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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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“L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione

azzardo morale principle

I Lettori di @spazioetico se ne saranno accorti: siamo “specializzati” in prevenzione della corruzione in Sanità, nelle Regioni e negli Enti Locali. Sono questi i settori che, in questi anni, hanno dimostrato interesse per il nostro approccio, che non insegue gli adempimenti, ma vuole proporre idee e strumenti per affrontare in modo consapevole i fenomeni (conflitto di interessi, mala gestio, dilemmi etici) che innescano il rischio di corruzione.

Oggi, invece, vorremmo parlare della prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione.

L’applicazione della normativa anticorruzione nelle società e negli enti privati in controllo pubblico ha seguito un  percorso abbastanza accidentato. Già il P.N.A. 2013, infatti, aveva previsto:

  • che tali organizzazioni, di natura privata, dovessero adottare delle misure di prevenzione della corruzione e di promozione della trasparenza come se fossero pubbliche amministrazioni;
  • che, dal punto documentale, le misure di prevenzione fossero definite integrando i Modelli 231 eventualmente adottati in precedenza.

Nel 2015 ANAC ha approvato delle linee guida (le n. 8 del 17 giugno 2015)  , elaborate insieme al MEF (che hanno in parte confermato l’orientamento del PNA 2013), ma che sono diventate “obsolete” già nel 2016. La riforma della pubblica amministrazione, infatti, ha ridefinito la normativa sulle società pubbliche (d.lgs. 175/2016) e l’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza (d.lgs. 97/2016). Conseguentemente ANAC ha dovuto aggiornare e modificare i propri orientamenti ed ha, finalmente, approvato delle nuove linee guida (Delibera ANAC n. 1134/207).

Dopo questo brevissimo excursus, non vogliamo assolutamente entrare nel merito degli adempimenti previsti dalla normativa, né tanto meno mettere in discussione l’utilità delle linee guida di ANAC, che sempre di più paiono limitarsi a leggere la normativa anticorruzione, anziché leggere i fenomeni corruttivi.

No, nulla di tutto questo. Vorremmo soltanto farci (e farvi) una domanda:

  • la strategia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla P.A. è veramente in grado di tenere sotto controllo il rischio di corruzione? 

La risposta che ci sentiamo di dare è: “Non del tutto!”.  La strategia scelta dal legislatore (e conseguente ANAC) è a prima vista sensata: applicare alle società e agli enti privati in controllo pubblico le stesse misure previste per le pubbliche amministrazioni (identificazione di un RPCT, identificazione dei processi a rischio, introduzione di misure di controllo sui processi, pubblicazioni obbligatorie, ecc …)  Ma se le società e gli enti controllati devono adottare le stesse misure di prevenzione delle amministrazioni controllanti, allora controllante e controllata dovrebbero essere esposte agli stessi rischi di corruzione. E questo non è vero. 

Il sistema di prevenzione delle pubbliche amministrazioni, definito dalla L. 190/2012, si concentra sugli uffici e sulla gestione dei processi. Gli organi di indirizzo non sono considerati “a rischio”. Questo perché la L. 190/2012 gestisce i fenomeni corruttivi generati dall’azzardo morale del dipendente pubblico, cioè la corruzione che si genera quando il dipendente pubblico (AGENTE) favorisce interessi propri o di terzi, anziché lavorare e decidere nell’interesse della collettività (PRINCIPALE).

relazione principale agente

Effettivamente, i Ministeri, le Regioni, i Comuni, le Agenzie Nazionali e tutti gli enti della pubblica amministrazione sono fortemente esposti al rischio di azzardo morale da parte degli agenti pubblici. Azzardo morale che si concretizza in varie fattispecie di reati: peculato, corruzione, concussione, ecc …

Le società e gli enti privati controllati (specialmente le società strumentali o gli enti che erogano servizi di pubblico interesse o servizi alla pubblica amministrazione) sono in effetti molto spesso degli Agenti, delegati ad agire e finanziati dalla pubblica amministrazione, che funge da Principale.

relazione principale agente 2

Quindi in parte ha senso cercare di prevenire la corruzione che si genera “dentro” le società e gli enti privati in controllo pubblico, come cerca di fare l’attuale normativa. Questa strategia però non è in grado di tenere sotto controllo un rischio specifico, che si manifesta esclusivamente nelle società e negli enti privati controllati: il rischio di corruzione che si genera fuori dalla controllata, magari proprio in seno alla P.A. controllante, e che usa la società o l’ente in controllo come veicolo, come strumento.

È una forma di corruzione difficile da identificare e gestire. E’ l’azzardo morale del Principale. E’ la corruzione del sistema.

Questa corruzione è difficile da identificare anche perché a volte non intacca la performance dell’organizzazione, ma è sotto gli occhi di tutti. Molto spesso, nei decenni passati, le società pubbliche sono state create per consentire alle pubbliche amministrazioni di aggirare i vincoli normativi. Era abbastanza diffusa l’abitudine di fare assumere il personale dalle società controllate e poi di fatto farlo lavorare presso l’amministrazione controllante… Queste ed altre “manovre” non erano messe in atto in cattiva fede. Non erano corruzione. Ma dimostrano che le società controllate possono essere facilmente usate per scopi diversi da quelli per cui sono state create.

Ovviamente, il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio proprio o di terzi è sempre dietro l’angolo, e quindi ben vengano le misure di prevenzione previste dalla L. 190/2012 per le pubbliche amministrazioni, che devono essere adottate anche dalle società controllate e dagli enti privati in controllo pubblico! E ben vengano anche i Modelli 231, che presidiano anche il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio della società o dell’ente.

Tuttavia, gli stessi enti e le stesse società dovrebbero andare oltre il mero adempimento e controllare il rischio di azzardo morale del Principale che si scarica su tutti processi di queste organizzazioni e che può causare gravi danni (di immagine ed economici) mettendo  rischio la loro stessa esistenza.

Noi di @spazioetico abbiamo provato ad illustrare questo particolare “bias normativo” con un caso (come al solito) che ci sembra assai esplicativo. Lo potete trovare al seguente indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-anticorruzione-societaincontrollopubblico

 

Il modello @spazioetico di riferimento per la formazione in sanità

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Questo è un post autocelebrativo, vi avvertiamo!

Un importante riconoscimento all’impegno di @spazioetico per la formazione in materia di prevenzione della corruzione arriva dal Policy paper del progetto Curiamo la corruzione dal titolo “Indicazioni orientative ai fini dell’elaborazione e attuazione di politiche pubbliche e pubblico-private per contrastare in modo efficace e realistico i fenomeni e i rischi di corruzione nel sistema sanitario nazionale italiano“.

ISPE Sanità, uno dei partner con cui collaboriamo da due anni a questa parte e che ha la responsabilità delle attività di formazione per il progetto Curiamo la corruzione, ci ha chiesto di applicare il modello @spazioetico in maniera sperimentale nelle 5 ASL pilota del progetto (ASL di Bari, APSS di Trento, ASST di Melegnano – Martesana, ASP di Siracusa, USL Toscana Sud-Est) e in due Regioni (Lazio e Basilicata).

I risultati sono stati davvero soddisfacenti, se nel documento leggiamo le seguenti valutazioni: “È soprattutto sul versante della formazione e della sensibilizzazione del personale che si sono ottenuti risultati molto apprezzati dagli stessi partecipanti. Nell’ambito del progetto è stato predisposto un Piano d’azione formativo a lungo raggio basato su un approccio partecipativo, che mira a rendere più efficace l’introspezione delle regole di condotta e a potenziare al tempo stesso le competenze del personale, dirigenziale e non“… “Nel complesso, i moduli formativi hanno coinvolto 825 partecipanti, tra i quali 300 dirigenti. Va rilevato per inciso, che è proprio la formazione su etica e legalità ad essere ritenuta dal 51,9% dei responsabili della corruzione intervistati nella rilevazione nazionale una delle misure più efficaci per contrastare la corruzione“.

Il documento rappresenta un invito a ripensare, in un certo senso, l’impianto della prevenzione della corruzione in sanità, al fine di renderlo più sostenibile e meno formalistico.

In alcuni passaggi riecheggiano parole e concetti che @spazioetico promuove da almeno cinque anni a questa parte nelle sue attività di formazione e comunicazione. 

Si legge nel rapporto: “Stante l’obbligo per i dipendenti pubblici di conoscere le leggi che riguardano l’amministrazione pubblica e, in particolare, le fattispecie di reato che impattano nel loro ambito, uno strumento di preciso orientamento  operativo è dato dal Codice di Comportamento dei Dipendenti Pubblici che, non rappresentando  uno strumento di sorveglianza, può contribuire a rendere comprensibili e, in qualche modo, modo, riproducibili i comportamenti virtuosi ispirati all’etica delle scelte pubbliche  e le buone prassi,  guidare il decisore pubblico a compiere le sue scelte nell’interesse collettivo e supportarlo nell’adempiere il proprio operato in coerenza con i principi etici.
Quello che il Codice non dice, e nessun nessun codice mai potrà spiegare, è il processo di generazione delle decisioni del dipendente pubblico, in quanto tale processo riguarda  in buona parte il foro interiore  delle persone. Proprio allo scopo di promuovere una cultura delle buone prassi, ai dipendenti delle Asl e, più in generale, ai portatori di interesse della sanità pubblica, andrebbero presentati gli strumenti per valutare la compatibilità tra etica individuale ed etica pubblica: per esempio  che cosa significa, in concreto, “equidistanza dagli interessi“,, “tracciabilità del processo decisionale” o “esemplarità.

Insomma vi avevamo avvertiti! Il rischio di autocompiacersi è forte, ma tant’è…

Infine, sul piano della formazione il documento raccomanda: “Le azioni da programmare in questo ambito sono l’introduzione di interventi formativi che propongano la lettura e il commento di casi di studio con i dirigenti Asl e i dirigenti dell’industria e degli altri soggetti privati coinvolti, che insieme potranno esercitarsi sui dilemmi etici posti a vari livelli di interazione tra sanità pubblica e fornitori e gestori privati“.

Fondi europei, di “strutturale” c’è solo la cattiva amministrazione?

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I Fondi Strutturali e di Investimento Europei  (Fondi SIE), noti anche come “Fondi strutturali” (tout-court) di tanto in tanto riempiono le pagine distratte dei quotidiani nazionali. Si tratta, per chi non li conoscesse, delle risorse che l’Europa destina ai Paesi membri per favorire  la crescita economica e occupazionale. E sono una montagna di soldi che devono essere gestiti dalle Regioni sulla base di Programmi Operativi che ne determinano le linee di indirizzo e le modalità di attuazione.

E’ di ieri la notizia che la Sicilia perderà circa 380 milioni di euro. Così titola il quotidiano ilsicilia.it: “Piove sul bagnato. Sulla spesa europea la Regione accusa un duro colpo. Il Tribunale dell’Unione europea ha infatti respinto il ricorso relativo al taglio dei fondi“. Ed il Corriere della Sera tuona: “Falle nella gestione e nei controlli” (tra l’altro questo articolo ha un curioso incipit dedicato alla cosiddetta anticorruzione inutile, sul quale siamo decisamente d’accordo…). Si tratta, per la precisione, di irregolarità che si sarebbero verificate in attuazione del ciclo di programmazione 2000-2006. Ma siamo sicuri che le cose vadano meglio ora?

Recentemente  la Corte dei Conti italiana ha di nuovo stigmatizzato le amministrazioni italiane per il mancato utilizzo di ingenti risorse provenienti dai suddetti Fondi relativamente, questa volta, al ciclo di programmazione 2014-2020. 

Questa è la situazione.

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Sembra un disco rotto o un ritornello impazzito: Nel periodo di Programmazione la capacità di spesa e di pagamento è ben lungi da registrare i livelli attesi“. Quante volte in questi ultimi venti anni abbiamo sentito, letto o ascoltato questa affermazione? Da cosa dipende questa atavica “mala gestio“?

Sarebbe il caso che le Autorità competenti, compresa l’ANAC, finalmente, osservassero il macro-processo “gestione delle politiche di sviluppo locale” anche e soprattutto dal punto di vista della prevenzione della corruzione.

Si accorgerebbero che c’è un altissimo livello di esposizione a rischi corruttivi praticamente in tutte le fasi del processo.

Il processo è “peculiare“: cioè è particolarmente esposto ad asimmetrie informative in tutte le fasi; inoltre, il processo è spesso “vulnerabile“: le amministrazioni, specialmente quelle dove le risorse destinate sono maggiori, sono da sempre in carenza operativa e gestionale. Esiste una (sostanziale) “opacità” nonostante esistano specifiche regole comunitarie che impongono un “(teoricamente) alto livello di trasparenza.

A dire il vero, le regole europee, sancite dal Regolamento europeo 1303/2013, si limitano a rendere visibile solo parte del processo di gestione dei fondi. In particolare, parte dell’attuazione ed i risultati degli interventi. In realtà, la visibilità di gran parte del processo dipende da un certo “atteggiamento” di apertura che le amministrazioni, in particolare le Regioni, adottano (o non adottano).

In sintesi, possiamo distinguere tre distinte fasi nel macro-processo:

PROGRAMMAZIONE: si tratta della fase di adozione e consolidamento dei regolamenti europei e della scrittura dei documenti di programmazione nazionali e locali. Rendere trasparente questa fase è cruciale per elaborare documenti di programmazione che contestualizzino meglio gli obiettivi e favorire la partecipazione al dibattito pubblico. 

ATTUAZIONE: si tratta della fase di selezione degli interventi e di esecuzione degli interventi. La trasparenza della fase di selezione richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • ai criteri di selezione delle operazioni,
  • alla tracciabilità del processo di selezione delle operazioni,
  • alla pubblicazione dei bandi o avvisi pubblici
  • alla tracciabilità del processo di scelta delle procedure da applicare
  • alla tracciabilità della procedura per l’individuazione del soggetto fornitore e dei servizi o esecutore delle opere.

La trasparenza della fase di esecuzione degli interventi, invece, richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • all’oggetto fisico acquistato,
  • all’infrastruttura realizzata,
  • agli interventi costruttivi realizzati.

VALUTAZIONE: Il Regolamento richiede di attuare azioni di informazione e comunicazione sui risultati e sull’impatto dei contratti di partenariato, dei programmi operativi e degli interventi. La trasparenza di questa fase richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • ai risultati ottenuti da ogni singolo intervento,
  • ai risultati ottenuti a livello di singolo Programma operativo,
  • agli impatti a livello di singolo Programma operativo.

La soluzione contro l’opacità nella gestione dei Fondi Strutturali era stata individuata in Opencoesione, il portale  sull’attuazione dei progetti finanziati dalle politiche di coesione in Italia.

Il limite di Opencoesione, tuttavia, è che rende visibile solo la trasparenza dell’evento, cioè del singolo intervento, ma non la trasparenza dei processi decisionali (dove sta la corruzione vera). Quindi Opencoesione è un ottimo strumento, ma può darsi che la corruzione abbia già lavorato a monte, ad esempio nella selezione degli obiettivi del programma e nella selezione delle operazioni.

I fattori di rischio che abbiamo osservato da vicino sono del tutto peculiari. Ad esempio, quando si fanno i conti sull’attuazione c’è sempre un’autorità nazionale o europea che tuona più o meno con le stesse parole: “la situazione è di forte affanno in termini di volumi sia di impegno che di spesa in quasi tutti i programmi operativi, nazionali regionali e nei diversi Fondi“?

La spiegazione che viene “istituzionalmente” fornita è sempre la solita: “il quasi fisiologico ritardo nell’inizio delle attività progettuali vere e proprie, derivante dai tempi tecnici necessari all’avvio della fase progettuale e alla scelta dei progetti da realizzare“, ma questo è solo parte del problema e riguarda la maladministrationcioè l’atavica incapacità di amministrare queste risorse. 

La Corte dei Conti aggiunge: “Le predette ragioni, peraltro, non possono esimere questa Sezione dallo stigmatizzare il grave ritardo di attuazione dell’attuale periodo di Programmazione, che si rivela addirittura in peggioramento rispetto al precedente, considerando lo stesso momento valutativo (circa metà del settennio). Le conseguenze potrebbero essere molto critiche, qualora questa situazione di quasi stallo non trovi una decisa accelerazione nel breve termine. L’ottimismo iniziale ha dovuto fare il conto con la situazione reale. Né le percentuali di spesa finali del periodo di Programmazione 2007-2013, che sono risultate positive dopo un inizio critico, debbono alimentare l’ottimismo dato dalla  convinzione che, alla fine, i fondi europei si sono spesi quasi per intero; come si è visto nel relativo capitolo della presente relazione, non è importante solo la quantità della spesa, ma soprattutto la qualità“.

In realtà ci sono fortissimi “interessi secondari” che spingono affinché sia così. Interessi che interferiscono con l’interesse primario ad una buona gestione dei fondi. Per buona gestione intendiamo non solo la capacità di spendere, cioè di assorbire le risorse che vengono stanziate per l’Italia, ma anche la qualità della spesa, cioè, progetti che realizzino una “discontinuità” in termini di sviluppo economico di un determinato territorio (ora, peraltro, si parla per lo più di un rallentamento del declino).

Arrivare sempre fuori tempo massimo favorisce la polverizzazione delle risorse attraverso il gioco dei “progetti sponda“, cioè di progettualità già realizzate o in fase di realizzazione che nulla hanno a che fare con lo sviluppo locale ma che permettono di aumentare il tasso di assorbimento e la percentuale di spesa. E’ così che “interessi secondari” di amministratori locali ed operatori economici, legandosi all’interesse primario di spendere i soldi, ma escludendo l’altro interesse primario a spenderli bene, invadono il campo della gestione dei fondi, orientandone le scelte. Un meccanismo corruttivo (è bene utilizzare le parole appropriate) arcinoto ma che sembra impermeabile a qualsiasi ciclo di programmazione. 

Una valutazione “addomesticata” attraverso meccanismi di selezione del cosiddetto “valutatore indipendente” e di successiva gestione che metto in stretta relazione controllante e controllato, con buona pace dell’indipendenza del giudizio. 

Interessanti anche i processi di selezione delle Autorità di Gestione dei Fondi, nonché di selezione e gestione delle Assistenze tecniche. Lo scorso novembre l’Antitrust ha multato il cosiddetto cartello della consulenza che si si era accordato per spartirsi una gara Consip per fornire supporto tecnico nel monitoraggio dell’uso dei fondi strutturali.

 

In ogni fase del ciclo di pianificazione, attuazione e valutazione dei fondi europei ci sono rischi specifici, ben noti agli addetti ai lavori, che andrebbero approfonditi perché ormai da molto tempo è chiaro che i meccanismi corruttivi sono costantemente all’opera nella gestione di queste importanti risorse.

Appunto, qualcuno potrebbe chiedersi: di “strutturale” c’è solo la cattiva amministrazione?

 

 

 

@spazioetico. Tutti i numeri del 2017

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Come ogni anno, a @spazioetico si tirano le somme. 

Parliamo dell’anno che si è appena concluso, il 2017.  In totale, nel 2017 @spazioetico ha erogato circa 80 giornate formative.

I temi su cui abbiamo lavorato (in ordine di rilevanza) sono: Conflitto di interessi, Accesso civico generalizzato, Mappatura dei processi, Analisi e valutazione del rischio di corruzione, Clima etico, Whistleblowing, Codice di comportamento, Monitoraggio civico.

Le amministrazioni che ci hanno affidato uno o più percorsi formativi sono amministrazioni del Servizio Sanitario Nazionale (ASL e Ospedali) e Enti Locali (Comuni e Province), per un totale di 34 amministrazioni pubbliche.

Ma la novità di quest’anno è che abbiamo acquisito la professionalità e la capacità di Andrea Ferrarini.

Il “CHI SONO” è finalmente diventato “CHI SIAMO” e insieme  al prezioso contributo di Andrea e a comuni intuizioni, abbiamo sviluppato un modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre DIMENSIONI, che spiegano la complessità di questo fenomeno: la dimensione organizzativa, quella etica e quella economica. Ne parleremo in uno dei prossimi post.

Il nostro 2017 è stato l’anno del “CONFLITTO DI INTERESSI“. Molti nuovi casi, sia per la sanità che per gli Enti Locali e nuove scoperte per noi, ad esempio, abbiamo osservato come siano pericolose le “CONVERGENZE” di interessi ancor più che il conflitto. Inoltre, abbiamo capito che il conflitto di interessi c’è anche e soprattutto tra INTERESSI PRIMARI. Abbiamo inventato uno strumento per la COMPARAZIONE DELL’INTENSITA’ DEGLI INTERESSI, che sembra assai promettente. Abbiamo promosso l’idea degli INTERESSI-GUIDA, cioè di interessi che “attraggono” altri interessi e che determinano le scelte delle persone. Il caso del dottor Dall’Osso è diventato virale. Infine, abbiamo introdotto il termine “COLLEGAMENTO” di interessi in luogo del conflitto di interessi potenziale.

Per il 2018 contiamo di mettere a punto anche uno strumento di analisi e valutazione del conflitto di interessi per le amministrazioni. Ci siamo vicini ma la complessità dell’argomento merita un ulteriore approfondimento.

Per quanto riguarda lo spazio etico abbiamo realizzato un “QUESTIONARIO DI VALUTAZIONE DEL CLIMA ETICO” che è stato adottato già da alcune amministrazioni per rafforzare l’analisi del contesto interno dei Piani triennali di prevenzione della corruzione.

Abbiamo pubblicato numerose NUOVE RISORSE utili per le amministrazioni sia in fase di elaborazione del Piano triennale, sia in fase di formazione.

Parlando di trasparenza, il 2017 è stato l’anno dell’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO. Oltre a tanta formazione erogata, abbiamo prodotto uno strumento che si è dimostrato assai efficace per una corretta gestione delle istanze da parte delle amministrazioni. Si tratta della “CHECK-LIST” che offre una sequenza logica di attività, entro cui leggere in modo sistematico (e coerente con i principi di trasparenza enunciati nel d.lgs. 3372013) le linee guida di ANAC la circolare del DFP e gli orientamenti del Garante della Privacy. 

Oltre alla check-list abbiamo commentato attraverso casi alcuni dei Pareri del Garante della Privacy, vero e proprio dominatore della scena. Abbiamo anche promosso una modalità di “valutazione dell’interesse a conoscere” basata sulla rilevanza e attualità dell’interesse stesso, il cosiddetto TEST DELL’INTERESSE PUBBLICO.

Ed ora i numeri del blog @spazioetico. Abbiamo più che raddoppiato gli accessi, ricevendo 21.494 visite alle nostre pagine, con circa 12.000 visitatori; una media giornaliera di 65 visite. 

Abbiamo molte altre cose in preparazione. Restate sintonizzati!

 

 

 

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