SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Conflitto di interessi. Come imparare a riconoscerlo?

Questo video è un estratto di un nostro intervento al Convegno Nazionale “Conflitto di interessi in sanità”, tenutosi a Catania il 21 giugno 2019. L’Associazione Professionale SPAZIOETICO è stata invitata dal Responsabile Scientifico del Convegno, dottor Paolo Emilio Russo, ad animare una discussione dal titolo “Ecologia delle relazioni dell’agente pubblico”. 

Nel corso di questo Convegno e durante la nostra presentazione, abbiamo fatto un piccolo gioco sociale per mostrare alla platea cosa sia un conflitto di interessi e come gli interessi secondari possano interferire in concreto con l’interesse primario del principale.

E’ stato molto interessante notare come, su una platea di circa 60 partecipanti, quasi tutti “addetti ai lavori”, solo 2 persone hanno capito che noi stavamo generando una interferenza…

Purtroppo questo è lo stato delle cose in Italia. Si parla da decenni di conflitto di interessi, ma nessuno sa (o vuole) riconoscerlo in concreto quando si manifestano le condizioni che lo fanno emergere.

La famigerata “cultura dell’integrità” deve per forza di cose partire proprio dalla capacità degli agenti di riconoscere e gestire il conflitto di interessi…

Tornano le PILLOLE di INTEGRITA’ di SPAZIOETICO!

PILLOLE

Correva l’anno 2013. Non esisteva ancora il Piano Nazionale Anticorruzione.

Con le PILLOLE DI INTEGRITA’ nasceva una debole ma agguerrita resistenza contro l’anticorruzione delle carte e dei fogli excel. Un percorso che ci ha portato lontano. Da allora SPAZIOETICO ha promosso senza tregua la visione di una prevenzione della corruzione fondata sul coinvolgimento, sulla consapevolezza e sulla responsabilità dei protagonisti. Ed è stata (e sarà ancora di più nei prossimi anni) una visione vincente.

Le PILLOLE, da sempre, sono pensate come forma di supporto ai Responsabili della prevenzione della corruzione delle amministrazioni che spesso trovano difficoltà nel veicolare i concetti di base della prevenzione della corruzione o che hanno bisogno di illustrare ai dipendenti dell’amministrazione, in maniera semplice ma efficace, concetti chiave come, ad esempio, la nuova definizione di “corruzione”, il conflitto di interessi, la trasparenza, il rischio di corruzione, il whistleblowing, il codice di comportamento, l’antiriciclaggio e così via.

Migliaia di dipendenti pubblici si sono formati attraverso le nostre PILLOLE. Ora, dopo più di sei anni abbiamo pensato di rivitalizzare quel percorso con le nuove PILLOLE DI INTEGRITA’.

Due nuove PILLOLE attendono di essere somministrate!


Ci sono diverse modalità di fruizione delle PILLOLE.

MODULO_ORDINE

Le PILLOLE DI INTEGRITA’ possono essere richieste a SPAZIOETICO compilando il MODULO di ORDINE.

Questa modalità è consigliabile per i Responsabili della prevenzione della corruzione che intendono organizzare incontri di formazione interni e vogliono utilizzare le Pillole.

 

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Oppure, su UDEMY, la nota piattaforma di formazione a distanza, accedendo tramite il seguente COUPON:

Questa modalità è consigliabile per TUTTI, in particolar modo per chi intende acquisire conoscenze di base sul fenomeno corruttivo e sui principali strumenti di prevenzione della corruzione.

 

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Infine, il prodotto può anche essere acquistato su MEPA, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Su Mepa (https://www.acquistinretepa.it), effettuare un “cerca imprese” inserendo SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE. A seguito dell’esito della ricerca, cliccare su “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In “SERVIZI-SERVIZI FORMAZIONE”, cliccare su “VAI AL CATALOGO”. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “Comprendere la corruzione” è SE501. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “La casa dei sogni” è SE502.


Di seguito, i video di presentazione delle PILLOLE.

 

 

Su UDEMY il corso su accesso civico generalizzato APERTO A TUTTI!

Da oggi il corso “GESTIRE L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO” della ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO è

APERTO A TUTTI!

e disponibile sulla piattaforma UDEMY, uno dei migliori marketplace per i corsi di formazione a distanza.

SCONTO del 50% sul costo del corso.

COUPON_ACG_50%

CLICCA SULL’IMMAGINE PER OTTENERE LO SCONTO.

Non solo le pubbliche amministrazioni potranno acquistare il corso su MEPA, ma anche:

  • singoli dipendenti pubblici, funzionari amministrativi di Enti Locali, Sanità pubblica e di ogni altra amministrazione pubblica, Ente o società controllata o partecipata, Ministero, amministrazione regionale, ecc…,
  • membri di organizzazioni civiche che utilizzano o intendono utilizzare l’accesso civico generalizzato come opportunità di partecipazione e controllo,
  • giornalisti,
  • consulenti ed esperti,
  • studenti,
  • CHIUNQUE sia curioso di approfondire la materia della trasparenza e della libertà di accesso.

Inoltre, il corso è consigliabile per singoli dirigenti e funzionari di amministrazioni pubbliche che vogliono migliorare la qualità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato. In particolare:

  • Responsabili della trasparenza,
  • Responsabili e funzionari dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP),
  • DPO (Data Protection Officer) o Responsabili della Protezione dei Dati (RPD),
  • Responsabili della prevenzione della corruzione,
  • Responsabili e Posizioni Organizzative di uffici pubblici,
  • Politici e amministratori, locali e nazionali.

Ecco un breve video di presentazione del corso.

 

IL CORSO
Cosa è l’Accesso Civico Generalizzato?

Il d.lgs 97/2016 ha introdotto l’istituto dell’accesso civico generalizzato. Si tratta di una modalità di accesso a dati e informazioni prodotte o detenute dalle pubbliche amministrazioni molto più ampio rispetto al passato.

L’accesso civico generalizzato riconosce a chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, l’accesso ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, e salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento.

Cosa è la checklist @SPAZIOETICO per la gestione delle istanze?

E’ elenco di domande giuste al momento giusto, da dare in mano agli uffici che gestiscono le istanze.

La checklist non decide al posto degli uffici, ma traccia il processo e lo rende tracciabile e replicabile.

Sono 14 PASSI, cioè 14 domande che devono essere svolte consecutivamente dall’ufficio che gestisce l’istanza di accesso civico generalizzato.

Perché un corso sull’accesso civico generalizzato?

Per le pubbliche amministrazioni italiane il nuovo canale di accesso rappresenta sia un’opportunità che una sfida.

Un’opportunità perché esso apre la strada all’instaurarsi di una nuova modalità di relazione che avvicina l’amministrazione ai cittadini/utenti e agli osservatori qualificati, migliorando la qualità dei processi partecipativi ed il controllo sull’operato e sui risultati della PA.

Una sfida perché il senso profondo del nuovo accesso civico generalizzato non risiede tanto nella disponibilità di un’amministrazione di “pubblicare” un’informazione o un dato o un documento, quanto piuttosto nella sua capacità di “mettersi al servizio” di chi richiede le informazioni con un atteggiamento di massima apertura.

Per accettare la sfida del nuovo accesso, le amministrazioni devono adottare adeguate soluzioni organizzative, quali, ad esempio, valorizzare risorse interne che dialogano con gli uffici che detengono i dati richiesti, raccogliere le richieste di accesso pervenute in un apposito registro, imparare a dialogare con i cittadini che richiedono dati e informazioni attraverso una cooperazione attiva, archiviare e catalogare dati e documenti per rispondere efficacemente alle richieste senza appesantire il lavoro degli uffici.

Prima di qualsiasi soluzione organizzativa, occorre che le amministrazioni comprendano che le istanze di accesso civico generalizzato debbono essere gestite con un atteggiamento diverso dal passato, dal momento che l’istituto viene introdotto all’interno di un contesto normativo che contempla altri meccanismi di accesso.

Organizzazione del corso

MODULO 1. ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: LA NASCITA DI UN DIRITTO CHE NON C’ERA

  • La nascita di un diritto che non c’era
  • “Logica Accesso Civico Generalizzato” e “Logica 241”
  • La check-list @SPAZIOETICO per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato

MODULO 2. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 1-4

2.1. PASSI 1, 2, 3, 4 della check-list @SPAZIOETICO

MODULO 3. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 5-7

3.1. PASSI 5, 6, 7 della check-list @SPAZIOETICO

MODULO 4. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 8-14

4.1. PASSO 8: Il test di pregiudizio

4.2. PASSO 9: Il test di interesse pubblico

4.3. PASSO 10: Il calcolo dei rischi e delle opportunità

4.4. PASSI 11-14: La decisione finale

MODULO 5. APPLICHIAMO LA CHECKLIST

  • Analisi di casi e esercitazioni pratiche

MODULO 6. CONCLUSIONI

  • La responsabilità di conoscere

IL WHISTLEBLOWING. Video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:
https://spazioetico.com/2019/04/10/il-whistleblowing-scheda-prodotto-elearning/

Testo del video

Andrea Ferrarini (AF). Molti non sanno che a novembre del 2017 il Parlamento italiano ha varato una legge che stabilisce alcune regole utili a proteggere il pubblico dipendente che segnala o denuncia condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro.

Massimo Di Rienzo (MdR). Una di queste regole è che il dipendente in questione, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa che sia collegata alla segnalazione.

AF. Non se ne sa molto, è vero. Anche perché si fa una gran confusione su questo nuovo istituto.

MdR. A partire dal nome che gli è stato attribuito: WHISTLEBLOWING. Ma che significa?

AF. Significa “soffiare nel fischietto” e se ti iscriverai a questo corso scoprirai anche da dove proviene questa strana locuzione.

Sono sicuro che il Whistleblowing inneschi un’infinità di dilemmi etici. Da una parte il bene comune, l’integrità di un’organizzazione pubblica ed i diritti che deve garantire. Dall’altra la sicurezza individuale, la difesa contro possibili ritorsioni che, in alcuni contesti, non riguardano solo la sfera professionale del dipendente che segnala, ma anche la sfera personale.

MdR. Esatto. Proprio per la complessità e la delicatezza del comportamento di segnalazione, abbiamo bisogno di accompagnare quasi per mano chi parteciperà a questo corso ad esplorare tutte le possibili dinamiche. Per questo abbiamo deciso di iniziare questo nostro percorso introduttivo al corso sul Whistleblowing con una breve storia.

Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto all’albo, è un funzionario che da poco lavora presso l’Ufficio Acquisti della Azienda Sanitaria Locale di Caciucco.

Nel preparare un disciplinare e leggendo alcuni documenti che l’Ente aveva prodotto, il dottor Rossi si imbatte in una serie di anomalie.

Si imbatte casualmente in tre diversi procedimenti di spesa.

Nel primo, la ASL ha affidato il servizio di pulizia di un immobile di sua proprietà, il Centro Congressi, ad una specifica ditta.

Il dottor Rossi verifica che il servizio non è stato affidato per gestire la pulizia di tutti gli immobili dell’Ente, ma solo per una specifica struttura, il Centro Congressi, per l’appunto.

Questa è la prima anomalia.

All’inizio non ci ha dato troppo peso, ma quello strano affidamento ha cominciato a scavare nella sua mente.

Ne aveva anche parlato con sua moglie.

Alcuni giorni dopo, il dottor Rossi nota che esistono, per la verità, altre due procedure di spesa non ancora definitivamente approvate.

In questo caso, l’Ente intende affidare, sempre alla stessa ditta e con due distinte procedure di acquisto, il servizio di pulizie di altri due immobili che ospitano ambulatori.

Questa è la seconda anomalia.

Il sospetto si acuisce quando il dottor Rossi osserva che la procedura che sta per essere utilizzata per la selezione del fornitore è, per tutte e tre le procedure di gara, l’affidamento diretto.

E questa è la terza anomalia.

Qui c’è qualcosa che non va.

Cosa fare?

AF. Allora Massimo, secondo te COSA FARA’ IL DOTTOR ROSSI? Ignorerà o Segnalerà? E se decidesse di non segnalare, violerebbe qualche regola?

Nel corso mostreremo tutte le possibili opzioni di segnalazione interna ed esterna che si trovano davanti al dottor Rossi.

MdR. Mostreremo il percorso di una segnalazione e la sua corretta gestione, sia da parte del superiore gerarchico che da parte dell’organizzazione.

AF. A cosa serve gestire correttamente una segnalazione?

MdR. Prima di tutto a tutelare il segnalante di fronte a possibili ritorsioni.

AF. Ho sentito parlare delle Policy di Whistleblowing? Ma di cosa si tratta?

MdR. Sono dei regolamenti che vengono adottati dalle amministrazioni per stabilire procedure certe di acquisizione e gestione delle segnalazioni. Ormai, quasi tutte le amministrazioni le hanno adottate.

Anche io ho una domanda per te Andrea. Ho difficoltà a capire l’oggetto di una segnalazione. Cioè, cosa dovrebbe esattamente se gnalare il dipendente nell’interesse dell’integrità della sua amministrazione?

AF. Iscriviti al corso e scoprirai questo e tante altre cose.

Il “De Profundis” della Trasparenza: chi ha ucciso l’Accesso Civico Generalizzato?

cite

(aggiornamento del 11 giugno 2019 – Il Consiglio di Stato ha stabilito con la sentenza 3780, Consiglio di Stato, Sez. III , 05.06.2019 , n.3780, che è ammesso accesso civico generalizzato per agli atti di esecuzione  del contratto. L’articolo che segue è stato scritto nel pieno del dibattito tra ammissibilità e inammissibilità, con il secondo orientamento giurisprudenziale che sembrava prevalere, ma poi non ha prevalso – per fortuna). 

 


Sarà una Pasqua senza resurrezione per l’accesso civico generalizzato.

Non avremmo mai pensato di dirlo. Proprio noi, che abbiamo seguito con grande interesse la nascita “del diritto che non c’era” (il diritto a conoscere le informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione, per esercitare forme diffuse di controllo). Proprio noi, che gli abbiamo dedicato un libro, un manuale per aiutare gli uffici a gestire correttamente le istanze dei cittadini.

Proprio noi, oggi vi diciamo che l’Accesso Civico Generalizzato (il FOIA de’ noantri) è morto.

Risale a ieri (18/04/2019) l’ennesima sentenza del TAR, questa volta il TAR Toscana, che esclude l’accesso generalizzato ai documenti, ai dati e alle informazioni relativi alla fase di esecuzione di lavori pubblici. L’orientamento, afferma il TAR, si poggia su una serie di “orientamenti non univoci”, che brevemente vi riassumiamo.

In un precedente post avevamo segnalato come almeno tre sentenze stabilissero lo stesso principio:

  • TAR Parma, Sentenza 18 luglio 2018, n. 197. Il TAR ha stabilito che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice degli Appalti) per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico
  • T.A.R. Marche, Sez. I, n. 677 del 2018, in cui si nega la possibilità di utilizzare la forma di accesso predetta a causa delle disposizioni normative che considerano l’accesso agli atti negli appalti (ai sensi dell’articolo 53 del codice dei contratti), semplificando, come sistema chiuso considerata “come un caso di esclusione della disciplina dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
  • TAR Roma, 14.01.2019 n. 425, dove si stabilisce che l’accesso agli atti concernenti la procedura di affidamento e la fase di esecuzione dei contratti pubblici è oggetto di una disciplina ad hoc, costituita dalle apposite disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e, ove non derogate, da quelle in tema di accesso ordinario recate dalla legge n. 241 del 1990. In tale ambito non trova perciò applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato, stante la clausola di esclusione contenuta nel richiamato articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013″.

Mentre, al contrario, i TAR che hanno dichiarato ammissibile il ricorso all’ACG in materia di appalti sono:

  •  TAR Campania (che avevamo, peraltro, inserito nel nostro Manuale come “caso studio”). Nel 2017, la Sesta Sezione del TAR della Campania ha riconosciuto il diritto di una azienda a ricorrere all’ACG per “visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti
  • T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, n. 218 del 2018, per cui :”L’accesso va garantito anche in relazione al documento comprovante la consegna e l’inizio del servizio, con la precisazione che, onde soddisfare il concreto interesse della ricorrente, l’Amministrazione deve porre a disposizione il documento che la locatrice consegna al locatario per attestare l’avvenuta consegna dei bagni, la loro ubicazione, il loro numero e tipo, nonché la data, ovvero, in subordine, il documento di trasporto.
  • Tar Lombardia, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 45, secondo cui: “L’accesso civico potrà essere in materia di appalti temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, come quella dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 33/2013″.

Il problema è noto: il dlgs. 33 stabilisce che l’accesso civico generalizzato è escluso  (esclusione assoluta) nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

La disciplina vigente per la contrattualistica pubblica, cioè il codice degli appalti, viene fatta rientrare proprio nelle esclusioni assolute. I TAR stabiliscono, infatti, che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico. Questa esclusione ricomprende tutta la materia della contrattualistica, dagli atti di pianificazione all’espletamento delle procedure di affidamento, all’esecuzione.

Ora, noi sappiamo bene che la fase di esecuzione è la più critica. Spesso le amministrazioni non riescono ad esercitare un controllo efficace proprio in questa delicatissima fase. E in un paese in cui cadono i ponti, è legittimo pensare che esista un interesse diffuso a controllare. Senza dimenticare poi che la fase di esecuzione è anche una fase a rischio di corruzione e di riciclaggio.

Ed è paradossale avere introdotto un diritto attraverso modalità tali da escludere la trasparenza, laddove ci sarebbe un disperato bisogno di trasparenza.

Non sono i TAR ad avere ucciso L’ACG. avevamo previsto che l’ACG avrebbe generato contenzioso.

Lo ha ucciso l’indifferenza. L’indifferenza della politica, soprattutto. Perché la trasparenza non può essere lasciata in mano ai tribunali, agli uffici della pubblica amministrazione e ai cittadini senza un indirizzo, un progetto, una visione d’insieme che dia un senso agli strumenti attraverso cui si esercita. Sperando che i cittadini e gli uffici si arrangino e i tribunali aiutino tutti quanti a vederci chiaro.

La trasparenza non è un sogno che si avvera. La Trasparenza è un meccanismo, i cui ingranaggi (canali di accesso, obblighi di pubblicazione, modalità di riutilizzo delle informazioni) richiedono un delicato sistema di pesi e contrappesi, per non bloccarsi a contatto con il diritto alla privacy e con gli interessi pubblici e privati. O funziona o non funziona. E se è costruita male, la Trasparenza di solito non funziona.

L’Accesso Civico Generalizzato è stato costruito indubbiamente male. Non è mai stato chiarito il rapporto che intercorre tra accesso documentale ex legge 241/1990 e il decreto 33/2013. L’accesso civico generalizzato (ACG) è un ibrido: un accesso totale ma condizionato, un accesso documentale senza obbligo di motivazione. E’ un paradosso che si sovrappone sistematicamente alla L. 241/1990.

Si è fatto davvero poco, per tenerlo in vita. Una Linea Guida ANAC. Una circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica. Qualche statistica, il Centro Nazionale di Competenza FOIA del DFP che ci dice che “qualcosa non ha funzionato!” (ma dai?)  e che da solo difficilmente riuscirà a “guarire” l’Accesso Civico Generalizzato con formule e discussioni “omeopatiche”. Pensate che nel resoconto finale della giornata dedicata al dialogo con le organizzazioni della società civile, la questione della esclusione assoluta della contrattualistica pubblica non è stata nemmeno menzionata. Per dire, ci si preoccupa se le amministrazioni non rispondono in modo univoco, ma a chi importa se tutta la contrattualistica pubblica è una questione che riguarda solo le parti in causa di una procedura di evidenza pubblica?

La Trasparenza non sembra più essere al centro dell’agenda politica italiana. Se mai lo è stata.

I paladini della Trasparenza sono tutti invitati alle esequie del caro FOIA estinto.

R.I.P … Requiescat in pace… in una bara rigorosamente di vetro…

 

 

 

 

 

La nuova ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO. L’officina di formazione a distanza per le pubbliche amministrazioni

ELEARNING_FACTORY

Spazioetico ha iniziato a produrre ed erogare corsi in modalità ELEARNING.

Il luogo di produzione dei corsi l’abbiamo chiamato ELEARNING FACTORY, perché è davvero un laboratorio di contenuti e creatività, pur mantenendo l’approccio @SPAZIOETICO alla formazione, cioè, cerchiamo prima di tutto di NON ANNOIARCI!

Vai alla ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO!

Abbiamo sviluppato contenuti e metodi che fanno parte del nostro DNA di formatori, mettendo a disposizione delle amministrazioni e delle organizzazioni prodotti e servizi sempre più personalizzati e adattabili alle nuove modalità di fruizione a distanza.

Al termine di numerosi interventi formativi di successo realizzati lo scorso anno ci è stato richiesto come proseguire le attività utili a diffondere maggiore consapevolezza sul rischio di corruzione. Per molte organizzazioni, tuttavia, non è stato possibile realizzare corsi in presenza dal momento che i potenziali beneficiari erano talmente numerosi che una iniziativa estesa di formazione in aula sarebbe risultata insostenibile.

Altre organizzazioni ci hanno invece richiesto espressamente di pianificare e realizzare attività formative fruibili a distanza ed in maniera asincrona, in modo da ridurre i costi di esercizio e offrire maggiori opportunità di partecipazione ad una vasta platea di potenziali beneficiari.

Per questo, all’inizio di questo anno abbiamo dedicato tempo e attenzione nella realizzazione di percorsi formativi che, seppur fruibili su piattaforme e-learning, mantenessero lo spirito e l’approccio che contraddistingue da sempre SPAZIOETICO. 

Abbiamo l’ambizione di consolidare un modello di blended-learning assai più adatto alle organizzazioni moderne ma che non tradisca l’approccio di riferimento di SPAZIOETICO.

In questo momento, siamo in grado di realizzare percorsi formativi in modalità e-learning, con consegna entro 30 giorni dal perfezionamento della commissione. Qui puoi scaricare il CATALOGO 2019:

ELEARNING_FACTORY_CATALOGO_2019

Conoscere le misure di contrasto alla corruzione non basta. Occorre comprendere come i meccanismi che sono alla base delle dinamiche corruttive, e, cioè, le vulnerabilità organizzative, la configurazione degli interessi ed i meccanismi di auto-manipolazione, influenzino l’agire degli agenti pubblici in concreto. L’uso di scenari di vita reale e la formazione attraverso “dilemmi etici” dovrebbe costituire lo standard di riferimento per la formazione in materia di prevenzione della corruzione.

Per SPAZIOETICO la formazione rappresenta la misura di prevenzione della corruzione più rilevante. Essa dovrebbe essere erogata attraverso modalità innovative che favoriscano la partecipazione ed il coinvolgimento non formale degli agenti pubblici. Ad esempio, l’analisi di casi e concreti e l’apprendimento attraverso “dilemmi etici”.

Contattateci (attraverso il modulo qui sotto) per la pianificazione di un corso ELEARNING o per l’acquisto di un corso dal nostro ELEARNING_FACTORY_CATALOGO_2019.

 

 

Accesso Civico Generalizzato. Tagliando, revisione o sostituzione del veicolo?

Trasparenza

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Siamo all’alba del terzo anno di attuazione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato. Qui su @spazioetico ne abbiamo parlato tanto ed abbiamo accompagnato la nascita e lo sviluppo di questo controverso nuovo meccanismo di accesso a dati e documenti della pubblica amministrazione. Durante questi anni abbiamo avuto la possibilità, attraverso numerosi interventi formativi e la realizzazione del Manuale Operativo sull’accesso civico generalizzato, di farci una idea di come sta funzionando e delle criticità applicative che sta mostrando.

Spesso si sente dire in giro che l’accesso civico generalizzato ha bisogno di un “tagliando“, cioè, di un intervento correttivo da parte del legislatore, un po’ come si fa con le automobili che, dopo un periodo di utilizzo, devono essere portate dal meccanico per una serie di verifiche che consentono di viaggiare in sicurezza e, nel lungo periodo, di risparmiare sulla manutenzione, allungando la vita dell’automobile. Interventi non strutturali ma la sostituzione di parti deteriorabili.

Siamo proprio sicuri che per l’accesso civico generalizzato sia sufficiente un tagliando? I due anni di attuazione hanno evidenziato alcuni problemi strutturali. Proviamo ad approfondire un po’.

Partiamo dalla prima questione: l’assenza di motivazione. Come noto, infatti: “in forza del comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, il diritto all’accesso “non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva […] e non richiede motivazione”.

Nel Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato, pubblicato nel giugno 2018, scrivevamo:


“L’assenza di motivazione è uno degli aspetti più problematici dell’ACG. Il cittadino non è obbligato a comunicare le ragioni che lo spingono a voler accedere ai dati e ai documenti detenuti dall’ufficio, né l’uso che intende fare delle informazioni che ne potrà ricavare.

Veramente il non dover dare motivazione aumenta le garanzie di trasparenza? Oppure crea semplicemente asimmetria informativa, rendendo difficile la valutazione delle istanze? I dati e i documenti acquisiti tramite ACG sono pubblici e quindi possono essere liberamente diffusi. I rischi associati a tale diffusione non possono essere calcolati in modo razionale, se non sono note le motivazioni del richiedente e il possibile conseguente uso che il richiedente farà dei dati, dei documenti e delle informazioni acquisite. 

Un proverbio dice che “il mondo e bello perché è vario” e quindi il cittadino potrebbe voler accedere ai dati, alle informazioni e ai documenti per le ragioni più disparate:

  • per esprimere un’opinione sulla base di dati e informazioni qualificate;
  • per controllare l’attività dell’amministrazione e sull’uso delle risorse pubbliche;
  • per favorire i propri interessi personali o commerciali;
  • per raccogliere informazioni su un soggetto interno all’amministrazione o su un soggetto che è in relazione con l’amministrazione;
  • per far perdere tempo all’amministrazione;
  • per curiosità personale.

Solo le prime due motivazioni sono in linea con gli obiettivi che il legislatore si era prefissato, quando ha introdotto l’ACG nell’ordinamento italiano. Tuttavia, come chiarito dal comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, l’accesso generalizzato non richiede motivazione e quindi le intenzioni del richiedente non influiscono sul suo diritto alla conoscenza e non possono essere addotte come motivazione per negare l’accesso.

In conclusione l’ACG, come descritto nel d.lgs. 33/2013, è una sorta di “ibrido”: una specie di accesso documentale finalizzato alla trasparenza, che rende pubblici dati e documenti non soggetti ad obbligo di pubblicazione, scarsamente coordinato con la L. 241/1990, ma che interferisce continuamente con la L. 241/1990, perché può essere usato dal cittadino anche per accedere agli atti amministrativi, senza fornire agli uffici tutte le informazioni utili, per valutare la sua istanza.

L’enfasi posta sull’assenza di motivazione doveva, nelle intenzioni del legislatore, fare intendere che si stava introducendo un meccanismo di accesso assai diverso da quello documentale.

Nella prima fase di attuazione della normativa, effettivamente, abbiamo assistito e ci sono stati riferiti diversi eventi di “stalking istituzionale” che sono stati resi possibili attraverso il nuovo istituto dell’ACG; si tratta di una emergente e pericolosa modalità di relazione tra cittadino e pubblica amministrazione”.


 

Puntualmente, i nodi sono venuti al pettine. In maniera sempre più evidente nel corso dei primi due anni di attuazione. E in maniera eclatante a febbraio di quest’anno (2019) con un Parere del Garante della Privacy (n. 9086500 del 7 febbraio 2019).

Questo Parere prende in considerazione una richiesta di accesso alla liquidazione di incarichi a professionisti risalenti nel tempo, che – secondo quanto evidenziato dall’amministrazione – sarebbero riferibili «ad un arco temporale dal 1992 all’anno 2010, non oggetto, pertanto, di pubblicazione obbligatoria ai sensi del D Lgs 33/2013».

Il richiedente che aveva presentato l’istanza aveva stretti legami con un precedente richiedente che si era visto negare l’accesso “in ragione di vicende giudiziarie che hanno coinvolto il richiedente e il soggetto controinteressato e della conseguente «esigenza di tutelare taluni degli interessi pubblici e privati di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 5 bis del D.Lgs. 33/2013, in riferimento a gravi vicende giudiziarie che hanno visto vittima [lo stesso] professionista controinteressato», come descritto più specificamente in atti“.

Il Comune ha, pertanto, condotto una indagine volta a individuare un legame (sospetto) tra primo e secondo richiedente ed è giunto alla conclusione che il secondo accesso era stato formulato “allo scopo di eludere quanto deciso dal Comune con il primo provvedimento di diniego, considerando che i motivi del precedente diniego si fondavano, come detto, sull’esistenza di vicende personali intercorrenti fra l’istante e il soggetto controinteressato“. Il termine “stocastica” viene dal greco antico e ha a che fare con quel brivido di delusione che ti prende alla schiena quando compri un gratta e vinci e sotto la lastrina c’è scritto: “Ritenta, sarai più fortunato“. E’ più o meno quello che è successo con questa istanza di accesso civico generalizzato. Se ti viene negato un accesso (civico generalizzato oppure ex 241/90), ritenta e sarai più fortunato!

Insomma, il primo richiedente “c’aveva provato“; poi visto che si era visto rigettare l’istanza ha pensato: “mo’ te frego io” (immaginate il tutto in dialetto agrigentino). Ha chiamato una specie di prestanome e ha reiterato la richiesta d’accesso.

Tipica vicenda italiana si direbbe, che però apre uno squarcio profondo sulla debolezza del (nuovo?) istituto chiamato accesso civico generalizzato.

Infatti il Garante afferma:

  • Spetta all’Ente destinatario dell’istanza di accesso civico valutare la veridicità delle predette circostanze.

Cosa significa? Che, diversamente da quanto stabilito dalla legge, l’ufficio che gestisce l’istanza dovrebbe verificare (nella gran parte dei casi in condizioni di assoluta asimmetria informativa visto che non c’è obbligo di motivazione) CHI ha richiesto l’accesso e perché.

Poco tempo dopo il TAR Puglia afferma, nella sentenza SEZ. III, 11 febbraio 2019, n. 242, una importante massima, con cui fa rientrare dalla finestra quello (la motivazione) che era uscito dalla porta:

A meno che non si voglia dare un’interpretazione così estensiva da risultare abrogativa della Legge n. 241/1990, la disciplina dell’accesso civico generalizzato prevista dal comma 2 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 33/2013, non può che essere interpretata come del tutto alternativa alla disciplina di cui alla Legge n. 241/1990 e azionabile, da chiunque, solo in caso di un interesse alla legittima azione amministrativa e al suo controllo da parte della collettività e non nei casi in cui venga, invece, azionata una pretesa del singolo per suo esclusivo e concreto vantaggio“.

Proviamo a mettere insieme le due interpretazioni. L’ufficio che riceve le istanze di accesso DEVE valutare se la richiesta è motivata da un interesse al controllo sull’operato della PA. L’accertamento della incoerenza della motivazione legittima il diniego, diversamente da quanto espresso dalla legge al comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, secondo cui l’accesso non è sottoposto ad alcuna limitazione se non per tutelare interessi pubblici e privati.

Queste ed altre ricostruzioni giurisprudenziali sembrano affermare, dunque, il principio che una “motivazione” del richiedente sia dirimente al fine di distinguere i due meccanismi di accesso (ACG e 241/90) che altrimenti si sovrappongono sempre. 

Si sancisce, pertanto, ciò che quasi un anno fa avevamo paventato, cioè che l’assenza di motivazione non fa altro che gettare gli uffici nella più totale asimmetria informativa. Agli uffici viene richiesta un’attività istruttoria complicatissima. 

Inoltre, si genera un concreto rischio di azzardo morale, dal momento che se un ufficio vuole rigettare l’istanza per coprire mala-gestio o peggio, avrà a disposizione un’ulteriore motivazione ad escludere, peraltro fortemente discrezionale.

Veniamo alla seconda questione: la esclusione della materia della contrattualistica pubblica dall’accesso civico generalizzato.

Come è noto, l’accesso civico generalizzato è escluso (esclusione assoluta) nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

Nel nostro Manuale avevamo individuato almeno due casi in cui si verificherebbe una esclusione assoluta (si tratta del Passo 4 della nostra check-list):

  1. La Legge Urbanistica (L. 1150/1942) prevede, all’art. 9, primo comma, che “il progetto di piano regolatore generale del Comune deve essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione”. Quindi, l’ufficio che riceve un’istanza avente ad oggetto un progetto di piano regolatore generale dovrebbe negare l’accesso e indicare al richiedente le modalità previste dalla legge per prenderne visione.
  2. Anche l’accesso alle liste elettorali è regolato dall’art. 51 del DPR. 223/1967 (Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali), in base al quale, gli atti relativi alla revisione semestrale delle liste elettorali sono sempre ostensibili a chiunque. Le liste elettorali, pertanto. possono essere rilasciate in copia per finalità di applicazione della disciplina in materia di elettorato attivo e passivo, di studio, di ricerca statistica, scientifica o storica, o carattere socio-assistenziale o per il perseguimento di un interesse collettivo o diffuso.

Ci siamo chiesti più volte se esistessero altri casi in cui l’accesso ai dati, alle informazioni o ai documenti richiesti fosse subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, co. 1 della L. 241/1990.

Quando, lo scorso anno, con la Sentenza 18 luglio 2018, n. 197 il TAR Parma ha stabilito che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice degli Appalti) per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico, Eccone un altro!” abbiamo esclamato.

Ma non avevamo fatto i conti con una precedente sentenza del TAR Campania (che avevamo, peraltro, inserito nel nostro Manuale come “caso studio”). Nel 2017, la Sesta Sezione del TAR della Campania ha riconosciuto il diritto di una azienda a ricorrere all’ACG per “visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti

Si parla di tubi, perché l’azienda aveva partecipato a una procedura selettiva avente ad oggetto l’affidamento dei lavori di estensione della rete fognaria di un Comune. La gara era stata vinta da una ditta concorrente, che aveva offerto di porre in opera tubi in PVC rigido denominati Alvehol, di diametro mm. 800 e mm. 1.200 con rigidezza anulare SN 16, di difficile (se non impossibile) reperimento sul mercato.

Il Comune aveva  negato l’accesso, sostenendo che:

  • l’istanza di ACG era ispirata da motivazioni diverse (quelle del concorrente che ha perso la gara) da quelle che dovrebbero ispirare l’accesso civico generalizzato;
  • inoltre, non vi sarebbero i presupposti (previsti dal codice degli appalti) per concedere l’accesso agli atti avendo la ricorrente fatto acquiescenza agli esiti della gara.

IL TAR CAMPANIA HA OSSERVATO QUANTO SEGUE:

  • l’istanza non è stata formulata ai sensi della normativa sugli appalti.
  • la richiesta di verificare l’effettiva posa in opera dei tubi promessi dalla controinteressata rientra pienamente nella finalità voluta dalla legge di consentire un controllo sull’uso delle risorse pubbliche.
  • l’indagine sulle “reali motivazioni” del richiedente l’accesso civico generalizzato esula dai compiti attribuiti al Comune che deve limitarsi a verificare che non ricorrano casi di esclusione previsti dalla legge.

CHIARAMENTE, PER IL TAR DELLA CAMPANIA, LA NORMATIVA SUGLI APPALTI NON PREVEDE ESCLUSIONI ALL’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO.

La sentenza del TAR Parma, invece, ribalta questo punto di vista. Il caso si riferiva ad un’istanza di ACG inviata da un consorzio di auto manutentori  ad una Azienda Sanitaria Locale, per visionare:

  • i documenti di una gara di appalto già espletata e dalla quale era stato escluso;
  • una serie di dati inerenti ad aspetti relativi all’esecuzione del rapporto contrattuale scaturito da tale gara

La ASL ha respinto la richiesta di ACG in quanto: «la richiesta, così come formulata, non si ritiene che rientri nel diritto di accesso civico generalizzato ai documenti, dati e informazioni non soggetti ad obbligo di pubblicazione».

Anche in questo caso, un operatore economico che ha partecipato ad una gara presenta una richiesta di ACG che concerne l’esecuzione dei lavori da parte dell’operatore economico che ha vinto la gara. Anche in questo caso l’Amministrazione nega l’ACG, entrando nel merito delle motivazioni del richiedente. TUTTAVIA, LA DECISIONE DEL TAR IN QUESTO CASO E’ COMPLETAMENTE DIVERSA. Secondo il TAR, infatti:

I dati, gli atti e le informazioni richiesti possono essere totalmente ricompresi nel concetto più generale di “atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici” di cui al comma 1, dell’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016».

Art. 53, c. 1 d.lgs. N. 50/2016 (codice degli  appalti)

  • «Salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Secondo il TAR  il codice degli appalti, facendo riferimento all’accesso documentale ex L. n. 241/1990, escluderebbe la possibilità di ricorrere all’Accesso Civico Generalizzato. Inoltre:

  • risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati.
  • nell’attuale contesto sociale e ordinamentale – in cui la trasparenza dell’operato delle amministrazioni ha assunto il ruolo di stella polare – il legislatore potrebbe compiere una scelta diversa (volta cioè ad estendere la possibilità di controllo generalizzato anche su documenti che possono costituire la “spia” di una deviazione dai fini istituzionali)…
  • …ma tale scelta, proprio per la forte conflittualità degli interessi coinvolti e per la specialità del campo in cui andrebbe ad operare, deve essere necessariamente espressa ed inequivocabile.

La Sentenza del TAR Campania è in linea con gli orientamenti espressi da ANAC e Dipartimento della Funzione Pubblica, per quanto riguarda i rapporti tra ACG e Accesso Documentale 241:

  • ACG e Accesso Documentale sono due «canali di accesso» che devono essere tenuti chiaramente distinti,
  • L’Accesso Documentale serve per tutelare interessi «qualificati» e necessita di motivazione,
  • L’ACG serve per promuovere forme diffuse di controllo sull’operato della P.A. e può essere azionato da chiunque, anche in assenza di posizioni giuridiche qualificate.

I DUE «CANALI DI ACCESSO» SI SOVRAPPONGONO MA NON INTERFERISCONO TRA LORO.

La Sentenza del TAR di Parma, invece, evidenzia un orientamento completamente nuovo:

  • L’accesso documentale della L.241/1990 ESCLUDE L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO se viene citato nelle normative di settore che regolano i procedimenti pubblici.
  • La restrizione dei canali di accesso può essere decisa dal legislatore, per tutelare interessi pubblici o privati.
  • Se il legislatore vuole autorizzare l’ACG a documenti e informazioni regolati da specifiche normative di settore, allora deve DIRLO ESPLICITAMENTE.

La sentenza del TAR Parma è stata seguita da altre due sentenze dello stesso tenore:

  • T.A.R. Marche, Sez. I, n. 677 del 2018, in cui si nega la possibilità di utilizzare la forma di accesso predetta a causa delle disposizioni normative che considerano l’accesso agli atti negli appalti (ai sensi dell’articolo 53 del codice dei contratti), semplificando, come sistema chiuso considerata “come un caso di esclusione della disciplina dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
  • TAR Roma, 14.01.2019 n. 425, dove si stabilisce che l’accesso agli atti concernenti la procedura di affidamento e la fase di esecuzione dei contratti pubblici è oggetto di una disciplina ad hoc, costituita dalle apposite disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e, ove non derogate, da quelle in tema di accesso ordinario recate dalla legge n. 241 del 1990. In tale ambito non trova perciò applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato, stante la clausola di esclusione contenuta nel richiamato articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013″.

Mentre, al contrario, i TAR che hanno dichiarato ammissibile il ricorso all’ACG in materia di appalti sono:

  • T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, n. 218 del 2018, per cui :”L’accesso va garantito anche in relazione al documento comprovante la consegna e l’inizio del servizio, con la precisazione che, onde soddisfare il concreto interesse della ricorrente, l’Amministrazione deve porre a disposizione il documento che la locatrice consegna al locatario per attestare l’avvenuta consegna dei bagni, la loro ubicazione, il loro numero e tipo, nonché la data, ovvero, in subordine, il documento di trasporto.
  • Tar Lombardia, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 45, secondo cui: “L’accesso civico potrà essere in materia di appalti temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, come quella dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 33/2013″.

Quindi ora siamo 3 a 3. Palla al centro.

La tendenza ad escludere la materia degli appalti semplifica la vita alle amministrazioni che altrimenti sarebbero costrette ad esperire una valutazione molto complessa (un metodo lo abbiamo indicato nel nostro Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato).

Inoltre, siamo assolutamente d’accordo che la materia degli appalti, vista la delicatezza del contenuto documentale, sia dal punto di vista della trasparenza, sia dal punto di vista della riservatezza, meriterebbe un’attenzione particolare da parte del legislatore. Tuttavia, tale tendenza, se si consolidasse, porterebbe ad escludere una buona fetta di materia oggetto di accesso, data la rilevanza della contrattualistica pubblica in termini di dati, informazioni e documenti. Infine, se si consolidasse la tendenza ad escludere, si porrebbero alcune questioni chiave sulla stessa sostanza dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.L

L’esclusione della possibilità di accesso generalizzato ai documenti di gara solleva tre interrogativi che travalicano gli orientamenti giurisprudenziali e vanno dritti al cuore della questione, cioè al senso dell’accesso civico generalizzato

Prima domanda: perché lo Stato dovrebbe scegliere dove e come farsi controllare? L’ACG serve ai cittadini per controllare il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Se lo Stato può scegliere dove farsi controllare, allora l’ACG rischia di diventare uno strumento inutile. Tra l’altro, l’ACG ha già dei limiti (art. 5bis, c. 1 e 2) che servono proprio per evitare che la trasparenza possa ledere interessi pubblici o privati.

Seconda domandacos’è l’accesso documentale? I cittadini hanno bisogno di «canali di accesso» alle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione. E l’ambito di applicazione di un canale di accesso (ACG, Accesso 241, Open data, ecc …) dovrebbe essere chiaro a priori, per consentire al cittadino di scegliere il canale di accesso più idoneo ai suoi bisogni. Secondo il TAR di Parma, l’accesso agli atti ex L. 241/1990 (che è un canale di accesso generico ai procedimenti) può trasformarsi in un accesso specifico (che disinnesca l’ACG) se la L. 241/1990 viene citata in una normativa di settore. Questo potrebbe essere fonte di confusione (anche perché molte normative di settore non sono stabili).

Terza domanda: ma davvero il Legislatore non vuole troppa trasparenza negli appalti? Secondo il TAR di Parma «risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati». In realtà, il Legislatore sembra pensarla in modo opposto. Il d.lgs. 33/2013 prevede, a carico delle stazioni appaltanti, un elevatissimo numero di obblighi di pubblicazione: documenti che sono pubblicati nella Sezione Amministrazione Trasparente e che sono accessibili a chiunque. Con tutto il rispetto per il TAR, sembra che in realtà il Legislatore abbia a cuore l’accesso indiscriminato (cioè generalizzato) alla documentazione di gara!

Proviamo a ricostruire un contesto in cui potrebbe esistere un concreto interesse a conoscere da parte della collettività.

  • Il Comune di Spericolato è una cittadina tutta salite e discese, con strade dissestate.
  • Il servizio Scuolabus è stato appaltato ad una ditta locale, mentre per le riparazioni il Comune ha selezionato, attraverso gara ad evidenza pubblica, un’officina anch’essa locale.
  • Le vetture che sono state messe a disposizione per lo Scuolabus sono in continua riparazione, tanto che i cittadini sono costretti, assai spesso, ad accompagnare i propri figli a scuola nonostante abbiano pagato il servizio con un contributo ad hoc.
  • Pertanto monta una crescente insoddisfazione che ha spinto alcuni cittadini a costituire un comitato civico ed a richiedere le informazioni oggetto dell’istanza.

Presso il Comune di Spericolato giunge una istanza di accesso civico generalizzato volta ad ottenere la documentazione inerente al servizio di manutenzione e riparazione degli automezzi appartenenti all’amministrazione per il periodo dall’1.1.2013 al 31.12.2015. In particolare si richiede:

  • la documentazione di gara nella sua interezza;
  • il contratto stipulato con l’aggiudicatario;
  • i documenti attestanti i singoli interventi, i preventivi dettagliati degli stessi,
  • l’accettazione dei preventivi, i collaudi ed i pagamenti “con la relativa documentazione fiscale dettagliata”.

Come rispondere? Nella checklist @spazioetico per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato del nostro Manuale, ce ne occupiamo al PASSO 4.

PASSO 4. ESISTONO ESCLUSIONI ASSOLUTE ALL’ACCESSO?

Se seguissimo le indicazioni del TAR Parma, limiteremmo il diritto del comitato civico locale ad accedere a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Se seguissimo le indicazioni del TAR Campania, daremmo accesso a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Questa seconda ipotesi implica il sacrificio di interessi privati (interessi commerciali).

Quando si ragiona in termini di trasparenza non bisognerebbe tenere eccessivamente in considerazione le intenzioni del Legislatore. Bisognerebbe piuttosto considerare l’interesse pubblico connesso alla conoscenza delle informazioniBisognerebbe considerare le opportunità associate alla conoscenza di informazioni relative al funzionamento della P.A, e all’uso delle risorse pubbliche.

L’interesse pubblico dipende dal contesto sociale e culturale, le intenzioni del Legislatore, invece, spesso sembrano guidate dal «guazzabuglio del cuore umano».

 

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Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


Licenza Creative Commons

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Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

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