SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Tornano le PILLOLE di INTEGRITA’ di SPAZIOETICO!

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Correva l’anno 2013. Non esisteva ancora il Piano Nazionale Anticorruzione.

Con le PILLOLE DI INTEGRITA’ nasceva una debole ma agguerrita resistenza contro l’anticorruzione delle carte e dei fogli excel. Un percorso che ci ha portato lontano. Da allora SPAZIOETICO ha promosso senza tregua la visione di una prevenzione della corruzione fondata sul coinvolgimento, sulla consapevolezza e sulla responsabilità dei protagonisti. Ed è stata (e sarà ancora di più nei prossimi anni) una visione vincente.

Le PILLOLE, da sempre, sono pensate come forma di supporto ai Responsabili della prevenzione della corruzione delle amministrazioni che spesso trovano difficoltà nel veicolare i concetti di base della prevenzione della corruzione o che hanno bisogno di illustrare ai dipendenti dell’amministrazione, in maniera semplice ma efficace, concetti chiave come, ad esempio, la nuova definizione di “corruzione”, il conflitto di interessi, la trasparenza, il rischio di corruzione, il whistleblowing, il codice di comportamento, l’antiriciclaggio e così via.

Migliaia di dipendenti pubblici si sono formati attraverso le nostre PILLOLE. Ora, dopo più di sei anni abbiamo pensato di rivitalizzare quel percorso con le nuove PILLOLE DI INTEGRITA’.

Due nuove PILLOLE attendono di essere somministrate!


Ci sono diverse modalità di fruizione delle PILLOLE.

MODULO_ORDINE

Le PILLOLE DI INTEGRITA’ possono essere richieste a SPAZIOETICO compilando il MODULO di ORDINE.

Questa modalità è consigliabile per i Responsabili della prevenzione della corruzione che intendono organizzare incontri di formazione interni e vogliono utilizzare le Pillole.

 

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Oppure, su UDEMY, la nota piattaforma di formazione a distanza, accedendo tramite il seguente COUPON:

Questa modalità è consigliabile per TUTTI, in particolar modo per chi intende acquisire conoscenze di base sul fenomeno corruttivo e sui principali strumenti di prevenzione della corruzione.

 

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Infine, il prodotto può anche essere acquistato su MEPA, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Su Mepa (https://www.acquistinretepa.it), effettuare un “cerca imprese” inserendo SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE. A seguito dell’esito della ricerca, cliccare su “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In “SERVIZI-SERVIZI FORMAZIONE”, cliccare su “VAI AL CATALOGO”. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “Comprendere la corruzione” è SE501. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “La casa dei sogni” è SE502.


Di seguito, i video di presentazione delle PILLOLE.

IL CODICE DI COMPORTAMENTO DEI DIPENDENTI PUBBLICI. Il video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:

https://spazioetico.com/2019/04/10/il-codice-di-comportamento-dei-dipendenti-pubblici-scheda-prodotto-elearning/ 

 

Testo del video

Massimo Di Rienzo (MdR). In Blind Spots, un libro pubblicato negli Stati Uniti nel 2011, Max Bazerman e Ann Tenbrunsel dimostrarono in maniera brillante come la rimozione dell’etica nei processi decisionali avesse condotto a scandali, corruzione, addirittura catastrofi, come il disastro dello shuttle Challanger.

Andrea Ferrarini (AF). La conformità è essenziale in un’organizzazione, dal momento che rende chiari i confini entro cui ci si può muovere; tuttavia, se tutto si riduce ad un mero trasferimento di regole e procedure, si finisce per compromettere l’autonomia decisionale dei dipendenti.

MdR. Ti ricordi Andrea? Anche noi abbiamo fatto un piccolo esperimento. Abbiamo visto con i nostri occhi quello che i ricercatori americani hanno teorizzato, cioè che decidere in astratto è qualcosa di molto diverso dal decidere in pratica.

AF. Sì, Massimo ora vi raccontiamo cosa successe in uno dei nostri corsi di formazione, quando tutte le condizioni si allinearono in maniera favorevole per testare l’etica pratica dei partecipanti.

Eravamo in un corso di formazione con una trentina di partecipanti.

Davanti a noi, il registro presenze includeva il campo della firma di entrata e della firma di uscita.

Quando i partecipanti cominciarono ad accedere, avemmo la fortuna che il primo a compilare i vari campi decise, per un qualche motivo, di firmare sia l’entrata che l’uscita.

MdR. Un’occasione imperdibile!

Ci schierammo davanti al registro ad osservare cosa avrebbero fatto gli altri partecipanti.

Firmare l’uscita nel momento in cui si entra in aula è una falsa attestazione, cioè, una condotta palesemente illecita, ma le persone tendono a rendere malleabile tale condotta per superficialità o per comodità personale.

AF. Il secondo partecipante firmò anch’egli l’uscita senza dire nulla, mentre il terzo e il quarto partecipante firmarono affermando che così si sarebbe resa più veloce la procedura di uscita.

Insomma, di circa trenta partecipanti, ventotto firmarono sia entrata che uscita, alcuni chiedendoci un avallo formale, altri in piena tranquillità.

Forse era una prassi consolidata di quella organizzazione.

Solo due non firmarono, uno dei quali affermando a voce alta che firmare l’uscita era una condotta illecita.

MdR. Insomma, la corruzione è un problema che riguarda non tanto e non solo la razionalità di un singolo individuo, bensì il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

AF. Per questo il campo dell’etica dei comportamenti è ricco di promesse. Per questo abbiamo deciso di realizzare questo corso sul codice di comportamento mostrando casi concreti e scenari di vita reali sui quali i partecipanti possono esercitarsi a prendere decisioni e analizzare le diverse opzioni.

MdR. Buon corso a tutti, allora!

Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


Licenza Creative Commons

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Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

Indagate l’anima del Whistleblower! Conta davvero sapere cosa ha in mente quando segnala?

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“Perchè guardi la pagliuzza che è nell’occhio del tuo fratello e non ti accorgi
della trave che è nel tuo occhio?” (Luca 6,41)

 

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cominciamo questo post dandovi una buona notizia: Andrea Franzoso, probabilmente, siederà nel consiglio di amministrazione di Trenord.

Nel 2015 Franzoso lavorava nel Comitato di Controllo Interno di Ferrovie Nord Milano (FMN) e si accorse che il Presidente della società utilizzava denaro pubblico per i propri interessi. Presentò il rapporto di audit al CdA di FMN, ma tutti i consiglieri, tranne uno, decisero di non approvarlo, chiedendo anche che fosse modificato. A quel punto Franzoso presentò un esposto ai carabinieri. Subì ritorsioni e alla fine perse il lavoro.

Andrea Franzoso è un whistleblower che ha pagato molto cara la sua scelta. E siamo contenti che ora le sue competenze e la sua onestà siano adeguatamente riconosciute. Un whistleblower che siede nel CdA di una società pubblica (tra l’altro di un società controllata al 50% da FMN, dove Franzoso lavorava) sa di rivincita ed ha una valenza simbolica molto forte.

Ok … Adesso passiamo alle cattive notizie! Due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee. Ne parliamo in questo post. Buona lettura.

 

1. Whistleblowing … con tanti “se” e tanti “ma”.

Una recente decisione del T.A.R. Campania, Sez. VI, Sent., (ud. 23/05/2018) 08-06-2018, n. 3880 pone diversi interrogativi dal momento che scandaglia la cosiddetta “dimensione soggettiva” del segnalante. Terreno assai minato, a dire il vero, perché coinvolge la dimensione culturale ed etica di colui o colei che supera un dilemma a volte assai pesante ed assume la decisione di rivelare fatti e circostanze illecite.

I FATTI. Una Dirigente scolastica avanza una istanza di accesso agli atti per visionare un esposto per mobbing ed altri atti persecutori presentato da una assistente amministrativa. A seguito dell’esposto era stata avviata una indagine ispettiva dall’ufficio scolastico regionale. L’istanza viene accolta solo in parte per tutelare la riservatezza della identità e del contenuto delle relative dichiarazioni dei soggetti auditi in sede ispettiva.

La Dirigente scolastica ricorre al T.A.R. Il difensore dell’assistente amministrativa e il Ministero dell’Istruzione giustificano l’esclusione dell’accesso invocando l’art. 54 bis del D.Lgs. 165/2001 il quale, così come modificato dall’art.1, comma 1, L. 179/2017, garantisce la riservatezza del denunciante (cosiddetta tutela del whistleblower).

LA DECISIONE DEL T.A.R. Il TAR smonta la tesi del difensore dell’assistente amministrativa, facendo tre considerazioni:

  1. Non si tratta di whistleblowing perché l’esposto originario non era stato presentato né ad ANAC nè all’Autorità giudiziaria;
  2. La segnalante non ha agito a tutela dell’integrità dell’amministrazione bensì di interessi di natura propriamente personali.
  3. Non ci sono esigenze di tutelare l’identità della segnalante dal momento che l’esposto ed il suo autore erano circostanze note a tutti i protagonisti.

Secondo il TAR Campania, dunque, il whistleblowing “non è utilizzabile per scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti dei superiori”, bensì è volto a tutelare l’identità del segnalante che, per ragioni di servizio, sia venuto a conoscenza di condotte illecite e le abbia segnalate nell’ottica della prevenzione e repressione della corruzione e dell’integrità all’interno della Pubblica Amministrazione.

Su questa decisione ha scritto un ottimo articolo l’avvocato Fasano, sul Sole24Ore. Si chiede Fasano “Qual è il discrimine che distingue una segnalazione fatta nell’interesse del segnalante – dunque, non ammissibile – da quella finalizzata alla tutela dell’integrità dell’amministrazione?”.

Il quesito è corretto, così come l’analisi che ne segue. C’è da ricordare, infatti, che la recente L. 179/2017, articolo 1 comma 1, stabilisce che il pubblico dipendente segnala o denuncia “nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione“, non per finalità diverse da questo. Pertanto, a prima vista, sembra corretta la ricostruzione che opera il TAR sul piano giuridico e che evidenzia che al centro della vicenda risiede una controversia, piuttosto accesa, tra la segnalante e chi subisce un’indagine a seguito della segnalazione.

Il dubbio che pone, però, l’avvocato Fasano è pertinente: “Nell’ottica tracciata dalla recente normativa, appare evidente che la qualificazione di una questione come personale non è di per sé sufficiente ad escludere che essa, rappresentando pur sempre un aspetto di un processo organizzativo o procedurale, possa comunque determinare una devianza rispetto alle finalità assegnate dalla legge, tale da generare un vulnus all’integrità dell’amministrazione“.

E quindi si potrebbe ritenere che, a prescindere da quali interessi personali abbiano mosso il segnalante, la tutela dell’integrità della pubblica amministrazione sussista, magari in maniera indiretta, ma sussista comunque. Basti pensare che la segnalazione ha dato effettivamente vita ad una indagine da parte dell’ufficio regionale, questo ad ulteriore conferma che la minaccia all’integrità della PA era reale.

L’interrogativo trascende il caso concreto della vicenda giudiziaria appena narrata e diventa assai importante, dal momento che ANAC ha messo in consultazione una Bozza di «Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 (c.d. whistleblowing)».

Il “fatidico” comma 6 dell’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 come modificato dall’articolo 1 della legge 30 novembre 2017, n. 179, dispone che “Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di
attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro“. E’ una sanzione importante. Quale è il rischio? Che un RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) di un’amministrazione riceva una segnalazione ma non la qualifichi come whistleblowing, dal momento che rileva un interesse personale nella vicenda. Con il rischio di beccarsi la sanzione se l’ANAC non è d’accordo.

Il problema, in realtà, è ancora più concettuale. Come fa il RPCT a valutare le intenzioni (l’animo) del segnalante all’atto della ricezione della segnalazione? Avrà certamente bisogno di valutare la fondatezza della segnalazione attraverso indagini interne. Ma se poi, a seguito delle indagini, rileva che la segnalazione è stata effettuata al fine di tutelare (anche) interessi personali, cosa farà? Se deciderà di recedere dalle attività di verifica e analisi rischierebbe di vedersi irrogare la sanzione promessa dalla norma?

 

2. Whistleblower … ma non troppo!

Abbiamo osservato come il TAR sembri piuttosto interessato alla cosiddetta “dimensione soggettiva” del whistleblowing. Per dirla in maniera più comprensibile:

  • Chi è il segnalante? Nel senso, quale interesse (diretto o indiretto) esprime nella vicenda?
  • Perché ha segnalato? Nel senso, l’interesse nella vicenda ha avuto un ruolo (determinante), dal momento che la segnalazione può assicurare un vantaggio al segnalante stesso?

La questione si fa davvero intrigante e confusa, se analizziamo una recente Sentenza della Corte di Cassazione. La Sentenza ci ha ispirati nella scrittura di un caso, che ha come protagonista un povero Whistleblower all’italiana.


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Il signor Sandro Santommaso, dipendente dell’Istituto Statale Comprensivo “Dio Ci Aiuti” (i nomi ovviamente sono di fantasia), si era introdotto nell’area riservata del sistema informatico dell’amministrazione, utilizzando il nome utente e la password di un altro dipendente. Voleva dimostrare, attraverso la produzione di un falso documento di fine rapporto a nome di una persona che non aveva mai prestato servizio presso quell’amministrazione, la vulnerabilità del sistema. Infatti, appena prodotto il documento, l’ha subito cancellato. Il signor Santommaso, insomma, ha posto in essere tale condotta al fine di sperimentare che il sistema può essere facilmente violato.

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In prima istanza la Corte territoriale ha condannato il signor Santommaso, riconoscendo il reato di cui all’art. 615 ter del Codice Penale: “accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico“. Stabilisce la norma penale che chiunque abusivamente si introduca in un sistema informatico o telematico protetto da misure di sicurezza ovvero vi si mantiene contro la volontà espressa o tacita di chi ha il diritto di escluderlo, è punito con la reclusione fino a tre anni. La pena è della reclusione da uno a cinque anni: 1) se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio, con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti alla funzione o al servizio, o da chi esercita anche abusivamente la professione di investigatore privato, o con abuso della qualità di operatore del sistema.

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Insomma, un bel guaio per il nostro dipendente che, tuttavia, la spunta davanti alla Corte d’Appello. La Corte riconosce, ai sensi dell’articolo 131 bis del codice penale, che “Nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando, per le modalità della condotta e per l’esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell’articolo 133, primo comma, l’offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale“.

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L’avvocato Codicilli, legale di Santommaso, in Cassazione fa espresso richiamo alla finalità di denuncia che aveva ispirato l’accesso al sistema informatico, per sollevare il suo assistito da ogni responsabilità, . Insomma, Sandro Santommaso si sarebbe intrufolato nell’area riservata per ragioni di tutela dell’interesse pubblico. Diremmo noi che avrebbe “testato la tenuta del processo“, operando una sperimentazione consapevole.giudice

Ma la Suprema Corte ha contestato questo “atteggiamento“. Facendo leva sul dettato dell’articolo 54 bis del dlgs 165/2001 introdotto dalla legge 190/2012 e, successivamente, integrato dalla legge 197/2017, la Corte assume che il segnalante acquisisce informazioni in merito ad attività illecite sul luogo di lavoro. Da nessuna parte, nella legge, si parla di “attiva acquisizione di informazioni” attraverso, ad esempio, improprie attività investigative, in violazione dei limiti posti dalla legge.


Anche in questo la dimensione soggettiva fa la differenza. Se ci pensate, infatti, il limite tra acquisizione “passiva” e “attiva” di informazioni sembra essere davvero assai labile ed ha a che fare esclusivamente con un certo “atteggiamento” del segnalante. Insomma, il “vero” whistleblower, secondo il T.A.R. e la Corte di Cassazione, deve essere disinteressato, deve avere a cuore unicamente il buon andamento della pubblica amministrazione e deve avere anche il senso del limite: prudenza, giustizia e temperanza … ci manca solo la fortezza e abbiamo elencato tutte le virtù cardinali!

Per fortuna c’è una proposta di Direttiva europea che (pur con alcuni limiti) riporta l’attenzione sui ragionevoli motivi del segnalante e sulla dimensione oggettiva del Whistleblowing!

 

3. Cosa dice la proposta di Direttiva europea? Luci ed ombre

Il 23 aprile 2018 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di misure, tra cui una Proposta di una nuova Direttiva, per rafforzare la protezione dei Whistleblower in Europa. Ne abbiamo parlato ampiamente su @spazioetico. Ed è interessante valutare se queste le decisioni del T.A.R. e della Cassazione si muovono nel solco di questa Direttiva che, auspicabilmente, sarà prima o poi operativa anche in Italia.

All’articolo 2 comma 1, si stabilisce che: “La Direttiva verrà applicata a coloro che, nel settore privato o pubblico, acquisiscono informazioni in merito a violazioni in un contesto lavorativo“.

Nella proposta, tuttavia, non si fa mai menzione alla cosiddetta “dimensione soggettiva”. Nelle definizioni (articolo 3), ad esempio, non si parla mai di questo elemento come necessario per la presa in carico di una segnalazione. Si fa, invece, riferimento, ad un altro elemento che viene chiamato, tecnicamente, “reasonable grounds“, e che noi potremmo tradurre con “ragionevoli motivi“. La Proposta di Direttiva, infatti, stabilisce, all’articolo 13, che: “Whistleblowers qualify for protection if they had reasonable grounds to believe that the information reported was true at the time of reporting” (I WB possono accedere alle misure di protezione se hanno ragionevoli motivi per credere che le informazioni riportate siano vere al momento della segnalazione).

Il concetto di “ragionevoli motivi” era stato introdotto nel testo della L. 197/2017 che era passato alla Camera. Faceva parte del più ampio concetto di “buona fede”: “È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata”. Tale disposizione è stata poi espunta dal testo definitivo approvato dal Senato.

Il concetto di ragionevoli motivi, diversamente da quanto era stato scritto nel testo della Camera, non è assimilabile alla buona fede. I ragionevoli motivi riguardano, invero, elementi oggettivi della segnalazione. Esiste un ragionevole motivo laddove chiunque si fosse trovato nella situazione del segnalante avrebbe ricavato, da elementi oggettivi del contesto, la medesima sensazione di illiceità o pericolosità della condotta osservata.

Comunque, il fatto che non sia stato più adottato tale criterio sembra essere una ulteriore dimostrazione che l’elemento soggettivo non debba essere valutato ai fini dell’inquadramento di una segnalazione come “whistleblowing”.

Anche la proposta di Direttiva europea, però, evidenzia alcune criticità. La Direttiva disegna un sistema che consente ai whistleblower di segnalare illeciti attraverso 3 canali:

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I dipendenti di una organizzazione, in base all’art. 13 della Direttiva, devono essere tutelati quando segnalano gli illeciti alla propria organizzazione. Ma hanno diritto ad essere tutelati anche se ricorrono a canali di segnalazione esterni (cioè attivati presso autorità nazionali, ad esempio l’ANAC), oppure quando rendono tali informazioni di pubblico dominio (ad esempio direttamente al pubblico o tramite piattaforme web e social media, ai mezzi di informazione, ai rappresentanti eletti, alle organizzazioni della società civile, ai sindacati o alle organizzazioni imprenditoriali/professionali)”.

La Direttiva, insomma, garantisce ai whistleblower ampie tutele. Ma non riconosce al whistleblower una assoluta libertà nella scelta del canale attraverso cui effettuare la denuncia. Infatti (come chiarito nella relazione illustrativa della proposta di Direttiva), “è tenuta di norma a utilizzare in primis i canali interni; se questi canali non funzionano o se si può ragionevolmente presumere che non funzionino, è possibile segnalare alle autorità competenti e, in ultima istanza, al pubblico o ai mezzi di comunicazione. Tale disposizione serve a far sì che l’informazione giunga a coloro che possono contribuire alla gestione tempestiva ed efficace dei rischi nel pubblico interesse e a prevenire ingiustificati danni d’immagine dovuti alla pubblica divulgazione.

Insomma, anche la proposta di direttiva europea sembra suggerire che i panni sporchi devono essere preferibilmente lavati in casa propria: segnalare un illecito all’opinione pubblica potrebbe causare un danno all’immagine della pubblica amministrazione e quindi è meglio che la segnalazione sia gestita internamente, all’insaputa dei cittadini.

La direttiva, ovviamente, non esclude la tutela whistleblower che segnala illeciti o disfunzioni all’opinione pubblica e, in particolare, riconosce le tutele nel caso in cui il segnalante non utilizzi “i canali di segnalazione interna e/o esterna a causa di un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse o delle particolari circostanze del caso, o di rischio di danni irreversibili“. Tuttavia, la Direttiva, una volta approvata, dovrà essere recepita dagli Stati membri. In Paesi come l’Italia, in cui non esiste una cultura del whistleblowing e in cui spesso il problema della tutela dei segnalanti si riduce ad un problema tecnologico (sviluppo di applicativi informatici per la gestione delle segnalazioni) c’è il rischio concreto che la direttiva sia recepita in modo non corretto, restringendo il diritto alla tutela solo a coloro che usano i canali di segnalazione interna o che segnalino ad ANAC. Se ciò accadesse, la protagonista del caso seguente (purtroppo ispirato da una vicenda reale) non sarebbe tutelata.


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Paola Pasionaria lavora come autista presso la BUSSE Spa, l’azienda dei trasporti pubblici del Comune di Spericolato. E’anche rappresentante sindacale, sempre in prima linea per difendere i diritti dei lavoratori, anche denunciando i disservizi della società che rischiano di mettere in pericolo la sicurezza dei lavoratori e dei cittadini.

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Gli autobus della BUSSE Spa sono infatti molto vecchi e spesso vanno a fuoco mentre stanno trasportando le persone. Oppure perdono i pezzi per strada. Le disastrose condizioni degli autobus sono anche dovute alla cattiva qualità delle manutenzioni, che l’azienda ha affidato ad una officina specializzata della città: la Tre-I Srl gestita da due fratelli, Indro e Ignazio Incapaci.

LE ARPIE

Paola Pasionaria viene contattata dalla redazione del famoso programma televisivo Le Arpie, che realizza servizi giornalistici aggressivi e irriverenti per denunciare i disservizi e le truffe ai danni dei cittadini. E rilascia una intervista in cui denuncia non solo la situazione di pericolo per i cittadini, ma anche delle irregolarità nella gestione della società: “la manutenzione degli autobus è affidata da anni sempre alla stessa officina, senza verificare la qualità dei lavori” afferma la Pasionaria “anche perché la società falsifica i dati relativi ai chilometri percorsi dagli autobus, facendo comparire come circolanti anche i mezzi in manutenzione, per fregare i soldi al Comune di Spericolato

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Alcuni giorni dopo che l’intervista è andata in onda, la BUSSE Spa licenzia Paola Passionaria, contestandole di aver causato un danno di immagine all’azienda e di aver diffuso notizie false e tendenziose. “Ora ci penserà il mio avvocato, ma mi sento di aver fatto la cosa giusta”, afferma la donna, mostrando di voler continuare a portare avanti le sua battaglia.


A nostro parere, non si dovrebbe contestare al segnalante la modalità della sua segnalazione. Bisognerebbe piuttosto verificare il contenuto della segnalazione. E se la persona ha segnalato pubblicamente un illecito, causando un danno all’immagine della società, eventuali provvedimenti disciplinari dovrebbero essere adottati esclusivamente dopo aver accertato la mala fede del segnalante.

 

4. “Pentiti versus Whistleblower“: il DDL anticorruzione

Nel nuovo DDL anticorruzione è previsto che chi denuncia volontariamente e fornisce indicazioni utili per assicurare la prova del reato ed individuare eventuali responsabili beneficerà di uno sconto di pena di e una speciale clausola di non punibilità. Così come è stato congegnato, attualmente questo meccanismo rischia di non servire a granché, ma se saranno fatti gli adeguati correttivi, forse potrebbe rappresenta la misura più promettente dell’intero DDL. Si tratta di dissociare gli interessi tra le parti introducendo un vero e proprio conflitto di interessi, in positivo, tra corrotti e corruttori.

Il pentito non è certamente un whistleblower, ma il legislatore ha deciso di garantire alla figura del collaboratore (nuova per la corruzione, ma piuttosto nota per molti altri fenomeni criminali) un ruolo dirimente. Ovviamente il collaboratore fornirà la sua “assistenza” per fini del tutto diversi dalla tutela della PA, cercando di garantire per sé una sostanziale impunità ed è questo che lo porterà a vuotare il sacco, secondo quanto affermano le roboanti anticipazioni di fonte governativa.

Il DDL anticorruzione, pertanto, introduce un meccanismo che prescinde dalla dimensione soggettiva, cioè dalla volontà effettiva di tutelare l’integrità della PA: chi collabora lo fa per garantirsi l’impunità, ma questo non fa differenza, perché quello che interessa è favorire l’emersione di condotte corruttive. Tra le altre cose questo interesse è anche un obiettivo del Piano Nazionale Anticorruzione, per l’esattezza il secondo.

A nostro parere anche nella normativa sul Whistleblowing dovrebbe diventare centrale l’idea che l’emersione delle condotte corruttive è ciò che conta. L’animo di coloro che facilitano tale emersione, se abbiano segnalato per tutelare l’integrità della PA o spinti da ragioni personali, rappresenta una circostanza importante dal punto di vista etico, ma secondaria ai fini di garantire loro delle tutele e, soprattutto, di prendere in carico la segnalazione.

 

5. Conclusioni

Perché tanta solerzia nell’indagare l’anima del whistleblower? Non abbiamo alcun dubbio sulla legittimità di ricondurre l’istituto entro i confini di un corretto vivere civile. Scongiuriamo una riproposizione in salsa italica della Germania Est o, per gli amanti delle serie televisive, il contesto inquietante in cui si svolge il “Racconto dell’ancella“, opera di grande impatto emotivo. Riteniamo, tuttavia, che sindacare le motivazioni e gli interessi che guidano la scelta di un individuo nel segnalare una condotta illecita rischia di limitare sensibilmente la portata dell’istituto.

In altri Paesi, stanno eliminando la dimensione “soggettiva” della segnalazione, accettando, di fatto, le segnalazioni anonime. Se l’interesse pubblico prevalente è l’emersione di condotte illecite, allora si dovrebbe fare attenzione alla qualità “oggettiva” della segnalazione, cioè, se è circostanziata, se allerta su fenomeni reali ed importanti, ecc…

Sembra che l’eccessiva enfasi sugli aspetti soggettivi oscuri i veri problemi di questo istituto, che sono ben altri. Ne abbiamo parlato tanto su @spazioetico. Chi vuole saperne di più, può accedere ad un gran numero di RISORSE. Rischiamo, cioè, di guardare la pagliuzza nell’occhio del whistleblower senza accorgerci della trave che ne ostacola il funzionamento.

In molti casi coloro che segnalano vengono poi fatti oggetto di sanzioni disciplinari, fino al licenziamento, per aver “nuociuto gravemente all’immagine dell’amministrazione“, anche quando la segnalazione era fondata. Per questo a nostro avviso, definire il Whistleblower come “il pubblico dipendente che segnala o denuncia nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione” crea diversi problemi. Avremmo preferito “nell’interesse della collettività“. Abbiamo più volte sottolineato, su @spazioetico, come il vero Principale del rapporto di agenzia in ambito pubblico sia la “collettività nazionale/locale”, non la pubblica amministrazione (che è un Principale delegato). Il Principale PA potrebbe promuovere interessi secondari e, ad esempio, agire forme di ritorsione al fine di tutelare l’immagine dell’Ente. Inoltre, in una situazione di corruzione sistemica, l’interesse della pubblica amministrazione potrebbe essere distorto e confliggere con gli interessi primari della collettività. In questi casi segnalare diventa un atto di puro eroismo.

 

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P.S.: Se volete continuare a leggere su questo argomento, consultate post seguente:

 

Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

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di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

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Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

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E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

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Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

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Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

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L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

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Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

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Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

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La resa dello Stato controllore

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Il sottotitolo potrebbe essere: “Come la gestione patologica del processo di controllo mette a rischio un’intera collettività“.

Dovete sapere che conserviamo inalterata la passione innata per il processo, cosiddetto, di “controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni, un processo che qualifica l’azione amministrativa e che è più esposto a rischi corruttivi, tanto da essere stato messo sotto osservazione dall’ANAC a seguito dell’aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) del 2015. E questo, nonostante il fatto che esso sia assolutamente alla deriva in questo bizzarro Paese, tanto che questa circostanza, unitamente a molte altre, ci ha fatto pensare ad uno Stato sotto sequestro.

Talmente alla deriva che, da quando il viadotto Morandi è crollato, non passa giorno in cui i giornali non escano con qualche notizia sulla cosiddetta “resa dello Stato controllore“.

E’ del 1 settembre 2018 l’articolo, a firma Carlo Di Foggia e Francesco Ridolfi, uscito sul Fatto Quotidiano, che titola: “Autostrade, la A25 è a rischio. La resa del ministero: Controlli mai fatti per mancanza di personale”. Nell’articolo leggiamo, testualmente: “nel 2018 il Ministero delle Infrastrutture non è in grado di dire se un’autostrada sia sicura, anche se dubita che lo sia, visto che non ha effettuato i controlli per mancanza di personale. La questione riguarda l’autostrada Roma-Pescara-L’Aquila, ma forse è lo spaccato di un fenomeno più grande“.

Da dove nasce il rischio di corruzione nei controlli? La peculiarità di questo processo deriva dal fatto che il gioco delle “asimmetrie informative” è particolarmente interessante. 

Se stiamo a quanto raccontato nell’articolo appena citato apparso sul Fatto Quotidiano, possiamo descrivere in questo modo il gioco delle asimmetrie informative. In realtà ci sono ben due asimmetrie informative, dal momento che ci sono almeno due relazioni di agenzia:

  1. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (Collettività nazionale/cittadini titolari di diritti/elettori) e l’Agente (Ministero dei Trasporti), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente perseguendo l’interesse primario (sicurezza della mobilità autostradale). Si è discusso molto intorno a questa asimmetria informativa. L’opacità delle condizioni contrattuali alla base dei convenzionamenti e l’impossibilità di decifrare la reale funzione di vigilanza a carico del Ministero non ha permesso al Principale “Collettività nazionale” di operare un controllo in merito alla modalità di azione dell’Agente (Ministero dei Trasporti). Almeno non fino ai tragici fatti di Genova. Il Principale avrebbe dovuto avere la possibilità di accedere a dati e informazioni utili ad esercitare un controllo diffuso sull’operato del proprio Agente (MIT), ma per qualche strano caso della vita, mentre per le amministrazioni pubbliche italiane vige una normativa assai pervasiva sui cosiddetti “obblighi di pubblicazione”, per il comparto trasporti era in vigore una deroga. “Qual è la legge che impone allo Stato di tenere segrete le convenzioni con cui assegna le concessioni autostradali?” si domanda Maurizio Caprino sul Sole24Ore? “Nessuna“, risponde “...la segretezza è solo una prassi. Iniziata già ai tempi in cui gli accordi con i gestori li firmava l’Anas per conto dello Stato e gelosamente conservata quando l’ufficio competente è stato incorporato nel ministero delle Infrastrutture”. Tutto questo, nonostante la sollecitazione dell’Authority per i trasporti (ART) chiedeva che i contratti fossero resi pubblici, anche in ragione dei continui aumenti tariffari.
  2. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (PA/Ministero dei Trasporti) e l’Agente (operatore privato/concessionario di servizio pubblico), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente seguendo le sue istruzioni. La circostanza, assai poco meritoria della progressiva scarsità di personale non permette al Ministero di effettuare controlli sull’operato del concessionario, come chiaramente esplicitato dall’articolo che riportiamo: L’Ufficio (Ispettivo, ndr…) potrà eseguire visite di dettaglio per valutare l’effettivo avanzamento dello stato di degrado delle opere non appena saranno rese disponibili adeguate risorse di personale. Mancano infatti gli uomini, visto che i costi delle ispezioni sono a carico dei concessionari (particolare alquanto bizzarro non trovate? ndr…)”. E’ bene ricordare che la funzione di controllo serve proprio a ridurre le asimmetrie informative tra Principale e Agente nella particolare relazione di agenzia che prende vita dal rapporto di “concessione” (concedente e concessionario). Qui il rapporto è davvero assai “peculiare”, visto che “”Qualsiasi verifica strutturale sulle opere in concessione” è compito “del concessionario” (così in una nota del Ministero dei Trasporti ) e che “i controlli del concedente sono prioritariamente rivolti all’ottemperanza degli obblighi convenzionali“. E, ancora, “In buona sostanza nemmeno l’ente preposto al controllo (che è diventato operativo ben 17 anni dopo le privatizzazioni) ha la possibilità di valutare se il concessionario sta adempiendo pienamente a quanto stipulato nella convenzione“, così scrive Giovanni Drogo il 16 agosto 2018 su Next. 

Dunque, riepilogando abbiamo due asimmetrie informative:

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Le asimmetrie informative si ampliano nel tempo generando un elevatissimo rischio che riguarda sia la sicurezza sulle strade sia il verificarsi di eventi corruttivi. In tali circostanze, infatti, il processo comincia, letteralmente, a perdere pezzi.

Ora noi sappiamo bene che il processo di controllo prende avvio (INPUT) in soli tre modi: o su SEGNALAZIONE, o a seguito della PROGRAMMAZIONE interna oppure per INIZIATIVA d’UFFICIO.

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Ebbene, torniamo al caso citato nell’articolo del Fatto Quotidiano. Quando alcuni cittadini monitoranti, attraverso una puntuale SEGNALAZIONE, hanno messo sull’avviso lo stesso Ministero dei Trasporti sui rischi connessi alla cattiva manutenzione di un particolare tratto autostradale (Roma-Pescara/A24), l’Agente (MIT) ha giustificato proprio con la “carenza di personale” l’impossibilità di effettuare verifiche ispettive, cioè di dar seguito alla segnalazione.

Ecco, per l’appunto, un estratto dell’articolo del Fatto Quotidiano che mette in luce come si amplia la prima asimmetria informativa: “Il 28 agosto Placido Migliorino, dirigente della Direzione che vigila sulle concessionarie autostradali e responsabile dell’ufficio ispettivo di Roma prende carta e penna e risponde dall’associazione. Nuovo Senso Civico Onlus (cittadini monitoranti che operano per conto del Principale collettività nazionale/locale, ndr.): “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. 

E, ancora: “Spiega che “le uniche attività che quest’ufficio ha potuto espletare con le residue risorse rese disponibili sono state limitate all’effettuazione delle visite Pam (ordinaria manutenzione, ndr) e alle verifiche dei lavori dell’antiscalinamento. Conseguentemente – prosegue – non è possibile, allo stato attuale, dare un riscontro sui contenuti tecnici citati nella missiva”, ma nello stesso tempo “si condivide la manifestata preoccupazione resa dal Nuovo Senso Civico Onlus, sulla base delle poche visite eseguite da quest’Ufficio negli anni passati, circa la necessità di interventi urgenti di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltreché per la messa in sicurezza ai fini sismici delle opere”.

Pertanto, a seguito di una SEGNALAZIONE puntuale, il MIT non ha avuto possibilità di effettuare i dovuti controlli. Ma, vista la scarsità di risorse, nemmeno è riuscito a PROGRAMMARE alcuna azione ispettiva sul campo. Dell’INIZIATIVA d’UFFICIO, poi, nessuna traccia.

Di seguito, rappresentiamo graficamente (ed impietosamente, anche perché qui ci sarebbero precise responsabilità da individuare) il progressivo decadimento dell’INPUT del processo di controllo presso il MIT.

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La gestione «patologica» del processo è innescata dalla scarsità di risorse e dalla decisione di non dare seguito alle segnalazioni, per quanto circostanziate e per quanto esse individuino un elevato rischio per la sicurezza dei cittadini. Questi fattori interrompono lo sviluppo del processo di controllo. Ma cosa c’entra tutto questo con la corruzione? 

C’entra moltissimo! Dal punto di vista organizzativo, i reati di corruzione non emergono improvvisamente. Si comincia con alcune criticità nella gestione dei processi… che diventano sistematiche… (MALA GESTIO)…e che creano un contesto favorevole alla CORRUZIONE. Questa escalation graduale dalle criticità organizzative ai reati di corruzione può essere rappresentata con una «piramide del rischio».

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Riprendiamo, per un attimo, il processo di controllo del Ministero dei Trasporti. Nell’articolo del Fatto Quotidiano leggiamo: “Proprio martedì, in audizione al Parlamento, il ministro Danilo Toninelli ha dipinto un quadro desolante: in 10 anni il personale che deve vigilare è passato da 250 a 110 persone (non tutte qualificate), il budget per pagarli si è dimezzato (da 16,7 a 7 milioni) e i controlli calati dal 2011. “Ho l’impressione – ha spiegato – che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

Ed ecco che appare il vero protagonista della vicenda: il CONFLITTO DI INTERESSI. Nell’ultima affermazione, il Ministro esplicita chiaramente che la cattiva amministrazione del processo (mala-gestio) è ad un livello di “sistematicità” tale da fa intendere che non sia più guidata da errori e/o superficialità, ma che si siano inseriti INTERESSI SECONDARI che operano in netto contrasto con gli INTERESSI PRIMARI. Egli sta affermando, cioè, che la cattiva gestione non è causa accidentale, ma è volta a garantire un vantaggio a terzi (decisori pubblici e operatori economici privati). Egli, cioè, individua un vero e proprio “evento corruttivo”, che si verifica solo in presenza di interessi secondari. In assenza di questi, infatti, parleremmo di un processo gestito male e, quindi, di scarsa qualità del processo. Sarebbero ora il caso di approfondire a quali soggetti  appartenessero tali interessi secondari. 

Molto interessante, anche se davvero assai inquietante.

Infine, la vicenda che vi abbiamo appena raccontato sembra ricalcare per filo e per segno, un caso (“real-case scenario“) che noi utilizziamo in formazione, assai esemplificativo sul processo di “controllo, vigilanza, ispezione e sanzione”. Pertanto, se volete approfondire, prego accomodatevi

 

 

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Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente)

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Questa è la quinta e ultima divagazione estiva di questa estate 2018. La stiamo scrivendo con le valigie pronte per ritornare a casa, dopo un periodo di meritate vacanze. Oggi parleremo di onestà e competenza.  

Esiste davvero una contrapposizione tra ONESTA’ e COMPETENZA? C’è davvero un dilemma, come ci viene attualmente narrato dalla classe politica che, se da una parte rivendica a gran voce l’onestà (finalmente) al potere, dall’altra viene rappresentata, dall’opposizione, come una Armata Brancaleone di incompetenti e improvvisati fancazzisti?

La questione non è davvero di poco conto. I cosiddetti “competenti”, al governo nelle stagioni precedenti alla attuale, vengono quotidianamente accusati di ogni sorta di distorsione dei processi decisionali. A volte tali distorsioni sono evidenti e piuttosto nefaste, con effetti drammatici per i cittadini e gli utenti dei servizi, come nel caso delle concessioni autostradali. Un “brodo” di conflitti di interessi nel quale la prima e la seconda Repubblica hanno galleggiato e che ci ha spesso fatto pensare ad uno Stato sotto sequestro. I “competenti” si sono comportati da disonesti e per questo sono stati puniti dagli elettori, almeno nella narrazione di chi, ad essi, si è contrapposto. Cioè, gli onesti, i quali, a loro volta, hanno progressivamente alzato la voce, in piazza così come nelle cabine elettorali.

La contrapposizione è ancor più profonda se si allarga lo sguardo non solo alla politica, ma, in generale, all’arte dell’amministrare una funzione pubblica. Abbiamo letto con interesse un comunicato stampa apparso sul sito della ANAAO (Associazione dei Medici e dei Dirigenti del SSN) il 6 luglio 2018, dal titolo: “COLLEGARE UN CAMICE BIANCO ALLA CORRUZIONE IN SANITÀ E’ INACCETTABILE E PROFONDAMENTE INGIUSTO“, nel quale è contenuto un commento assai sprezzante verso un post del Blog delle Stelle che illustra un disegno di legge del M5S (Sunshine act), con il quale si intende promuovere una maggiore trasparenza nelle relazioni finanziarie che intercorrono tra le aziende del settore e gli operatori della salute. A corredo del post è stata utilizzata l’immagine di un medico che prende una tangente.

I medici, nell’immaginario della nuova narrazione socialnetworkcentrica, sono indissolubilmente guidati da interessi secondari. Si è orientati a descrivere il comportamento della classe medica come di una categoria più incline a massimizzare i propri profitti che a promuovere la salute del paziente. Più sono brillanti, cioè più sono competenti, più sono invischiati nel perverso gioco dei conflitti di interessi.

I medici, rappresentati da ANAAO, si scagliano con forza contro questa rappresentazione e affermano con veemenza, facendosi scudo con la figura istituzionale del Presidente dell’Autorità Anticorruzione in persona, che la corruzione in sanità, tutto sommato “alberga nel capitolo degli acquisti di beni e servizi, nel settore degli appalti pubblici e delle forniture“.

Chi si occupa di prevenzione della corruzione sa benissimo che questa affermazione è piuttosto azzardata. Esistono processi “sanitari” che sono ampiamente esposti a rischi di corruzione e che vedono i medici (la componente tecnico-professionale di ASL e di Ospedali pubblici) fortemente esposta. A corredo di questa valutazione di natura esperienziale, inoltre, la recente indagine dell’ISTAT sulla corruzione dal punto di vista delle famiglie sembra chiamare in causa proprio la categoria dei medici più volte: “si stima che al 9,7% delle famiglie (più di 2 milioni 100mila) sia stato chiesto di effettuare una visita a pagamento nello studio privato del medico prima di accedere al servizio pubblico per essere curati” e “In ambito sanitario episodi di corruzione hanno coinvolto il 2,4% delle famiglie necessitanti di visite mediche specialistiche o accertamenti diagnostici, ricoveri o interventi. Le famiglie che si sono rivolte agli uffici pubblici nel 2,1% dei casi hanno avuto richieste di denaro, regali o favori“.
Per ultimo, l’aggiornamento 2015 del Piano Nazionale Anticorruzione, nell’individuare i processi specifici a rischio in sanità, si focalizza (anche) su ambiti di natura strettamente sanitaria, come la libera professione intramuraria (ALPI, su cui @spazioetico ha recentemente pubblicato un approfondimento), ad esempio. Inoltre, i rapporti con le case farmaceutiche, i produttori di dispositivi e altre tecnologie, la ricerca, la sperimentazioni e le sponsorizzazioni, così come le attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero: sono tutti ambiti di rischio specifico per la componente sanitaria.

E’ vero che identificare come “criminale” l’intera categoria dei medici pubblici è segno di analfabetismo funzionale, ma tirarsene completamente fuori è segno, quantomeno, di poca prudenza.

Tralasciando, per un momento, il merito della questione sollevata, ci preme qui riflettere sulle dinamiche sottostanti a vicende come questa e come molte altre. Sembra essersi creata (artificiosamente?) una netta contrapposizione tra chi “ha studiato”, cioè tra chi ha una competenza specifica perché (afferma) si è laureato e ha avuto un’esperienza rilevante in un determinato settore e chi, invece, sembra essersi formato alla cosiddetta “università della strada“. Costoro avrebbero la presunzione di ridurre l’asimmetria informativa su temi assai complessi attraverso la mera consultazione di siti, forum e quant’altro.

La contrapposizione appena descritta ha avuto ampia eco in merito, ad esempio, alla nota vicenda dell’obbligo vaccinale flessibile, una vera e propria invenzione giuridica che, da una parte soddisfa un certo “terrapiattismo di ritorno” (come l’analfabetismo funzionale). L’obbligo flessibile non è altro che l’effetto indiretto di una campagna veemente contro l’establishment medico-scientifico che è stato, da molti, vissuto come contiguo a BIG PHARMA, per cui ogni decisione che viene assunta in materia di salute pubblica sarebbe, in qualche modo, inquinata dagli interessi dei grandi gruppi privati.

Da una parte, quindi, gli “scienziati”, competenti sì, ma pieni di conflitti di interessi e assai poco inclini all’autocritica. Dall’altra, i puri e gli onesti, ma forse un po’ naïves, che con le loro strampalate decisioni manderanno a gambe all’aria questo sfortunato Paese.

Da qualche parte ci si interroga su chi ha fatto o farà più danni. Un post dello storico Aldo Giannuli, assai interessante, intende dimostrare come la incompetenza “onesta” è di gran lunga più pericolosa della competenza “disonestà”. Nella storia ci sono molti esempi di mostruosità nel nome dell’onestà e, invece, di ottime soluzioni che hanno prodotto, parallelamente, tornaconti di natura personale. Lo storico conclude affermando: “E dunque, vogliamo punire i disonesti? Benissimo, aprire le celle, ma solo dopo aver convocato il plotone di esecuzione per gli imbecilli“.

Ci permettiamo di offrire un nostro punto di vista che, ci piacerebbe, possa alimentare un dibattito o un po’ meno miope su questi (comunque) importanti temi.
1. Il paradosso dell’onesto incompetente

L’attuale contrapposizione tra onestà e competenza può essere descritta come un dilemma, che conduce ad esiti paradossali. Così come facciamo durante i nostri corsi, vi proporremo un real case scenario, per descrivere il dilemma e le sue conseguenze. Ma prima vi chiediamo di rispondere a questa semplice domanda:

  • Preferite che i vostri interessi siano curati da un dipendente pubblico onesto o disonesto?

Immaginiamo la vostra risposta: se seguite @spazioetico, siete fermamente convinti che non è opportuno fidarsi di un dipendente pubblico disonesto!

Ovviamente, siete liberi di rispondere diversamente, e affidare a un disonesto la cura dei vostri interessi! Quale che sia la vostra risposta, tenetela a mente, mentre leggete il nostro caso:

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Il signor Michele Malanno è in vacanza nella nota località balneare di San Paradosso a Mare. Purtroppo, da alcuni giorni non sta bene: ha la febbre molto alta e dolori in tutto il corpo. Decide allora di recarsi al pronto soccorso. Dopo una lunga attesa, il medico di medicina generale lo visita e sospetta che abbia contratto un rarissimo virus, che può causare all’organismo danni irreparabili. Per confermare la propria diagnosi, il medico decide di chiedere il consulto di un virologo. Alle dipendenze dell’ospedale lavorano solo due virologi:

idiota

… il Dottor Benedetto Bestia, noto a tutti per la sua onestà, ma totalmente incapace nel suo lavoro … Infatti tutti i suoi pazienti muoiono anche se hanno un raffreddore…

corrotto ma competente

… E il dottor Mario Machiavelli, noto a tutti per la sua disonestà (il suo soprannome è “Dr. Mazzetta”), ma che è bravissimo nel suo lavoro e ha guarito molti pazienti affetti da malattie virali rarissime …

 

  • Secondo voi, da quale dei due virologi preferirebbe essere curato il signor Malanno? E voi, quale dei due virologi scegliereste?

Anche in questo caso, la risposta è abbastanza prevedibile: la maggior parte delle persone preferirebbero essere curate dal medico disonesto, ma competente.

Il 30 agosto 2018 abbiamo trasformato il caso in un sondaggio, pubblicato sulla pagina Facebook di @spazioetico. I risultati del sondaggio hanno confermato la previsione: il 94% sceglierebbe il Dr. Mazzetta, mentre solo il 6% sceglierebbe il Bestia. Il sondaggio ha anche accesso una interessante discussione nel Gruppo Facebook “Trasparenza Siti Web della Pubblica Amministrazione” , e questo dimostra (se mai ce ne fosse bisogno) che la contrapposizione tra onestà e competenza è un tema che interessa il dibattito pubblico, soprattutto da parte di chi si occupa (come funzionario, professionista o semplice cittadino) dei temi della legalità e della trasparenza.

Il dilemma tra competenza onestà genera un paradosso. Infatti, come abbiamo visto:

  1. Tutti (o quasi tutti) preferirebbero affidare la cura dei propri interessi ad un dipendente pubblico onesto,
  2. Tutti (o quasi tutti) preferiscono farsi curare da un medico disonesto, ma competente, piuttosto che da un medico onesto, ma incompetente.

Le frasi (1) e (2) riflettono realmente le preferenze delle persone ma sono in contraddizione tra loro: non possono essere entrambe vere. Infatti, la salute è un particolare tipo di interesse (l’art. 32 della costituzione definisce infatti la salute “diritto dell’individuo ed interesse della collettività“) e i medici alle dipendenze di una azienda ospedaliera sono dei dipendenti pubblici. Quindi non è vero che tutti preferiscono affidarsi ad un dipendente pubblico onesto: se l’interesse in gioco è la salute, tutti preferiscono affidarsi ad un dipendente pubblico disonesto ma competente.

Lo dimostrano, se ce ne fosse bisogno, i commenti che i nostri amici hanno voluto lasciare a seguito della risoluzione del dilemma e dell’apposizione del voto al sondaggio su Facebook.

  • Qui si affrontano la competenza e l’onestà. Parto dal presupposto che il primo li fa morire tutti…. se poi muoio come faccio a votare il primo e dirgli di smettere di fare il medico? 🤔
  • Certo che è un bel dilemma: morire in mani oneste o vivere grazie a mani disoneste!?!
  • Mettere in “competizione” la propria vita/guarigione con la probabilità (alta) di morire/non guarire fa vincere facile. Diciamo che prima vivo in salute e dopo sistemo l’incompetente di modo che non faccia danno ad altri 😉
  • Ho deciso, voto il corrotto. Alla morte non c’è rimedio, alla corruzione sì.
  • Dovendo rimanere nei binari del dilemma, penso che andrei dal corrotto per poi autodenunciarmi. Sperando che sia davvero bravo…😀 😀
  • Che poi, se ci pensiamo bene, quante volte purtroppo paghiamo profumatamente, anche legalmente intendo, al medico parcelle stratosferiche pur di farci curare da lui perché particolarmente bravo? Questo forse può aiutarmi a rispondere…… Ma certo un sondaggio difficile.
  • Se il dottor Machiavelli è un disonesto chi mi dice che non bari anche sul numero delle guarigioni da lui prodotte?

Lo stesso risultato si ottiene sostituendo ai medici altre categorie professionali (non necessariamente appartenenti alla sfera pubblica): avvocati, medici, giudici, amministratori di condominio, consulenti finanziari, consulenti immobiliari, assicuratori, ecc …

La differenza tra (1) e (2) sembrerebbe derivare dal fatto che in (2) compare un onesto incompetente. In generale, quindi, le persone potrebbero generalmente preferire affidarsi a persone oneste, ma solo se sono competenti. Se gli onesti sono incompetenti, allora preferiscono affidarsi ai disonesti competenti. Questo ragionamento sembra risolvere la contraddizione tra (1) e (2), ma conduce ad un paradosso. Infatti, in base a questo ragionamento, è la competenza a guidare la scelta delle persone e non l’onestà. La competenza sembra vincere sull’onestà. E quindi, sulla base di questo ragionamento, un dipendente pubblico corrotto ma molto bravo sul piano professionale dovrebbe essere preferibile a un dipendente pubblico onesto ma incapace.

E questo è un paradosso, perché la corruzione è un reato punito dal codice penale, mentre essere incapaci non è un reato.

Infine, ritenere la competenza preminente sull’onestà potrebbe alzare il livello di tolleranza al rischio di corruzione delle pubbliche amministrazioni e far franare in certi settori l’impianto preventivo (già traballante) previsto dalla L. 190/2012.

 

2. Da cosa dipende il paradosso dell’onesto incompetente

Il paradosso dell’onesto incompetente dipende dal fatto che:

  • ci viene chiesto di confrontare tra loro un insieme di qualità che possono caratterizzare un dipendente pubblico (onestà, disonestà, competenza, incompetenza) e di dire qual è la più importante;
  • il medico onesto è un incapace;
  • la scelta del medico disonesto, ma capace sembra essere dettata dal fatto che,in certe situazioni, la competenza vince sull’onestà (competenza > onestà)

Ma siamo davvero sicuri di poter scegliere tra onestà e competenza? Ed esistono veramente persone oneste, ma incapaci? Oppure disoneste ma capaci? E infine, scegliamo il medico disonesto perché ce ne freghiamo dell’onestà, oppure semplicemente per salvarci la vita?

 

3. Come annullare il paradosso dell’onesto incompetente

Non esiste in realtà una contrapposizione tra onestà e competenza. Esiste piuttosto (a livello politico e culturale) una contrapposizione tra gruppi di persone che assumono l’onestà e la competenza come proprio vessillo. Il paradosso dell’onesto incompetente è un abile gioco di prestigio, che ci fa vedere ciò che non c’è. E che può essere facilmente “smontato”.

  • Non possiamo scegliere l’onestà a discapito della competenza.

Onestà e competenza non sono qualità confrontabili tra loro. Perché fanno riferimento a dimensioni differenti dell’agire umano. Possiamo confrontare due colori (per esempio il bianco e il nero) e sceglierne uno. Ma non possiamo scegliere l’onestà escludendo la competenza (o viceversa). Ci servono entrambe.

L’onestà è una qualità che rimanda alla dimensione etico-individuale di un decisore pubblico. E’ un prerequisito di chi interpreta una funzione (di decisione, di controllo, ecc.) delegata dai cittadini titolari di diritti. L’onestà di un agente pubblico si misura dalla sua capacità di rispettare le leggi e le regole, di non violare principi etici ritenuti rilevanti per la società e di essere equidistante dai diversi interessi in gioco.

La competenza, invece, è una categoria della dimensione economica o tecnico-professionale di un decisore pubblico. Garantisce che l’agente pubblico abbia ha avuto a disposizione tempo e risorse necessarie per applicare le proprie conoscenze in concreto e sviluppare un proprio know-how, cioè un “saper fare”. Per il campo della politica e dell’amministrazione, si tratta di aver fatto esperienza nel campo delle decisioni pubbliche (cioè che hanno effetto su una comunità locale o nazionale).

Forse l’unica cosa che hanno davvero in comune onestà e competenza è la seguente considerazione: “Nessuno può dirsi onesto o competente a priori. L’onestà e la competenza si dimostrano agendo, dal momento che hanno a che fare con le DECISIONI“. La competenza è poco facilmente individuabile attraverso procedure di selezione, ad esempio, nell’attività di reclutamento di nuovi funzionari pubblici. Mentre l’onestà è quasi impossibile da valutare.

Nella nostra funzione di cittadini-contribuenti e cittadini-elettori abbiamo sempre bisogno dell’onestà, perché l’onestà ci garantisce che i soggetti delegati ad esercitare una funzione pubblica agiscano in modo corretto e nell’interesse della collettività.

Nella situazione di cittadini-utenti (o più in generale di cittadini-stakeholder) della pubblica amministrazione, invece, abbiamo sempre bisogno della competenza, perché la competenza ci garantisce che chi agisce all’interno della pubblica amministrazione non rappresenti un rischio per il perseguimento dei nostri interessi privati.

Tra onestà e competenza non esiste una relazione di esclusione (se scelgo una, escludo l’altra), ma una relazione di preferenza stretta: le persone usano sia l’onestà , che la competenza come criteri per valutare gli agenti pubblici, ma ritengono l’onestà un po’ più importante. Possiamo rappresentare in questo modo la relazione di preferenza:

  • onestà > competenza

La competenza, quindi , non cessa di essere una qualità che usiamo come criterio per le nostre valutazioni: perciò preferiamo dipendenti pubblici onesti, ma avolte succede che, tra un dipendente pubblico incapace ma onesto e uno disonesto ma capace, preferiamo quello disonesto ma capace. Perché?

  • Scegliamo il medico disonesto, perché dobbiamo minimizzare le perdite.

Avendo introdotto la relazione di preferenza (onestà > competenza) possiamo rappresentare i giudizi delle persone come dei calcoli, che tengono conto del guadagno atteso dall’affidarsi ad un dipendente pubblico onesto e/o competente e delle perdite che potrebbero derivare dall’affidarsi ad un dipendente pubblico disonesto e/o incompetente.

Possiamo associare alle diverse qualità dei punteggi, positivi in caso di guadagno e negativi in caso di perdita. Per esempio potremmo assegnare questi punteggi:

  • onesto= +2
  • competente = +1
  • disonesto = – 0,5
  • incompetente = – 0,5

Il punteggio positivo assegnato all’onestà è superiore al punteggio assegnato alla competenza, perché onestà > competenza. Come avrete notato, non c’è alcuna corrispondenza tra punteggi positivi e punteggi negativi: disonestà e incompetenza hanno lo stesso punteggio (-0,5), mentre le qualità opposte (onestà e competenza) hanno punteggi diversi e molto più elevati (+2 e +1). Abbiamo scelto questi valori, per suggerire che le persone non sono razionali e ci può essere una asimmetria tra la percezione dei guadagni e delle perdite: nel nostro caso, ad esempio, i danni generati dalla disonestà e dall’incompetenza sono chiaramente sottostimati.  

Adesso possiamo costruire una semplice tabella, per sommare i diversi punteggi e valutare le diverse alternative (dipendente pubblico onesto e competente, onesto e incompetente, disonesto e competente, disonesto e incompetente):

onesto (+2) disonesto (-0,5)
competente (1) 3 0,5
incompetente (-0,5) 1,5 0

Se incompetenza e disonestà causano le stesse perdite (-0,5), allora scegliere il dipendente pubblico onesto garantisce sempre maggiori guadagni: 3 e 1,5. Questo spiega perché le persone preferiscono, in generale, affidarsi a un dipendente pubblico onesto,piuttosto che a un dipendente pubblico disonesto.

Tuttavia, non è detto che incompetenza e disonestà generino sempre le stesse perdite. I punteggi possono variare. L’unico vincolo che dobbiamo porre è che i valori associati all’onestà e alla competenza siano costanti. Se infatti dovessero cambiare e avessimo competenza > onestà (es. competenza = 2 e onestà = 1) avremmo una inversione delle preferenze e quindi ricadremmo del paradosso dell’onesto incompetente.

Quello che dobbiamo fare è trovare una assegnazione di punteggi che sia sensata e che spieghi perché scegliamo un medico disonesto, ma competente, anche se riteniamo l’onestà la qualità più importante di un dipendente pubblico.

Per farlo, mettiamoci nei panni del povero signor Malanno! Lui crede fermamente che l’onestà sia preferibile alla competenza e quindi assegna questi punteggi:

  • onesto= +2
  • competente = +1

Tuttavia, gli hanno appena detto che forse ha contratto un virus letale e quindi, dal suo punto di vista, l’incompetenza del medico potrebbe causargli una perdita (la perdita della vita) molto più grave delle possibili perdite causate da un medico disonesto. Ha paura e per questo assegna all’incompetenza e alla disonestà due punteggi profondamente diversi:

  • disonesto = – 0,5
  • incompetente = – 2

Il risultato di questa assegnazione (influenzata dall’interesse-guida alla sopravvivenza) è riassunto nella tabella seguente:

onesto (2) disonesto (-0,5)
competente (1) 3 0,5
incompetente (-2) 0 -2,5

Se il signor Malanno potesse, sceglierebbe senza dubbio un medico onesto e capace … ma visto che non ci sono medici capaci e onesti, la scelta del medico capace, ma disonesto, è l’unica che gli consente di minimizzare le perdite. Non è la scelta ottimale, ma è comunque la migliore delle scelte sub-ottimali.

Questo scenario (questa assegnazione di punteggi) non genera alcun paradosso: per il signor Malanno è pacifico che onestà > competenza. Ciò che guida la sua scelta è la necessità di evitare la gravità delle perdite derivanti dall’incompetenza.

Insomma, finché le persone ragionano in termini generali e non si interfacciano con la pubblica amministrazione, preferiscono l’onestà alla competenza. Quando invece le persone entrano nella mischia e devono difendere i propri interessi privati, in certi casi possono sovrastimare o sottostimare i possibili danni che la P.A. potrebbe causare ai propri interessi e quindi ragionare in termini di minimizzazione delle perdite.

Un ruolo cruciale, in queste vicende, viene giocato dai cosiddetti “interessi-guida“, interessi privati che, come abbiamo più volte illustrato su @spazioetico, funzionano un po’ come degli aspirapolvere, in grado di risucchiare tutti gli altri interessi e di guidare e orientare il comportamento delle persone. Uno degli interessi-guida più forti è certamente la salute, soprattutto quando essa è minacciata. Ma non è l’unico.

Pensiamo, ad esempio, ad un operatore economico sottoposto a un controllo da parte della pubblica amministrazione. L’operatore economico sa che nella sua azienda quasi tutto è a posto e si augura innanzitutto che l’ispettore sia una persona onesta. Secondariamente, che sia competente e conosca bene le normative: se non lo fosse, potrebbe contestargli delle irregolarità che in realtà non esistono. Tuttavia, l’operatore economico sa anche che un ispettore incompetente potrebbe effettuare un controllo non approfondito e non accorgersi di alcune piccole irregolarità; invece un ispettore disonesto potrebbe manipolare il processo di controllo o chiedergli del denaro. 

In questo secondo (illuminante) esempio, l’operatore economico sotto controllo assegnerà i seguenti punteggi:

onesto (2) disonesto (-2)
capace (1) 3 -1
incapace (-0,5) 1,5 -2,5

Di conseguenza, se non può avere un ispettore onesto e capace, preferirà avere a che fare con un incapace onesto

Proviamo adesso a modificare lo scenario. Questa volta l’operatore economico sa di aver commesso delle gravi irregolarità, che sicuramente emergeranno durante il controllo. E che potrebbero portare alla sospensione della sua attività. Egli è mosso dall’interesse-guida alla sopravvivenza economica (sua e della sua famiglia) che “aspira” e fortifica l’interesse a continuare a produrre. E l’interesse guida potrebbe modificare drasticamente le sue preferenze rispetto all’onestà e alla competenza. L’operatore economico potrebbe cioè ritenere svantaggioso avere a che fare con un controllore competente e vantaggioso, invece, avere a che fare con un controllore incompetente:

  • Competente: – 0,5
  • incompetente: + 1

Ma visto che le irregolarità sono davvero palesi, potrebbe essere vantaggioso avere a che fare con un controllore disonesto, disposto a “chiudere un occhio” in cambio di qualche utilità. Un controllore onesto, in questa situazione, potrebbe creare dei seri problemi:

  • Onesto = – 1
  • disonesto = +0,5

Quindi, l’operatore economico preferirà un controllore incapace e disonesto:

onesto (- 1) disonesto (+0,5)
competente (-0,5) – 1,5 0
incompetente (+1) 0 1,5

Il suo interesse privato (interesse-guida) alla sopravvivenza economica è potente ed in grado di orientarlo a preferire il peggior dipendente pubblico possibile: il dipendente disonesto e incapace, categoria tutt’altro che assente, che andrebbe analizzata non tanto rispetto al rischio di corruzione, quanto piuttosto nell’ambito dei meccanismi di reclutamento e permanenza nei ranghi della pubblica amministrazione o del governo di una nazione. Abbiamo provato a fornire un primo contributo in questo post.

 

3. CONCLUSIONI

Il paradosso tra onesta e competenza, pertanto, non si risolve nella prevalenza di un termine rispetto ad un altro. La complessità del vivere umano e delle dinamiche economiche degli interessi in gioco spostano di volta in volta l’orientamento. E’ difficile osservare queste dinamiche a meno che non si abbia chiara una determinata circostanza. Negli esempi che abbiamo riportato mettiamo in scena un cittadino “interessato“, cioè, portatore di interessi, non tanto un cittadino “monitorante“, cioè nell’atto di controllare/sorvegliare e quindi valutare la condotta di un agente pubblico.

Nella relazione di agenzia che si instaura nel rapporto pubblico tra il Principale (cittadino titolare di diritti) e Agente (pubblico dipendente), il primo ha la funzione di delegare funzioni all’agente e controllare che l’esercizio di tali funzioni sia svolto correttamente (con onestà e capacità). In questo caso il cittadino che esercita una funzione di controllo ha un’aspettativa di onestà, intesa come imparzialità dell’azione (equidistanza dagli interessi) e di competenza, intesa come buon andamento (risultato perseguito). E’ probabile che farà prevalere l’onestà sulla competenza, dal momento che, dal suo punto di vista, l’imparzialità, nel medio-lungo periodo, ha effetti significativamente più auspicabili del risultato di breve periodo ottenuto sacrificando l’imparzialità. Su questo punto, se volete approfondire, abbiamo già scritto.

Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni.

Nel sondaggio su Facebook abbiamo avuto una netta prevalenza della competenza sull’onestà. Ma è solo perché abbiamo stressato i nostri “amici” a prendere le parti di un cittadino a cui è stata diagnosticata una grave malattia, enfatizzando un interesse-guida (la salute) e chiedendo a loro un parere non in qualità di cittadini monitoranti, ma in qualità di destinatari di un servizio pubblico.

Minimizzazione delle perdite + ruolo degli interessi-guida + ruolo esterno al rapporto di agenzia determinano che una risposta tutto sommato semplice da fornire in circostanze neutre, diventa un dilemma con esiti idonei a mettere in crisi l’anticorruzione intera.

In queste circostanze è cruciale il ruolo dei bias cognitivi, cioè degli errori di valutazione dovuti alla ricostruzione parziale degli scenari. L’anticorruzione, infatti, non è nelle mani dei destinatari dell’azione amministrativa (per fortuna). Anche se è necessario ascoltare le istanze dei portatori di interessi, si commetterebbe un grave errore nel pensare che tali istanze debbano orientare l’azione del decisore pubblico. E’ lo stesso errore che compiono coloro, ad esempio, che enfatizzano l’utilizzo della customer satisfaction al fine di valutare la performance dei dipendenti pubblici. ATTENZIONE! Il “cliente/utente” della PA non è il Principale del rapporto di agenzia. Un competente disonesto avrà più probabilità rispetto ad un incompetente onesto di ricevere una valutazione positiva. Fateci caso.

La contrapposizione tra onestà e competenza, pertanto, è un buon argomento per fare polemica, ma non è reale. E’ un buon argomento per chi vuole negare le evidenze (il rischio di corruzione nei processi di cura, i conflitti di interessi nelle Università, ecc…), ma non è un argomento convincente. Possiamo tranquillamente chiedere le migliori competenze (spazio economico) e la massima onestà e le due cose non andranno mai in conflitto.

Come cittadini TITOLARI DI DIRITTI E CONTRIBUENTI possiamo e dobbiamo continuare a dire che l’onestà è sempre preferibile alla competenza, con l’unica attenzione a valutare il livello di onestà di un decisore pubblico non durante la campagna elettorale, ma quando si trova a gestire concretamente il potere. Inoltre, è preferibile l’onestà perché un sistema corrotto provoca effetti perversi nel medio-lungo periodo, quali, ad esempio, la “selezione avversa“. Per questo, possiamo, anzi dobbiamo, continuare, serenamente, a prevenire la corruzione.

Come cittadini DESTINATARI di prestazioni sanitarie o di controlli ci dovremmo chiedere, piuttosto, se siamo disposti ad essere disonesti pur di salvaguardare un interesse fondamentale per la nostra vita. Se la risposta fosse positiva, in presenza di un agente pubblico competente ma disonesto, ci troveremmo di fronte ad un elevatissimo rischio di corruzione…

…che, se l’organizzazione pubblica sa leggere con gli occhi della complessità degli interessi in gioco e dei fattori organizzativi che abilitano e amplificano tale rischio, potrebbe mitigare attraverso le misure che riterrà più efficaci.

 

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