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Se ti spiffero il nome del Whistleblower…

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Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia. 

Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.

I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.

Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.

Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“,  a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.

La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.

La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.

Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.

La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.

  • Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.

Perciò, in ambito penale,  l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.

E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.

Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessaQualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”

Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse  in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.

Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela). 

L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive. 

Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:

  • La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
  • La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
  • La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.

E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte? 

Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo  protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.

Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE

Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.

Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.   

 

Costruire un dilemma etico. I 6 passaggi

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La costruzione di un dilemma etico. I 6 passaggi

1. IDENTIFICA UN DECISORE PUBBLICO.

  • Il protagonista deve essere SEMPRE un «operatore pubblico»
  • Specificare SEMPRE in quale ufficio lavora e (eventualmente) le sue mansioni
  • Deve essere un protagonista che facilita il processo di identificazione, descrivi alcuni particolari che lo rendono più vicino allo stato d’animo dei partecipanti

2. INSERISCI LE INFORMAZIONI RILEVANTI

  • Le circostanze possono appartenere ad un caso vissuto in prima persona o raccontato. Costruisci comunque una narrazione credibile
  • Le forze che intervengono possono essere di vario tipo

– Pressione di status (Prestigio, Feel-good, ecc…)

– Guadagno (Economico, di posizione, ecc…)

– Relazionale (Relazione tra pari, relazione con l’autorità, ecc.)

– Emozioni (Paura, rabbia, ecc..)

– Asimmetria (Relazionale, informativa, ecc…)

– Conflitto di interessi (amicizia, familiarità, interessi economici, ecc…)

– …

3. IDENTIFICA LE DECISIONI ALTERNATIVE

  • Non devono essere le decisioni più giuste, devono essere le decisioni che possono venire in mente al protagonista
  • Ricordati di inserirne una più compatibile con l’etica pubblica
  • Ricordati di inserirne, se possibile, una provocatoria o esilarante
  • Meglio se le decisioni vengono identificate insieme ai partecipanti alla formazione

4. ASSEGNA AD OGNI DECISIONE PRINCIPI DIVERSI

  • E’ la parte più importante del processo. Il caso serve a rendere «vivi» i principi e le regole, ad incarnarli all’interno di decisioni e scelte dell’operatore pubblico
  • Dai il giusto spazio alla discussione sul «senso» di questi principi e da dove provengono (storia e tradizione culturale di provenienza, se ricostruibili)

5. IDENTIFICA LE IMPLICAZIONI DELLA DECISIONE

  • A volte le implicazioni determinano la scelta. Conoscerle significa operare una scelta consapevole
  • La ragione per cui le persone scelgono contro l’etica pubblica risiede, spesso, in una errata percezione delle implicazioni di breve, medio e lungo periodo, privilegiando gli effetti immediati e non considerando gli effetti di medio-lungo periodo

6. IDENTIFICA LA DECISIONE PIU’ COMPATIBILE CON L’ETICA PUBBLICA

    • E’ importante chiudere il caso indicando la scelta più compatibile con l’etica pubblica
    • Ricordati di collegare, se possibile, il caso con il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell’organizzazione, con la mappatura dei processi, l’analisi dei rischi e le misure di mitigazione del rischio previste dall’organizzazione

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L’ANAC apre una finestra di consultazione per le Linee Guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)

9AEntro il 16 marzo 2015 si possono inviare contributi collegandosi a questa pagina e scaricando l’apposito modulo.

E’ importante contribuire a migliorare questo documento perché l’istituto del whistleblowing si è dimostrato, nei Paesi dove è stato introdotto, un fondamentale antidoto alla corruzione, ma ha bisogno, per essere efficace, di regole certe, semplici e condivise.

Si legge sul sito dell’ANAC. Con le linee guida contenute nel documento oggetto di consultazione, l’Autorità intende promuovere l’applicazione di adeguati sistemi di whistleblowing presso tutte le pubbliche amministrazioni, individuando, al contempo, criteri idonei per la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti di cui viene a conoscenza nell’ambito del rapporto di lavoro.

Considerato, poi, che l’istituto in questione è stato introdotto solo recentemente nel panorama normativo italiano, l’A.N.AC. si propone di svolgere un ruolo guida nell’individuazione dei migliori sistemi di gestione delle segnalazioni, anche attraverso la descrizione delle procedure di cui l’Autorità stessa si sta dotando per la valutazione tanto delle segnalazioni provenienti dall’esterno quanto di quelle provenienti dall’interno.

La bozza di delibera fornisce indicazioni in ordine alle misure che le pubbliche amministrazioni devono approntare per tutelare la riservatezza dell’identità dei dipendenti che segnalano illeciti di cui all’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001. Nello specifico, le linee guida individuano l’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 con riferimento sia alle strutture organizzative all’interno delle quali devono essere previste misure di tutela, sia ai soggetti direttamente tutelati. Quanto all’oggetto della segnalazione, le condotte illecite segnalate dai dipendenti pubblici comprendono situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni pubbliche. Inoltre, l’A.N.AC. ritiene che il flusso di gestione delle segnalazioni debba avviarsi, all’interno delle amministrazioni, preferibilmente con l’invio della segnalazione al Responsabile della prevenzione della corruzione. Infine, nel documento si dà anche conto delle procedure sviluppate da A.N.AC. per tutelare la riservatezza dell’identità dei dipendenti delle altre amministrazioni che trasmettano all’Autorità una segnalazione, oltre che dei propri dipendenti che segnalano illeciti.

Con la consultazione, l’Autorità intende acquisire da parte di tutti i soggetti interessati ogni osservazione ed elemento utile al fine di garantire la massima efficacia delle misure di tutela del whistleblower e dei sistemi che le pubbliche amministrazioni adotteranno per la gestione delle segnalazioni.

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