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Escursioni d’autunno: il triste caso di Pivella e Ingamba (tutela del whistleblowing)

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Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)
1. IL TRISTE CASO DI PIVELLA E INGAMBA.consulente

Paolo Pivella è un giovane ingegnere gestionale che è stato da poco assunto dalla Lemon & Bread, una multinazionale che si occupa di consulenza alle imprese e alla pubblica amministrazione. La Lemon & Bread ha tra i suoi clienti l’Istituto di Ricerca “Nestore Neutrini”, un ente pubblico non economico che promuove progetti interdisciplinari di ricerca scientifica. L’Istituto ha affidato alla Lemon & Bread il servizio di sviluppo e miglioramento del proprio Sistema Qualità, certificato UNI EN ISO 9001:2015.

responsabile progetti di ricerca

Paolo Pivella una mattina si reca presso l’Istituto, per effettuare un audit sulle procedure di gestione del personale. In particolare, viene presa in considerazione la procedura di selezione dei ricercatori coinvolti nei diversi progetti dell’Istituto, con il supporto del Responsabile Scientifico, dott. Sandro Svelto, e della sua giovane borsista, dott.ssa Ines Ingamba.

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Sandro Svelto illustra con orgoglio, la procedura di selezione: “Gli scienziati che ambiscono a collaborare con il nostro Istituto si devono iscrivere al nostro Albo Collaboratori, inserendo il proprio curriculum e percorso accademico. Tutti i dati sono caricati in un programma informatico. Quando si rende necessario selezionare dei ricercatori, la mia borsista, la dott. Ines Ingamba, inserisce nel programma una serie di parole-chiave, estraendo una rosa di candidati che viene in seguito sottoposta al vaglio del Comitato Scientifico dell’Istituto. Questo assicura l’efficienza e l’imparzialità del processo di selezione“.

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Tutto sembra perfetto, agli occhi inesperti di Paolo Pivella, ma Ines Ingamba prende la parola e (malauguratamente) smentisce il suo capo: “In realtà il processo non è così efficiente! Se si inseriscono delle parole-chiave troppo generiche, la rosa di candidati da presentare al Comitato Scientifico è troppo ampia, perché al nostro albo è iscritto un gran numero di ricercatori. Per questo motivo, devo rientrare più volte nel programma, inserendo parole chiave sempre più specifiche, fino a quando il numero dei candidati si restringe. Non esistono però procedure che dicano come vanno inserite le parole chiave e il programma non registra il numero degli accessi e i criteri di ricerca utilizzati. Quindi, in teoria, scegliendo le parole chiave “giuste”, potremmo pilotare la ricerca e includere o escludere volutamente alcuni ricercatori“.

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Non capisco” esclama Paolo Pivella “Come è possibile?“. “E’ molto facile! Le faccio un esempio“, continua la dott.ssa Ingamba “Ci sono due professori, che hanno la stessa laurea e hanno percorsi accademici affini. Ma solo uno, nel corso della sua carriera, ha lavorato presso l’Università di Oslo … se io uso “Oslo”come parola-chiave, posso favorire uno dei due professori ed escludere l’altro… Ovviamente “Oslo” potrebbe non essere un criterio di ricerca rilevante, ma nessuno si accorgerà mai che l’ho utilizzato, perché il programma non tiene traccia delle parole-chiave usate per selezionare i profili da sottoporre al Comitato Scientifico!”


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Arrivati a questo punto, possiamo svelarvi il dilemma (non etico, ma cognitivo) sotteso al caso che vi stiamo narrando.
Rispondete a questa semplice domanda: “Paolo Pivella e Ines Ingamba sono due whistleblower?”

Marta

Ines Inganna sta segnalando delle informazioni di cui è venuta a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. L’assegnazione di incarichi è un processo a rischio di corruzione e lei sta segnalando evidentemente una situazione a rischio. Anche Pivella sta facendo il suo lavoro e segnalerà la criticità nel verbale di audit.

Tuttavia nessuno dei due sta denunciando condotte illecite nell’interesse della pubblica amministrazione. Stanno effettuando un audit del sistema qualità e quindi il loro principale interesse è migliorare la gestione del processo.

Il dilemma è cognitivo. La risposta alla domanda dipenderà dal modo in cui ci rappresentiamo il whistleblower:

  • Se nella nostra testa ciò che caratterizza il whistleblower è la volontà di denunciare degli illeciti, allora risponderemo di no: Pivella e Ingamba non sono dei whistleblower!
  • Se invece nella nostra testa quello che conta (al di là delle intenzioni) è l’oggetto della segnalazione, allora sì: diremo che sono dei whistleblower, anche se nemmeno loro, forse, sanno di esserlo!

Ma vediamo come va a finire la nostra triste storia…


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Paolo Pivella conclude il suo audit e scrive nel verbale che “il processo di selezione dei ricercatori è conforme ai requisiti della norma UNI EN ISO 9001:2015. Tuttavia, per garantire una maggiore tracciabilità del processo, si consiglia di comunicare al Comitato Scientifico, unitamente all’elenco dei candidati, anche le parole-chiave utilizzate per estrarre l’elenco dal programma. E di adottare una istruzione operativa, per gestire la fase di interrogazione ed estrazione dei nominativi dalla banca-dati degli iscritti all’albo dei collaboratori”.4b

Sandro Svelto, quando legge il verbale di audit, si rifiuta di firmarlo. Si rivolge anche al Referente Aziendale per la Qualità, lamentando la scarsa esperienza di Paolo Pivella che, non conoscendo a fondo il funzionamento degli Istituti pubblici di ricerca scientifica, “vorrebbe introdurre procedure che ingesseranno e allungheranno il processo di selezione dei ricercatori, caratterizzato anche dal ricorso all’intuitu personae nella scelta dei candidati!”

La Lemon & Bread, informata dell’accaduto, decide di destinare Paolo Pivella ad un altro tipo di attività: supporto ai processi di foto-riproduzione. Anche i rapporti tra Sandro Svelto e Ines Ingamba, dopo l’accaduto, si deteriorano. Al punto tale che lei, dopo pochi mesi, rinuncia alla borsa di studio e trova lavoro come barista.

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Il responsabile della prevenzione della corruzione dell’Istituto “Nestore Neutrini”, dott. Dario Disparte, non viene informato dell’accaduto, perché il modello organizzativo adottato dall’amministrazione non prevede forme di integrazione o di coordinamento tra Sistema Qualità e Sistema Anticorruzione.


 

2. L’EMERSIONE DEL WHISTLEBLOWER.

Lo ammettiamo… il finale del nostro caso non è molto esaltante! Non ci sono manette che brillano al sole, agenti sotto copertura che colgono in flagrante il dott. Sandro Svelto, mentre intasca una mazzetta dal professore di Oslo… Niente di tutto questo! Molto più semplicemente, Paolo Pivella e Ines Ingamba hanno fatto una segnalazione, ma il RPCT non ne viene messo a conoscenza e i due soggetti vengono allontanati dall’organizzazione, perché tale segnalazione è stata fatta nell’ambito di un audit del Sistema Qualità (che non dialoga col Sistema Anticorruzione).

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I Whistleblower in realtà non esistono! Il Whistleblowing è una costruzione giuridica, che serve ad affrontare un paradosso che oggi appare insanabile: chi denuncia gli illeciti di una organizzazione viene di solito punito dall’organizzazione, anche se agisce nell’interesse dei cittadini o dei soci. Per proteggere questi segnalanti, si introducono normative che, sulla base di criteri ben determinati, fanno emergere il Whistleblower, cioè un segnalante che ha dei diritti particolari: diritto alla riservatezza e diritto a non essere demansionato, trasferito o licenziato a causa della segnalazione.

Ma i criteri di emersione del Whistleblower, lo abbiamo già detto, non possono fare riferimento in modo esclusivo alle intenzioni del segnalante, o dalle modalità con cui è fatta la segnalazione (segnalazione interna, esterna o divulgazione). E’ necessario concentrarsi soprattutto sul contenuto della segnalazione (dimensione oggettiva) e consentire al Responsabile della Prevenzione della Corruzione di venire a conoscenza di segnalazioni che transitano su canali diversi da quelli riservati, messi a disposizione dall’amministrazione.

 

3. LA “STANDARDIZZAZIONE” DEL WHISTLEBLOWER.

Standardizzazione è una parola che suona malissimo, quasi impronunciabile, specialmente quando si parla di Whistleblowing. Ogni segnalante segue un proprio percorso personale (a volte costellato di dilemmi etici), che lo conduce a “soffiare il fischietto” (blow the whistle): qualcuno è mosso dalla consapevolezza che i suoi valori sono ormai incompatibili con le scelte dell’organizzazione; qualcuno vuole difendere l’integrità della propria amministrazione. Qualcuno, più semplicemente, sta facendo il proprio lavoro e trova naturale segnalare delle anomalie.
Sono le organizzazioni che dovrebbero adattarsi ai whistleblower e non viceversa.

Uno standard è un modello di riferimento al quale ci si deve uniformare. Le organizzazioni, naturalmente, cercano di standardizzare i propri processi, per governare gli eventi. Ma governando il whistleblowing si rischia di addomesticarlo, di ricondurlo a logiche aziendali, laddove il segnalante è invece colui che rompe le logiche dell’organizzazione e segnala la necessità di rivedere le politiche, modificare i rapporti di forza tra gli interessi, perseguire gli illeciti.

La Legge n. 179/2017 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità’ di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) ha indubbiamente riconosciuto ai segnalanti maggiori diritti e maggiori tutele. Ma ha anche ceduto alla tentazione di normalizzare il whistleblowing soprattutto nelle società private. La legge infatti si limita ad introdurre nelle società (ma solo in quelle che possiedono un Modello 231) l’obbligo di dotarsi di procedure e canali di segnalazione informatici riservati. Nessun riferimento alla necessità di formare il personale o di accompagnare il whistleblower nel suo percorso, prima e dopo la segnalazione.

Tutelare i segnalanti è importante. Ma è altrettanto importante che le organizzazioni sviluppino dei sistemi di gestione del rischio in grado di intercettare le condotte illecite, senza scaricare sui dipendenti la responsabilità di identificare anomalie o comportamenti illeciti.

La prevenzione è un obiettivo organizzativo: evitare che si verifichi un evento illecito che ancora non c’è, è una attività complessa. Essa necessita, per essere anche solo avviata, di politiche, analisi, risorse, competenze responsabilità e controlli. “Addomesticare” il rischio è un problema organizzativo. Segnalare un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

 

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L’Europa adotta un pacchetto di misure per rafforzare la protezione dei Whistleblower. La situazione in Italia.

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Il 23 aprile 2018 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di misure, con particolare riferimento alla Proposta di una nuova Direttiva, per rafforzare la protezione dei Whistleblower in Europa. 

La Direttiva introdurrà standard minimi di riferimento per tutti i Paesi europei. Come è noto l’Italia ha adottato, a fine 2017, una legge organica (legge 30 novembre 2017, n. 179) sulla materia.

Nella seguente tabella illustriamo gli standard della Direttiva europea e, accanto, il livello di implementazione del nostro Paese.

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(versione originale)

Nuovi standard europei

(traduzione)

Standard italiani post legge 30 novembre 2017, n. 179
Potential whistleblowers have clear reporting channels available to report both internally (within an organisation) and externally (to an outside authority);

 

I potenziali whistleblower (WB) hanno a disposizione canali di segnalazione chiari. Possono segnalare sia internamente (all’interno dell’organizzazione) che esternamente (ad un’autorità esterna) Gli standard europei prendono in considerazione sia le organizzazioni pubbliche che private (con almeno 50 dipendenti).

In Italia le amministrazioni pubbliche sono obbligate ad adottare canali di segnalazione interni, mentre le organizzazioni private sono obbligate solo se hanno adottato il modello 231/2001.

Inoltre, l’ANAC ha attivato un proprio canale di segnalazione che può essere utilizzato dai potenziali WB.

Infine, è sempre possibile “denunciare” all’Autorità giudiziaria (in caso di “notizia di reato”) o alla Corte dei Conti.

When such channels are not available or cannot reasonably be expected to work properly, potential whistleblowers can resort to public disclosure;

 

Se questi canali non fossero disponibili o ci si aspetta, ragionevolmente, che non funzionino appropriatamente, i potenziali WB possono ricorrere alla denuncia pubblica (sui media) In Italia la segnalazione su media non è in alcun modo tutelata.
Competent authorities are obliged to follow up diligently on reports received and give feedback to whistleblowers;

 

Le autorità competenti sono obbligate a dare seguito,  diligentemente, alle segnalazioni ricevute e fornire feedback ai WB Le prossime Linee Guida ANAC dovrebbero esplicitare tale standard (lo facevano già le precedenti che sono però diventate obsolete a seguito della pubblicazione della nuova legge)
Retaliation in its various forms is prohibited and punished;

 

Le ritorsioni, nelle varie forme in cui si manifestano, sono proibite e punite La nuova legge stabilisce che il dipendente: “non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto   misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinate dalla segnalazione”.
If whistleblowers do suffer retaliation, they have easily accessible advice free of charge, they have adequate remedies at their disposal e.g. interim remedies to halt ongoing retaliation such as workplace harassment or to prevent dismissal pending the resolution of potentially protracted legal proceedings; reversal of the burden of proof, so that it is up to the person taking action against a whistleblower to prove that it is not retaliating against the act of whistleblowing;

 

Se i WB dovessero subire una ritorsione, possono contare su un supporto facilmente accessibile e gratuito, possono contare, inoltre, su adeguate misure correttive per arrestare la ritorsione in corso, come, ad esempio, molestie sul luogo di lavoro o per prevenire il licenziamento nel caso si protraesse il procedimento giudiziario in corso; deve essere stabilita l’inversione dell’onere della prova, così che sia compito del soggetto che agisce contro il WB provare che non si tratta di forme di ritorsione a seguito di segnalazione. La legge non individua misure di supporto, né misure correttive per migliorare lo stato dei WB, sia nel caso in cui permangono nel luogo di lavoro, sia nel caso ne fuoriescano e vadano incontro ad un lungo ed estenuante giudizio.

L’unica previsione è una comunicazione al DFP: “L’adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali  rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza”.

E’ controverso se questo standard debba essere contemplato per via legislativa oppure attraverso forme di collaborazione con ANAC (ad esempio).

Tuttavia rimane un nodo centrale.

L’inversione dell’onere della prova è garantita: “È a carico dell’amministrazione pubblica o dell’ente di cui al comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall’amministrazione o dall’ente sono nulli”.

Questi standard minimi devono fornire garanzia riguardo:

  • alla protezione dei WB responsabili, cioè di coloro che realmente hanno intenzione di salvaguardare l’interesse pubblico;
  • scoraggiare proattivamente segnalazioni dolosamente diffamatorie e prevenire danni reputazionali ingiustificati;
  • rispettare pienamente la difesa di coloro che vengono coinvolti (accusati) dalle segnalazioni.
Whistleblowers qualify for protection if they had reasonable grounds to believe that the information reported was true at the time of reporting; I WB possono accedere alle misure di protezione se hanno ragionevoli motivi per credere che le informazioni riportate siano vere al momento della segnalazione Il concetto di “ragionevoli motivi” era stato introdotto nel testo che era passato alla Camera. Faceva parte del più ampio concetto di “buona fede”: “È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata”. Tale disposizione è stata poi espunta dal testo definitivo approvato dal Senato.
Whistleblowers are generally required to use internal channels first; if these channels do not work or could not reasonably be expected to work, for instance where the use of internal channels could jeopardise the effectiveness of the investigative actions by the competent authorities, they may report to these authorities, and then to the public/media, if no appropriate action is taken or in particular circumstances, such as imminent or manifest danger for the public interest;

 

I WB devono, in genere, utilizzare, i canali interni in prima battuta; se questi canali non dovessero funzionare o ci si aspetta, ragionevolmente, che non funzionino appropriatamente, ad esempio laddove l’utilizzo di canali interni dovesse mettere a rischio l’efficacia delle attività investigative delle autorità competenti, essi dovrebbero “denunciare” a tali autorità, e, successivamente, ai media/pubblico, se nessuna appropriata azione viene intrapresa oppure in particolari circostanze, come una minaccia imminente e manifesta all’interesse pubblico. La legge non descrive un “percorso” in maniera così accurata.

Non prevede il ricorso ai media nel caso di inerzia sia dell’organizzazione che delle autorità competenti (Autorità giudiziaria e Corte dei Conti in Italia).

Member States shall provide for proportionate sanctions to dissuade malicious or abusive reports or disclosures;

 

Gli Stati membri adotteranno appropriate sanzioni al fine di dissuadere segnalazioni dolosamente diffamatorie o offensive. La legge indentifica la fattispecie di segnalazione fatta in assenza di buona fede: “La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave”.
Those concerned by the reports fully enjoy the presumption of innocence, the right to an effective remedy and to a fair trial, and the rights of defence.

 

I soggetti che sono coinvolti (messi sotto accusa) dalle segnalazioni si presumono innocenti, hanno diritto a misure effettive e ad un giusto processo, oltre che il diritto alla difesa Su questa materia non ci batte nessuno…

Cosa ne possiamo dedurre? Che non siamo messi così male, se paragonati ad altri Paesi europei. Certo, continuiamo ad avere problemi su vari fronti in materia di WB:

  • L’estensione al settore privato è discriminatoria; sono obbligati ad adottare canali interni di segnalazione solo le organizzazioni che hanno adottato (volontariamente) il modello 231/2001, mentre gli standard UE stabiliscono che ogni organizzazione privata con almeno 50 dipendenti (private legal entities with 50 or more employees) stabilisca misure e procedure per segnalare e per seguire la gestione delle segnalazioni (establish internal channels and procedures for reporting and following up on reports).
  • Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata. Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso. Ne abbiamo parlato in questo post.
  • Sebbene nemmeno la Direttiva UE ne faccia menzione, uno dei punti cruciali è l’assenza di una qualsiasi forma di premialità per chi segnala. Era presente nella prima stesura della legge italiana, ma poi è stata eliminata (diremmo che ora siamo in linea con gli standard europei). E’ stato eliminato anche il timido tentativo di supportare economicamente il WB che dovesse andare incontro alle spese processuali che, assai spesso, deve sostenere a seguito della segnalazione. Insomma, soprattutto in Italia, dove i processi sono lunghi ed estenuanti e dove le spese processuali, spesso, sono a carico di chi ha ragione, si sente il bisogno di supportare economicamente colui che segnala nell’interesse di tutti.
  • Gli standard minimi richiedono un supporto anche in fase di “dilemma”, cioè nel momento in cui il soggetto non ha ancora segnalato ma ritiene di doverlo fare. Ci sono molte esperienze di rilievo in Europa (http://www.pcaw.org.uk su tutte, ma anche la Casa del WB in Olanda, oppure in Serbia la protezione da parte del giudice del lavoro), ma in Italia non se ne parla.

Su @spazioetico potete trovare molti post sul tema del Whistleblowing.

PAPER. Il Whistleblowing e la democrazia vibrante

ARTICOLI

Whistleblowing. Una lettura della nuova normativa (2017) attraverso l’analisi di un caso

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Sono ormai quasi cinque anni dal primo DILEMMA ETICO che presentammo in occasione dei corsi per Responsabili della Prevenzione della Corruzione con FormezPA (2013). 

Dedicammo il dilemma al comportamento più controverso della complessa architettura della prevenzione della corruzione: il WHISTLEBLOWING, cioè il comportamento di segnalazione di anomalie e condotte illecite da parte di un dipendente pubblico.

Molta strada abbiamo fatto e anche i nostri personaggi hanno affrontato nel tempo diversi argomenti.

Nel mese di novembre 2017, dopo un paio di anni di gestazione non facile, è stata emanata una normativa “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.

Questa nuova legge contiene importanti passi in avanti:

  • In merito alla tutela dell’identità del segnalante viene finalmente inserito l’OBBLIGO DI CONSULTARE IL SEGNALANTE stesso in caso in cui non si sia riuscita a trovare altre evidenze oltre la segnalazione, 
  • Nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”,

Per il resto, occorre ancora fare molto sui seguenti elementi:

  • NON SI COSTRUISCE UN PERCORSO CHIARO, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPCT o viceversa.
  • L’estensione dell’istituto nel SETTORE PRIVATO (che, appare, così come viene qui disciplinato, discriminatorio), 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione del dilemma“se segnalare” oppure no, 
  • L’ACCOMPAGNAMENTO alla gestione della fase successiva alla segnalazione e alla gestione delle ritorsioni (disciplina speculare a quella dei testimoni di giustizia),
  • E’ stata eliminata ogni forma di PREMIALITA’,
  • Non si prevede nulla sul tema della costruzione della “CULTURA DELLA SEGNALAZIONE“.

Abbiamo provato a darne una lettura più complessiva richiamando all’opera il buon vecchio dottor Rossi e utilizzando la sua vicenda come guida all’analisi di questa nuova normativa.

La presentazione si può scaricare a questo indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-whistleblowing-2017 

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La conformità è una scatola vuota

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L’integrità e la trasparenza di un Ente pubblico sembrano risiedere nella sua capacità di stare al passo nella produzione di un complesso di piani e programmi, delibere, regole di condotta, regolamenti, procedure, pubblicazione di dati su piattaforme web. Ma la “conformità” sostanziale a questo sistema non viene sancita dall’adozione formale di tutti gli elementi che sulla carta lo compongono.

Il bluff della “bussola della trasparenza” è noto a tutti (più o meno). E’ il meccanismo di valutazione della conformità del sistema di pubblicazione dei dati e dei documenti sottoposti ad obbligo ex dlgs 33/2013. Essa, però, è in grado di valutare solo il corretto posizionamento dei link delle sezioni e sottosezioni di un sito web PA. Una scatola vuota, che valuta la conformità formale del “contenitore”, ma nulla ci dice del contenuto, ancor di meno valuta la trasparenza di una PA che dipende da elementi assai diversi rispetto alla mera conformità al dettato normativo. 

Partendo da questa prima evidenza, potremmo affermare che anche la formale adozione di un Piano triennale di prevenzione della corruzione ci dice poco sulla reale volontà di un’amministrazione di prevenire realmente comportamenti corruttivi. A volte le misure di prevenzione della corruzione sono state utilizzate per risolvere conflitti interni tra le varie componenti (politica, dirigenza, tecnici) e all’interno delle stesse componenti. La rotazione degli incarichi, ad esempio, è una misura a forte impatto organizzativo che, messa in mani sbagliate, può determinare effetti contrari a quelli per cui dovrebbe essere adottata (alla prevenzione della corruzione e, ancor di più, alla promozione del benessere organizzativo).

L’adozione di un codice di comportamento non significa che un’amministrazione si stia adoperando per innalzare la qualità degli standard comportamentali del proprio personale. Stiamo osservando, purtroppo, che i Codici vengono usati strumentalmente per punire comportamenti di critica o, ancora peggio, per punire chi segnala o denuncia condotte illecite. Si cerca di tappare la bocca ai dipendenti (quelli scomodi) e si utilizzano le misure dell’anticorruzione perché rappresentano una copertura formidabile. Al di là dei casi che emergono, quello ci preoccupa sono le testimonianze che ci arrivano direttamente o indirettamente.

L’adozione di un regolamento per l’accesso civico generalizzato non significa che l’amministrazione sia di per se più “aperta” e trasparente. Anche in presenza di una pessima legge si può avere un atteggiamento più o meno aperto, come abbiamo dimostrato nell’analisi di un Parere del Garante della Privacy.

Adottare una Policy di Whistleblowing, o una piattaforma web per la gestione delle segnalazioni non significa promuovere il WB all’interno di un’amministrazione. Osserviamo una sostanziale “banalizzazione” del WB, per cui sembra che sia sufficiente dotarsi di una piattaforma web che tuteli la riservatezza del segnalante per essere “compliant“.  In realtà, al di là di una normativa attuale scadente (e in attesa di una norma ad hoc che giace in Parlamento), non c’è nulla di più complesso nel generare l’utilizzo virtuoso delle segnalazioni in una strategia di prevenzione della corruzione. Esistono enormi rischi di costituire dei “califfati” interni o di un utilizzo strumentale delle segnalazioni. Nulla come il Whistlebowing ha bisogno di conoscenza e coscienza, sia da parte del segnalante, sia da parte di chi riceve le segnalazioni.

La conformità è una scatola vuota che non dimostra nulla. 

L’adesione all’integrità e alla trasparenza è, prima di tutto, un percorso complesso di acquisizione progressiva di consapevolezza rispetto agli elementi che generano il rischio di corruzione, a tutti i livelli. Successivamente riguarda la condotta esemplare della leadership (politica e tecnica) e, solo alla fine, viene assistita da una buona regolamentazione interna, da utilizzare solo se strettamente necessaria. 

Nel nostro percorso di crescita come formatori abbiamo osservato come, in diversi contesti, emergano diversi fattori di rischio. L’interferenza, ad esempio, è un fattore di rischio importante, ma può assumere un ruolo anche più devastante a livello di piccoli e medi comuni. L’interferenza è il fattore di rischio per cui la componente di indirizzo (politica) e la componente gestionale (dirigenza) entrano in conflitto fra loro (es. componente di indirizzo interferisce nell’attività degli uffici, oppure la componente gestionale interferisce nella funzione di indirizzo della componente politica dell’amministrazione. Ma come, in pratica, l’interferenza genera un rischio di corruzione? Abbiamo sviluppato vari casi su come, nella realtà, questo fenomeno genera rischi. Queste dinamiche dovrebbero entrare a far parte del bagaglio di conoscenze delle varie componenti che ne fanno parte, interne ed esterne all’amministrazione (anche le comunità monitoranti dovrebbero acquisire maggiori conoscenze su tali meccanismi). 

Un altro esempio è il conflitto di interessi. L’etica può spiegare bene i meccanismi che mostrano come il conflitto di interessi non abbia a che fare tanto con l’azione di un decisore pubblico, quanto, piuttosto, con la particolare “qualità dell’agente”. Perciò, a volte, è inutile intestardirsi a dimostrare che l’azione o la decisione, se pur compiuta o adottata in conflitto di interessi, è giusta o imparziale, perché il problema risiede nella condizione dell’agente e, pertanto, anche se l’azione di per sé fosse imparziale, il pubblico ne potrebbe trarre una percezione di parzialità. Tale percezione è, di per sé, idonea a minare la credibilità dell’azione amministrativa, nonché il rapporto di fiducia con la cittadinanza. Gran parte dei problemi con la gestione del conflitto di interessi hanno a che fare con l’errata percezione da parte dell’agente pubblico della propria condizione e nella sopravvalutazione della propria capacità di gestione. Di nuovo è un problema di conoscenza, più che di regolamentazione. 

I meccanismi attraverso cui un dono o altra utilità interferiscono con il processo decisionale di un operatore pubblico sono ormai abbastanza ben ricostruiti dalle scienze sociali, anche se erano ben noti addirittura al tempo degli antichi romani (principio di reciprocità). L’accettazione di un dono genera conflitto di interessi potenziale. Ma in cosa consistono tali doni o utilità? Se la nostra consapevolezza si fermasse alle banalità dei doni di fine anno non andremmo lontani. Le utilità rappresentano un male oscuro. Di fronte alla”elargizione” di un premio di produzione immeritato, non siamo di fronte ad una palese utilità? La corruzione oggi si muove su utilità come gli incarichi di collaborazione dati a soggetti (pubblici o privati) a titolo di corrispettivo per prestazioni corruttive o come apertura di credito e/o fidelizzazione nei confronti di un soggetto. Il meccanismo che sta alla base di queste “elargizioni” è il “comportamento di cooptazione”, che abbiamo già in parte discusso (anche se solo in merito ai rischi per le comunità monitoranti). Il reclutamento, l’assegnazione di incarichi, la costruzione di relazioni fiduciarie all’interno delle amministrazioni attraverso l’attribuzione di ruoli dirigenziali o posizioni organizzative, sono meccanismi costitutivi o corrispettivi del patto corruttivo.

Le asimmetrie informative sono un elemento centrale nel panorama dei rischi corruttivi. La percezione che il soggetto pubblico abbia informazioni privilegiate, utili a favorire un determinato soggetto (o a sfavorire altri) determina anche un’asimmetria relazionale (o “asimmetria di potere”). Tali dinamiche, ancor di più associate ad altri fattori come ad esempio il conflitto di interessi, moltiplicano il rischio corruttivo. Quello che abbiamo osservato in questi anni è una totale inconsapevolezza dei meccanismi che sono alla base dell’asimmetria informativa e relazionale. Se ne parla tanto ma non se ne sa nulla.

Nell’affannoso tentativo di stare al passo con il turbinio di novità legislative e regolamentari, le amministrazioni rischiano di perdere vista il senso di questa impresa. L’etica come “ricerca” individuale e organizzativa di “consapevolezza” è alla base dell’integrità di un’amministrazione. Non è un caso che “awareness” sia il primo principio su cui si basa il committment (cioè, l’impegno civile), ad esempio, del funzionario pubblico statunitense.

Buone vacanze a tutti/e”!

 

 

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