@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Archivi delle etichette: TRASPARENZA

C’è Capitale e capitale. Storie di mancata prevenzione della corruzione

rome + 6A-ConvertImage = capital sentence

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Capitale è una parola con significati diversi. Se ha l’iniziale maiuscola (Capitale), significa che stiamo parlando di una città meravigliosa, Roma, Capitale di un Paese meraviglioso, l’Italia.

Se invece ha l’iniziale minuscola (capitale) assume vari significati. Un capitale è la somma di denaro di cui una o più persone, fisiche o giuridiche, dispongono, investita in un’impresa commerciale, industriale, bancaria e simili, o in beni mobili o immobili, allo scopo di produrre un reddito o un interesse. Per estensione il capitale sociale è l’insieme delle risorse di tipo relazionale durature che un attore sociale (individuo, gruppo ecc.) può utilizzare, insieme ad altre risorse, per perseguire i propri fini.

Infine, “capitale” significa anche qualcosa che si riferisce al capo, alla testa, intesa come sede della vita; che comporta la morte: la pena, la sentenza capitale.

Il nuovo stadio della Roma e le vicende corruttive che animano le cronache di questi giorni rischiano di trasformare la parola “Capitale”, intesa come lo scenario all’interno del quale si muovono gruppi di potere, in una sentenza capitale per uno di questi gruppi che del “capitale sociale” avrebbe abusato per perseguire propri fini, cioè l’aumento del proprio capitale. Insomma, un bel paradosso linguistico! Condito dal fatto che nemmeno @spazioetico ne esce completamente estraneo, dal momento che un personaggio dei nostri casi, Mister Wolf, ha preso improvvisamente vita ed ha assunto nella realtà il ruolo del protagonista.

wolf & wolf

Wolf ha come compito principale, almeno nei nostri casi, la risoluzione di importanti asimmetrie informative; ma è anche in una posizione di conflitto di interessi e da quelle asimmetrie informative può trarre un vantaggio proprio o foraggiare gli interessi esterni con cui è collegato. Noi utilizziamo questi scenari per illustrare le basi del meccanismo corruttivo (asimmetria informativa + conflitto di interessi). Spesso ci accorgiamo della profonda inconsapevolezza che anima le platee di dipendenti pubblici e, a volte, di politici che assistono alle nostre presentazioni.

L’evento di corruzione romano, pertanto, non ci stupisce più di tanto. Ci convince, invece e sempre più, a promuovere una prevenzione della corruzione che riesca a trasferire le conoscenze, almeno quelle di base, sul “fenomeno corruzione” con particolare riferimento al conflitto di interessi.

Proveremo a descrivere la dinamica corruttiva di questo evento, con i limiti di avere a disposizione informazioni apprese da mezzi di informazioni, focalizzando l’attenzione sugli interessi in gioco:

  • quelli primari, cioè quelli del cittadino romano che dovrebbero essere interpretati da chi guida politicamente la Capitale,
  • quelli secondari, cioè gli interessi dei costruttori (noti a Roma come “palazzinari” con una vaga accezione negativa che tuttavia si sono conquistati e continuano a conquistarsi egregiamente sul campo),
  • gli interessi secondari di chi si è trovato a gestire la negoziazione pur senza aver ricevuto alcun formale incarico (e questa è già un’anomalia gigantesca, come spiega bene Luigi Oliveri nel suo post), in piena continuità con il passato e (ahimè) con il presente nonostante l’enfasi sul “cambiamento”.

“Conflitti” e “cospirazioni” tra interessi

Una dinamica assai interessante da osservare è come si sia progressivamente trasformato l’interesse primario in questa vicenda.

L’interesse primario di una amministrazione comunale è innanzitutto l’interesse del Principale, cioè del cittadino romano “elettore” che attraverso il voto delega la componente politica (Giunta e Consiglio) ad agire per promuovere i propri interessi.

immagine 1

Possiamo descrivere tale interesse primario come un “sistema di interessi” così configurabili:

  • ricevere servizi pubblici adeguati; ad esempio, tappare le buche sulle strade, scuole pubbliche dignitose, ecc… che può essere ricompreso nel più generale interesse alla qualità della vita. Parlando di Roma ci rientra anche il non venire sommersi da cubature ulteriori soprattutto in quei luoghi che non hanno le caratteristiche per contenerle,
  • efficienza nella spesa pubblica già ampiamente devastata da scelte scriteriate nel passato.
  • imparzialità, cioè equidistanza della politica dagli interessi privati (in questo caso dei costruttori detti palazzinari) che hanno fatto il bello e cattivo tempo nelle passate stagioni politiche

immagine 2

La promozione di questi interessi primari era stata, peraltro, alla base della vittoria di una nuova forza politica che si candidava ad interpretare proprio la triade: servizi, efficienza, imparzialità al grido di onestà. L’importante decisione di non candidare Roma per le Olimpiadi, per esempio, era stata fondata proprio su basi logico-razionali che richiamavano da vicino tale interpretazione degli interessi primari.

immagine 3

Qualcosa di diverso è successo con lo stadio della Roma.

In questo caso una vera e propria campagna pro stadio è stata scatenata da una parte della cittadinanza, da una tifoseria accesa e da fortissimi interessi economici (sempre dei suddetti costruttori palazzinari) tutt’altro che sopiti, anzi, assai arzilli vista la situazione critica in cui versa l’economia del mattone almeno nella Capitale.

Immagine 3bis

Insomma, la Giunta Capitolina e il Consiglio si trovano a fronteggiare degli interessi secondari molto intensi. E governare significa anche saper dialogare con gli interessi secondari, senza perdere la bussola degli interessi primari.

immagine 4

Oltretutto è vox populi che il Comune, se si rifiuta di costruire lo stadio, dovrà affrontare una causa milionaria con l’A.S. Roma e questo proprio non se lo può permettere.
Gli interessi primari cominciano ad entrare in conflitto tra loro. In nome dell’interesse primario a “fornire servizi adeguati” sarebbe sensato non fare più il nuovo stadio: si libererebbero risorse da impegnare per tutti i cittadini, anziché favorire l’interesse dei “palazzinari” e delle tifoserie (in contrasto, tra l’altro, con l’interesse primario all’equidistanza). In nome dell’interesse primario all’efficienza (cioè a non sprecare risorse), sarebbe invece sensato costruire lo stadio: si eviterebbe di andare in causa con l’A.S. Roma.

Immagine5bis

Inoltre, si verifica una convergenza tra l’interesse primario all’efficienza e gli interessi secondari. E questa convergenza risulterà essere devastante più di qualsiasi conflitto di interessi.

immagine 5

Tutto questo coacervo di interessi genera una pressione enorme sulla componente politica che entra in DILEMMA. Il dilemma non è cosa da poco visto che si contrappongono ferocemente due componenti importanti del Movimento 5 stelle, i “puri” che avevano contestato fin dall’inizio sia la localizzazione dell’intervento sia, in seguito, le transazioni con i privati per modificare il progetto, che erano state interpretate come “cessioni” a quegli interessi. Dall’altra parte, i “pro-stadio” che, invece, si mostrano, ad un certo punto, possibilisti a patto di ulteriori modifiche strutturali al progetto.
Il dilemma viene risolto in favore della seconda componente. La conclusione di tale dilemma non è stata indolore, dal momento che alcuni dei promotori della componente “puri” vengono estromessi; l’assessore Berdini viene rimosso, una consigliera, Cristina Grancio, che aveva aspramente criticato gli accordi, viene esclusa dal gruppo consiliare.

Quale effetto ha avuto la risoluzione di tale dilemma? Si è generato un nuovo interesse primario che potremmo tradurre in: “fate ‘sto c***o de stadio!” (detto alla romana), che non è, tecnicamente, un interesse primario, ma viene scambiato per tale da quasi tutti, compresi i cittadini romani (tifosi). In una tale “cospirazione” di interessi convergenti, ovviamente, gli interessi primari veri soccombono pesantemente. La localizzazione dell’intervento non è più un problema, il fatto che ci siano in ballo 7 milioni di euro di spesa per le pompe idrovore a carico della cittadinanza, in cambio di cubature al costruttore (palazzinaro), non rappresenta più un problema.

immagine 6

Entra in scena Mister Wolf

Ma è la caduta rovinosa dell’ultimo interesse primario, l’imparzialità, che genera gli effetti più disastrosi. La Giunta, riconoscendo la propria incapacità a gestire una negoziazione così complessa, si fa aiutare da un semi-noto avvocato, Mister Wolf. Tale avvocato riceve una delega informale a trattare con gli interessi privati.

Fermiamoci un istante. Un soggetto, che non fa parte della componente degli eletti, che ha propri interessi secondari da difendere e da promuovere, viene delegato (informalmente) a gestire la negoziazione con gli interessi privati (e che interessi privati)?

6A

E’ vero che questa è una pratica assai diffusa, ma è anche l’ora di dire che è del tutto inappropriata, anche qualora non produca alcun evento corruttivo. Quale percezione degli interessi primari potrebbe mai avere tale personaggio? E’ vero che la componente politica avrebbe potuto indicarglieli con forza, ma ricordiamo che il contesto, in quel momento, ha trasformato gli interessi primari, promuovendo con forza l’interesse: “fate ‘sto c***o de stadio!”. Non si tratta di escludere qualsivoglia supporto tecnico da parte di professionisti esterni, ma MAI lasciarli operare in solitudine. Di fronte all’interesse privato, l’interesse pubblico deve essere sempre rappresentato dalla presenza (fisica) dell’eletto e da meccanismi di riduzione delle asimmetrie informative come, ad esempio, la trasparenza delle transazioni. Anche perché solo l’eletto o un vertice amministrativo o qualcuno di formalmente incaricato a trattare si troverebbe nel ruolo di pubblico ufficiale.

In linea con questo approccio non formalistico è utile sottolineare come anche la stessa leadership del Movimento 5 stelle sia, di fatti, anch’essa “informale”, nel senso che non è stata votata da nessuno, né ha un titolo costituzionale a rappresentare chicchessia.

Dunque, abbiamo una componente politica decisamente inconsapevole (fattore di rischio che noi chiamiamo “carenza operativa”), che, in un contesto di generale opacità (le carte vengono secretate, in particolare il parere dell’avvocatura capitolina in merito alle penali da pagare) e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive. Vuol dire consegnarsi al demonio.

immagine 7

Peraltro, Mister Wolf ha degli evidenti interessi secondari riconducibili tutti alla sua attività professionale di avvocato e mossi, probabilmente, da un forte interesse-guida: l’essere in grado di esercitare un potere in un contesto dove può soddisfare l’ambizione di contare qualcosa (interesse-guida potentissimo). Tale interesse verrà ampiamente soddisfatto, a seguito della negoziazione andata a buon fine e proprio in ragione della brillante capacità di intervento, con la presidenza dell’ACEA, nota municipalizzata romana. A proposito, non sarebbe il caso di essere così espliciti nel dichiarare che la presidenza di un’organizzazione che gestisce risorse pubbliche così importante viene affidata sulla base di un “premio” e non magari sulla competenza e sull’esperienza.

Gli interessi secondari di Mister Wolf convergono con gli interessi secondari di numerosi componenti politici e tecnici: il vicepresidente del Consiglio regionale, il titolare della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio della Capitale (che poi rimuoverà i vincoli paesaggistici sulle tribune dell’ippodromo) e molti altri, di schieramenti politici diversi (anche questo è piuttosto tipico). Tutto viene foraggiato dal noto palazzinaro, il quale ci prova anche a Milano ricevendo un due di picche dall’assessore.

Espelliamo la mela marcia!

La misura “capitale” che è stata adottata è l’immediata esclusione di mister Wolf da ogni incarico, almeno finché non si chiarirà la sua posizione. Ma noi sappiamo bene che il problema non si risolve con il meccanismo noto come: “Espelliamo la mela marcia”. Come afferma mirabilmente Leonardo Ferrante in un post: [“Chi ha sbagliato deve pagare”. Ma la corruzione non è uno sbaglio, non è un errore incidentale di valutazione o di giudizio, non è un equivoco: è un’intenzione precisa e prolungata. Dichiarazioni di questo tipo, pur con il merito di dare la sensazione di una reazione, rischiano di far passare l’idea che per combattere il malaffare basti “fermare” o “espellere” un corpo, piuttosto che far inceppare un sistema reticolare. A Roma, in Italia, il problema è sistemico e richiederebbe una strategia, istituzionale e civica, sistemica.]

Perché la percezione dell’interesse primario di questi personaggi subisce un così feroce depotenziamento, anche se in partenza sembrano essere affidabili, capaci e, tutto sommato, integri? Il problema è costituito, prevalentemente, dall’aver posto un’aspettativa insostenibile, cioè l’essere onesti prima di confrontarsi con il potere. Abramo Lincoln affermava: “Se vuoi scoprire di che pasta è fatto un uomo, mettigli il potere nelle mani“.

Muel Kaptein, uno che si intende molto di integrità e dei meccanismi che mettono a rischio l’integrità delle persone, dice che gli “eletti dal popolo” che iniziano il loro lavoro animati da spirito idealistico corrono il rischio di vedere frustrate le proprie intenzioni perché, magari, raggiungono risultati minori rispetto alle attese, vengono criticati e per questo diventano cinici, persino paranoici rispetto alla condotta dei propri collaboratori. Sembra che Kaptein si sia fatto una breve vacanza a Roma.

Sono fenomeni ormai assai noti. Noi li abbiamo inseriti molto spesso nelle nostre presentazioni perché spiegano molto bene il deterioramento dell’integrità delle persone o, come preferiamo chiamarla, la disonestà delle persone oneste.

La prevenzione della corruzione ai tempi di Mr. Wolf

Quale “morale” possiamo trarre da questa triste (ennesima) tragedia capitolina?

La vicenda è un combinato di “ansia da prestazione” e inconsapevolezza che trasforma gli interessi primari (Capitale) e inserisce un network di persone (capitale sociale) che, in un clima di opacità, dimostrano di possedere potentissimi interessi secondari. Il tutto, una volta emerso, viene gestito attraverso la teoria della mela marcia (pena capitale). Insomma, tutte situazioni che dovrebbero essere “codificate” dalla prevenzione della corruzione. In particolare:

  • organizzazione del processo +
  • analisi degli interessi primari e secondari +
  • etica e consapevolezza degli individui.

Prevenzione della corruzione che, invece, è rimasta alla finestra a certificare una sostanziale fattibilità dell’opera. Con la conseguenza che nessun ruolo ha giocato in questa vicenda in presenza di anomalie gigantesche e di un rischio corruttivo elevatissimo.
Allora, come dovrebbe funzionare la prevenzione della corruzione ai tempi di Mr. Wolf?

Innanzitutto , per prevenire la corruzione, non è sufficiente puntare sull’onestà delle persone. Occorre combinare una serie di attività che che non si concentrano solo sulle persone (teoria della mela marcia), ma anche sul sistema in cui le persone agiscono:

  • analizzare il contesto e garantire adeguati livelli di trasparenza (delle decisioni pubbliche e delle interazioni tra pubblico e privato),
  • identificare chiaramente gli interessi primari e secondari (facendo molta attenzione ai conflitti tra interessi primari e alle convergenze tra interessi primari e secondari),
  • valutare attentamente il rischio corruttivo espresso dalle controparti (specialmente se la tua controparte sono i “palazzinari” romani),
  • gestire con attenzione le deleghe, evitando di assegnare a soggetti privati un potere informale,che consente loro di sostituirsi agli agenti pubblici (politici eletti e funzionari dell’amministrazione).

Potete farvi un’idea di che cosa @spazioetico intende con “prevenzione della corruzione” consultando il Decalogo che abbiamo realizzato per la Sanità.

E comunque, DI QUESTO PARLEREMO PIÙ’ DIFFUSAMENTE IN UN PROSSIMO POST.

@spazioetico: pubblicato il “Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato”

copertina_ACG_DiRienzo_Ferrarini_Maggioli

@spazioetico è assai lieto di annunciarvi l’uscita della sua prima pubblicazione per l’editore Maggioli.

Si tratta del Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato. Al suo interno troverete la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replicabile le istanze di accesso civico generalizzato. E tanto altro ancora. Un intero capitolo di casi, scenari ed esempi che vi aiuterà nella comprensione del meccanismo di valutazione del pregiudizio (test di pregiudizio) e dell’opportunità di conoscere (test di interesse pubblico).

I test sono una novità assoluta nel panorama italiano e sono stati elaborati a seguito dei numerosi incontri di formazione che abbiamo tenuto in giro per l’Italia nel corso del 2017 e 2018.

Il Manuale, in formato cartaceo, può essere acquistato presso il sito di Maggioli Editore ad un costo di euro 35,00. 

Di seguito, un breve abstract della pubblicazione.

Il panorama normativo italiano contempla diversi meccanismi di accesso a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. n. 97/2016, è il più recente e, per molti versi, anche il più controverso.

Nella gestione di questo particolare procedimento, l’opportunità di alimentare partecipazione e controllo diffuso a beneficio della collettività spesso confligge con la necessità di tutelare interessi pubblici e privati. Il legislatore ha individuato esclusioni e limiti all’accesso, ma non ha fornito particolari strumenti per la gestione del processo decisionale, che spesso risulta estremamente dilemmatico e altamente discrezionale.

La presente opera, che ha un taglio spiccatamente operativo, mira a supportare ed orientare dipendenti pubblici e amministrazioni alle prese con la complessità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato.

Se la discrezionalità non può essere eliminata, tuttavia si può garantire che essa venga esercitata attraverso un processo logico e consequenziale che assicuri coerenza con l’attuale normativa, nonché fondatezza e tracciabilità al provvedimento finale. Il manuale operativo contiene:
› la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replicabile le istanze di accesso civico generalizzato;
› il test di pregiudizio, che serve a valutare la presenza e misurare la concretezza dei pregiudizi ad interessi pubblici e privati;
› il test di interesse pubblico, che serve a valutare le opportunità di partecipazione e controllo diffuso;
› un metodo per bilanciare le opportunità e i rischi generati dall’ac- cesso alle informazioni;
scenari, casi di studio, esempi per affrontare in modo concreto i problemi ed applicare correttamente gli strumenti;
› un approfondimento concettuale sull’accesso civico generalizzato che parte dalle origini e guarda al futuro della trasparenza in Italia.

GLI AUTORI

Massimo Di Rienzo. Fondatore di @spazioetico, formatore e consulente per la pubblica amministrazione. Appassionato di trasparenza ed integrità, ha avuto la fortuna di incrociare Andrea Ferrarini, che lo ha aiutato a costruire solide teorie e ad applicare una logica ferrea alle sue intuizioni.

Andrea Ferrarini. Filosofo “prestato” alla consulenza, si occupa prevalentemente di prevenzione della corruzione e trasparenza presso Regioni ed Enti Locali. Appassionato di grafici, processi, tabelle e fattori di rischio, ha fortunatamente incrociato Massimo Di Rienzo, che gli ha fornito dei “casi concreti” a cui applicarli.

 

Indice dell’opera.

Parte I La nascita di un diritto che non c’era
1. L’Accesso civico generalizzato
1.1. Un party molto affollato: la traiettoria della trasparenza in Italia
1.2. Diritti fantastici e come introdurli
1.3. Come creare un ibrido in due mosse
1.4. “Logica ACG” e “Logica 241”
1.5. Privacy e trasparenza, l’una contro l’altra armate
1.6. Un conflitto di interessi piccolo piccolo
1.7. Ripensare l’ACG: da diritto a servizio
Parte II Accesso civico generalizzato. Una checklist per gestirlo
2. Il processo di gestione delle istanze di accesso
2.1. L’ACG come procedimento
2.2. L’ACG come processo (il punto di vista del cittadino)
2.3. L’ACG come processo (il punto di vista della pubblica amministrazione)
2.4. Una checklist per gestire la discrezionalità
2.5. Come e quando usare la checklist
3. L’avvio del processo e la raccolta delle informazioni
3.1. Regole generali
3.2. Identità del richiedente
3.3. I dati o i documenti oggetto dell’istanza
3.4. Esclusioni
3.5. Limiti
3.6. I controinteressati
Parte III Testare le informazioni. Il bilanciamento tra pregiudizi e opportunità
4. I passi 8, 9 e 10 della checklist
5. Il test di pregiudizio: nozioni fondamentali
5.1. La valutazione del pregiudizio
5.1.1. Interessi antagonisti dell’ACG
5.1.2. Dati, documenti e informazioni
5.1.3. Informazioni “rosse” e informazioni “verdi”
5.1.4. Pregiudizio (definizione generale)
5.1.5. Concretezza di un pregiudizio
5.1.6. Pregiudizi temporanei
5.1.7. Informazioni rosse “invarianti”
5.2. Pregiudizi alla tutela dati personali (art. 5-bis, c. 2)
5.2.1. Tipologie di pregiudizio
5.2.2. Dati personali “invarianti”
5.3. Pregiudizi ad interessi pubblici (art. 5-bis, c. 1)
5.3.1. Tipologie di pregiudizio
5.3.2. Informazioni invarianti
5.4. Pregiudizi agli interessi economici e commerciali (art. 5-bis, c. 2)
5.4.1. Tipologie di pregiudizio
5.4.2. Informazioni invarianti
5.5. Pregiudizi alla libertà e segretezza della corrispondenza (art. 5-bis, c. 2)
5.5.1. Elementi costitutivi di una “corrispondenza”
5.5.2. Tipologie di pregiudizio
5.5.3. L’aspettativa di confidenzialità
5.5.4. Informazioni invarianti
5.6. Sintesi delle informazioni invarianti
6. Il test di pregiudizio: come eseguirlo
6.1. Step 1: identificazione delle informazioni rosse
6.2. Step 2: descrizione del pregiudizio
6.3. Step 3: concretezza del pregiudizio
6.4. Test di pregiudizio: conclusioni
7. Il test di interesse pubblico: nozioni fondamentali
7.1. Le false piste portano a dinieghi fallaci
7.2. La falsa pista di un diritto senza senso
7.3. La falsa pista della pertinenza
7.4. L’interesse diffuso alla conoscenza delle informazioni
7.4.1. I tre pilastri dell’interesse a conoscere
7.5. Informazioni che generano opportunità di “controllo diffuso”
7.5.1. Varianti in corso d’opera
7.5.2. IMU… che passione!
7.5.3. Morire in galera…
7.6. Informazioni e livelli di profondità della partecipazione e del controllo diffuso
7.6.1. Bricomerlino: il Comune più abusivo d’Italia
7.7. La variabile “contesto”
7.7.1. Il contesto: il primo errore da evitare si chiama “negare sempre” anche di fronte alle evidenze
7.7.2. Il contesto: il secondo errore da evitare si chiama voyeurismo
8. Il test di interesse pubblico: come eseguirlo
8.1. La logica del test di interesse pubblico
8.2. Step 1: identificazione delle informazioni
8.3. Step 2: identificazione delle opportunità
8.4. Step 3: concretezza delle opportunità
8.5. Test di interesse pubblico: conclusioni
9. Il calcolo dei rischi e delle opportunità
9.1. Criteri di bilanciamento
9.2. Bilanciamento di informazioni invarianti
9.3. Bilanciamento delle informazioni rosse e delle informazioni verdi (casi semplici)
9.4. Bilanciamento di gruppi di informazioni
9.5. Somma di informazioni
9.6. Bilanciamento di informazioni verdi e informazioni invarianti
9.7. Bilanciamento di informazioni rosse e informazioni invarianti
9.8. Bilanciamento di informazioni verdi e informazioni rosse
9.9. Interferenza tra le informazioni
10. La decisione finale
Parte IV Casi di studio
11. Esempi e casi pratici
Tutto molto bello… ma a cosa serve?
Caso n. 1 – I medici obiettori
Caso n. 2 – Vaccino civico generalizzato
Caso n. 3 – L’epopea del dottor Milibero (parte prima)
Caso n. 4 – L’epopea del dottor Milibero (parte seconda)
Caso n. 5 – Quei meravigliosi tubi in PVC
Caso n. 6 – La glasnost è di casa a Stalinopoli
Caso n. 7 – L’accesso ai ratti
Caso n. 8 – Le infami leggi razziali ed il coraggio di un Sindaco dimenticato!
Parte V Conclusioni provvisorie: quale futuro per la libertà di accesso?
12. Alle origini dell’accesso civico generalizzato
Introduzione: excursus storico
12.1. La figura di Anders Chydenius
12.2. Libertà di accesso vs diritto di accesso
13. La responsabilità di conoscere
13.1. Quale futuro per l’ACG?
13.2. I tre pilastri dell’ACG
13.3. La responsabilità di conoscere
ALLEGATI
1. Test di pregiudizio
2. Test di interesse pubblico
3. Bilanciamento

“L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione

azzardo morale principle

I Lettori di @spazioetico se ne saranno accorti: siamo “specializzati” in prevenzione della corruzione in Sanità, nelle Regioni e negli Enti Locali. Sono questi i settori che, in questi anni, hanno dimostrato interesse per il nostro approccio, che non insegue gli adempimenti, ma vuole proporre idee e strumenti per affrontare in modo consapevole i fenomeni (conflitto di interessi, mala gestio, dilemmi etici) che innescano il rischio di corruzione.

Oggi, invece, vorremmo parlare della prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione.

L’applicazione della normativa anticorruzione nelle società e negli enti privati in controllo pubblico ha seguito un  percorso abbastanza accidentato. Già il P.N.A. 2013, infatti, aveva previsto:

  • che tali organizzazioni, di natura privata, dovessero adottare delle misure di prevenzione della corruzione e di promozione della trasparenza come se fossero pubbliche amministrazioni;
  • che, dal punto documentale, le misure di prevenzione fossero definite integrando i Modelli 231 eventualmente adottati in precedenza.

Nel 2015 ANAC ha approvato delle linee guida (le n. 8 del 17 giugno 2015)  , elaborate insieme al MEF (che hanno in parte confermato l’orientamento del PNA 2013), ma che sono diventate “obsolete” già nel 2016. La riforma della pubblica amministrazione, infatti, ha ridefinito la normativa sulle società pubbliche (d.lgs. 175/2016) e l’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza (d.lgs. 97/2016). Conseguentemente ANAC ha dovuto aggiornare e modificare i propri orientamenti ed ha, finalmente, approvato delle nuove linee guida (Delibera ANAC n. 1134/207).

Dopo questo brevissimo excursus, non vogliamo assolutamente entrare nel merito degli adempimenti previsti dalla normativa, né tanto meno mettere in discussione l’utilità delle linee guida di ANAC, che sempre di più paiono limitarsi a leggere la normativa anticorruzione, anziché leggere i fenomeni corruttivi.

No, nulla di tutto questo. Vorremmo soltanto farci (e farvi) una domanda:

  • la strategia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla P.A. è veramente in grado di tenere sotto controllo il rischio di corruzione? 

La risposta che ci sentiamo di dare è: “Non del tutto!”.  La strategia scelta dal legislatore (e conseguente ANAC) è a prima vista sensata: applicare alle società e agli enti privati in controllo pubblico le stesse misure previste per le pubbliche amministrazioni (identificazione di un RPCT, identificazione dei processi a rischio, introduzione di misure di controllo sui processi, pubblicazioni obbligatorie, ecc …)  Ma se le società e gli enti controllati devono adottare le stesse misure di prevenzione delle amministrazioni controllanti, allora controllante e controllata dovrebbero essere esposte agli stessi rischi di corruzione. E questo non è vero. 

Il sistema di prevenzione delle pubbliche amministrazioni, definito dalla L. 190/2012, si concentra sugli uffici e sulla gestione dei processi. Gli organi di indirizzo non sono considerati “a rischio”. Questo perché la L. 190/2012 gestisce i fenomeni corruttivi generati dall’azzardo morale del dipendente pubblico, cioè la corruzione che si genera quando il dipendente pubblico (AGENTE) favorisce interessi propri o di terzi, anziché lavorare e decidere nell’interesse della collettività (PRINCIPALE).

relazione principale agente

Effettivamente, i Ministeri, le Regioni, i Comuni, le Agenzie Nazionali e tutti gli enti della pubblica amministrazione sono fortemente esposti al rischio di azzardo morale da parte degli agenti pubblici. Azzardo morale che si concretizza in varie fattispecie di reati: peculato, corruzione, concussione, ecc …

Le società e gli enti privati controllati (specialmente le società strumentali o gli enti che erogano servizi di pubblico interesse o servizi alla pubblica amministrazione) sono in effetti molto spesso degli Agenti, delegati ad agire e finanziati dalla pubblica amministrazione, che funge da Principale.

relazione principale agente 2

Quindi in parte ha senso cercare di prevenire la corruzione che si genera “dentro” le società e gli enti privati in controllo pubblico, come cerca di fare l’attuale normativa. Questa strategia però non è in grado di tenere sotto controllo un rischio specifico, che si manifesta esclusivamente nelle società e negli enti privati controllati: il rischio di corruzione che si genera fuori dalla controllata, magari proprio in seno alla P.A. controllante, e che usa la società o l’ente in controllo come veicolo, come strumento.

È una forma di corruzione difficile da identificare e gestire. E’ l’azzardo morale del Principale. E’ la corruzione del sistema.

Questa corruzione è difficile da identificare anche perché a volte non intacca la performance dell’organizzazione, ma è sotto gli occhi di tutti. Molto spesso, nei decenni passati, le società pubbliche sono state create per consentire alle pubbliche amministrazioni di aggirare i vincoli normativi. Era abbastanza diffusa l’abitudine di fare assumere il personale dalle società controllate e poi di fatto farlo lavorare presso l’amministrazione controllante… Queste ed altre “manovre” non erano messe in atto in cattiva fede. Non erano corruzione. Ma dimostrano che le società controllate possono essere facilmente usate per scopi diversi da quelli per cui sono state create.

Ovviamente, il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio proprio o di terzi è sempre dietro l’angolo, e quindi ben vengano le misure di prevenzione previste dalla L. 190/2012 per le pubbliche amministrazioni, che devono essere adottate anche dalle società controllate e dagli enti privati in controllo pubblico! E ben vengano anche i Modelli 231, che presidiano anche il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio della società o dell’ente.

Tuttavia, gli stessi enti e le stesse società dovrebbero andare oltre il mero adempimento e controllare il rischio di azzardo morale del Principale che si scarica su tutti processi di queste organizzazioni e che può causare gravi danni (di immagine ed economici) mettendo  rischio la loro stessa esistenza.

Noi di @spazioetico abbiamo provato ad illustrare questo particolare “bias normativo” con un caso (come al solito) che ci sembra assai esplicativo. Lo potete trovare al seguente indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-anticorruzione-societaincontrollopubblico

 

Se ti spiffero il nome del Whistleblower…

9a

Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia. 

Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.

I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.

Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.

Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“,  a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.

La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.

La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.

Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.

La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.

  • Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.

Perciò, in ambito penale,  l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.

E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.

Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessaQualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”

Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse  in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.

Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela). 

L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive. 

Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:

  • La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
  • La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
  • La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.

E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte? 

Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo  protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.

Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE

Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.

Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.   

 

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: