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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


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Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

Il dilemma dell’INPS – parte 3: analisi dei conflitti e delle convergenze tra interessi

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Paul Klee: “Landscape with Yellow Birds” (1923)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico, questo è il terzo articolo che dedichiamo al “dilemma dell’INPS”, scatenato dalla scelta dell’Istituto di prevedere, nel proprio Piano della Performance, un premio per i medici che revocheranno le pensioni di invalidità. Il dilemma, e l’avrete capito leggendo i due post precedenti, è scatenato da un conflitto tra interessi primari: cosa devono fare i medici dell’INPS, per essere dei buoni agenti pubblici? Devono contribuire a ridurre il debito del loro Istituto, oppure devono assicurare la salute e l’inserimento socio-economico e lavorativo delle persone con disabilità?

E’un interrogativo senza risposta (un dilemma appunto) che ha scatenato polemiche. Noi di @spazioetico non amiamo le polemiche, ma volevamo comunque dare un contributo a questa discussione. Facendo quello che sappiamo fare: analizzando le situazioni, gli interessi in gioco, il modi in cui gli interessi interagiscono e il rischio di corruzione che ne può derivare.

Con il post “Lo strano caso del Comune di Miracolato” abbiamo suggerito, in modo scherzoso, che la soluzione dell’INPS potrebbe essere una risposta sbagliata ad un problema reale: l’incapacità del sistema di riconoscere gli invalidi falsi da quelli veri. Nel secondo post “Il catalogo degli interessi in gioco”, abbiamo elencato gli interessi (primari e secondari) che stanno influenzando le posizioni assunte da utenti, INPS, medici e opinione pubblica sull’argomento.

Vi avvisiamo: il post di oggi è molto lungo ed anche molto impegnativo. Le dinamiche tra gli interessi in gioco saranno analizzate da diversi punti di vista … e alla fine emergeranno anche dei rischi di corruzione. Ma non possiamo fare altrimenti:le analisi o si fanno bene o non si fanno. Chi ci ha avuto in aula, per un corso di formazione, lo sa.  

BUONA LETTURA!


 

Massimo: Caro Andrea, dopo avere identificato gli interessi che sono in gioco, quando si parla di riconoscimento delle invalidità civili, potremmo analizzare le convergenze e i conflitti che si possono determinare tra tali interessi, usando la metodologia che abbiamo sviluppato e proposto nel caso del dottor Dall’Osso. Ti ricordi?

Andrea: E come potrei non ricordare? Abbiamo portato quel caso in giro per l’Italia e ormai lo conosco a memoria! La metodologia consiste nell’immaginare degli scenari che contengono:

  • degli interessi primari e secondari,
  • degli eventi critici, cioè delle situazioni o dei comportamenti che possono favorire o ledere gli interessi in gioco,
  • un grafico, che permette di rappresentare l’intensità degli interessi e la sua variazione nel tempo.

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Dopo aver definito uno scenario, bisogna fare delle simulazioni e vedere cosa accade agli interessi inclusi nello scenario. Le simulazioni seguono delle regole abbastanza semplici:

  • Un interesse A reagisce positivamente (A[+]) alle situazioni e ai comportamenti che lo favoriscono, mentre reagisce negativamente (A[-]) alle situazioni e ai comportamenti che lo ledono;
  • Un interesse può anche essere indifferente (A[x]) ad una situazione o ad un comportamento (perché non viene né favorito né leso da essi);
  • si ha una convergenza tra interessi, quando due o più interessi reagiscono allo stesso modo ad una situazione o ad un comportamento (ad es. diventano entrambi positivi)
  • si ha un conflitto di interessi, quando due o più interessi reagiscono in modo opposto ad una situazione o ad un comportamento (uno diventa positivo, l’altro negativo)
  • gli interessi tendono ad orientare il comportamento delle persone, nel senso che le persone agiscono, in presenza di un evento critico, per salvare gli interessi che hanno una maggiore intensità.

Massimo: Usando queste poche regole, proviamo a costruire degli scenari, usando il catalogo degli interessi, che abbiamo identificato e introducendo (per semplicità) solo questi tre eventi critici:

  • in Italia ci sono dei falsi invalidi,
  • L’INPS ha assegnato ai suoi medici l’obiettivo di ridurre il numero di prestazioni di invalidità civile,
  • un medico INPS revoca una prestazione di invalidità ad un soggetto che ne avrebbe diritto, per raggiungere i propri obiettivi di performance.

Andrea: Massimo, credo che tu non abbia scelto a caso questi eventi critici: il primo è un azzardo morale (una truffa) messa in atto dal cittadino, approfittando dell’asimmetria del free rider; il secondo è un obiettivo che l’INPS definisce per controllare l’Agente pubblico (il medico INPS) e ridurre l’asimmetria primaria; mentre il terzo è un azzardo morale messo in atto dall’Agente pubblico (medico INPS) approfittando dell’asimmetria secondaria… Vediamo cosa ne viene fuori!

SCENARIO 1: I CITTADINI

Massimo: Cominciamo con i cittadini che, nel ruolo di Principale Delegante, hanno tre interessi primari:

  • E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
    S* =diritto alla salute
    I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

I falsi invalidi ledono tutti questi interessi e l’evento critico aumenta l’intensità di questi interessi: il principale delegante chiede all’INPS di correre ai ripari!

grafico cittadini

 

165px-INPS_logo.svgSCENARIO 2: L’INPS 

Andrea: Adesso potremmo analizzare la situazione assumendo il punto di vista dell’INPS. L’INPS ha gli stessi interessi del Principale Delegante, ma reagisce diversamente all’evento critico “falsi invalidi”: l’evento, nel nostro scenario, lede tutti e tre gli interessi, ma aumenta l’intensità del solo interesse primario E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche)

 

INPS 1

Massimo: E perché solo E* aumenta?

Andrea: Perché i falsi invalidi danneggiano direttamente l’INPS, incidono negativamente sul suo bilancio. Diventa quindi di primaria importanza per l’Istituto agire in modo tale da ridurre le proprie perdite. L’INPS, quindi, reagisce all’evento critico decidendo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile. 

Massimo: Ma l’INPS non può difendere da solo i propri interessi primari: ha bisogno di coinvolgere i propri agenti, cioè i medici che stanno nelle commissioni e che a volte certificano o rinnovano invalidità che non ci sono!  

Andrea: Esatto! I medici, quando riconoscono invalidità che non sussistono, compiono un azzardo morale, approfittando dell’asimmetria informativa (asimmetria primaria) che li avvantaggia nei confronti dell’Istituto. Come possiamo rappresentare questo azzardo morale, usando la nostra metodologia?

Massimo: Vediamo un po’ … Ecco! Il medico corrotto, che favorisce i falsi invalidi mette il proprio interesse personale G (l’interesse a guadagnare più soldi) al di sopra dell’interesse dell’INPS. Quindi, G è molto intenso. E’ un interesse-guida più intenso di tutti gli interessi primari dell’istituto (S*, I* ed E*) , che il medico INPS dovrebbe promuovere in quanto agente. Ti faccio un disegno, per rappresentare questa situazione: 

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Andrea: Seguendo la tua analisi, l’interesse secondario G va in conflitto con gli interessi primari S*, I* ed E*. Il Medico INPS commetterà azzardo morale e si farà pagare per riconoscere false invalidità, perché l’unica cosa che gli interessa è incrementare i suoi guadagni. Sembra funzionare (e probabilmente è così che l’INPS si rappresenta i suoi medici, purtroppo), ma credo che la tua analisi sia sbagliata, caro Massimo!

Massimo: Dici? Però funziona ed è questo il modo in cui la corruzione viene rappresentata nell’ambito della teoria Principale/Agente: un azzardo morale economicamente vantaggioso per il corrotto e il corruttore ! Nel grafico non ho rappresentato gli interessi secondari degli utenti, per non renderlo troppo complicato. Ma sono proprio questi interessi che, convergendo con l’interesse G, lo rendono così potente!

Andrea: Forse hai ragione! Continua con la tua analisi e vediamo cosa succede!

Massimo: L’INPS a questo punto potrebbe adottare una strategia: rendere meno conveniente l’azzardo morale, magari intensificando (o introducendo) i controlli di secondo livello sull’esito delle pratiche di richiesta di invalidità civile. E sanzionare i medici che non operano correttamente. E invece no! Sai cosa fa? Ti disegno un altro grafico. Guardalo attentamente e poi ti spiego!

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Massimo: Hai capito cosa ha fatto l’INPS?

Andrea: Sì: ha creato una convergenza di interessi tra E* e G

Massimo: Esatto. In pratica l’INPS:

  • Assegna ai medici l’obiettivo di contribuire alla riduzione del debito pubblico
  • Assegnando questo obiettivo, in qualità di Principale, dice ai suoi agenti che E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche) è l’interesse più importante
  • Infine, assegna ai medici l’obiettivo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile, cioè li premia non in base alla qualità dei servizi erogati agli utenti, bensì al numero di trattamenti pensionistici revocati.

Andrea: Se i medici vengono pagati per togliere le invalidità, non dovrebbe più essere conveniente per loro riconoscere attività inesistenti: perdono il premio per il raggiungimento degli obiettivi e in più rischiano delle sanzioni, se scoperti!

Massimo: Proprio così, Andrea! L’INPS vorrebbe fornire ai medici un modo sicuro per guadagnare di più, senza rischiare. Ma questa strategia presenta degli inconvenienti:

  • Tutela un interesse pubblico facendo leva sugli interessi secondari degli agenti
  • Crea un conflitto tra interessi primari: gli obiettivi di performance favoriscono l’interesse E* (E*[+]), ma ledono gli interessi S* e I* (S*[-], I*[-])

Inoltre, il Piano della performance dell’INPS non soddisfa i cittadini … anzi! l’idea che un medico possa revocare una invalidità per avere un premio ottiene l’effetto di rendere meno importante E* per i cittadini, aumentando l’intensità di S* e I*

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Andrea: Questo ultimo grafico ci aiuta anche a capire meglio da dove proviene l’attuale sfiducia di molti italiani nei confronti dell’Europa: quando le politiche privilegiano la riduzione del debito (cioè l’interesse E*),con iniziative che mettono in forse diritti percepiti come fondamentali ed acquisiti; allora si può generare un conflitto tra interessi primari. E i cittadini reagiscono a questo conflitto chiedendo meno austerità e più diritti (in tre parole “chissenefrega dello spread”) … La Politica dovrebbe saper mediare e tenere in equilibrio le richieste dell’Europa e le risposte dei cittadini. Ma questo non sempre accade…

Massimo: Le analisi politiche le facciamo un’altra volta. Cosa ne pensi della mia analisi?

Andrea: Che probabilmente è sbagliata … O meglio, il tuo scenario ricostruisce correttamente gli interessi che l’INPS ha tenuto in considerazione per definire il proprio Piano della Performance. E infatti, questo scenario conduce a due previsioni sbagliate. 

Massimo: Non ti seguo… Prova a fare anche tu un grafico!

Andrea: Ci provo subito … Ecco fatto! Questo grafico rappresenta il modo in cui, secondo l’INPS, gli interessi del medico dovrebbero reagire agli eventi critici “falsi invalidi” e “revocare una invalidità civile“, dopo che al medico sono stati assegnati gli obiettivi di performance: 

medico teorico 3 illusione INPS

Massimo: Sì, credo di aver capito. La strategia dell’INPS, come abbiamo visto, è mandare in convergenza G ed E*. Grazie agli incentivi economici, i due interessi dovrebbero reagire allo stesso modo (positivo o negativo) di fronte agli eventi critici. In particolare l’INPS pensa che:

  • G reagirà negativamente (G[-]) all’ipotesi di rilasciare una falsa invalidità (ZERO rischi di azzardo morale)
  • E* e G reagiranno positivamente ((E+G)[+]) all’ipotesi di revocare delle invalidità e saranno più intensi di S* e I* (zero dilemmi per il medico, che accetterà gli obiettivi di performance)

Secondo l’INPS questo dovrebbe risolvere il problema della corruzione e non creare problemi ai medici (anche se E* va in conflitto con I* ed S*). Riconoscere false invalidità sarà assolutamente sconveniente perché lede tutti gli interessi in gioco, lede anche G, perché il medico non riceve l’incentivo.  Ma soprattutto i medici non si ribelleranno all’idea di revocare le invalidità civili … perché questo favorisce E* e G, che sono gli interessi più intensi.

Andrea: E invece non è vero … i medici si sono ribellati all’idea di essere pagati per revocare le invalidità civili. Probabilmente INPS non capisce fino in fondo cosa è successo e dove ha sbagliato. Proviamo a spiegarglielo  noi … 

narciso_papaveriniSCENARIO 3: IL MEDICO

Massimo: Allora potremmo cercare di rappresentare in modo più realistico gli interessi che muovono le decisioni di un ipotetico medico INPS.

Andrea: Direi proprio di sì. Il medico ha più interessi di quelli che l’INPS  immagina: non è un burocrate alle dipendenze di una cassa assicurativa (con tutto il rispetto per i burocrati e per e casse assicurative). In primo luogo è un professionista iscritto a un albo e quindi ha un interesse elevato a non violare il proprio codice deontologico (D). Il codice deontologico dei medici mette al centro la tutela della salute dei pazienti, e quindi possiamo pensare che per il medico anche il diritto alla salute (S*) sia un interesse primario molto elevato. Direi che potremmo immaginare uno scenario in cui S*  e D sono intensi tanto quanto G, che è l’interesse a guadagnare più soldi.

Massimo: Direi che questo scenario descrive abbastanza bene la complessità degli interessi di un medico onesto … 

Andrea: Non direi proprio onesto. Guarda qui: ti disegno il grafico degli interessi e quello che succede quando il medico affronta l’evento critico falsi invalidi:

 

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Massimo: Dunque … fammi capire: quando scrivi S*[X] e D[X] intendi dire che il diritto alla salute e l’interesse a non violare il codice deontologico sono inattivi? Non reagiscono in alcun modo all’evento critico, perché l’evento critico non li lede, ma nemmeno li favorisce? 

Andrea: Esattamente! Nel nostro scenario, il medico accetta di certificare delle false invalidità (o tollera che altri colleghi lo facciano) perché, dal suo punto di vista, ciò non mette a rischio il diritto alla salute dei cittadini e quindi non comporta una violazione del codice deontologico. Inoltre, qualora l’utente sia in una situazione economica precaria, si verifica una convergenza tra G ed I*: la falsa invalidità garantisce un guadagno al medico e la pensione di invalidità riconosciuta all’utente favorisce la sua integrazione sociale ed economica.

Massimo: Il tuo scenario, caro Andrea, si basa su un potente bias cognitivo, che lo psicologo Daniel Khaneman chiama WYSIATI (What You See  IAll There Is, quello che vedi è tutto quello che c’è). Il medico non vede i danni indiretti che i falsi invalidi causano alla salute dei cittadini e quindi pensa che tali danni non esistano. In realtà, i falsi invalidi, percependo una pensione di invalidità, sottraggono risorse che potrebbero essere usate a favore degli invalidi veri! Inoltre, il medico non categorizza correttamente il proprio comportamento e non si accorge di violare la deontologia professionale

Andrea: Caro Massimo, sicuramente il mio scenario è affetto da un bias cognitivo. Ma se l’INPS avesse preso in considerazione questo scenario, avrebbe capito in tempo che non doveva proporre ai medici di revocare le pensioni di invalidità. O meglio, avrebbe dovuto farlo (perché l’INPS deve tenere in equilibrio i propri bilanci e contrastare il fenomeno dei falsi invalidi), ma non con lo strumento del Piano della Performance! Faccio un altro grafico, per spiegarti la situazione che si è venuta a creare:

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Massimo: Dunque, fammi capire … lo scenario comincia a diventare un po’ complicato, però mi sembra chiaro quello che tu suggerisci: l’assegnazione degli obiettivi di performance al medico INPS non risolve il problema! Dopo l’assegnazione degli obiettivi, infatti, l’intensità di E* aumenta, ma il guadagno garantito al medico dal raggiungimento degli obiettivi (revocare le invalidità civili) sarà sempre inferiore al guadagno che può ricavare certificando una falsa invalidità. Quindi:

  • G ed I* continuano a convergere e ad andare in conflitto con E*, quando il medico si trova a dover decidere se certificare o no delle false invalidità; 
  • il medico continuerà  a compiere un azzardo morale, accettando utilità in cambio di una certificazione di invalidità fasulla;
  • la revoca delle pensioni di invalidità civili, presentata come obiettivo di performance, riattiva S* e D
  • S*, D e I* convergono e reagiscono negativamente all’ipotesi che la revoca delle invalidità diventi un criterio per valutare la performance dei medici
  • S*, D e I* entrano in conflitto con G* ed E* spingendo il medico ad opporsi a non accettare gli obiettivi assegnati

In effetti è uno scenario credibile, se si tengono in considerazione i bias cognitivi che influenzano il giudizio del medico.

Andrea: Esatto… Lo scenario è un po’ complesso, ma si basa su un semplice calcolo dei costi e delle opportunità, che il nostro ipotetico medico corrotto fa nella sua testa. Il medico prende in considerazione:

  • G1: il guadagno derivante dalla tangente;
  • G2: il guadagno derivante dal raggiungimento degli obiettivi di performance;
  • S1: l’entità delle sanzionato per la violazione del codice deontologico

L’INPS non ha molte risorse economiche da allocare nel piano delle performance, e quindi G1 > G2. Possiamo associare dei punteggi (scores) a G1, G2 ed S1  e costruire una tabella:

TABELLA 1

Assumiamo, come abbiamo fatto prima, che il medico (vittima di un bias cognitivo) non ritenga di violare il codice deontologico, quando la corruzione non danneggia la salute delle persone. Date queste premesse, per il medico INPS certificare la falsa invalidità sarà sempre la scelta economicamente più vantaggiosa:

TABELLA 2

Per modificare le preferenze del medico, l’INPS dovrebbe aumentare in modo abnorme i premi associati al raggiungimento degli obiettivi di performance!

Massimo: Hai ragione! La strategia dell’INPS proprio non funziona! Anzi, secondo me aumenta il rischio di corruzione!

Andrea: Come fai a dirlo?

Massimo: Caro Andrea, prova ad assumere il punto di vista dell’utente, cioè della persona che ha realmente una disabilità, ma a cui la commissione ha riconosciuto una invalidità e una pensione “rivedibili”, cioè che possono essere revocate. Secondo te, come reagirà questo utente, sapendo che l’INPS premia i medici che revocano le invalidità civili?

Andrea: Si sentirà minacciato… 

 

broken-1295776_640SCENARIO 4: L’UTENTE DELL’INPS

Massimo: Esatto, si sente minacciato! Quando una persona contrae una patologia invalidante, ha bisogno di sentirsi protetta e curata: desidera intensamente che sia riconosciuto il suo diritto alla salute (S*) e all’inclusione socio-economica (I*). Inoltre, aumenta il suo interesse per le prestazioni che derivano dal riconoscimento della sua invalidità civile:

rischio di corruzione 1

Andrea: Accidenti Massimo, l’intensità di S*, I* e P aumenta in modo vertiginoso! E questi tre interessi, così intensi, potrebbero essere lesi dalla revoca dell’invalidità civile:

 

rischio di corruzione 2

Massimo: Proprio così. Se l’utente ha la percezione che l’INPS voglia ridurre indiscriminatamente il numero delle invalidità civili, allora potrebbero cercare di corrompere il medico dell’INPS, oppure cercare dei facilitatori, interni al sistema, in grado di garantire (in cambio di utilità)  il buon esito della loro pratica. 

Andrea: Insomma, la strategia scelta dell’INPS non riduce l’asimmetria primaria e secondaria, ma aumenta i rischi di corruzione! Secondo te, allora, cosa dovrebbe fare l’INPS?

Massimo: Onestamente, non lo so! Forse l’INPS potrebbe migliorare la qualità dei controlli di secondo livello, per identificare i medici che rilasciano false invalidità. E favorire il whistleblowing, cioè la segnalazione delle irregolarità da parte dei medici onesti che stanno dentro il sistema. Ma non siamo noi, a dover dare delle soluzioni. Ci sono persone più competenti di noi, dentro l’INPS, dentro ai Ministeri, dentro gli Ordini Professionali, che possono elaborare delle strategie innovative. Io e te, caro Andrea, possiamo solo cercare di analizzare in modo preciso la situazione, sperando che i decisori pubblici leggano questo post.

Andrea: Se mai lo leggeranno, speriamo che lo capiscano. E speriamo di non avere annoiato troppo i nostri lettori…Tra l’altro, anche io sto vivendo un conflitto di interessi: vorrei parlare ancora a lungo del dilemma dell’INPS, ma si è fatto tardi e comincio ad avere fame! 

Massimo: Hai ragione. Andiamo a cercare una pizzeria!

 

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MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

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Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

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Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

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Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

DONO_4

Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

detenuto

Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

vincenzo.png

 

Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

dono_dilemma.jpg

Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

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