@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Divagazioni estive: La Nagrafe

L’estate è finalmente arrivata, al netto di qualche nubifragio che si abbatte sul Bel Paese, per ricordarci che il clima sta diventando tropicale (o forse perché la fine del mondo è vicina e con essa anche l’estinzione dei fenomeni corruttivi). Alcuni dei nostri lettori saranno già in vacanza. Altri magari partiranno ad agosto. Pensando a loro (ma soprattutto a quanti le vacanze non se le possono permettere) @spazioetico ha scritto questa divagazione estiva, da leggere sotto l’ombrellone (o in casa, preferibilmente davanti a un ventilatore)

LA NAGRAFE

Roma, luglio 2018. Cosa altro deve succedere?

Ieri, 22 luglio 2018, appare un articolo su un quotidiano nazionale (La Verità – che è un nome inquietante per un giornale, lo ammetto, tipo “La Pravda”) che mi ha incuriosito parecchio: “A Roma adesso c’è anche lo scandalo di anagrafe capitale“.

Scorrendo l’articolo mi imbatto in una situazione in cui mi ero appena imbattuto io stesso. Il giornalista richiede agli uffici anagrafici del Municipio 1 di Roma Capitale dei certificati e gli viene proposto un appuntamento di lì a due mesi. Stessa cosa era successa a me che ero andato qualche settimana prima per rinnovare la carta di identità di mio figlio: avevo prenotato l’appuntamento addirittura a marzo.

Il giornalista, Giacomo Amadori che ormai considero un fratello in armi, afferma che chi vuole rinnovare la carta di identità deve attendere proprio tre mesi e che l’appuntamento si può richiedere esclusivamente attraverso la piattaforma “Tu passi”, l’elimina-code che è stato approntato dal Comune per rendere più snella l’attività dell’ufficio suddetto.

Anche io, come il giornalista avevo notato una discrepanza e, pur lodando l’iniziativa dell’elimina-code “de noantri”, non riuscivo a capire il motivo della quassi totale assenza di sportelli aperti in una mattinata normalissima di metà giugno.

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La foto ritrae più della metà dei 14 sportelli presenti nell’ufficio. Tutti chiusi e, in alcuni casi, schermati per non consentire la visione all’interno. 

Ma poi leggi un altro cartello e rispondi alla domanda che già ti stai facendo: “Dove c***o sono finiti tutti quanti?”

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La cosa interessante per me che mi occupo (anche) di processi organizzativi è che il cartello registra la presenza di un fattore di rischio (carenza operativa) che, almeno in teoria, sembrerebbe opportunamente mitigato dalla mitica piattaforma informatica elimina-code “de noantri”.

Ma poi leggo l’articolo del giornale e scopro che, invece, ci sarebbero degli operatori privati (agenzie che procurano certificati a privati) che si accaparrano gli appuntamenti che poi rivendono agli utenti per la cifra di 15 euro.

E dove sono finiti allora gli impiegati? Alcuni di loro avvicinerebbero (sempre secondo l’articolo) i malcapitati utenti orientandoli proprio alle agenzie di cui sopra i cui interessi (diremmo secondari) sembrano, invece, primeggiare nei vuoti e decadenti uffici municipali.

Come me ed il giornalista, così molti altri utenti di quell’ufficio si saranno fatti la stessa domanda. E non tutti avranno come “nume tutelare” il Mahatma Ghandi. Potrebbe esserci il pericolo che qualcuno, in preda a frustrazione e impotenza, “sbrocchi” (termine che indica l’ultima goccia che fa traboccare il fatidico vaso) e le prometta al solerte funzionario. Allora l’ufficio si è voluto tutelare esponendo in bella vista il cartello che qui vi propongo. 

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Quella raccontata dall’articolista della Verità (brrrrrrrr) è una vicenda degna del Terzo mondo, che forse non esiste più, ma che a Roma si ritrova in tutta la sua efferatezza. Vorrei terminare la mia vicenda, invece, con una nota “ambientale”. La figura seguente mostra un dettaglio, almeno in apparenza, che ho voluto cogliere. Si tratta delle nuove sedie (almeno quelle) che l’ufficio aveva acquistato per non fare attendere in piedi gli sfortunati avventori. Ma, se ci fate caso, noterete come le sedie conservino la plastica dell’imballaggio. Come se fossero state prese e messe lì a caso, senza alcuna attenzione o cura.  

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Sono, a mio avviso, la metafora perfetta di quell’ufficio. La narrazione di un nuovo che nasce già corrotto. L’immagine di un ufficio abbandonato dai chi lo occupa e da chi lo guida, come anche dai cittadini che si dovranno rivolgere alle agenzie private per avere un certificato o una carta di identità. Che tristezza.

Lo ripeto da tempo, ormai. Per chi come me (Massimo Di Rienzo) esplora le mille sfaccettature della corruzione, vivere in questa città rappresenta un privilegio assoluto. Un laboratorio, un acquario, una parete di vetro (ma qualcun altro direbbe “una fogna a cielo aperto”). Dove, alle pareti si accalcano osservatori e studiosi del fenomeno corruttivo nel facile tentativo di isolare un azzardo morale, una corruzione spicciola, una corruzione amministrativa o la più ricercata corruzione sistemico/politica. “Guarda, hai visto come la formica funzionaria ha chiesto la mancia all’esercente?” “No, ma tu non hai visto quel gruppo di ratti come si sono organizzati per lucrare sui morti“. Le puoi osservare tutte e non ti lasceranno mai deluso. 

Con buona pace dei Sindaci “rivoluzionari” che ambiscono ad una sonora rivincita dell’honestà. Voci informate affermano che nemmeno Gesù Cristo in persona sarebbe in grado, pur volendolo, di raddrizzare la schiena a funzionari, dirigenti, e politicanti infedeli.

 

Se ti spiffero il nome del Whistleblower…

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Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia. 

Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.

I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.

Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.

Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“,  a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.

La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.

La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.

Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.

La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.

  • Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.

Perciò, in ambito penale,  l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.

E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.

Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessaQualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”

Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse  in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.

Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela). 

L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive. 

Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:

  • La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
  • La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
  • La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.

E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte? 

Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo  protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.

Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE

Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.

Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.   

 

Whistleblowing. Una lettura della nuova normativa (2017) attraverso l’analisi di un caso

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Sono ormai quasi cinque anni dal primo DILEMMA ETICO che presentammo in occasione dei corsi per Responsabili della Prevenzione della Corruzione con FormezPA (2013). 

Dedicammo il dilemma al comportamento più controverso della complessa architettura della prevenzione della corruzione: il WHISTLEBLOWING, cioè il comportamento di segnalazione di anomalie e condotte illecite da parte di un dipendente pubblico.

Molta strada abbiamo fatto e anche i nostri personaggi hanno affrontato nel tempo diversi argomenti.

Nel mese di novembre 2017, dopo un paio di anni di gestazione non facile, è stata emanata una normativa “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.

Questa nuova legge contiene importanti passi in avanti:

  • In merito alla tutela dell’identità del segnalante viene finalmente inserito l’OBBLIGO DI CONSULTARE IL SEGNALANTE stesso in caso in cui non si sia riuscita a trovare altre evidenze oltre la segnalazione, 
  • Nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”,

Per il resto, occorre ancora fare molto sui seguenti elementi:

  • NON SI COSTRUISCE UN PERCORSO CHIARO, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPCT o viceversa.
  • L’estensione dell’istituto nel SETTORE PRIVATO (che, appare, così come viene qui disciplinato, discriminatorio), 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione del dilemma“se segnalare” oppure no, 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione della fase successiva alla segnalazione e alla gestione delle ritorsioni (disciplina speculare a quella dei testimoni di giustizia),
  • E’ stata eliminata ogni forma di PREMIALITA’,
  • Non si prevede nulla sul tema della costruzione della “CULTURA DELLA SEGNALAZIONE“.

Abbiamo provato a darne una lettura più complessiva richiamando all’opera il buon vecchio dottor Rossi e utilizzando la sua vicenda come guida all’analisi di questa nuova normativa.

La presentazione si può scaricare a questo indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-whistleblowing-2017 

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