbe corretta, almeno nella “istituzionalizzazione” di una serie di criteri-guida che orientino l’operatore pubblico nella corretta gestione dell”istanza.  

Terza questione. Che discende direttamente dalla seconda. Abbiamo visto come il contesto sembra incidere nella valutazione dell’interesse pubblico, ma abbiamo preso in prestito criteri dell’ICO inglese. Sarebbero operativi anche in Italia? Se così non fosse e la valutazione non dovesse tenere in considerazione i dati di contesto, allora la tutela dei dati personali la farebbe davvero da padrone, anche in presenza di situazioni in cui sarebbe davvero interessante per l’opinione pubblica capire come sono andate effettivamente le cose. Il nuovo contesto che abbiamo presentato con i fatti di corruzione di Rocciardente avrebbero davvero la potenzialità di far cambiare le carte in tavola? Non abbiamo ancora una risposta, almeno fin quando il Garante non si esprimerà su un caso in cui, diversamente dall’uso commerciale di dati e informazioni, invece, emergerà un interesse al controllo generalizzato dell’operato della PA in un contesto “caldo”. Siamo in fervente attesa. Anche perché solo allora potremo verificare se un agente pubblico, cioè qualcuno che prende decisioni in nome e per conto della collettività, ha lo stesso regime di tutela del cittadino qualunque o non sia, come noi preferiremmo, sottoposto ad un regime di accountability e di responsabilità superiore (e conseguentemente di minor privacy).

Quarta questione. Come abbiamo visto, il rapporto tra Accesso civico generalizzato e modelli di Freedom of Information Act (FOIA) a cui dovrebbe ispirarsi sembra perdere colpi. L’interesse pubblico che deve emergere per contrastare efficacemente l’interesse alla tutela dei dati personali fa riferimento all’utilizzo dei dati e delle informazioni per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Nei modelli originari di FOIA, soprattutto quello svedese del 1766 il controllo e la partecipazione erano importanti ma non erano gli unici principi di riferimento. Anche qui, una parola di chiarezza sul fatto che la trasparenza è anche opportunità di business, ovviamente all’interno di certe regole, non sarebbe male accolta, anche perché escluderebbe pretestuosi dinieghi per uso commerciale dei dati. Al di là del caso che abbiamo trattato, a volte le istanze di accesso civico generalizzato per uso commerciale potrebbero non generare alcun pregiudizio particolare alla tutela dei dati personali, sempre che i dati venissero forniti a tutti i potenziali competitor privati in campo, ad esempio, pubblicandoli proattivamente.

Quinta questione. I dati e le informazioni oggetto dell’istanza, cioè, i provvedimenti finali dei procedimenti relativi ad autorizzazioni e concessioni, ai quali viene equiparata la segnalazione certificata di inizio attività (cfr. orientamento ANAC n. 11 del 21 maggio 2014) e che vengono presi in esame nel caso hanno avuto uno strano destino. Prima del 2016 rientravano tra gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto 33/2013. Dopo la novella del 2016 in cui è stato abrogato l’art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013,  gli stessi dati non dovevano essere più pubblicati. Sono rientrati nel gran calderone dei “dati ulteriori” e perciò soggetti ad accesso civico generalizzato. Ed è esattamente quello che afferma il Garante, che però ricorda che non esiste un regime “speciale” per questi dati “derubricati” dagli obblighi. Che strana traiettoria. Ma, alla fine, questi dati e informazioni, sono importanti per la trasparenza oppure no? Si rimane un po’ disorientati. 

Post scriptum. La prima immagine del post rappresenta Davide contro Golia. E’ da intendersi come la trasparenza (Davide) che combatte contro la privacy del decisore pubblico (Golia) e ne esce (speriamo) vincitrice. 

Per accedere alla presentazione Powerpoint del post, cliccare qui.

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L’aggiornamento 2017 del PNA in consultazione

A leggere il nuovo aggiornamento del PNA (in consultazione fino al 15 settembre 2017) sembrerebbe che l’ANAC si sia presa un anno sabbatico; il che non sarebbe un male di per sé.

Si continua con gli approfondimenti, uno dei quali assai atteso (Università). Le sezioni specifiche sono tre:

  • Autorità di Sistema Portuale
  • Gestione dei Commissari Straordinari nominati dal Governo
  • Istituzioni universitarie.

Finalmente l’Università! Una “scuola di vita” per tutti i nostri ragazzi/e, che può trasformarsi in una “scuola di corruzione” per molti di loro. E’ lì, infatti, che, se non già adeguatamente addestrati in famiglia o nelle esperienze adolescenziali, i nostri giovani corrono il rischio di apprendere gli stili di leadership più nefasti. Sì, perché è lì che gli studenti scontano le maggiori asimmetrie relazionali e informative. E’ lì che vivono e si alimentano i più forti conflitti di interessi dei docenti e dei ricercatori. 

Perciò un approfondimento ci sta. E sembra anche piuttosto “approfondito”. Ci sono comportamenti che abbiamo osservato tutti. Tra i più odiosi, in particolare, l’obbligo informale di acquistare la pubblicazione del docente, la “sparizione” del docente e la sua metamorfosi nell’assistente “sfigato” che, sulla base di promesse, tiene il corso “aggratis” per tutto l’anno. E tante altre amenità dedicate al reclutamento dei docenti, ovvero, il comportamento di cooptazione in azione. Infine, un bel capitolo dedicato alla ricerca, con rischi sulla progettazione, gestione e valutazione; gli aspetti assai controversi delle pubblicazioni scientifiche.

Vediamo come lo assorbiranno le istituzioni universitarie. Sarebbe bello coinvolgere i ragazzi/e e i ricercatori in questo delicato lavoro per capire come vivono dentro questi processi.

Per il resto, piacerebbe che, per un anno, l’ANAC dedicasse l’aggiornamento del PNA anche ad altri argomenti. Il 2017 è un anno cruciale (sotto molti punti di vista) per lo sviluppo delle strategie di prevenzione nella pubblica amministrazione. Ecco alcuni spunti.

Valutazione intermedia degli obiettivi della strategia nazionale ed eventuale aggiornamento
I tre obiettivi contenuti nella prima formulazione del PNA erano sembrati piuttosto vaghi, probabilmente risentivano della sostanziale novità della normativa. Ora sarebbe il momento, a quattro anni di distanza, di valutarne gli esiti e, se del caso, modificarli con obiettivi più realistici e più misurabili. 

Valutazione e ponderazione del rischio
La maggior parte delle P.A. sta concludendo una seppur parziale mappatura dei propri processi, raccogliendo un gran numero di informazioni sul rischio corruttivo associato alle proprie attività. Sarebbe stato opportuno che ANAC suggerisse alle amministrazione delle metodologie per ponderare il rischio e definire delle priorità di trattamento. E che, finalmente, proponesse una metodologia di valutazione del rischio alternativa a quella proposta dall’Allegato 5, per differenziare il livello di rischio dei diversi eventi corruttivi.

Sistemi di gestione anticorruzione
Alla fine del 2016 è stata approvata la norma ISO 37001, vale a dire lo standard internazionale per la certificazione dei sistemi di gestione anticorruzione. Nel PNA 2017 ANAC avrebbe potuto (anzi diremmo dovuto) fare un approfondimento sulle caratteristiche che (alla luce della ISO 37001) devono avere i sistemi di gestione delle amministrazioni, sistemi di gestione necessari per supportare la valutazione e il trattamento del rischio.

Prevenzione della corruzione sistemica
L’esito (in primo grado) del processo “Mafia Capitale” ha mostrato quanto possa essere pericolosa e complessa e violenta la corruzione sistemica. Talmente pericolosa, violenta e complessa, da potersi confondere, ai margini, con fenomeni di tipo mafioso. Sarebbe stato doveroso dedicare una sezione del PNA 2017 ai protagonisti dei sistemi corruttivi (che non sono solo gli uffici, ma anche i politici e i soggetti privati), perché è quanto mai importante cercare di rispondere a questa domanda: gli RPCT possono contribuire a prevenire la corruzione sistemica (grand & political corruption), o sono soggetti troppo deboli, che possono solo occuparsi della corruzione spicciola e della corruzione amministrativa (petty corruption)?

La prevenzione della corruzione è solo un sistema di regole, procedure e barriere comportamentali o ci sono altri percorsi possibili?
Cosa ci insegnano le esperienze internazionali in materia di formazione? E cosa si sta facendo anche in Italia sul fronte del rafforzamento della consapevolezza dei dipendenti pubblici su concetti chiave dei meccanismi corruttivi, quali, ad esempio: l’asimmetria informativa, l’asimmetria di potere, il conflitto di interessi, il sistema delle interferenze, l’opacità del processo decisionale, ecc… 

Cominciare a trattare certi argomenti servirebbe anche per aiutare le amministrazione ad adottare un approccio più maturo al tema della corruzione. Ma per trattare certi argomenti, sarebbe necessario che ANAC si aprisse al contributo di altri soggetti: economisti, consulenti organizzativi, filosofi, sociologi, educatori e formatori. Perché la corruzione non è solo un problema di regole e procedimenti amministrativi. E’ anche un problema di formazione culturale, etica ed economica.
Ma non crediamo che ci siano le condizioni per questa apertura al “nuovo”.

Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

 

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