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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Nella Giornata della Trasparenza parlano i cittadini

7a

Novembre mese dei Santi e dei Morti, delle castagne, del vin novello e delle “Giornate della Trasparenza“. In lungo e in largo per l’italico stivale si produce un’articolata convegnistica in materia. In molti casi sembra un rito celebrativo, ma negli ultimi anni occorre dare atto alle amministrazioni che hanno provato e provano ancora a renderle in qualche modo significative. Quest’anno sembra farla da padrone il nuovo FOIA (Freedom of Information Act), o, come sarebbe meglio definirlo, il nuovo istituto dell’Accesso Civico Generalizzato.

Appaiono sconosciute le origini della “giornata della trasparenza” in Italia; si sa che venne introdotta dal Dlgs 150/2009 (Riforma Brunetta) e poi fu oggetto di una Delibera della CiVIT (ora ANAC). A guardar bene potrebbe avere a che fare con la tradizione delle “town-meeting” che ebbe inizio nel diciassettesimo secolo in Nord America (per l’esattezza nel New England nel 1650 ca.).  Le town-meeting riflettevano l’ideale dell’apertura dei processi decisionali e del reciproco ed immediato rendere conto. E’ da questa tradizione che, ad esempio, nascono concetti come “partecipazione” e “accountability”. 

Su wikipedia leggiamo, a proposito delle town-meeting: “Le forme di funzionamento dei Town Meeting che si rifanno al modello storico (ad eccezione dei town hall meeting) sono simili. Una volta l’anno ci si riunisce in assemblea per discutere questioni prioritarie, votare ed agire come un organo legislativo in merito alla nomina di funzionari e rappresentanti locali titolati allo svolgimento di funzioni amministrative (una squadra di 3-5 membri, chiamati selectmen), alle leggi e delibere locali, alla ratifica di un bilancio di esercizio, alla discussioni su questioni di funzionamento dell’ente o della comunità, ecc… Ma ci possono essere anche ulteriori riunioni o incontri straordinari a seconda delle questioni che di volta in volta emergono“. 

Fin quando la trasparenza in Italia è rimasta nell’alveo della performance, essendo stata pensata originariamente per “illuminareil ciclo della performance amministrativa, le giornate della trasparenza dovevano essere organizzate dalle PA al fine di “rendere conto” dei risultati e dell’impatto (outcome) dell’azione amministrativa, proprio nello spirito delle town-meeting nordamericane. Poi, improvvisamente, la trasparenza ha preso un’altra strada, quella della “misura anticorruzione“. Una strada resa esplicita dal passaggio di competenze dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) all’ANAC. Al DFP è rimasta la competenza esclusiva in materia di performance. Ancor più esplicitamente, il Programma triennale della trasparenza è diventato una “sezione” del Piano triennale di prevenzione della corruzione e da quel giorno le strade delle due “sorelle in armi” (performance e trasparenza) si sono irrimediabilmente separate.

Io, invece, ho sempre pensato che la trasparenza del ciclo della performance fosse utile al pari della trasparenza come strumento di prevenzione della corruzione. Ma tant’è, ci sono state tante cose che non ho capito negli ultimi venticinque anni di bulimia riformista.

A mio avviso, infatti, il Dlgs 33/2013 ha cristallizzato un processo che sembrava promettente. Con la trasparenza del ciclo della performance alcune amministrazioni avevano avviato un percorso interessante. Nelle esperienze più avanzate questo percorso cominciava ad essere fatto insieme alle “comunità monitoranti” ed aveva portato ad identificare un set di dati e informazioni, peculiari rispetto alle diverse tipologie di amministrazione. In alcune esperienze internazionali che iniziavano ad essere applicate anche da noi, si tentavano le prime visualizzazioni evolute dei report sulla performance.

Si cominciava a ragionare su come elaborare e pubblicare i dati che ora noi utilizziamo come “indicatori di anomalia” nelle procedura di scelta del contraente (rapporto tra diverse tipologie di procedure, percentuale di affidamenti diretti, presenza e consistenza delle proroghe, volume di affidamenti per singolo operatore economico, ecc…). In campo sanitario, i dati sulle liste di attesa, fondamentali per ridurre i rischi (come vedremo) di orientamento al privato o alla libera professione.  

Tali dati, una volta considerati “rilevanti” potevano essere pubblicati in maniera “pro-attiva” e in formato “aperto”. Tutto questo, sempre con un po’ di tempo e di pazienza, avrebbe prodotto Programmi triennali della trasparenza più raffinati e consapevoli.

Il 2009-2010 era un momento magico. Mi ricordo che l’associazione “trasparenza-performance” era ancora dominante e le Delibere della CiVIT non erano affatto scritte male. Era anche il momento cui sarebbe stato “magico” (ma mi rendo conto piuttosto prematuro) introdurre uno strumento come l’accesso civico generalizzato. La trasparenza reattiva avrebbe permesso alle amministrazioni di valutare quali dati e informazioni fossero più appetibili per gli osservatori qualificati. Avremmo fatto come hanno fatto quasi tutti nel mondo: prima la trasparenza reattiva, con il diritto di accesso a chiunque; poi un periodo più o meno lungo di osservazione per capire quali dati e informazioni risultassero più utili per la partecipazione al dibattito pubblico. Solo alla fine, la trasparenza pro-attiva con obblighi di pubblicazione di dati e informazioni di cui sia stata provata l’utilità e l’importanza.

Il Dlgs 33/2013, come dicevo, ha invece congelato questo promettente processo, capovolgendone il senso. Dall’alto, qualcuno ha deciso quali fossero i dati e le informazioni rilevanti, ai fini non tanto della performance quanto della prevenzione della corruzione. Un set di dati e informazioni, peraltro, uguale per tutti. Diciamocelo chiaramente, una noia mortale

Ora, considerato tutto questo, esattamente, A COSA SERVONO oggi le giornate della trasparenza

Per trovare stimoli positivi sia a partecipare sia a organizzare una giornata della trasparenza, proviamo innanzitutto a fare un po’ d’ordine nel marasma concettuale che a volte accompagna il concetto di trasparenza. 

Si parla della TRASPARENZA come uno strumento (nella prevenzione della corruzione è una “MISURA”) che dovrebbe servire a ridurre le ASIMMETRIE INFORMATIVE. La storia delle dottrine politiche, sociali e morali ci illustra come gli individui tendano a restringere gli spazi di asimmetria informativa tra autorità e cittadini, mentre questi ultimi rivendicano un ruolo di centralità e di partecipazione nelle scelte.

Bene. Ma esattamente, in cosa consiste il “beneficio” di ridurre o azzerare le asimmetrie informative? Sempre in teoria, il beneficio dovrebbe consistere:

  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI AZZARDO MORALE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nei tempi di attesa per le prestazioni sanitarie genera il rischio che il medico di un ospedale pubblico tragga vantaggio orientando il paziente al privato o alla libera professione.
  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI SCELTE PUBBLICHE ERRATE O COLLUSE DA PARTE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nella pianificazione ed attuazione di un’opera pubblica genera il rischio di un «effetto N.I.M.B.Y.» (Not In My BackYard).

Secondo problema. Una volta definito l’ambito di operatività della trasparenza, possiamo disegnare dei “limiti“? Cioè, esiste un’etica legata alla trasparenza, così come esiste un’etica legata, ad esempio, alla scienza o alla tecnologia che ne ponga limiti e confini all’operatività quando il danno si ritiene sia superiore al beneficio promesso?

La domanda corretta è la seguente: E’ SEMPRE “OK” RIDURRE LE ASIMMETRIE INFORMATIVE?

  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di far emergere CONFLITTI DI INTERESSI e ridurre il rischio di CORRUZIONE,
  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di migliorare la qualità delle decisioni pubbliche attraverso la PARTECIPAZIONE.
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di pregiudicare un interesse (pubblico o privato), come, ad esempio, la SICUREZZA NAZIONALE, o la TUTELA DEI DATI PERSONALI,
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di alimentare sentimenti di invidia (VOYEURISMO).

Proviamo a fare degli esempi..


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per la «PARTECIPAZIONE».

  • Il Comune di Caciucco pubblica i dati relativi al patrimonio immobiliare del Comune.
  • Singoli immobili e spazi pubblici in stato di parziale o totale disuso o deperimento che, per ubicazione, caratteristiche strutturali e destinazione funzionale, si prestano ad interventi di cura, gestione condivisa e rigenerazione da realizzarsi mediante patti di collaborazione.
  • Poi invita la comunità locale a presentare progetti. 

(Fonte: Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura, la gestione condivisa e la rigenerazione dei beni comuni urbani)



Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per mero «VOYEURISMO».

  • Un giornale locale compie alcune ricerche sul sito istituzionale del Comune di Caciucco.
  • Qualche giorno dopo esce con la notizia che i dirigenti del Comune di Caciucco guadagnano, in media, 75.000 euro all’anno.
  • Nessuno sembra essere interessato (né il giornale, né i lettori) al fatto che ci sono alcuni dirigenti che non hanno pubblicato il proprio reddito.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per l’«EMERSIONE DI UN CONFLITTO DI INTERESSI».

  • Il Sindaco di Caciucco ha deciso di assegnare il delicato compito di riqualificare i servizi ICT del Comune ad un Assessore la cui provenienza professionale garantisca capacità e competenza.
  • Per questo decide di affidarsi al dottor Digitali, che aveva ricoperto ruoli importanti all’interno di una multinazionale dell’ICT, con la quale lo stesso neo-Assessore dichiara di non aver più alcun rapporto.
  • Un giornale locale scopre che l’Assessore Digitali non ha pubblicato la situazione patrimoniale sul sito Amministrazione Trasparente del Comune.
    Invitato a pubblicare la propria situazione patrimoniale, l’Assessore si trincera dietro la volontà di difendere la sfera personale sua e delle famiglia.
  • Dal momento che si tratta di un «obbligo di pubblicazione», la vicenda della mancata pubblicazione suscita un certo clamore nell’opinione pubblica locale e nazionale.
  • Iniziano a circolare voci sul fatto che la “liaison” tra l’Assessore ed il noto player dell’ICT a livello internazionale è tutt’altro che interrotta.
  • Qualche giorno dopo l’Assessore è costretto a pubblicare la sua situazione patrimoniale.
  • Si scopre che l’Assessore possiede una cospicua quantità di azioni del suddetto, noto, player ICT.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative che “LEDE LA TUTELA DEI DATI PERSONALI“.

  • Enrico è un giornalista di una testata locale a cui è stata affidata la redazione di un articolo relativo ai servizi di mensa scolastica del territorio.
  • Per farlo ha bisogno di capire quante famiglie accedono alle rette agevolate per i servizi di mensa scolastica per ogni Comune dell’area provinciale, al fine di capire che tasso di “assorbimento” ha ogni Comune rispetto a quel particolare bisogno della popolazione.
  • Decide di richiedere l’accesso alla totalità delle domande presentate presso i Comuni dell’area.
  • Enrico vuole anche capire se il sistema di selezione che i Comuni mettono in campo per determinare la priorità di accesso al servizio funziona correttamente e garantisce equidistanza dagli interessi.
  • Pertanto decide di includere, nella sua richiesta, anche le istanze, comprensive di certificazione ISEE, presentate dai genitori che risultano essere ai primi posti in graduatoria.
  • La sua seconda richiesta di accesso viene negata dai Comuni in quanto le certificazioni ISEE contengono dati sensibili.

Da questa rapida carrellata di casi, perciò, si potrebbe evincere che NON E’ sempre GIUSTO ridurre le asimmetrie informative. A volte può essere persino frustrante. Considerate, ad esempio, il caso dell’Assessore. In assenza di strumenti culturali o legali che richiamino alla “responsabilità“, l’aver fatto emergere il conflitto di interessi non fa altro che alimentare un senso di frustrazione e impotenza.

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In effetti, la riduzione dell asimmetrie informative è solo un meccanismo di base. Occorre spingersi un po’ più in profondità e accettare la complessità della trasparenza che rimane comunque un importante strumento di miglioramento delle moderne democrazie. 

In un recente passato abbiamo sviluppato uno studio approfondito su almeno cinque diversi ambiti di applicazione della trasparenza.

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Non è qui il caso di ripercorrere l’intero studio, ma l’aspetto che sembrava più promettente era l’ultimo, cioè l’approccio “evoluzionista”, collegato alle teorie di Gregory Bateson.

Per spiegarlo, avevamo utilizzato un passo dell’altrettanto celebre libro “Verso un’ecologia della mente” del celebre antropologo.

“Oggi in biologia si sa molto sull’evoluzione del cavallo.
Il Museo americano di Storia naturale possiede centinaia di scheletri fossili di cavallo che segnano il cammino seguito dall’evoluzione per giungere dall’EOHIPPUS – un animale con cinque dita nelle zampe anteriori e posteriori, probabilmente col piede morbido, e grande più o meno come un cane di taglia media – fino al cavallo attuale, che ha un solo dito per piede (quattro dita sono scomparse e una è rimasta), munito di una grande unghia alla cui estremità c’è lo zoccolo.
La dentatura è cambiata moltissimo e ora al centro ha uno spazio vuoto, tanto che ci si può infilare una penna, e lì al centro il cavallo non può mordere, e ha una faccia lunga lunga proprio da cavallo.

Quindi ne sappiamo un bel po’ sul suo aspetto e sul cammino che l’ha portato sin qui giudicando in base agli scheletri di tutti i cavalli.
…Orbene, in verità questa, sapete, non è la storia dell’evoluzione del cavallo, e non è il cavallo la cosa che si è evoluta. Quella che si è evoluta in effetti è stata una relazione tra cavallo ed erba”.

Ora proviamo a mettere la pubblica amministrazione (PA) al posto del cavallo di Bateson.

Se regge la metafora, parlare di evoluzione della Pubblica Amministrazione è sostanzialmente inutile. Quello che evolve è una relazione tra PA e cittadinoSe accettiamo questo punto di vista, ci rendiamo conto che un termine non può prescindere dall’altroCosì la Pubblica Amministrazione non potrà in nessun caso pensare di evolvere autonomamente dal cittadino/utente e viceversa.

La natura della relazione è di dipendenza. Esiste un organismo dominante che possiamo identificare nel cittadino/utente che esprime un’ISTANZA di conoscenza e di partecipazione ed un organismo servente che possiamo identificare nella PA che si organizza sia per essere in grado di comprendere bene l’istanza, sia per essere in grado di rispondere efficacemente.
In questo ambiente si selezionano delle regole di convivenza che permettono ai due organismi di evolvere con reciproca soddisfazione.

Il nutrimento che fa crescere questo ambiente ecologico e lo tiene in una posizione di sostanziale equilibrio è il cosiddetto feedback.
La teoria dei sistemi poteva spiegare questo equilibrio con la nozione di autogoverno attraverso la retroazione (feedback), per cui l’informazione che giunge da una data azione viene ricorsivamente reintrodotta nel sistema e gli consente di regolare l’attività successiva modificandola.

Per “evolvere”, dunque, la PA ha bisogno di essere trasparente ed aperta alla partecipazione, così come la cellula di un organismo muore se non scambia con l’esterno il nutrimento necessario per la sua sopravvivenza.
La trasparenza e la partecipazione sono fattori cruciali per l’adattamento della PA in un ambiente sempre diverso, che permette di affermare la centralità del cittadino in una “relazione ecologica” con il suo organismo servente (PA).
Quello a cui si dovrebbe tendere, pertanto, è l’instaurarsi di una relazione “ecologica” tra PA e comunità di riferimento.
Per questo una azione “opaca”, nel senso di «chiusa» del settore pubblico non garantisce una comunicazione bi-direzionale fondata sul feedback.

La giornata della trasparenza può rappresentare una importante occasione di SCAMBIO, nel senso ecologico proposto da Bateson. L’utilizzo migliore che se ne possa fare, pertanto, sarebbe quello di “RACCOGLIERE dei FEED-BACK”. 

Per questo la giornata della trasparenza NON PUO’ E NON DEVE ESSERE UN CONVEGNO in cui c’è l’amministrazione che parla e la comunità di riferimento che ascolta. 

Deve essere un ambiente in cui si possa esprimere, prima di tutto, la comunità di riferimento. Sarebbe interessante chiedere a cittadini/utenti e osservatori qualificati quali sono i loro fabbisogni di informazione per poter operare controllo e partecipazione. Sarebbe meraviglioso includere i soggetti che non hanno voce (ad esempio i bambini/e che non possono votare e le cui opinioni non vengono MAI prese in considerazione). Occasione unica, infine, per chi sta costruendo il suo Piano di prevenzione della corruzione per ricostruire il contesto esterno e interno con informazioni provenienti da soggetti diversi e non autoreferenziali.

Per fare in modo che le giornate della trasparenza non siano solo delle finestre di visibilità per i soliti personaggi, esistono molte modalità funzionali e funzionanti per gestirle. Ad esempio, rifacendosi all’originale, cioè alle town-meeting nordamericane. In Italia ci sono state numerose iniziative in questo senso, in Toscana, in Piemonte, in Emilia Romagna e in Sicilia (provate a digitare “town-meeting” su google). Ora, peraltro, esiste anche l’Electronic Town Meeting e organizzazioni che le promuovono.

Insomma, l’idea è di non perdere questa occasione.

Per consultare le slides relative a questo post, cliccare qui.

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Trasparenza sotto l’ombrellone

5b

Chiacchiere estive, da fare sotto l’ombrellone. La BCE ci bacchetta perchè abbiamo la qualità della regolazione peggiore tra i Paesi europei. Cosa significa qualità della regolazione? Facciamo un esempio: le leggi sulla trasparenza. Il ritmo è di una “riforma” ogni tre anni, con scarsi risultati, anzi, come nell’ultimo caso, un deciso passo indietro.

Per spiegarlo utilizzo una allegra storiella di corna, in perfetto stile Tognazzi e Gassman in quei meravigliosi film di quelle che dovevano essere altrettanto meravigliose estati degli anni ’60.

I protagonisti sono un marito in cerca di nuove avventure ed una moglie a cui non tornano i conti.

Davide Morini, è un tipico marito quarantenne italiano che, a un certo punto della sua vita, annoiato del solito menage familiare e assalito da pruriti da avventuriero, decide di farsi l’amante. Alla moglie, Marta, una donna intelligente che ha praticamente portato avanti la famiglia da sola, racconta di andare a giocare a calcetto, mentre invece si produce in performance amorose con una collega di lavoro.

Una sera Marta si insospettisce dopo che il marito, al ritorno dall’ennesima partita, risponde in maniera piuttosto elusiva ad alcune sue domande. Decide di andare più a fondo sulla questione.

Vuole sapere, in particolare, chi sono questi tipi con cui gioca a calcetto, non li ha mai conosciuti, ma Davide gli oppone un netto “diniego” dal momento che a Marta, così sostiene Davide, non è mai interessato nulla del calcetto: “Il calcetto è uno svago, a cosa ti serve sapere con chi vado a giocare? Non ti cambia nulla“(1).

Alle incalzanti proteste della moglie, Davide si difende asserendo: “quando ci siamo sposati ti avevo concesso, proprio perchè tu potessi fidarti totalmente di me, di accedere alle informazioni sul mio conto in banca e questo mi sembrava già abbastanza!“.

Allora Marta si infuria dicendo che in quel momento delle informazioni sul conto in banca non le interessava nulla e che non stava a Davide decidere quali informazioni rendere accessibili. Marta sbotta: “non è che se io voglio sapere se c’è qualcosa che non va tra noi, sei tu a decidere quali informazioni posso avere e quali no! Troppo comodo“. (2)

E continua, sempre più certa che c’è qualcosa di strano: “Fammi vedere i messaggi sul telefonino, o almeno i contatti di questi famosi amici del calcetto“.

In quel momento Davide tira fuori una argomento che, a suo insindacabile giudizio, non può essere messo in discussione: “Eh no, mia cara, così entri in una zona protetta; la mia privacy, anzi la nostra privacy non si deve violare per nessun motivo. E poi, così metti bocca su chi posso e chi non posso frequentare e questo renderebbe il nostro matrimonio un inferno“. (3)

La conversazione si chiude con Marta scurissima in volto: “ma il nostro matrimonio è già un inferno!

In quel momento Davide decide che deve fare qualcosa per salvare la sua reputazione di marito fedele pur seguitando nella sua sordida avventura. Organizza una vera partita di calcetto con alcuni suoi vecchi amici, sconosciuti a Marta, mettendola al corrente di tutti dettagli organizzativi, messaggi, contatti e invitandola a venire a vedere la partita.

Al termine della piacevole serata di riconciliazione Davide ammonisce Marta con: “Non pensi che il nostro matrimonio si legittimi ogni giorno di più sulla base della nostra reciproca fiducia? (4) Smettila, ti prego, di controllarmi in maniera così ossessiva e vedrai che andrà tutto per il meglio“. (5)

Marta si avvolge tra le sue braccia e dorme serenamente il sonno dei giusti. (6)

 

N.B. Lo stereotipo, di cui mi scuso, è il maschio avventuroso e la moglie sospettosa; ma posso testimoniare anche di situazioni contrarie. Inoltre, se, come alcuni (e come anche a me succede), vi identificate con Davide piuttosto che con Marta, allora non c’è speranza per questo Paese, nel senso che se percepite Marta come una inguaribile idealista, oppure come una maledetta rompiscatole e se pensate che “occhio non vede, cuore non duole”, be’, allora…

(1) cioè Davide sostiene che Marta non ha titolo ad accedere a quelle informazioni, in quanto non ha un interesse diretto, concreto e attuale, alle informazioni al quale ha chiesto l’accesso. E chi lo ha deciso? Ovviamente Davide che è il soggetto sorvegliato. In più la legge 241/90 (che è alla base del principio di cui stiamo parlando) esclude l’accesso in chiave di controllo dell’operato del decisore pubblico/Davide, ma si occupa di altro, cioè di mettere un soggetto nelle condizioni di utilizzare determinate informazioni per difendersi in giudizio, cioè, Marta avrebbe dovuto dire a Davide che quelle informazioni gli sarebbero servite nella causa di divorzio che avrebbe in mente di promuovere (uh?), mentre in realtà quelle informazioni le servono proprio per capire cosa fare.

(2) Ed è vero! il Dlgs 33/2013 in cui si sbandiera una sedicente “accessibilità totale” a dati e informazioni della pubblica amministrazione, in realtà, stabilisce che il “controllore”, cioè Marta, possa accedere solo a determinate informazioni, E chi decide a quali informazioni può accedere Marta? Guardacaso proprio il “controllato”, cioè il decisore pubblico/Davide, cioè colui che ha stabilito le regole. E’ uno dei tanti paradossi di quello che ho chiamato “Trasparentismo”, cioè un atteggiamento da parte del soggetto controllato che si atteggia a voler essere trasparente ma che, nei fatti, decide su cosa e come possa essere effettuata la sorveglianza…

(3).. per questo l’ultima speranza rimasta a Marta (e a noi) è il nuovo accesso civico promosso dal dlgs 97/2016 e che dovrebbe permettere a chiunque di accedere a dati e informazioni anche senza un interesse diretto (cosiddetto FOIA italiano). Senonchè, il numero e la vaghezza delle cause di esclusione permette al controllato (il decisore pubblico/Davide) di opporre facilmente un diniego. L’alibi migliore è sempre quello della privacy che, a tutt’oggi, è il principio che esclude gran parte della possibilità di fare chiarezza su comportamenti e scelte del decisore pubblico. Ma ci sono anche molte altre cause di esclusione che, peralto, sono dei “criteri” (ad esempio, la tutela delle relazioni internazionali) e per questo interpretabili da parte del decisore pubblico che potrà escludere l’accesso se prevede che l’esito della sorveglianza gli sarà sfavorevole (delegittimante), mentre potrà ammettere l’accesso se prevede che l’esito della sorveglianza gli sarà, al contrario, favorevole (legittimante).

(4) Ed ecco la versione italiana della trasparenza che, invece che uno strumento di sorveglianza, si trasforma in uno strumento di legittimazione e che ne determina l’assoluta inutilità. Il decisore pubblico rende visibili solo i dati e le informazioni che servono a “spiegare” e illustrare ai cittadini/utenti l’ardua complessità del suo operare. Questo al fine, si dice, di determinare una rinnovata fiducia con il pubblico. E questo con buona pace del fatto che la legittimazione di chi governa o amministra, di solito, dovrebbe essere garantita dal voto popolare…

(5) C’e da dire, infine, che a queste affermazioni non si è ancora spenta l’eco della tonante esplosione avvenuta nel luogo esatto dove era sepolto Karl Popper…

(6) Meglio avrei detto: “il sonno dei cornuti”…

Trasparenza o apertura, questo è il problema

7AA seguito della lettera aperta del 30 ottobre del Presidente dell’ANAC Raffaele Cantone e del Garante per la Privacy Antonello Soro destinata al Ministro per la semplificazione e per la Pubblica Amministrazione Marianna Madia, torniamo a riflettere sulla “trasparenza che vorremmo”.

Un elemento che vorrei portare all’attenzione è una certa ambiguità e sovrapposizione di significato che spesso rilevo tra “trasparenza” e “apertura” di dati, informazioni e documenti. Sebbene i due termini vadano progressivamente sovrapponendosi (la trasparenza ingloberà a breve il concetto di apertura) esiste, tuttavia, una notevole differenza.

Come ha brillantemente notato Larsson “…La trasparenza è un concetto più largo dell’apertura e ricomprende la semplicità e la comprensibilità, la tempestività, la rilevanza, la qualità, l’accessibilità e, in generale, la “fruibilità” del dato. Ad esempio, è possibile che un’organizzazione sia aperta riguardo alla sua documentazione e alle procedure ma che non sia trasparente nei confronti dei suoi interlocutori principali se l’informazione è percepita come incoerente, complicata, poco comprensibile, irrilevante, intempestiva, ecc.“.

26_05_2014_TRASPARENZA&TRASPARENTISMIE David Heald parla di trasparenza solo in presenza di “...recettori esterni in grado di processare l’informazione resa disponibile“. Pertanto, mentre per essere aperti basta inserire un’informazione a prescindere dalla “qualità” di tale informazione, al centro della trasparenza sta il cosiddetto “recettore esterno” o fruitore del dato o informazione. Se egli non è in grado di processare l’informazione tutti gli sforzi saranno spesi invano.

L’impossibilità di processare le informazioni può derivare da due diverse situazioni:

  • una scarsa attenzione ad elementi qualitativi del dato come la rilevanza, la completezza, la tempestività, l’aggiornamento, l’accessibilità, la riusabilità, ecc. (quello che gli O.I.V. dovrebbero controllare, per intenderci)
  • una scarsa capacità del recettore esterno in termini di lettura, interpretazione e utilizzo delle informazioni allo scopo di esercitare un controllo diffuso.

Sul secondo punto, che io considero cruciale, occorre approfondire perchè mentre il primo si potrebbe risolvere con azioni di rafforzamento della capacità del mittente (PA) ad esempio attraverso l’innovazione tecnologica, il secondo non si risolve se non con una complessiva crescita culturale ed un’azione importante sulle agenzie educative per migliorare la “capacità civica” dei cittadini.

Fenster afferma che le ipotesi di una presunta efficacia della trasparenza tendono a fare affidamento su un modello piuttosto semplicistico di comunicazione in cui il pubblico (recettore esterno) attende la divulgazione di informazioni (il messaggio) dal governo o altri centri decisionali (mittente) e successivamente capisce, impara e agisce in modo prevedibile, informato e razionale. Tutte queste ipotesi manifestano gravi debolezze, ma la natura dei recettore esterno è probabilmente l’elemento per noi più problematico.

Fenster sostiene che uno dei problemi fondamentali incorporati nella teoria che assume la trasparenza come dogma risolutivo, è che essa presume l’esistenza di un pubblico interessato che deve e vuole essere pienamente informato. Come estensione di questo ragionamento, la teoria presuppone anche che il pubblico capisca e apprenda dalle informazioni in modo prevedibile. La ricerca empirica su come le persone percepiscono e interpretano le informazioni, tuttavia, ha dimostrato che le informazioni colpiscono le persone in modo diverso a seconda della loro predisposizioni, conoscenze e interessi.

Troppe informazioni possono anche portare a un sovraccarico di informazioni che potrebbe rendere le persone più confuse invece di renderle più consapevole e fiduciose. 
Quindi, si direbbe, la trasparenza non ha effetto di per sè, ma nella relazione che esiste tra mittente (pubblica amministrazione) e recettore esterno (pubblico). Se questa relazione è asimmetrica a scapito del recettore esterno, se non si investe in capacità di processare e interpretare le informazioni anche se esse sono state rilasciate con la dovuta attenzione alla qualità del dato, probabilmente la trasparenza non avrà alcun effetto nell’esercitare il controllo.

Per leggere l’articolo “Trasparenza e Trasparentismi“, con una riflessione più articolata su questi temi, clicca qui.

 

Trasparenza e Trasparentismi

7AIl 30 ottobre il Presidente dell’ANAC Raffaele Cantone e il Garante per la Privacy Antonello Soro rompono gli indugi e scrivono al Ministro per la semplificazione e per la Pubblica Amministrazione Marianna Madia una lettera aperta.

L’applicazione del d.lgs. n. 33 del 2013 ha evidenziato talune criticità che sentiamo il dovere di rappresentarLe, anche in vista dell’esame della delega legislativa di cui all’articolo 6 del d.d.l. A.S. 1577, o comunque dell’adozione dei provvedimenti ritenuti più opportuni.

Le criticità – segnalate da vari soggetti alle Autorità da noi presiedute – attengono, essenzialmente, al carattere indifferenziato degli obblighi di pubblicità. Essi si applicano infatti, con analogo contenuto, ad enti e realtà profondamente diversi tra loro, senza distinguerne la portata in ragione del grado di esposizione dell’organo al rischio di corruzione; dell’ambito di esercizio della relativa azione o, comunque, delle risorse pubbliche assegnate, della cui gestione l’ente debba quindi rispondere.

Nel regolare così, in modo identico, situazioni diverse, tali norme rischiano di pregiudicare la ragionevolezza complessiva della disciplina in materia di trasparenza (essenziale invece per il buon andamento e la democraticità dell’azione amministrativa). E questo, con effetti in larga parte disfunzionali rispetto alla stessa esigenza di consentire “forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche“, perseguita dallo stesso decreto n. 33. […]

In tal senso, sarebbe opportuna una rivisitazione generale dell’ambito soggettivo di applicazione degli obblighi di pubblicità e del loro contenuto oggettivo; nonché delle modalità di assolvimento di tali oneri informativi, per i quali non sempre la pubblicazione in rete è garanzia di reale informazione, trasparenza e quindi “democraticità”. La divulgazione on-line di una quantità spesso ingestibile di dati comporta infatti dei rischi di alterazione, manipolazione, riproduzione per fini diversi, che potrebbero frustrare quelle esigenze di informazione veritiera e, quindi, di controllo, che sono alla base del decreto…”

Ma di cosa stiamo parlando in realtà?

Attualmente le amministrazioni pubbliche italiane sono soggette a numerosissimi obblighi di pubblicazione ex legge 33 del 2013. La legge opera soprattutto per creare uniformità e comparabilità, in realtà decide, ex autoritate, che i cittadini sono interessati a conoscere (hanno diritto a conoscere) un certo numero di informazioni (ne sono state calcolate circa 260). E questo vale per tutte le amministrazioni, siano esse ASL, Comuni di due milioni di abitanti o paesini sperduti nelle aree interne. Una induzione alla produzione di materiale informativo che ha popolato le sezioni “amministrazione trasparente” dei siti delle nostre amministrazioni.

È probabile che avessimo bisogno di una legge “caterpillar” che facesse il lavoro sporco di imporre alle amministrazioni di rilasciare le informazioni in loro possesso, ma non riteniamo che questa operazione abbia prodotto gli effetti auspicati. Ad una maggiore apertura di informazione (non trasparenza) abbiamo assistito ad un sovraccarico di adempimenti che da un lato hanno appesantito lo svolgimento del ruolo effettivo per cui le amministrazioni esistono (che non è pubblicare informazioni ma erogare dei servizi) e dall’altro hanno fatto passare il messaggio che la trasparenza coincida con un adeguamento formalistico ad un dettato normativo.

Ora l’ANAC ha giustamente posto il problema anche perchè se la trasparenza è anche una misura obbligatoria dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione, fatta in questo modo tradisce le aspettative che la legge 190/2012 le affida.

Per leggere l’articolo “Trasparenza e Trasparentismi“, con una riflessione più articolata su questi temi, clicca qui.

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