SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Chi ha paura dei Whistleblower?

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Abbiamo una nuova legge. Molto si è già detto e scritto. Due novità emergono più di altre: il ritorno del falso in bilancio, che il nostro Paese in maniera anacronistica e paradossale aveva tenuto fuori dai comportamenti illeciti e la restituzione del maltolto sia per accedere al patteggiamento sia come riparazione pecuniaria per chi è condannato per corruzione.

C’è molto ancora da fare, ad esempio sul tema del Whistleblowing. L’assenza di disposizioni in merito alimenta interrogativi sulla determinazione del mondo politico a combattere seriamente corruzione e malaffare. Perche? Chi ha paura dei Whistleblower?

La deterrenza in chiave preventiva del Whistleblowing non risiede solo nella effettiva visione della condotta illecita, ma anche e soprattutto nella potenziale visibilità della stessa. Jeremy Bentham lo aveva compreso già nel diciottesimo secolo quando parlava di come si potessero tenere a freno i comportamenti antisociali delle persone. La famosa frase “Più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo“, illustra mirabilmente come, in un dominio di scelta razionalmente legata alla dinamica costi-benefici, la possibilità che un collega di lavoro segnali il mio comportamento illecito mi spinga a desistere, o, quantomeno, mi costringa a trovare soluzioni più “costose” da un punto di vita organizzativo per mettere in atto il mio comportamento.

Esistono pochi studi che pongono seriamente la questione dell’efficacia del Whistleblowing come antidoto preventivo alla corruzione. Uno di questi, è stato pubblicato alla fine del 2014 da un gruppo di ricercatori americani (Call, Martin, Sharp e Wild) dal titolo “L’impatto dei Whistleblower sulle azioni di contrasto alle false dichiarazioni finanziarie” (a proposito di “falso in bilancio”). Come è noto negli Stati Uniti l’ordinamento giuridico premia i Whistleblower accordando loro una percentuale del denaro recuperato. Ebbene, utilizzando un set di dati che il governo americano mette a disposizione sui reati concernenti le false dichiarazioni finanziarie (a proposito di FOIA – Freedom of Information Act), la ricerca ha evidenziato come il coinvolgimento dei Whistleblower pesa per una percentuale tra il 21% e il 27,5% dei 79,46 milioni dollari in sanzioni totali comminate e determina un raddoppiamento delle pene detentive comminate a specifici individui. Tuttavia, questi benefici non sono a costo zero, dal momento che le azioni di contrasto che coinvolgono i Whistleblower hanno una durata media del 10,9% (circa 10 mesi) superiore a quelle che non includono segnalazioni.

In un precedente studio (Economic crime: people, culture and controls) Price-Waterhouse-Coopers riteneva che non vi fosse nulla di più appropriato della capacità percettiva degli esseri umani, della acutezza delle persone, dell’occhio e dell’orecchio umano, quando si tratta di discernere modelli di comportamento non ordinari, coincidenze improbabili e/o metodi di lavoro atipici che spesso segnalano la presenza di condotte illecite. Lo studio ha rilevato che i Whistleblower sono stati responsabili per il 43% del rilevamento delle frodi, mentre le forze dell’ordine solo per il 3% ed i controlli societari per il 34%.

L’Associazione dei Certified Fraud Examiners (ACFE) ha illustrato in un altro (meno recente) studio che le condotte illecite hanno molta più probabilità di essere rilevate da una persona fisica che presta il proprio servizio all’interno dell’organizzazione, piuttosto che da sistemi di audit, controlli o altri mezzi. Significativamente, ACFE ha evidenziato che il 46,2% di tutte le frodi sono state scoperte da informatori interni, mentre solo il 3,2 % è stato rilevato dalle forze dell’ordine. Queste statistiche sono molto simili ai risultati della Price-Waterhouse. Lo studio ha concluso che dal momento che oltre la metà di tutte le segnalazioni di condotte illecite è venuto da parte dei dipendenti, essi “dovrebbero essere incoraggiati a segnalare comportamenti illeciti o sospetti, e devono essere rassicurati sul fatto che le segnalazioni possono essere effettuate in modo confidenziale e che l’organizzazione proibisce ritorsioni contro gli informatori“.

Molti ritengono che una seria politica di tutela delle persone che hanno il coraggio di segnalare determini la qualità di una strategia anticorruzione a livello generale. Favorire le segnalazioni attraverso soluzioni efficaci di tutela è anche lanciare un messaggio chiaro, a tutti, che si intende far prevalere il principio di lealtà all’ordinamento giuridico e all’interesse pubblico piuttosto che il principio di fedeltà al proprio gruppo o al proprio superiore (politico o amministrativo). Questo atteggiamento, seppure in teoria condiviso da tutti, nella pratica e nel clima che si respira all’interno delle nostre amministrazioni, è ancora piuttosto osteggiato.

L’inerzia del testimone e altre storie fantastiche sul Whistleblowing

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Sul Whistleblowing si è scritto e si è detto molto. Soprattutto negli anni ’90, parallelamente alla adozione dei primi sistemi di protezione da parte di alcuni Paesi, studiosi di tutto il mondo hanno condotto interessanti e complesse ricerche per fornire una base scientifica alle teorie che giustificavano un comportamento tanto cruciale quanto controverso come “soffiare nel fischietto”.

Citiamo alcuni di questi “approcci“, quelli che ci sembrano più interessanti e particolarmente attinenti alla realtà che osserviamo anche in Italia.

L’approccio cosiddetto “idea di potere” (power-perspective approach). Sviluppato da Miceli e Near nella metà degli anni ’90, questo approccio è interessante perché è il primo tentativo di osservare il Whistleblowing come una forma di relazione tra chi segnala e chi (individuo o organizzazione) riceve e gestisce la segnalazione. L’organizzazione “ricevente” può visualizzare il “segnalante” in maniera amichevole o non amichevole a seconda se essa SIA o NON SIA predisposta a utilizzare il cosiddetto “evento di denuncia” come un fattore di crescita e miglioramento.

La prima evenienza (segnalazione ritenuta “amichevole”), ovviamente, è più improbabile quando le organizzazioni beneficiano direttamente degli atti illeciti, oppure quando l’evento di denuncia viene percepito come minaccia all’immagine dell’autorità, nel caso in cui esiste una scarsa cultura della segnalazione che viene scambiata per atto diffamatorio e apertamente combattuta e censurata dalle leadership. In questi casi il rischio di ritorsioni è elevato, l’illecito ha meno probabilità di essere segnalato, soprattutto se compiuto da un membro che riveste un certo status all’interno dell’organizzazione.

In questi casi, inoltre, l’incapacità o la non volontà del “ricevente” di assumere la segnalazione come strumento di crescita induce il segnalante a denunciare l’evento attraverso canali esterni (autorità giudiziaria, media, ecc.), escludendo la potenzialità preventiva dell’istituto. E’ una situazione tipica che abbiamo osservato in molti casi di Whistleblowing italiani, dovuta alla impreparazione del “ricevente” nel gestire la segnalazione o alla sua collusione con il sistema di potere che beneficia direttamente o indirettamente della condotta illecita.

L’approccio cosiddetto “Inerzia del testimone” (By-stander inertia). Questo approccio nasce da uno studio condotto da Latane e Darley (1970) a seguito di un omicidio che fu commesso nel 1964 di cui almeno 38 persone furono testimoni, ma scelsero di non intervenire né di denunciare il fatto. Lo studio ha dato luogo alla teoria che maggiore è il numero di persone che sono testimoni di un fatto (illecito o situazione di pericolo), maggiore è la diffusione della responsabilità e meno probabile sarà la circostanza che qualcuno interverrà.

Le persone che osservano un atto illecito posto in essere da un proprio collega o superiore, come sappiamo, spesso decidono di non agire. Le ragioni sono diverse (cfr. Gestione dei dilemmi etici e whistleblowing).

L’esperimento di Latane e Darley consisteva nel chiedere ai partecipanti (studenti) di essere intervistati sulle loro difficoltà personali. Ogni partecipante era collocato in stanze separate, così che non potevano osservare gli altri e l’intervista si svolgeva tramite un citofono. I partecipanti non sapevano, tuttavia, di essere gli unici “partecipanti”, gli altri erano dei complici.

Nella prima fase dell’esperimento a tutti i partecipanti (veri e falsi) venne data l’istruzione di presentarsi e parlare dei propri problemi. Nella seconda fase ognuno doveva commentare, a turno, su quello che aveva ascoltato.

Improvvisamente ad un complice venne data l’istruzione di simulare un malessere e di accennare ad un attacco epilettico che lo avrebbe portato alla morte. Il “partecipante” non poteva parlargli direttamente al citofono perché non abilitato, né poteva parlare con gli altri complici, gli veniva comunicato solo il numero di persone che erano testimoni dello stesso evento.

I ricercatori volevano capire cosa avrebbe fatto il “partecipante” a seconda della “numerosità” del gruppo in osservazione.

Nei casi in cui al “partecipante” veniva detto che il complice vittima di un malessere era l’unico altro partecipante al gruppo, l’85% reagì (chiese aiuto) nei primi due minuti. Nei casi in cui c’erano 3 partecipanti, la percentuale scese al 62%. Con 5 partecipanti scese ancora al 31%. Anche la velocità di reazione scese. Sembrava che, più grande fosse il gruppo più lentamente le persone reagissero. Nei gruppi con 6 partecipanti non reagì nessuno.

Secondo Latane e Darley non si trattava di indifferenza. I partecipanti effettivamente soffrivano di un reale dilemma etico se ignorare o agire. Secondo i ricercatori si trattava del cosiddetto “effetto testimone” (by-stander effect”), più testimoni ci sono, meno persone saranno portate ad agire. Questo, secondo i ricercatori, avviene per tre ragioni:

  • più grande il gruppo, più grande l’incertezza riguardo alle responsabilità;
  • le persone osservano cosa fanno gli altri, se nessuno agisce allora la passività è la regola;
  • più grande è il gruppo più le persone si possono sentire giudicate dagli altri se si comportano in un certo modo.

I tre elementi compongono la cosiddetta by-stander inertia(o “inerzia del testimone”).

Altri studi hanno poi tentato di mettere in discussione la correlazione tra intervenire in una situazione di emergenza e la decisione di segnalare, contestando la validità del modello (Berkowitz, 1978), ma nonostante questi tentativi, sono emerse congruenze significative tra questo modello ed il modo in cui effettivamente sentiamo e viviamo la responsabilità di segnalare in determinate circostanze, come anche dimostrano le più recenti ricerche di Johnson (2003).

Esistono almeno altri quattro approcci che descrivono i comportamenti umani legati all’atto del segnalare (Whistleblowing):

  • L’approccio “giustizia” (Justice approach);
  • L’approccio “prosociale” (Prosocial approach);
  • Il modello di “processo decisionale etico” (Ethical-decision making models);
  • La teoria del “clima etico” (Ethical climate theory).

L’approccio “giustizia” si concentra sulla giustizia e le forme di ingiustizia sui luoghi di lavoro (Graham, 1986; Janet P. Vicino et al., 1993), mentre l’approccio prosociale esplora come il senso del dovere motiva le persone a segnalare (Dozier e Miceli, 1985; Miceli & Vicino, 1985; Miceli & Vicino, 1988; Miceli & Vicino, 1992; Janet P. Vicino e Miceli, 1986, 1996). Il modello di “processo decisionale etico” è interessante perché si ritiene che la decisione di segnalare o rimanere in silenzio è paragonabile ad altri processi decisionali che vengono attivati all’interno di un’organizzazione (TM Jones & Ryan, 1998; Logsdon & Yuthas, 1997 Riposo, Narvaez, Bebeau, e Thoma, 1999), pertanto “segnalare” è un processo che si apprende come si apprendono altre tipologie di comportamento. La teoria del “clima etico” è una componente della cultura etica di un’organizzazione e spiega come gli individui si attivano per determinare quali problemi sono legati all’etica, e come affrontano e risolvono i vari dilemmi etici con i quali hanno a che fare nel contesto professionale (Cullen, Praveen Parboteeah, e Victor 2003, Cullen, Victor, e Stephens, 1989).

Il Whistleblowing e la democrazia vibrante. QUARTA PARTE

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QUARTA PARTE: Dire-il-vero-senza-paura, la regola dei parrhesiasti

9ALa corruzione possiede la caratteristica di auto-perpetuarsi in caso di assenza di trasparenza (vedi anche Cantone). Alcuni autorevoli osservatori hanno dimostrato che la corruzione causa una crescita esponenziale e incessante dei costi di transazione. Graf Lambsdorff, di Transparency International, ha suggerito una soluzione per rompere il ciclo corruttivo: aumentarne i costi. Ci sono modi diversi di farlo, alcuni di essi si concentrano sull’aumentare le probabilità di scoprire i casi (vedi anche secondo obiettivo del P.N.A.).

Tuttavia, i controlli esterni sono molto costosi e potrebbero non essere efficaci (ad esempio, la gestione del rischio). Per questo le informazioni detenute all’interno delle amministrazioni possono risultare più efficaci. Sfortunatamente non possiamo aspettarci un numero alto di “osservatori indipendenti” (cioè esterni all’amministrazione o con la quale non hanno rapporto di lavoro a qualsiasi titolo). Per questo dobbiamo difendere e sostenere gli “osservatori dipendenti

Abbiamo visto come i WB sfidano il potere e mettono a rischio se stessi. Una caratteristica comune ai WB, infatti, è che gli individui o le organizzazioni le cui condotte illecite vengono segnalate si trovano in una posizione tale da provocare un danno al WB. Mettendo a rischio se stessi, infatti, proteggono la loro comunità, promuovono l’interesse pubblico e consolidano lo stato di diritto.

In questo sono assimilabili alla figura della “parrhesia” della democrazia greca, una attività verbale fondata sul “dire-il-vero senza paura” (fearless speech).

Alcuni esempi di “parrhesiasta”, (cioè la persona che agisce la parrhesia):

  • Una persona che rischia di perdere un vero amico criticandone il comportamento;
  • Un politico che dà voce ad una verità scomoda e impopolare, rischiando di non essere rieletto;
  • Il soldato che corre 42 chilometri per annunciare una vittoria

parrhesiasta_foucaultMichel Foucault descrive la parrhesia così: “…una attività verbale dove colui che parla ha:

  • una relazione specifica con la verità attraverso la franchezza,
  • una certa relazione con la sua vita attraverso il pericolo,
  • una certa relazione con se stesso attraverso il “criticare” (auto-critica o critica verso l’altro) e
  • una specifica relazione con l’etica attraverso la libertà e la responsabilità.

Più precisamente la parrhesia è un’attività verbale in cui chi parla esprime la sua personale relazione con la verità e rischia la sua vita perché riconosce che “dire-la-verità” sia un dovere per migliorare e aiutare altre persone (oltre che se stesso).

Come il parrhesiasta, il WB opera da una posizione di debolezza. I dipendenti che espongono comportamenti illeciti di altri dipendenti o della leadership sono vulnerabili perché possono essere mobbizzati. Gli individui che denunciano comportamenti illeciti di politici, membri del governo o delle forze armate sono altrettanto esposti al rischio anche se non sono direttamente dipendenti.

Nei tempi antichi il termine parrhesia cambiò spesso significato. Sotto i monarchi ellenici, ad esempio, il parrhesiasta aiutava il re a prendere decisioni migliori e a temperare il suo potere (“dire-il-vero al Re” che lo richiedeva come atto contrario alla “cortigianeria”).

secondo Karl Popper, la democrazia, proprio come una teoria scientifica, non è valida di per sé, ma è fallibile, incerta, piena di errori. Essa può essere “falsificata” da un controllo (interno o esterno). Proprio come in un laboratorio al fine di rafforzare una teoria se ne cercano le falle, in democrazia, per rafforzarne i valori e le istituzioni, è necessario mettere a nudo tutto quello che non funziona o che è migliorabile. Mettere a nudo ciò che non funziona è proprio il compito che si è dato il WB-parrhesiasta

Ernesto Laclau e Chantal Mouffe (1985), ampliando questo elemento, coniarono il concetto di “democrazia radicale”. La premessa di questa forma di democrazia è che la libertà e l’eguaglianza si attualizzano solo all’interno di un “tensione” che deve essere alimentata quotidianamente. Questa tensione deve essere alimentata dalla critica politica, dai media, dagli organi di controllo, dall’interno e dall’esterno. Solo così la democrazia resta “vibrante” e i suoi principi fondanti non diventano delle mere manipolazioni ideologiche.

Infine, in riferimento alle dinamiche politiche delle società democratiche avanzate, non si può dire che il margine di movimento sia confinato all’azione collettiva. Ci sono pratiche “non collettive” e il WB (inteso come “dire-il-vero senza paura”) è proprio una di queste. Ha il potere di radicalizzare la democrazia, di renderla “vibrante”.

Il WB è una pratica micro-politica di controllo del potere dall’interno. Per questo dobbiamo difendere e sostenere i parrhesiasti, “osservatori dipendenti”.

Il Whistleblowing e la democrazia vibrante. TERZA PARTE

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TERZA PARTE: Il Whistleblowing come "atto di potere" 

7AAbbiamo visto come il Whistleblowing rappresenti un atto di resistenza all’assoggettamento, è l’atto individuale del “non conformarsi” alle dinamiche di asservimento agli interessi illeciti. E di quanto sia difficile “non conformarsi”.

Ora passiamo a quella che potremmo definire “la faccia sporca del Whistleblowing” e, cioè, considerare questo atto come un “atto di potere” che va gestito con assoluta cautela e consapevolezza sia dal Whistleblower che dall’amministrazione pubblica.

Una volta in un convegno un autorevole ricercatore rivolse la seguente domanda all’auditorio: “secondo voi, quale Paese al mondo ha raggiunto i maggiori livelli di trasparenza?” L’auditorio prima timidamente, poi con una certa convinzione, propose le solite nazioni virtuose del Nord Europa. La risposta fu molto spiazzante.

Secondo l’oratore il Paese che aveva raggiunto i livelli maggiori di trasparenza era sicuramente da considerare l’ex Germania Est, nel senso, che il governo, attraverso una diligentissima polizia, aveva accesso a qualsiasi informazione riguardante le azioni e le opinioni dei cittadini. Un bellissimo film “Le vite degli altri” avvalora questa ipotesi illustrando mirabilmente cosa significasse vivere in quel contesto di “piena trasparenza”.

Quello che l’oratore voleva intendere è che la trasparenza come controllo di per sé non è né buona né cattiva, dipende dall’uso che se ne fa e dai rapporti di potere in campo. Il “gioco” della “trasparenza come controllo” è eticamente orientato fino a che il controllante e il controllato possono scambiarsi facilmente i ruoli in uno spirito di piena reciprocità e simmetria.

E’ importante considerare il Whistleblowing, pertanto, come una estensione del concetto di “trasparenza”. Si tratta, a ben vedere, di “trasparenza interna“, cioè della possibilità che i comportamenti dei dipendenti pubblici siano pienamente visibili (e controllabili) da parte dei loro colleghi.

Nel diciottesimo secolo il concetto di trasparenza può essere associato all’idea emergente di ottenere il controllo sulla natura attraverso la sua osservazione, sorveglianza e conoscenza. Così come la natura può essere domata se la sua rappresentazione ne illustra le regole, così la società può essere protetta dai crimini se le persone e gli oggetti del mondo sociale sono marchiati ed identificati, sorvegliati e controllati, soggetti, cioè, alla piena visibilità pubblica. Il maggior interprete di questa visione fu Jeremy Bentham, architetto e filosofo inglese, che nel diciottesimo secolo, sulla base degli elementi culturali sopra esposti, coniò la famosa espressione: “più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo“.

paopticonBentham fu anche l’inventore del celebre “Panopticon“, una costruzione carceraria congegnata in modo tale che un unico osservatore posto al centro dello stabilimento potesse tenere sotto controllo visivo il comportamento di tutti gli ospiti della colonia penale. Una forma di architettura che fu definita “ispettiva”.

Il Panopticon di Bentham è certamente uno strumento di controllo (di ispezione) ma non è eticamente orientato perché il controllato (la popolazione carceraria) non si potrà mai trovare al posto del controllante (le guardie carcerarie) e viceversa. Se il governo di uno Stato ha accesso a tutte le informazioni sui comportamenti dei propri cittadini ma i cittadini non possono accedere alle informazioni sui comportamenti dei propri governanti siamo comunque in un regime di trasparenza, ma fortemente asimmetrica, in cui non c’è permeabilità dei ruoli.

Con il Whistleblowing si realizza uno dei più potenti strumenti di trasparenza come controllo, in piena ottica Benthamianapiù attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo“. Ma in questo caso (soprattutto in questo caso) deve funzionare la simmetria e la reciprocità. Il “gioco” del Whistleblowing funziona fintantoché i dipendenti pubblici possono segnalare comportamenti di altri dipendenti pubblici compresa la componente dirigenziale e politica. Ove questo fosse precluso, ove cioè, la componente dirigenziale e/o quella politica risultassero impermeabili alle segnalazioni dei funzionari o viceversa, l’istituto perderebbe di qualsiasi efficacia.

Considerare tali elementi ci porta a circostanziare una ipotesi che spiegherebbe la peculiarità della corruzione in Italia e l’assenza (o la scarsità) di Whistleblower. E’ probabile che i funzionari/dirigenti che rilevano condotte illecite si confrontino sia con una dinamica di asservimento dell’amministrazione o di parte di essa nei confronti di interessi illeciti, sia con una asimmetria della funzione di controllo sempre a favore di tali interessi. Per questo decidono di non segnalare.

(…continua)

Il Whistleblowing e la democrazia vibrante. SECONDA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

SECONDA PARTE: il Whistleblowing come 
atto indivuale del "non-conformarsi" 

aschAbbiamo visto come il Whistleblowing rappresenti un atto di resistenza all’assoggettamento, è l’atto individuale del “non conformarsi” alle dinamiche di asservimento agli interessi illeciti.

Ma quanto è difficile “non conformarsi”?

Un autorevole ricercatore Solomon E. Asch, nel lontano 1955, pubblicò una ricerca “Opinions and social pressure” all’interno della quale era contenuto quello che diventò un “famoso” esperimento e che potremmo chiamare: “Ciò che osservi non è ciò che affermi!“.

Asch voleva provare la teoria secondo cui le persone possono arrivare a formulare dei giudizi indipendentemente dall’opinione altrui. Per dimostrarlo si affidò al suddetto esperimento. Ad ogni turno, 7 persone furono invitate a partecipare ad un test di osservazione. Erano sedute una vicino all’altra intorno ad un ampio tavolo. Al gruppo vennero fatte vedere due carte, una carta con una riga, l’altra carta con 3 righe di lunghezza diversa. Ai partecipanti venne chiesto di affermare ad alta voce quale riga della seconda carta fosse della stessa lunghezza della riga della prima carta

Solo uno dei partecipanti, in effetti, era sotto osservazione, mentre gli altri avevano ricevuto istruzioni anticipatamente. Asch mise il “partecipante” sempre al numero 6, così che avrebbe ascoltato le affermazioni di altre 5 persone prima di essere invitato a parlare. Dopo 12 giri di tavolo Asch diede l’istruzione ai complici di cominciare a dare risposte chiaramente sbagliate. Nei successivi 12 giri, il 75% dei “partecipanti” (soggetti non complici) diede almeno una risposta sbagliata. Il 50% dei partecipanti diede risposte sbagliate per almeno 6 giri. Il 5% dei partecipanti diede sempre risposte sbagliate, seguendo l’opinione del gruppo invece di affermare ciò che avevano effettivamente osservato.

A quel punto, Asch intervistò i “partecipanti”. Quelli che si erano “conformati” all’opinione altrui, in molti casi ammisero che effettivamente avevano osservato che la risposta era sbagliata, ma che avevano risposto in quel modo per risolvere un’incertezza (“se tutti la vedono in quel modo, allora deve essere vero”). La ricerca ripetuta più volte diede risultati tali per cui si poté stabilire che tra il 20 e il 40% dei partecipanti aveva effettivamente seguito l’opinione del gruppo. L’esperimento, in qualche modo, mostrava quanto la pressione sociale potesse portare le persone a comportarsi in un certo modo: “Sebbene siamo in disaccordo, siamo portati a conformarci alle opinioni del gruppo“.

Quali implicazioni potremmo dedurre da questo esperimento per un’amministrazione? Che, in primo luogo occorre creare una cultura (e un ambiente) in cui la libertà di esprimere la propria opinione (anche e soprattutto se diversa da quella del gruppo) sia una ricchezza e non un ostacolo. Una singola opinione divergente, infatti, in alcuni casi può fare la differenza. Asch dimostrò, in studi successivi, che quando il gruppo è composto da un soggetto con opinioni divergenti, il tasso di conformismo del gruppo si riduce di tre volte.

(…continua)

Il Whistleblowing e la democrazia vibrante. PRIMA PARTE

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“We engage with dissent as a sign of freedom”

(Impariamo a considerare il dissenso un segno di libertà)

Aung San Suu Kyi (1945), attivista per i diritti umani in Birmania

PRIMA PARTE: il Whistleblowing, ovvero l’atto 
di volontaria subordinazione all’interesse pubblico 

La legge 190/2012, art. 1 comma 51 (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti) stabilisce che: “Il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia”.

Questa norma va integrata con una nuova regola contenuta nel Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici. L’articolo 8 (Prevenzione della corruzione), infatti, stabilisce che: “Il dipendente rispetta le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell’amministrazione. In particolare, il dipendente rispetta le prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione, presta la sua collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza“.

Queste due disposizioni normative introducono l’istituto del Whistleblowing anche in Italia, anche se, tecnicamente, solo la prima si occupa della “denuncia“, in quanto la seconda riguarda piuttosto l’ambito più ampio delle “segnalazioni” che dovrebbero essere espletate nelle normali dinamiche tra leadership e followership in ambito pubblico.

Una definizione generalmente accettata di Whistleblowing è la seguente: Il Whistleblowing è un atto eticamente orientato che si caratterizza nel denunciare condotte illecite di cui si viene a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo di prevenirle o contribuire ad accertarne le responsabilità se già verificatesi.

Tuttavia, nel particolare contesto italiano, questa definizione conserva la sua validità? Parlando, nello specifico, di “condotte illecite”, di cosa stiamo realmente parlando? Cioè, cosa osservano, in realtà, i potenziali Whistleblower di casa nostra?

Come è noto, la corruzione propria viene descritta dal codice penale come il comportamento del pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità. Se analizziamo con attenzione, ci accorgiamo che lo schema corruttivo riproduce lo schema tipico della cosiddetta “prestazione d’opera“. Con il contratto d’opera una persona si obbliga a compiere verso un corrispettivo un’opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente (art. 2222 c.c.). La corruzione, disciplinata, dal nostro codice penale, all’interno degli artt. 318- 322, può essere definita come un particolare accordo (pactum sceleris) tra un funzionario pubblico ed un soggetto privato, mediante il quale il primo accetta dal secondo, per un atto relativo alle proprie attribuzioni, un compenso che non gli è dovuto.

Ora, la Giurisprudenza era giunta a prescindere dalla necessaria individuazione, ai fini della configurabilità del reato, di un atto al cui compimento collegare l’accordo corruttivo, ritenendo sufficiente che la condotta presa in considerazione dall’illecito rapporto tra privato e pubblico ufficiale fosse individuabile anche genericamente, in ragione della competenza o della concreta sfera di intervento di quest’ultimo, così da essere suscettibile di specificarsi in una pluralità di atti singoli non preventivamente fissati o programmati (Sez. 6, n. 30058 del 16/05/2012; Sez. 6, n. 2818 del 02/10/2006), sino al punto di affermare che integra il reato di corruzione (in particolare di quella cosiddetta “propria“) sia l’accordo per il compimento di un atto non necessariamente individuato “ab origine“ ma comunque individuabile, sia l’accordo che abbia ad oggetto l’asservimento – più o meno sistematico – della funzione pubblica agli interessi del privato corruttore, che si realizza nel caso in cui il privato prometta o consegni al soggetto pubblico, che accetta, denaro od altre utilità, per assicurarsene, senza ulteriori specificazioni, i futuri favori (Sez. fer., n. 34834 del 25/08/2009). (Fonte: Avv. Gabriele Martelli).

Ancora in tema di corruzione propria. Secondo una più recente sentenza della Cassazione, l’atto contrario ai doveri di ufficio, oggetto dell’accordo illecito, non deve essere individuato nei suoi connotati specifici, essendo sufficiente che esso sia individuabile in funzione della competenza e della concreta sfera di intervento del pubblico ufficiale, così da essere suscettibile di specificarsi in una pluralità di singoli atti non preventivamente fissati o programmati, ma appartenenti al “genus” previsto. (Principio applicato in riferimento all’art. 322 bis cod. pen.).(Cass. Sez. F, Sentenza n. 32779 del 13/08/2012 Cc. (dep. 17/08/2012 ) Rv. 253487).

Si parla, pertanto, di corruzione anche e soprattutto nelle ipotesi di “asservimento” del pubblico ufficiale al soggetto privato, dal momento che non è necessario dimostrare il legame tra utilità ricevuta o promessa e atto da adottare. Si parla in questi casi anche di “iscrizione a libro paga”. Siamo nello schema tipico, cioè, dei “rapporti di subordinazione“. “È prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell’impresa, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore” (articolo 2094 codice civile). L’iscrizione a libro paga c’è quando il pubblico ufficiale viene dal privato “pagato in maniera forfettaria o periodicamente non perché compia un determinato atto o ometta un determinato atto, ma perché sia disponibile a compiere od omettere tutti gli atti che dovessero essere utili al privato, che lo sovvenziona”.

Quindi, si potrebbe in un certo senso affermare che il Whistleblower osserva dinamiche di assoggettamento/ asservimento/ identificazione del soggetto pubblico nei confronti del corruttore privato. Le modalità di manifestazione di tale fenomeno sono: un elevato grado di conformismo, la salvaguardia degli interessi privati e la salvaguardia del gruppo.

Facciamo un esempio.

Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto all’albo, è un funzionario che da poco lavora nell’ufficio appalti del Comune di X. Nel preparare un disciplinare il dottor Rossi si accorge che un appalto in via di assegnazione è stato frazionato artificiosamente violando l’art. 29 del codice (d.lg. 163/2006). Il dottor Rossi, pertanto, osserva una “potenziale condotta illecita”.

E’ responsabilità del dottor Rossi “riportare” la condotta al proprio dirigente (ex art. 8 del Codice di Comportamento PA). Convinto di fare la cosa giusta, il dottor Rossi si reca dal suo dirigente e gli espone i fatti. Il dirigente lo guarda e poi gli intima di non parlarne con nessuno. “Non è una questione di tua competenza! Qui si fa così”. Il dottor Rossi si rende conto che non solo il dirigente conosce la questione, ma avalla o addirittura promuove quel comportamento che, pare, sia una prassi dell’ufficio. E’ una “prassi organizzativa”, una regola di un Codice sottostante. Ai dipendenti è richiesto di “conformarsi” per la salvaguardia degli interessi privati in gioco e per la difesa del gruppo.

E, poi, dopo successivi passaggi nella gestione del suo “dilemma etico”, scopriamo che il dottor Rossi va finalmente a riferire i fatti alla componente politica.

Così il dottor Rossi decide di parlare direttamente con il Sindaco della faccenda. Il Sindaco, con spiazzante franchezza, rivela che quell’appalto è una contropartita elettorale a favore di un operatore economico locale e che il dottor Rossi farebbe bene a non invadere quel campo.

Egli, cioè, attraverso il confronto con la componente politica si rende conto della vera natura del “pactum sceleris”, cioè, la subordinazione/asservimento del potere pubblico ad interessi privati

Il Whistleblowing rappresenta l’atto individuale del “non conformarsi” alle dinamiche testé descritte. E’ un atto di resistenza all’assoggettamento, un atto di rottura con il gruppo, con la sua cultura e con i suoi Codici sottostanti. E’ un atto, cioè, di “volontaria subordinazione” all’interesse pubblico.

(…continua)

Segnalare o non segnalare. Questo è il problema

9ADa più parti si invoca una nuova legge sul Whistleblowing.

Al di là di ogni commento sulle proposte che in questo momento vengono avanzate, proviamo a fornire qualche evidenza a favore della “necessarietà” di una nuova disciplina, senza posizioni ideologiche ma comunque convinti che il dibattito pubblico sul tema del Whistleblowing non possa essere incentrato solo su “anonimato sì” – “anonimato no” del Whistleblower, che dimostra soltanto, a mio avviso, una certa confusione e disinformazione sull’argomento.

Uno dei punti più controversi nella nuova disciplina introdotta dalla legge 190/2012 è la qualificazione della cosiddetta “condotta illecita” espressamente richiamata dal primo punto del comma 51 dell’articolo 1, che recita, per l’appunto: “Il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia”.

Perché è così importante qualificare con una certa esattezza l’oggetto della segnalazione? Esistono molti ostacoli lungo l’impervia via che un dipendente pubblico deve compiere per giungere a segnalare e che la normativa italiana non prende assolutamente in considerazione, dal momento che si concentra solo sulla questione della protezione.

Uno di questi, certamente, è non sapere che cosa si può segnalare e che cosa non si può segnalare. Ora, la disposizione sopra riportata delimita la segnalazione alla sola condotta illecita, cioè ai reati penali e l’illecito disciplinare, ma esclude altri fatti e circostanze che, pur non qualificandosi come “condotte illecite” (o non qualificandosi “ancora” come condotte illecite) possono recare pregiudizio all’interesse pubblico (ovvero, metterlo seriamente a rischio).

Ad esempio, per far comprendere la differenza che esiste tra la norma italiana e la disciplina inglese, cioè il PIDA (Public Interest Discolsure Act) che è una delle normative più avanzate e specifiche per il Whistleblowing, citiamo l’omologo passaggio, relativo alla definizione di “condotte illecite” che possono essere segnalate da parte del Whistleblower attualmente nel Regno Unito:

Sezione 43B ERA. Una “segnalazione valida ai fini della protezione” (Disclosures qualifying for protection), è qualsiasi divulgazione di informazioni che, nella ragionevole convinzione del lavoratore che divulga l’informazione, è fatta nell’interesse pubblico e tende a dimostrare una o più delle seguenti fattispecie:

  1. che un reato/crimine sia stato commesso, stia per essere commesso o potrebbe essere commesso,
  2. che una persona non sia riuscita, non stia riuscendo o rischia di non riuscire a rispettare un obbligo giuridico a cui è soggetto,
  3. che si sia verificato un errore giudiziario, si stia verificando o che è probabile che si verifichi,
  4. che la salute o la sicurezza di ogni individuo sia stata, sia, o potrebbe essere messa a rischio,
  5. che l’ambiente sia stato, sia, o rischi di essere danneggiato,
  6. che le informazioni tendenti a dimostrare tutte le questioni di uno dei punti precedenti siano state, siano, o potrebbe essere deliberatamente occultate.

Ad una rapida lettura salta subito all’occhio il fatto che il Whistleblower inglese, intanto, ha molta più facilità nell’identificare se ciò che ha osservato può essere oggetto di segnalazione e di protezione.

Rispetto alla normativa italiana, inoltre, il Whistleblower inglese può segnalare anche fatti e circostanze in grado di recare danno alla salute e alla sicurezza degli individui nonché all’ambiente (a questo proposito, ricordiamo che l’ambiente è uno dei temi maggiormente in evidenza nella Campagna “Riparte il Futuro”).

Infine, la dimensione temporale è organizzata secondo una schema di passato-presente-futuro (“sia stato, stia per, potrebbe in futuro…”). Ricordiamo che il Whistleblowing è una misura di prevenzione, perciò è tanto più efficace quando è in grado di “sventare” il rischio che una condotta “illecita” o “pericolosa” si realizzi. Questo viene preso in considerazione dalla normativa inglese che, infatti, prevede la protezione delle segnalazioni di fatti e circostanze che, se ancora non hanno prodotto un “atto illecito” probabilmente lo produrranno in futuro. La esigua normativa italiana, invece, non fa menzione di tutto ciò.

Esistono moltissime evidenze di quanto ancora si può fare su questo campo e di quante soluzioni sono già state sperimentate da altri Paesi.

Come in tutte le altre questioni che riguardano la prevenzione della corruzione, occorre che ci sia una reale volontà politica ad adottarle.

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