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Il test di interesse pubblico nell’accesso civico generalizzato

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Il nuovo Accesso Civico Generalizzato si sta (faticosamente) facendo largo. Come prevedibile, gli interventi del Garante della Protezione dei Dati Personali hanno iniziato a definire i limiti dal lato della Privacy e a fornire utili informazioni sulla modalità di applicazione, nonché sulla “tenuta” del sistema se comparato ai modelli di FOIA (Freedom of Information Act) considerati all’avanguardia. 

Il caso che trattiamo in questo post fa riferimento ad un Parere richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali da parte di un Comune italiano ed è pieno zeppo di elementi di interesse di cui vi vorremmo parlare.

Il caso ci permette anche di presentare, di nuovo, la check-list @spazioetico per la gestione delle istanze, con la particolarità di aver introdotto il cosiddetto “test dell’interesse pubblico“. Ci siamo ispirati al modello inglese che ci sembra particolarmente in linea con il sistema che si sta introducendo in Italia.

Dunque…

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di San Cesario sul Panaro (che chiameremo Comune di Caciucco) ha richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico presentata da una società (che chiameremo per comodità la Caciucco Marketing Servizi (CMS)).

Ed ecco come, presumibilmente, si è svolta la vicenda, restando più o meno fedeli alla ricostruzione fatta dal Garante (ci perdonerete alcuni elementi di “drammatizzazione“).

Rossiwatching.jpgPer semplificare l’istanza la faremo gestire dal Responsabile dell’Ufficio, il dottor Rossi (non dal RPCT come nel caso reale).

Inoltre, Martaper sostenere le tesi dell’interesse alla promozione della conoscenza (e quindi della trasparenza) chiameremo una stagista svedese (Pernilla).

torquemadaPer sostenere, infine, le tesi dell’interesse alla tutela dei dati personali (e quindi della “privacy“) scomoderemo Torquemada in persona.

Molte delle affermazioni di Torquemada sono stralci del testo del Parere. Occorre anche considerare che il post non tiene in considerazione di tutte le argomentazioni, in particolare quelle addotte dal Difensore Civico che era stato consultato. Una scelta necessaria per mantenere il post all’interno di un regime di sostenibilità. 

Ed ecco il caso.

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Al dott. Rossi, Dirigente dell’Ufficio Edilizia del Comune di Caciucco giunge una istanza di accesso civico generalizzato da parte di una società, la Caciucco Marketing Servizi (CMS).

La società vorrebbe accedere alla copia in forma riassuntiva contenente:

  • dati del committente,
  • descrizione dell’intervento,
  • località del cantiere,
  • tecnico progettista,

delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIAe delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILAconcernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunalepresentate dal 01/01/2017 al 25/02/2017cms

Il dottor Rossi decide di avviare l’istruttoria individuando alcuni soggetti controinteressati. In particolare:

  • COMMITTENTI
  • I PROFESSIONISTI

Ad essi invia una comunicazione, richiedendo di esprimersi. Alcuni di loro effettivamente rispondono nei 10 giorni previsti, lamentando una violazione della tutela dei propri dati personaliManifestano una netta opposizione alla richiesta di accesso civico e alla comunicazione dei propri dati personali al soggetto titolare dell’impresa privata.

Il dottor Rossi è orientato a NEGARE l’accesso, dal momento che ritiene fondate le motivazioni dei controinteressati.

Vuole esperire un ultimo tentativoInvia una mail al titolare della CMS e gli spiega la situazione, invitandolo a rimodulare, se del caso, la sua richiesta. Il titolare della CMS, rappresenta, in una successiva mail, di non voler ricevere più i dati del committente, ma solo:

  • il tipo di intervento edile che verrà eseguito,
  • la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
  • il nome del Tecnico Progettista.

Il dott. Rossi, perplesso, sottopone l’istanza ai suoi due collaboratori, Pernilla, una stagista svedese e Torquemada, che la pensano diversamente…

Ecco l’opinione di Pernilla:

MartaFINALMENTE!

Dopo tutte queste istanze di accesso civico che in realtà erano istanze di accesso documentale camuffate

Dopo tutte queste «richieste massive» che a volte sembravano più orientate a «vessare» le amministrazioni…

Una ISTANZA che è nello spirito del Freedom of Information Act! Mi sembra di poter dire che si tratta di una istanza che mira a ottenere dati e informazioni per un “USO COMMERCIALE“.

In effetti, il nostro FOIA (Svezia 1766) nacque da una complessità di elementi, tra cui, non indifferente, la tendenza in atto da parte del ceto borghese e dalla classe imprenditoriale, che si stava progressivamente espandendo, ad ampliare la propria sfera di interessi

Anders Chydenius, il “deus ex machina” del FOIA svedese scrisse un incipit davvero mirabile che, in qualche modo, illustra l’interesse pubblico che soggiace allo strumento dell’accesso ai dati e alle informazioni detenute dall’amministrazione.

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MartaDunque, l’utilizzo ai fini commerciali del ricco patrimonio di dati e informazioni in mano alle PA è stato uno dei motivi per cui è nato il FOIA nel mio Paese.

Successivamente, questa idea di fare business con i dati delle amministrazioni si è consolidata nel tempo.

Secondo un recente report pubblicato dall’Open DataInstituteOpen Data Institute (2016) Open enterprise: how three big businesses create value with open innovation, un approccio Open è un fattore di grande vantaggio competitivo per le imprese. (Fonte: Fare business con gli Open Data).

In Italia se ne parla da tempo. A questo proposito si può consultare l’ottimo Studio Esplorativo dell’Osservatorio ICT Piemonte del 2011. «Rispetto ai gradi di apertura del dato, il passaggio dal “closed by default” all’“open by default” rappresenta un punto di svolta assolutamente degno di nota: il dato “geneticamente aperto”, ovvero accessibile a chiunque, fin dalla sua genesi e senza alcuna barriera, consente di superare i retaggi che tendevano a privilegiare la protezione del dato per mero amore della tutela intellettuale, tralasciando l’eccezionale potenziale di valorizzazione della PSI (Public Sector Information).»

MartaE poi c’è il «Principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo», che è stato ribadito dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) e che afferma: «Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare».

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Sembrano buone premesse, che il dottor Rossi ascolta con un certo interesse.

Ma poi Torquemada prende la scena e non ci vuole molto a capire che il suo punto di vista è alquanto diverso.

torquemada

 

Io la penso in maniera del tutto differente!

Innanzitutto …In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.

Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni

Pertanto, l’idea che esista una tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo, semplicemente, NON SUSSISTE!

torquemada

 

Poi… Ho provveduto ad eseguire una visura camerale.

Marta

 

 

E per quale motivo?

torquemada

 

Volevo vedere CHI ci sta chiedendo questi dati e PERCHE’.

Così ora siamo in grado di capire cosa la CMS ci dovrà mai fare con queste INFORMAZIONI.

La visura ha mostrato che l’attività prevalente dell’impresa è “Gestione database, attività delle banche dati».

Come attività secondaria esercitata nella sede, invece, “Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale».

torquemada

 

Ordunque… volete la mia opinione? Ora so cosa ci farà con questi dati la CMS. E’ altamente probabile che saranno utilizzati a fini commerciali

Marta

 

Sì, questo lo avevo capito anche io. Ma non ci trovo nulla di strano.

 

 

torquemada

 

A mio avviso, invece, questo rappresenta un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

Marta

 

Pernilla cade dalle nuvole…

«Ma perché l’utilizzo di dati e informazioni a fini commerciali non è ricompreso tra le finalità del vostro FOIA?»

 

torquemada

NO. ASSOLUTAMENTE!

Come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di CONTROLLO sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la PARTECIPAZIONE al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

MartaBeh’, forse potremmo oscurare i dati del committente e del progettista. In questo modo potremmo salvaguardare l’interesse della CMS all’utilizzo «statistico» dei dati per fini commerciali, senza invadere la sfera personale dei controinteressatiD’altra parte la stessa CMS ha integrato l’istanza richiedendo, in un secondo momento:

  • il tipo di intervento edile che viene eseguito,
  • la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
  • il nome del Tecnico Progettista.

Non ci resta che oscurare anche il nome del Tecnico Progettista ed avremo «salvato capra e cavoli».

torquemada

 

NO.

Sarebbe comunque un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

L’indicazione dell’immobile oggetto dell’intervento, infatti, consentirebbe di risalire all’identità del relativo proprietario.

La CMS si troverebbe così a risalire all’identità dei committenti utilizzando tali dati personali a scopi commerciali, nonostante NON ci sia stata una ESPRESSA AUTORIZZAZIONE da parte dei titolari.

I dati personali, infatti, devono essere raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, ed utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini compatibili con tali scopi (art. 11 Codice della Privacy, lett. B)).

torquemadaNon vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerà il plausibile successivo trattamento dei dati nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali.

Presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi erano stati raccolti, e non potevano prevedere che quei dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza.

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Le evidenze portate da Torquemada sono talmente schiaccianti che convincono il dottor Rossi a NEGARE L’ACCESSO.


 

 

 

Il dottor Rossi, tuttavia, vuole verificare la LOGICA del processo decisionale che ha portato Torquemada ad un diniego così netto.

Decide di utilizzare la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico che era stata presentata nel webinar IFEL «Obblighi di pubblicazione e FOIA: linee guida, questioni interpretative ancora aperte e soluzioni organizzative».

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I primi cinque passi sono stati abbastanza facili da superare, non esistendo particolari elementi controversi. Ma d’ora in poi si entra nel vivo.

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Ed ecco che emerge il potenziale pregiudizio che va valutato IN CONCRETO. I prossimi passi sono hanno a che fare con il tempo e le risorse che l’amministrazione deve mettere a disposizione per gestire l’istanza.

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Giunto al 12° passo, il dottor Rossi si trova al centro del problemaL’interesse pubblico alla conoscenza oppure, come lo si voglia chiamare, l’interesse alla trasparenza.

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Come si fa a rilevare l’interesse pubblico alla conoscenza (alla “trasparenza”) e “misurarlo”

Ad esempio, gli inglesi utilizzano alcuni CRITERI. Li trovate sul sito della l’ICO (Information Commissioner’s Office) leggendo le sue Linee Guida (pag. 3). Diciamo che il dottor Rossi li trova interessanti e decide di prenderli in considerazione per il suo caso.

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Il dottor Rossi applica i criteri al suo caso concreto.

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Comprende, pertanto, che, in presenza di un pregiudizio probabile e severo agli interessi privati, non sembra essere RILEVANTE l’utilizzo di tali dati e informazioni per l’uso previsto dalla norma che è, ricordiamo, il CONTROLLO e la PARTECIPAZIONE.

Il prossimo passo deciderà le sorti dell’istanza. Si tratta, infatti, di valutare il peso relativo dei due interessi: l’interesse pubblico alla conoscenza (che sembra irrilevante) e l’interesse alla tutela dei dati personali (che sembra, invece, rilevante).

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Non sembrano esserci dubbi. Non ci resta che NEGARE l’accesso. Ma esistono alternative valide da percorrere? Soluzioni che, magari, potremmo proporre a chi ci ha inviato l’istanza per soddisfare, comunque, l’interesse a conoscere senza prevalicare l’interesse (anch’esso pubblico) a tenere nascosti i dati e le informazioni?

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Anche la checklist di @spazioetico porta a conclusioni simili a quelle a cui è arrivato il Garante per la tutela dei dati personali.

Tuttavia, mentre le conclusioni di Torquemada (alias Garante) sono «insensibili alle variazione del contesto», la checklist e, in particolare il «test dell’interesse pubblico», è, invece, «SENSIBILE ALLE MODIFICAZIONI DEL CONTESTO».

Cosa vuol dire?

… Proviamo a «MODIFICARE» alcuni elementi di contesto e ripetiamo il test di interesse pubblico …


  • Il Comune di Rocciardente, a pochi chilometri di distanza da Caciucco, è scosso da una vicenda di corruzione.

  • Alcuni funzionari e un dirigente del SUE (Sportello Unico Edilizia) del Comune sono stati indagati perché, ipotizzano i Magistrati, facilitavano alcuni professionisti a scapito di altri.
  • Secondo la ricostruzione dei Magistrati le asseverazioni di un noto professionista del luogo garantivano sempre la conformità e la completezza della documentazione, anche in presenza di rilevanti difformità sia formali che sostanziali.
  • I funzionari e i dirigenti sotto indagine avevano una frequentazione abituale con il suddetto professionista il quale aveva provveduto a realizzare vari lavori presso le abitazioni dei funzionari senza richiedere alcun pagamento.
  • Presso il Comune di Rocciardente il suddetto professionista oramai gestiva un vero e proprio monopolio delle asseverazioni.
  • Il professionista in questione opera anche a Caciucco, ma non è nota l’estensione della sua operatività.
  • Sui giornali di Caciucco è una ridda di voci e smentite. «L’architetto fa il pieno anche a Caciucco!», titola un quotidiano locale vicino all’opposizione.
  • «Qui a Caciucco non si è mai visto!», replica, invece, un secondo quotidiano, vicino al Sindaco.

Proviamo, ora, ad applicare gli stessi criteri ad un nuovo contesto, particolarmente “eccitato” e “animato” da una vicenda che scuote l’opinione pubblica.

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Se ci avete fatto caso, la terza domanda (I dati e le informazioni richieste sono RILEVANTI in riferimento al dibattito pubblico o al controllo da esercitare?”) ora presenta una risposta diversa. A differenza di prima, in cui i dati sembravano essere “irrilevanti”, ora sembra che in tale nuovo contesto tali dati siano determinanti affinché l’opinione pubblica si formi correttamente un’opinione. E questo indipendentemente dalle motivazioni dell’istante (ATTENZIONE! Se si prendono in considerazione le motivazioni dell’istante PER ESCLUDERE L’ACCESSO si gestisce erroneamente l’istanza, Cioè si gestisce un’istanza di accesso civico generalizzato con gli stessi criteri con cui si gestisce un’istanza di accesso agli atti ex 241/90, valutando l’interesse e la motivazione del richiedente. E questo è un errore).

Esiste, pertanto, un rilevante interesse pubblico a conoscere. Ora bisogna capire se tale interesse pubblico è maggiore, minore o pari a quello della tutela dei dati personali.

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Una volta determinato il “peso” degli interessi in gioco, dobbiamo capire come muoverci. E’ possibile dare tutto quello che ci è stato richiesto? Oppure fornire dati e informazioni parziali? Oppure differire l’accesso? 

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Dunque, una MODIFICAZIONE SIGNIFICATIVA DEL CONTESTO genera un ESITO PARZIALMENTE DIVERSO nella gestione dell’istanza.

Pertanto, in conclusione:

  • L’INTERESSE PUBBLICO ALLA TRASPARENZA non deve essere valutato in astratto.
  • Esso deve essere valutato nel “QUI ED ORA”.
  • Cioè, va valutato nello specifico CONTESTO e nel TEMPO in cui l’istanza viene presentata.
  • Questi due elementi (CONTESTO+TEMPO) fanno che ogni istanza sia diversa e che vada gestita in maniera autonoma rispetto ad un’altra apparentemente simile.

E’ sempre una questione di “atteggiamento”, alla fine. 

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Il caso è davvero interessante dal momento che genera una serie di elementi di discussione.

Prima questione. diversamente da altri casi, qui siamo molto vicini ad essere d’accordo quasi su tutto con il Garante della Privacy, se consideriamo la NORMATIVA VIGENTE. Il meccanismo del bilanciamento di interessi sembra essere corretto. Va detto che il garante della Privacy non fa altro che validare il processo decisionale fatto, in prima battuta da chi, all’interno del Comune, ha risposto all’istanza di diniego e poi dal Responsabile della prevenzione della corruzione in sede di riesame. Fatto importante. Le Amministrazioni stanno iniziando a entrare nel trip dell’accesso civico generalizzato.

Seconda questione. Esistono davvero Pernilla e Torquemada? Non c’è dubbio che Torquemada abbia un riferimento preciso nel Garante per la tutela dei dati personali che ha acquisito una forza davvero notevole, considerando anche la prossima entrata in vigore del Regolamento UE (maggio 2018). Ma quale è il riferimento istituzionale di Pernilla? Cioè, chi prende le parti dell’interesse pubblico alla trasparenza? Dal punto di vista procedurale, l’RPCT può chiedere un Parere al Garante Privacy in sede di riesame. Questo, come abbiamo visto, è molto utile per non cadere in errori che potrebbero compromettere l’interesse dei controinteressati. Attraverso i Pareri, inoltre, tutti gli osservatori, cioè le altre amministrazioni, hanno la possibilità di calibrare il tiro. Insomma, si genera una certa conoscenza condivisa. Ma dalla parte dell’interesse pubblico alla trasparenza? A chi si può chiedere un Parere? Dal punto di vista procedurale non esiste un “omologo” del Garante; non esiste il Garante della Trasparenza a cui l’RPCT può chiedere un Parere in sede di riesame. L’ANAC, a seguito delle Linee Guida, ha subito espresso la netta contrarietà a generare Pareri sull’argomento. Il Difensore Civico non è un’Authority e, poi, il suo Parere potrebbe avere il problema di non essere “unico”. Insomma, se dalla parte della Privacy si sta progressivamente consolidando l’interesse pubblico alla tutela dei dati personali, dalla parte della Trasparenza, che ricordiamo è il principio ispiratore della normativa, non si sta consolidando alcun “interesse pubblico alla conoscenza” che sia un po’ più concreto di “controllo e partecipazione”. Lo si deve ricostruire empiricamente, ad esempio, attraverso il test dell’interesse pubblico. A mio avviso, questo è un problema di questa normativa, che andrebbe corretta, almeno nella “istituzionalizzazione” di una serie di criteri-guida che orientino l’operatore pubblico nella corretta gestione dell”istanza.  

Terza questione. Che discende direttamente dalla seconda. Abbiamo visto come il contesto sembra incidere nella valutazione dell’interesse pubblico, ma abbiamo preso in prestito criteri dell’ICO inglese. Sarebbero operativi anche in Italia? Se così non fosse e la valutazione non dovesse tenere in considerazione i dati di contesto, allora la tutela dei dati personali la farebbe davvero da padrone, anche in presenza di situazioni in cui sarebbe davvero interessante per l’opinione pubblica capire come sono andate effettivamente le cose. Il nuovo contesto che abbiamo presentato con i fatti di corruzione di Rocciardente avrebbero davvero la potenzialità di far cambiare le carte in tavola? Non abbiamo ancora una risposta, almeno fin quando il Garante non si esprimerà su un caso in cui, diversamente dall’uso commerciale di dati e informazioni, invece, emergerà un interesse al controllo generalizzato dell’operato della PA in un contesto “caldo”. Siamo in fervente attesa. Anche perché solo allora potremo verificare se un agente pubblico, cioè qualcuno che prende decisioni in nome e per conto della collettività, ha lo stesso regime di tutela del cittadino qualunque o non sia, come noi preferiremmo, sottoposto ad un regime di accountability e di responsabilità superiore (e conseguentemente di minor privacy).

Quarta questione. Come abbiamo visto, il rapporto tra Accesso civico generalizzato e modelli di Freedom of Information Act (FOIA) a cui dovrebbe ispirarsi sembra perdere colpi. L’interesse pubblico che deve emergere per contrastare efficacemente l’interesse alla tutela dei dati personali fa riferimento all’utilizzo dei dati e delle informazioni per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Nei modelli originari di FOIA, soprattutto quello svedese del 1766 il controllo e la partecipazione erano importanti ma non erano gli unici principi di riferimento. Anche qui, una parola di chiarezza sul fatto che la trasparenza è anche opportunità di business, ovviamente all’interno di certe regole, non sarebbe male accolta, anche perché escluderebbe pretestuosi dinieghi per uso commerciale dei dati. Al di là del caso che abbiamo trattato, a volte le istanze di accesso civico generalizzato per uso commerciale potrebbero non generare alcun pregiudizio particolare alla tutela dei dati personali, sempre che i dati venissero forniti a tutti i potenziali competitor privati in campo, ad esempio, pubblicandoli proattivamente.

Quinta questione. I dati e le informazioni oggetto dell’istanza, cioè, i provvedimenti finali dei procedimenti relativi ad autorizzazioni e concessioni, ai quali viene equiparata la segnalazione certificata di inizio attività (cfr. orientamento ANAC n. 11 del 21 maggio 2014) e che vengono presi in esame nel caso hanno avuto uno strano destino. Prima del 2016 rientravano tra gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto 33/2013. Dopo la novella del 2016 in cui è stato abrogato l’art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013,  gli stessi dati non dovevano essere più pubblicati. Sono rientrati nel gran calderone dei “dati ulteriori” e perciò soggetti ad accesso civico generalizzato. Ed è esattamente quello che afferma il Garante, che però ricorda che non esiste un regime “speciale” per questi dati “derubricati” dagli obblighi. Che strana traiettoria. Ma, alla fine, questi dati e informazioni, sono importanti per la trasparenza oppure no? Si rimane un po’ disorientati. 

Post scriptum. La prima immagine del post rappresenta Davide contro Golia. E’ da intendersi come la trasparenza (Davide) che combatte contro la privacy del decisore pubblico (Golia) e ne esce (speriamo) vincitrice. 

Per accedere alla presentazione Powerpoint del post, cliccare qui.

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Testiamo la check-list sull’accesso civico generalizzato. Analisi di un Parere del Garante della Privacy

Per “testare” l’utilità della check-list sull’accesso civico generalizzato, la abbiamo applicata ad un caso in cui si è espressa l’Autorità Garante della Privacy.

Si tratta del Parere dell’Autorità per la protezione dei dati personali su una istanza di accesso civico  del 31 maggio 2017 – Registro dei provvedimenti n. 254 del 31 maggio 2017.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Toritto ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Al Comune di Toritto era pervenuta una istanza di accesso civico generalizzato. La richiesta di accesso civico aveva a oggetto la «copia degli atti relativi alla sanzione disciplinare inflitta [a un] dipendente comunale».

La motivazione del diniego del Comune era così formulata: «la conoscenza da parte di chiunque dei dati e documenti richiesti con l’accesso generalizzato, avente ad oggetto gli atti relativi [al] dipendente, p[uò] arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali in conformità alla disciplina legislativa in materia».

Inoltre, «dalla conoscibilità del dato o del documento richiesto da parte di chiunque, poss[o]no derivare conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – nei riguardi dell’interessato, o di altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente l’accesso civico sono considerati come “pubblici”».

Infine, «Ai fini della valutazione dell’impatto sfavorevole che potrebbe derivare all’interessato e/o ai suoi congiunti dalla conoscibilità da parte di chiunque, delle informazioni richieste, si è tenuto conto della natura dei dati personali oggetto della richiesta (procedimento disciplinare) e, in particolare, della funzione pubblica esercitata dalla persona cui si riferiscono i predetti dati […]».

Tutte queste considerazioni hanno portato il Comune a negare l’accesso.

Nella motivazione della richiesta di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), l’istante afferma: Le predette argomentazioni «non possono incidere sul diritto dei cittadini di avere conoscenza di documenti che, in particolare in questo caso, hanno attinenza con situazioni da cui i cittadini possono aver ricevuto nocumento, non solo morale, ma anche pratico visto che il provvedimento disciplinare di cui [è stato destinatario il dipendente comunale] è direttamente connesso all’emergenza finanziaria che ha coinvolto il Comune di Toritto e conseguentemente tutti i cittadini di Toritto che per effetto della procedura di riequilibrio finanziario hanno visto fortemente ridotti i servizi cittadini, nonché ricevuto “lesioni” anche sul piano morale con la vendita all’asta di beni comunali la cui realizzazione è stata possibile anche attraverso le imposizioni tributarie in capo ai cittadini medesimi e infine con l’aumento delle tassazioni locali».

Il RPCT, nel formulare la richiesta di parere al Garante, scrive: “Il soggetto controinteressato «benché vi sia prova dell’avvenuta ricezione della comunicazione, non ha fornito alcun riscontro alla suddetta richiesta e il dipendente destinatario del provvedimento disciplinare «ha fatto ricorso avverso il predetto atto per il quale, allo stato attuale, pende un giudizio dinanzi al Giudice del Lavoro»”.

Pertanto, è stato chiesto al Garante della Privacy:

  1. «se il fatto che trattasi di provvedimento disciplinare inerente [un] dipendente […], in un contesto in cui il Comune ha fatto richiesta di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243 bis T.U.E.L. sia di per sé sufficiente a far ritenere che l’interesse della collettività alla conoscenza del provvedimento disciplinare debba addirittura essere prevalente su quello della tutela dei dati personali; [considerando anche] che, al momento, è ancora in corso l’istruttoria […], per cui alcun taglio sui servizi ai cittadini è stato – ad oggi – attuato»…
  2. Il Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Toritto ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Il Garante risponde:

L’accesso civico è stato negato, in quanto l’amministrazione ha valutato che l’accesso generalizzato ai predetti atti può arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei relativi dati personali in conformità alla disciplina legislativa in materia.

Ciò anche se il soggetto controinteressato, pur avendo avuto comunicazione dell’istanza di accesso civico, non ha presentato opposizione.

Riguardo a tale ultimo profilo, si ricorda, in via preliminare, che anche nelle Linee guida dell’ANAC è indicato che le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato costituiscono solo «un indice della sussistenza» del pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali «la cui valutazione però spetta all’ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato, tenendo, altresì, in considerazione gli altri elementi illustrati di seguito [nel par. 8.1.», con la conseguenza che la mancata opposizione del controinteressato non fa venir meno l’obbligo della p.a. di valutare la sussistenza dei limiti previsti dalla normativa di settore all’accesso civico di cui all’art. 5-bis, del d. lgs. n. 33/2013.

Nel merito, deve essere in generale ricordato che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, si ritiene che la conoscenza delle informazioni contenute negli atti relativi alla sanzione disciplinare inflitta al dipendente comunale unita al citato regime di pubblicità degli atti oggetto dell’accesso generalizzato – considerando proprio la natura disciplinare del procedimento e la circostanza che per lo stesso è ancora pendente un contenzioso giudiziario – è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Si evidenzia, inoltre, che, come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato (ivi)…

…Nel caso sottoposto all’attenzione del Garante, la legittima esigenza conoscitiva rappresentata dal richiedente l’accesso generalizzato, come si evince dalla richiesta di riesame, dovrebbe trovare soddisfazione nella conoscenza dei fatti connessi all’emergenza finanziaria che ha coinvolto il Comune, confluente nella richiesta dell’amministrazione di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis T.U.E.L, indipendentemente dalle valutazioni connesse alla responsabilità disciplinare del singolo dipendente.

I documenti richiesti tramite l’accesso generalizzato contengono invece, nel caso di specie, dati personali che risultano in ogni caso sproporzionati, eccedenti e non pertinenti rispetto alla soddisfazione del bisogno conoscitivo manifestato dall’istante (cfr. anche Linee guida dell’ANAC par. 8.1).

Per tutti i motivi considerati, allo stato degli atti e ai sensi della normativa vigente, si ritiene che l’amministrazione abbia correttamente respinto l’istanza di accesso civico.

Del resto, si ricorda che in generale, proprio in considerazione della particolare incidenza dell’ostensione degli atti del procedimento disciplinare sulla tutela della riservatezza dei rispettivi interessati, i predetti atti, salvo specifiche eccezioni, sono preclusi finanche all’accesso “documentale” ai sensi della legge n. 241/90 dalla normativa di attuazione adottata da diverse amministrazioni, che dovrebbe «consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti», mentre «nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni» (Linee guida ANAC, par. 2.3).

Ora, proviamo a vedere se con la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico), arriviamo alle stesse conclusioni del Garante oppure ad altre conclusioni.

PASSI

ESITO

NOTE

1 Comunicare avvio del procedimento (data di ricezione n. protocollo, tempi di risposta, ufficio responsabile) SI’
2 Il richiedente si è identificato? SI’
3 L’istanza di accesso identifica in modo preciso i dati, le informazioni o i documenti? SI’
4 E’ necessario chiedere al cittadino di integrare l’istanza; NO
5 Quanto richiesto è già soggetto ad obbligo di pubblicazione? E’ ancora pubblicato o non più? NO
6 Esistono esclusioni assolute all’accesso? NO
7 La richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati? SI’
8 Ci sono dei controinteressati? SI’
9 E’ possibile contattare i controinteressati? SI’
10 Esistono situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati, dei documenti e delle informazioni potrebbe causare un danno ad interessi privati? SI’
11 Calcolare l’attività richiesta per fornire il dato o il documento e le risorse da dedicare a tale attività OK
12 Valutare se l’impegno richiesto compromette il buon andamento dell’amministrazione NO
13 Test di interesse pubblico: l’accesso ai dati interessa solo al richiedente, o esiste un interesse pubblico alla conoscenza di quel dato o di quel documento? IP
14 Bilanciamento: l’interesse pubblico alla trasparenza è pari o superiore alla tutela di altri interessi pubblici o privati?

Nota: se l’interesse pubblico non prevale contattare il richiedente, per chiedergli di modificare o rideterminare la richiesta; se invece è pari o è prevalente, dare, armeno parzialmente, accesso ai dati o ai documenti

PARI
15 E’ possibile autorizzare «pienamente» l’accesso ai dati, ai documenti e alle informazioni? NO Non dare accesso agli atti del procedimento disciplinare
16 E’ possibile autorizzare «parzialmente» l’accesso? SI’ Dare accesso parziale soltanto alle informazioni (contenute negli atti) che descrivono la situazione di emergenza finanziaria del Comune e i fatti da cui quell’emergenza finanziaria è stata generata
17 E’ necessario differire l’accesso? SI’ Se i fatti sono contestati dal dipendente davanti al Giudice del Lavoro, differire l’accesso parziale alla fino alla conclusione del processo
18 E’ necessario negare l’accesso? NO

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E’ una questione di “ATTEGGIAMENTI” diversi.

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Da una parte il Garante spinge per circoscrivere l’applicazione del diritto di accesso alle informazioni a “situazioni particolari e a specifiche condizioni”. Non esisterebbe, pertanto, una tutela preferenziale dell’interesse a conoscere

Come affermato nel Parere del Garante Privacy su Circolare DFP: “In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.

Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere infatti ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dalla stessa Convenzione, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni.

Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e che, pertanto, l’accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all’esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, di modo che il diniego dell’accesso costituirebbe una lesione di questa libertà.

Dall’altra, la Circolare DFP, pag. 3 (PRINCIPI-GUIDA) ricorda che nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare (v. anche Linee guida A.N.AC., § 2.1.).

QUESTIONI APERTE

  • Quale principio prevarrà?
  • La privacy del «decisore pubblico» deve essere garantita allo stesso livello della privacy del cittadino «comune»?
  • Il fatto che il decisore pubblico si trova a gestire un «potere delegato», in nome e per conto della collettività, genera maggiori responsabilità in termini di «accountability», cioè, di «rendere conto» del proprio operato?

 

N.B. Le slides in cui viene presentato il caso possono essere scaricate qui: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/accesso-civico-generalizzato-analisi-di-un-parere-del-garante-della-privacy

 

 

 

Accesso civico generalizzato. Perché c’è bisogno di una check-list

  1. Il FOIA italiano: una “rivoluzione” lenta e difficile

Il “FOIA all’italiana” è entrato in vigore il 23 giugno di un anno fa, grazie al d.lgs. 97/2016, che ha introdotto nell’ordinamento italiano il diritto di accesso civico generalizzato, cioè il diritto, per ogni cittadino, di accedere alle informazioni contenute nei dati e nei documenti della Pubblica Amministrazione.

Una “rivoluzione” nei rapporti tra cittadino e istituzioni (partorita nell’ambito della cosiddetta Riforma Madia), che però non sembra ancora del tutto realizzata. Ad un anno dall’entrata in vigore del FOIA, infatti, non sembra che i cittadini abbiano imparato ad esercitare in modo consapevole questo nuovo diritto.

Anche le Pubbliche Amministrazioni sono in difficoltà: ANAC ha dovuto emanare delle specifiche Linee Guida, per spiegare alle Amministrazioni come gestire il nuovo diritto di accesso generalizzato. Che non sono bastate. Al punto che il Dipartimento della Funzione Pubblica ha dovuto diramare una circolare, per suggerire principi di gestione e modalità operative, per garantire ai cittadini l’accesso ai dati e ai documenti.

  1. La L. n. 241/1990

Perché la Pubblica Amministrazione entra in crisi, quando deve trattare le richieste di accesso generalizzato? La risposta a questa domanda è abbastanza semplice: per colpa della legge sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, cioè della L. n. 241/1990.

La L. n. 241/1990 riconosce ai cittadini il diritto di accedere ai documenti amministrativi, ma solo a patto che tali cittadini abbiano un interesse giuridico qualificato. Il diritto di accesso agli atti della L. n. 241/1990 (che d’ora in poi chiameremo accesso documentale, per distinguerlo dall’accesso generalizzato) è stato, per anni, l’unico diritto di accesso a disposizione dei cittadini. Un diritto di accesso che segue logiche molto precise:

  • si applica a un particolare oggetto, vale a dire il documento amministrativo;
  • vincola l’accesso ai documenti amministrativi alla verifica, da parte della pubblica amministrazione, della presenza di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lettera b) della L. n. 241/1990)

In pratica, per la L. 241/1990, i documenti amministrativi non sono accessibili ai cittadini, che devono dare alla Pubblica Amministrazione la prova di essere qualificati per l’accesso e di richiedere l’accesso per motivi personali, e non per esercitare un controllo sull’operato della Pubblica Amministrazione (figura 1)

Figura 1 – “Logica” dell’ accesso documentale  (L. n. 241/1990)

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  1. Il diritto di accesso generalizzato

Il d.lgs. n. 97/2016 ha introdotto nell’ordinamento italiano un diritto di accesso tutto nuovo, molto diverso dall’accesso documentale.

Il diritto di accesso generalizzato, infatti:

  • non si applica ai documenti amministrativi, ma alle informazioni contenute in tali documenti e alle informazioni che possono essere ricavate dai dati posseduti dalla Pubblica Amministrazione (e infatti il d.lgs. n. 33/2013 all’art. 5, comma 6 prevede la possibilità di un diniego parziale all’accesso, ce consente al richiedente di accedere silo ad alcune informazioni)
  • presuppone che le informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione siano per loro natura accessibili ai cittadini e che sia l’amministrazione a dover valutare se ci sono dei limiti o delle esclusioni all’accesso

La logica che guida la valutazione delle istanze di accesso generalizzato è opposta alla logica che guida la valutazione delle istanze di accesso documentale (figura 2)

Figura 2- “Logica” dell’ accesso generalizzato (d.lgs. n. 33/2013)

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  1. Le difficoltà della pubblica amministrazione

Gli uffici della Pubblica Amministrazione stanno incontrando non poche difficoltà a gestire le richieste di accesso generalizzato. Non si tratta di un problema “tecnico” (mancata conoscenza della normativa), ma di un problema “culturale”: il d.lgs. n. 97/2016 ha introdotto il diritto di accesso generalizzato, ma non ha cancellato il diritto di accesso documentale. E gli uffici sono talmente abituati a ragionare con la logica della L. n. 241/1990, da non riuscire a capire la profonda differenza che esiste tra i due diritti di accesso.

Tra l’altro, i due diritti si sovrappongono e rischiano di interferire tra loro: è infatti possibile accedere al medesimo atto amministrativo sia con l’accesso civico, che con l’accesso documentale. La differenza non sta nel “contenitore” (il documento amministrativo), ma nel “contenuto” (le informazioni): con l’accesso generalizzato il cittadino potrebbe avere accesso solo ad alcune informazioni contenute nel documento, mentre con l’accesso documentale è possibile avere accesso a tutte le informazioni contenute nel documento.

Inoltre, accesso generalizzato ed accesso documentale si distinguono per la loro modalità di accesso. L’accesso generalizzato è più “democratico”: può essere esercitato da tutti i cittadini. Invece, l’accesso documentale è “aristocratico”, cioè per pochi.

  1. La soluzione ai problemi della Pubblica Amministrazione: una check-list

Tutte queste difficoltà sono ben rappresentate da una serie di domande che, durante i nostri corsi di formazione, ci vengono spesso riproposte:

  • L’accesso generalizzato può convivere con l’accesso documentale?
  • Un cittadino che non è qualificato ad accedere a un documento amministrativo con l’accesso documentale, può chiedere di accedervi con l’accesso generalizzato?
  • Possiamo accettare istanze di accesso generalizzato che, palesemente, non sono finalizzate a un controllo sull’operato della pubblica amministrazione, ma che sono motivate da interessi di tipo commerciale o personale?
  • Dobbiamo sempre identificare e contattare i controinteressati?

La risposta a queste domande sarà sempre NO se si segue la logica dell’accesso documentale (L. n. 241/1990). Invece, se si “sposa” la logica dell’accesso generalizzato  (d.lgs. n. 33/2013), la risposta sarà sempre SI MA CON ALCUNE LIMITAZIONI ED ESCLUSIONI.

Un tipico esempio di come si può arrivare a diverse conclusioni è il “dilemma del dottor Rossi”, un caso pubblicato di recente proprio qui su @spazioetico.

Per supportare gli uffici della Pubblica Amministrazione nella corretta valutazione delle istanze di accesso generalizzato abbiamo elaborato una check-list che, passo dopo passo, guida nel percorso di valutazione.

La check-list si basa su un assunto di base, semplice ma molto “forte”: per valutare correttamente le istanze di accesso generalizzata dobbiamo “dimenticarci” della L. 241/1990. Cioè, non dobbiamo valutare le ragioni del richiedente e non dobbiamo concentrarci sui documenti. Piuttosto, dobbiamo considerare le informazioni contenute dei documenti e confermare che sono accessibili, oppure evidenziare e dichiarare quali fattori limitano o escludono l’accesso alle informazioni.

La check-list (scaricabile qui), realizzata da Andrea Ferrarini per @spazioetico  offre una sequenza logica di attività, entro cui leggere in modo sistematico (e coerente con i principi di trasparenza enunciati nel d.lgs. 3372013) le linee guida di ANAC la circolare del DFP e gli orientamenti del Garante della Privacy.

La check-list è stata presentata nel corso del webinar IFEL: “Accesso civico generalizzato “in pratica”: la Circolare applicativa DFP n. 2 del 2017” del 27 giugno 2017.

La check-list può essere scaricata qui.

 

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Accesso civico generalizzato. Il punto di vista del dottor Rossi.

CASO (QUASI) REALE…

Caso elaborato sulla base di:

  • PARERE del Servizio Consulenza agli Enti Locali della Regione Friuli Venezia Giulia,
  • LINEE GUIDA ANAC, “LINEE GUIDA RECANTI INDICAZIONI OPERATIVE AI FINI DELLA DEFINIZIONE DELLE ESCLUSIONI E DEI LIMITI ALL’ACCESSO CIVICO DI CUI ALL’ART. 5 CO. 2 DEL D.LGS. 33/2013”
  • Check-list contenuta nel documento: «Il diritto di accesso generalizzato» di Andrea Ferrarini, pubblicato su @spazioetico
  • il racconto dei dipendenti delle amministrazioni dove vado a fare formazione.

…che ringrazio…

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Nota importante: l’autore dell’articolo e l’amministratore del blog chiariscono che le  affermazioni contenute nel seguente caso non devono in nessun modo essere considerate come dei “PARERI”. Sono, piuttosto, da considerare alla stregua di elementi di approfondimento di una materia nuova e assai complessa. Ecco, appunto, un punto di vista…

Le slides che contengono il caso possono essere scaricate qui. Sono state presentate nel corso del webinar IFEL del 23 marzo 2017. Il video del webinar.


IL CASO. Inverosimile nella ricostruzione e nel finale…rossi-watching

  • Il dottor Mario Rossi, è responsabile del SUE del Comune di Rocca Rugginosa.
  • Una mattina il suo ufficio riceve l’istanza di un cittadino, il signor Piercamilli, il quale aveva già precedentemente presentato un’istanza di accesso documentale (ex legge 241/90) presso lo stesso ufficio.
  • Tale istanza aveva ad oggetto le concessioni edilizie e le pratiche edilizie risalenti agli anni ’90 di un immobile confinante con quello di proprietà del richiedente.
  • All’accesso, tuttavia era stato opposto un diniego dal SUE per assenza di un interesse qualificato che, come è noto, è richiesto dalla normativa del 1990.
  • «Ora il signor Piercamilli così pensa il dottor Rossi – torna alla carica. Deve aver saputo che una nuova normativa è stata approvata».
  • Fatto sta che ripresenta una analoga istanza di accesso, questa volta sulla base del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, cioè con il nuovo accesso civico generalizzato.

Il dottor Rossi è piuttosto perplesso. In particolare, ha due grossi dubbi:

  • desidera sapere se la richiesta di accesso civico generalizzato soggiaccia o meno ai principi dell’accesso documentale di cui alla legge 241/1990
  • e se la normativa di cui al D.Lgs. 33/2013 in tema di accesso civico si applichi anche con riferimento a istanze aventi ad oggetto documentazione risalente agli anni ’90, relative, dunque, a situazioni giuridiche ormai consolidatesi con carattere definitivo.

Subito si mette a cercare su internet casi che lo possano guidare nella valutazione dell’istanza, ma la normativa è di recente applicazioneApprofondisce le Linee Guida ANAC, che dedicano un intero paragrafo alla distinzione tra accesso documentale e accesso civico generalizzato. Proprio in uno di questi paragrafi, a pagina 7, legge qualcosa che sembra risolvergli il dilemma.

LINEE GUIDA ANAC, pag. 7

  • «Nel rinviare a quanto specificato nel 6.3. si consideri, d’altra parte, che i dinieghi di accesso agli atti e documenti di cui alla legge 241/1990, se motivati con esigenze di “riservatezza” pubblica o privata devono essere considerati attentamente anche ai fini dell’accesso generalizzato,
  • ove l’istanza relativa a quest’ultimo sia identica e presentata nel medesimo contesto temporale a quella dell’accesso ex. l. 241/1990, indipendentemente dal soggetto che l’ha proposta.
  • Si intende dire, cioè, che laddove l’amministrazione, con riferimento agli stessi dati, documenti e informazioni, abbia negato il diritto di accesso ex l. 241/1990, motivando nel merito, cioè con la necessità di tutelare un interesse pubblico o privato prevalente, e quindi nonostante l’esistenza di una posizione soggettiva legittimante ai sensi della 241/1990, per ragioni di coerenza sistematica e a garanzia di posizioni individuali specificamente riconosciute dall’ordinamento, si deve ritenere che le stesse esigenze di tutela dell’interesse pubblico o privato sussistano anche in presenza di una richiesta di accesso generalizzato, anche presentata da altri soggetti.
  • Tali esigenze dovranno essere comunque motivate in termini di pregiudizio concreto all’interesse in gioco.
  • Per ragioni di coerenza sistematica, quando è stato concesso un accesso generalizzato non può essere negato, per i medesimi documenti e dati, un accesso documentale».

Tuttavia, il paragrafo in questione si rivela subito un «falso amico», nel senso che il testo fa riferimento al caso in cui l’amministrazione, con riferimento agli stessi dati, documenti e informazioni, ha negato il diritto di accesso ex l. 241/1990, motivando nel merito, cioè con la necessità di tutelare un interesse pubblico o privato prevalente, e quindi nonostante l’esistenza di una posizione soggettiva legittimante ai sensi della 241/1990.

E questo il SUE non lo aveva fatto in riferimento alla prima istanza del signor Piercamilli, dove aveva, semplicemente, rilevato l’inesistenza della posizione soggettiva legittimante.

A questo punto si affida all’opinione del suo collega che gli ha spesso dispensato per le 4bdi saggezza e di buon senso, il dottor Marrone, che viene spesso utilizzato da dirigenti e funzionari dell’Ente come fornitore semi-ufficiale di «pareri».

Dopo una analisi piuttosto approfondita il dottor Marrone «sentenzia»:

«Parrebbe che il distinguo tra le due forme di accesso risieda nella diversità di documentazione che può soggiacere all’una istanza piuttosto che all’altra.

L’accesso civico generalizzato pare dover riguardare documentazione di natura più ampia, non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990».

Secondo le Linee Guida ANAC, infatti, diritto di accesso documentale e diritto di accesso generalizzato coesistono, ma non si sovrappongono. Il cittadino può usarli per esercitare diritti di tipo diverso:

  • Il diritto di accesso documentale serve per esercitare il diritto alla tutela giuridica dei propri interessi (e consente di accedere con maggiore profondità ai dati detenuti dall’amministrazione
  • Il diritto di accesso generalizzato serve per esercitare il diritto all’informazione, alla partecipazione e al controllo rispetto all’attività svolta dalla pubblica amministrazione (e consente di accedere meno in profondità ai dati detenuti dall’amministrazione e senza comportare la lesione di interessi pubblici e privati).

In sostanza, essendo l’ordinamento ormai decisamente improntato ad una netta preferenza per la trasparenza dell’attività amministrativa, la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola, temperata solo dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi/pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni.

Vi saranno dunque ipotesi residuali in cui sarà possibile, ove titolari di una situazione giuridica qualificata, accedere ad atti e documenti per i quali è invece negato l’accesso generalizzato.

Il dottor Rossi si illumina e sfida il dottor Marrone che sembra essere in giornata:

«E se succede che ci chiedono documenti senza indicazione specifica della normativa di riferimento, come ci dovremmo comportare?»

4bTuona Marrone:

«in tale caso, mio caro amico e collega, sarà compito dell’Ente valutare se una tale istanza ricada nell’una piuttosto che nell’altra normativa e, a tal fine, il principale criterio di demarcazione parrebbe essere quello dell’oggetto della documentazione richiesta che nel caso dell’accesso civico generalizzato deve avere come finalità un controllo diffuso dell’agire amministrativo e non deve, invece, riguardare pratiche specifiche che incidono su posizioni individuali per le quali è necessaria l’osservanza dei requisiti richiesti dalla legge sul procedimento amministrativo».

Il dottor Rossi trascrive in fretta su un foglio di carta, mentre Marrone parla come un parere del Consiglio di Stato:

«Ti prego, un’ultima questione e poi ti lascio stare», questua il dottor Rossi: «Secondo te, la normativa in tema di accesso civico generalizzato si applica anche con riferimento a istanze aventi ad oggetto documentazione risalente agli anni ’90, relative, dunque, a situazioni giuridiche ormai consolidatesi con carattere definitivo?»

Marrone ha un’esitazione, ma poi risponde con grande fermezza, come al suo solito:

4b«Con riferimento precipuo al diritto di accesso civico generalizzato l’articolo 5, comma 2, del decreto trasparenza, specifica che esso è riconosciuto ‘allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.

Capisci? Come faccio a controllare l’operato dell’amministrazione oppure a partecipare al dibattito pubblico su qualcosa che è accaduta più o meno 30 anni fa?»

Il dottor Rossi torna nel suo ufficio visibilmente soddisfatto. Nel redigere la motivazione al diniego, tuttavia, ricominciano ad addensarsi dubbi e aspetti controversi. Decide di rimettere in fila e sintetizzare le argomentazioni del dottor Marrone.

DUNQUE, secondo Marrone, l’accesso dovrebbe essere negato al signor Piercamilli perché:

  1. L’accesso civico generalizzato riguarda documentazione di natura più ampia (rispetto all’accesso documentale), non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990;
  2. Inoltre, l’accesso civico generalizzato può essere concesso solo per una finalità compatibile con il controllo diffuso dell’agire amministrativo;
  3. Infine, se lo scopo dell’accesso civico generalizzato è quello di un controllo diffuso dell’operato della PA e la partecipazione al dibattito pubblico, allora non si può utilizzare per accedere a documenti risalenti a circa 30 anni fa.

Ma c’è qualcosa che al dottor Rossi non quadra…

•       L’accesso civico generalizzato riguarda documentazione di natura più ampia (rispetto all’accesso documentale), non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990 •       Le Linee Guida ANAC sembrano affermare questo, tuttavia la legge non fa alcun cenno a questo elemento, cioè, non c’è scritto da nessuna parte nella norma che l’accesso civico ha ad oggetto una documentazione più ampia
•       Inoltre, l’accesso civico generalizzato può essere concesso solo per una finalità compatibile con il controllo diffuso dell’agire amministrativo •       Se fosse vero questo, allora rientrerebbe dalla finestra la «valutazione delle motivazioni» per cui si accede, che è proprio quell’elemento che la nuova norma aveva deciso di buttare fuori dalla porta attraverso l’accesso civico
•       Infine, se lo scopo dell’accesso civico generalizzato è quello di un controllo diffuso dell’operato della PA e la partecipazione al dibattito pubblico, allora non si può utilizzare per accedere a documenti risalenti a circa 30 anni fa •       Seppur condivisibile in linea di principio, anche in questo caso l’amministrazione valuterebbe le motivazioni, cioè lo scopo per cui viene presentata l’istanza

Inoltre, nessuna di queste tre valutazioni è compatibile con la motivazione che il dottor Rossi dovrebbe produrre.

Infatti, il dottor Rossi legge e rilegge l’istanza e le Linee Guida ANAC. Ritorna rossi-watchingnervosamente sulla legge ed arriva ad una conclusione che lo getta nello sgomento:

L’ANAC afferma:

Affinché l’accesso possa essere rifiutato, il pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 deve essere concreto quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. L’amministrazione, in altre parole, non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà:

a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato;

b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta;

c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.

Cioè, L’accesso civico, a differenza dell’accesso agli atti, non viene mai negato per assenza di motivazione o titolo.

L’accesso civico viene negato perché il diniego è necessario per tutelare particolari interessi pubblici o privati, oppure perché la richiesta di accesso è sottoposta a procedure particolari, o è carente dei dati identificativi dell’istante o non identifica i dati o documenti, o è una richiesta massiva.

A questo punto il dottor Rossi decide di cambiare strategiaSi stampa tutto, normativa, Linee Guida ANAC e quanto ha trovato cercando su internet. Passa tutta una notte a spaccare i commi, ma al mattino seguente, sembra aver trovato la chiave. In realtà si tratta di una check-list che ha tirato fuori analizzando il processo logico-sequenziale che un operatore pubblico dovrebbe avere in mente quando affronta una istanza di accesso civico generalizzato.

La valutazione delle istanze di accesso generalizzato è il frutto di una complessa serie di considerazioni e di decisioni. L’ufficio che detiene i dati, i documenti o le informazioni deve:

  • decidere se l’istanza di accesso identifica in modo preciso i dati, le informazioni o i documenti che devono essere messi a disposizione del cittadino;
  • decidere se è necessario chiedere al cittadino di integrare l’istanza;
  • verificare se quanto richiesto è già soggetto ad obbligo di pubblicazione;
  • verificare se esistono esclusioni assolute all’accesso;
  • verificare se la richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati;
  • identificare i controinteressati;
  • decidere se è possibile contattare i controinteressati;
  • identificare una o più situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati, dei documenti e delle informazioni potrebbe causare un danno ad interessi pubblici o privati;
  • valutare se l’interesse pubblico alla trasparenza prevale su altri interessi pubblici;
  • valutare se la richiesta è massiva;
  • decidere se è possibile autorizzare l’accesso ai dati, ai documenti e alle informazioni;
  • se non è possibile dare accesso, valutare se è possibile differire l’accesso;
  • se non è possibile differire l’accesso, decidere se è possibile autorizzare parzialmente l’accesso;
  • se non è possibile l’accesso parziale, negare l’accesso.

Esegue la valutazione…

1.       decidere se l’istanza di accesso identifica in modo preciso i dati, le informazioni o i documenti che devono essere messi a disposizione del cittadino 1.       I documenti sono stati identificati in modo preciso
2.       decidere se è necessario chiedere al cittadino di integrare l’istanza 2.       Non occorre integrare l’istanza
3.       verificare se quanto richiesto è già soggetto ad obbligo di pubblicazione 3.       Non sono oggetto di obbligo si pubblicazione
4.       verificare se esistono esclusioni assolute all’accesso 4.       Le concessioni edilizie non  sono soggette a divieto di divulgazione. Non sono previste particolari modalità di accesso a tale documentazione: l’accesso agli atti ex L. 241/1990 non si applica in modo specifico alle concessioni edilizie, ma a qualunque atto amministrativo
5.       verificare se la richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati 5.       L’accesso alle pratiche edilizie non rientra tra i casi di esclusione di cui all’art. 24 della L.241/1990 (che valgono anche per l’accesso generalizzato)
6.       identificare i controinteressati 6.       Esistono dei controinteressati: sono il signor Gentili, titolare della concessione edilizia, e il geometra Lapis, che ha elaborato i progetti inseriti nel fascicolo della concessione edilizia.

Adesso il dottor Rossi ha le idee più chiare…

Avendo identificato due controinteressati, il dottor Rossi decide di non rigettare a priori l’istanza e contatta i controinteressati.

Se non lo facesse, non potrebbe rispondere al resto delle domande della sua check-liste lui vuole arrivare fino in fondo!

Entro 10 giorni i controinteressati rispondono:

  • gentiliIl figlio del Signor Gentili, che ha ereditato la casa del padre, non si oppone all’accesso, risponde con una PEC. Sa che la concessione edilizia chiesta dal padre era legittima e quindi non ha niente da nascondere.
  • Lapis.pngIl geometra Lapis, invece, ormai anziano, risponde con una lettera scritta a mano, in bella grafia, chiedendo che non venga dato accesso ai progetti allegati alla concessione edilizia, perché quei progetti sono frutto del suo lavoro intellettuale e teme che possano essere copiati.

Il dottor Rossi prende atto della risposta dei controinteressati, e prosegue nella lettura della sua check-list…

1.      La richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati? 1.      Il Geometra Lapis è l’autore dei progetti inseriti nella pratica di concessione edilizia
2.      Esistono situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati, dei documenti e delle informazioni potrebbe causare un danno ad interessi privati? 2.      Il richiedente potrebbe copiare, diffondere o rivendere i progetti, con un danno al diritto del Geometra Lapis proprietà intellettuale
3.      L’interesse pubblico alla trasparenza prevale su altri interessi pubblici? 3.      Esiste un interesse pubblico alla trasparenza: il richiedente, accedendo al fascicolo, potrebbe riscontrare delle irregolarità, esercitando un controllo sulla legalità dell’azione amministrativa
4.      La richiesta è massiva? 4.      La richiesta NON è massiva
5.      E’ possibile autorizzare l’accesso ai dati, ai documenti e alle informazioni? 5.      NON è possibile autorizzare l’accesso a tutti i documenti, senza ledere gli interessi del geometra Lapis
6.      Se non è possibile dare accesso, è possibile differire l’accesso? 6.      Non è possibile differire l’accesso
7.      se non è possibile differire l’accesso, è possibile autorizzare parzialmente l’accesso? 7.      Invece è possibile dare accesso a tutta la documentazione, esclusi i progetti (diniego parziale)
8.      se non è possibile l’accesso parziale, negare l’accesso.

Adesso il dottor Rossi ha le idee ancora più chiare.

  • Il dottor Rossi conclude la sua istruttoria, negando parzialmente l’accesso generalizzato.
  • Comunica l’esito al signor Piercamilli e ai controinteressati.
  • Dopo 15 giorni invia al richiedente copia della documentazione inclusa nella pratica di concessione edilizia, escludendo però i progetti elaborati dal Geometra Lapis.
  • Il signor Piercamilli ha da poco cominciato a collaborare con un giornale locale. Aveva fatto la richiesta per “testare” la capacita del Comune di attuare la normativa sulla trasparenza. Prima ha provato con l’accesso documentale e non ha ottenuto quanto richiesto, poi ha voluto provare con il nuovo accesso generalizzato. Ha richiesto di accedere ai documenti che riguardavano un suo vicino perché era a conoscenza dell’esistenza di tali concessioni.
  • Avendo ottenuto ciò che chiedeva, scrive sul giornale un articolo in cui elogia il Comune, per la sua capacità di garantire trasparenza.

Dunque, lo stesso caso potrebbe avere due diversi esiti, a seconda del punto di vista da cui si affronta. Entrambi potrebbero essere più o meno corretti o più o meno lacunosi. A volte sembra di imbattersi in quei paradossi quantistici, a seconda della posizione dell’osservatore ti imbatterai in un determinato stato fisico.

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In realtà sembra una questione di “atteggiamento” (attitude). Se si applicano i canoni della 241/90, sembra corretto valutare le ragioni dell’istante, invece, se si applicano i canoni del Freedom of Information il processo logico emerge come l’unica bussola che ci deve guidare.

Un DILEMMA, quindi, che rende piuttosto intrigante l’argomento…

N.B.: un ringraziamento speciale a Andrea Ferrarini che ha contribuito alla stesura del caso e alla revisione. Da non perdere il suo documento sull’accesso civico generalizzato, pubblicato su @spazioetico.

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