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Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Il conflitto di interessi ESOGENO e la “scoperta” degli interessi strutturali

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

COPERTINA_ETICA_DELLE_RELAZIONI

Come forse saprete, abbiamo pubblicato un libro: Etica delle relazioni dell’Agente pubblicoGestione dei conflitti di interessi e prevenzione della corruzione. Un e-book, per la precisione.

Ovviamente, chi scrive un libro crede di avere qualcosa da interessante da dire. A volte questo è vero, altre volte, purtroppo, si scrivono libri per mettere nero su bianco cose già dette e note ai più. E questo rappresenta una grande perdita di tempo per chi scrive e anche una scocciatura per chi legge!

Ecco, noi nel nostro libro pensiamo di avere scritto qualcosa di veramente nuovo.  Ne parliamo nei capitolo 7 dell’Etica delle Relazioni, ma di fatto questa scoperta attraversa il libro e caratterizza le nostre proposte e le nostre analisi. Stiamo parlando degli interessi “strutturali”.

Gli interessi strutturali

Di solito, chi studia o gestisce i conflitti di interessi divide gli interessi in due categorie: interessi PRIMARI e interessi SECONDARI.

Gli interessi primari sono strettamente associati ad una relazione di delega, perché sono gli interessi che una persona, una organizzazione o una collettività delega ad un Agente, affinché li promuova. Spesso ci si riferisce agli interessi primari di una organizzazione pubblica (una Azienda Sanitaria, un Comune, un Ente regionale, un Ministero, ecc …) chiamandoli semplicemente interessi pubblici (fig. 1).

delega + interessi primari

Figura 1: Gli interessi primari “corrono” sulla relazione di delega

 

Gli interessi secondari, invece corrono sulle relazioni della sfera privata dell’Agente pubblico. E possono interferire con gli interessi primari, generando una situazione di conflitto di interessi. E’ più o meno la situazione descritta da Dennis F. Thompson nel lontano 1993:

  • A conflict of interest is a set of conditions in which professional judgment concerning a primary interest (such as a patient’s welfare or the validity of research) tends to be unduly influenced by a secondary interest (such as financial gain) [1]

Un interesse secondario che “tende a influenzare indebitamente” la promozione di un interesse primario. Una situazione in cui non è possibile salvare tutti gli interessi in gioco!

Nell’Etica delle relazioni abbiamo deciso di chiamare “esogeno” questo tipo di conflitto di interessi, perché dipende da interessi che sono completamente esterni alla relazione di delega. Infatti gli interessi secondari non “corrono” sulle relazioni della sfera pubblica o professionale dell’Agente, ma sulle relazioni della sua sfera privata. In un certo senso, interessi primari  e interessi della sfera privata corrono su binari distinti e separati. Entrano in conflitto perché l’Agente è un nodo che connette sfera professionale e sfera privata e quindi può adottare comportamenti che influenzano gli interessi presenti in entrambe le sfere, innescando delle interferenze (fig. 2).

delega + interessi primari + secondari

Figura 2: gli interessi primari (sfera professionale) e gli interessi secondari (sfera privata).

 

Solo gli interessi della sfera privata possono interferire con gli interessi primari della sfera professionale? E condurre, nel peggiore dei casi, ad un azzardo morale, come la corruzione? Potrebbero esistere degli interessi secondari anche dentro la sfera professionale? Quando abbiamo cominciato a farci queste domande, abbiamo anche cominciato ad analizzare con occhi diversi alcune “strane” dinamiche corruttive, come la seguente [2]:

Dall’inchiesta su appalti e appaltini di Ferrara Fiere spuntano anche le tangenti: non le mazzette sporche o le buste di denaro cash che ci riportano alle memoria le grandi inchieste di Mani Pulite, ma sponsorizzazioni per enti pubblici. Anzi, una sponsorizzazione, al Palio cittadino, citata negli atti giudiziari della procura notificati durante le perquisizioni e i sequestri che hanno portato alla contestazione di corruzione a carico di alcuni della decina di indagati raggiunti appunto dai decreti di perquisizione e sequestro. […]. La sponsorizzazione al Palio […] sarebbe una offerta dall’azienda – questa l’ipotesi – per aver vinto l’appalto da 5 milioni finanziato dalla Regione per gli interventi antisismici sui padiglioni della Fiera. […] altra indicazione nelle ipotesi d’accusa è che l’appalto possa esser stato gonfiato per ricevere più finanziamenti del dovuto”

Le indagini sono ancora in corso e per questo abbiamo preferito omettere i nomi degli indagati. Nell’articolo, infatti, si legge (a proposito delle accuse di corruzione) che: gli inquirenti (procura, carabinieri e finanza) stanno vagliando il materiale sequestrato (carte, computer e file digitali) per valutare se vi possano essere elementi concreti per proseguire l’indagine su questo specifico capo d’accusa o anche archiviarlo”.

Aldilà dei futuri esiti delle indagini e dei processi, quello che ci interessa è la dinamica tra gli interessi in gioco. Se c’è stato uno scambio (appalti pilotati in cambio di una sponsorizzazione al Palio cittadino) sicuramente questo scambio ha favorito gli interessi di una azienda e molti interessi primari sono caduti: l’imparzialità, la libera concorrenza tra gli operatori economici, il buon andamento e l’economicità dell’azione amministrativa. Una strage di interessi primari, in poche parole! Ma quali interessi secondari potrebbero avere spinto un Amministratore Locale (un Sindaco, per esempio) ad accettare la sponsorizzazione? In poche parole … se la sponsorizzazione è una tangente, cosa ci ha guadagnato il Sindaco?

Di primo acchito potremmo rispondere: “No, non ci guadagna nulla!”. In realtà a pensarci bene, un Sindaco non guadagna nulla sul piano personale dalla sponsorizzazione, ma ci guadagna molto come Sindaco: quei soldi gli consentiranno di organizzare una manifestazione più bella, magari ad ingresso gratuito ed i cittadini saranno sicuramente contenti! Diranno che è un buon Sindaco e forse saranno anche tentati di dargli il loro voto, alle prossime elezioni. Se invece il Sindaco non accetta la sponsorizzazione, potrebbe non avere le risorse per organizzare in modo adeguato la manifestazione. Magari i cittadini dovranno pagare un biglietto, per accedere alla manifestazione, oppure (nella peggiore della ipotesi) in assenza di uno sponsor il Palio dovrà essere annullato. E certamente il malcontento crescerà tra i cittadini, che accuseranno: “La città sta morendo” tuoneranno i giornali (gli stessi che metteranno alla berlina i politici che hanno accettato la sponsorizzazione), “…e i commercianti sono in ginocchio, perché il Comune annulla tutte le manifestazione e la città è diventata un dormitorio!”.

Sicuramente “fare bella figura con i cittadini” ed “essere rivotati” non sono interessi primari. Ma non sono nemmeno interessi secondari della sfera privata. Sono piuttosto degli interessi associati al ruolo giocato nella sfera pubblica o professionale. Sono degli INTERESSI STRUTTURALI!

Un catalogo “ragionato” degli interessi strutturali

Gli interessi strutturali sono quindi degli interessi secondari che appartengono alla sfera professionale e che, in un certo senso, tengono in piedi la relazione di delega.

Le relazioni sono importanti, perché ci sono dei bisogni che non possono essere soddisfatti in solitudine. Stando insieme le persone posso trovare strategie per soddisfare i propri bisogni. Questo vale per i bisogni individuali (gli esseri umani sono animali sociali) ma soprattutto per bisogni sovra-individuali: la sicurezza, la salute, la giustizia, l’accesso a risorse idriche potabili, ecc… Questi ed altri bisogni sovra-individuali possono essere soddisfatti solo attraverso l’azione coordinata di diversi settori della pubblica amministrazione, che agiscono in forza di una delega collettiva irrevocabile e che gestiscono servizi e reti di pubblico interesse.

Proprio perché le relazioni sono necessarie per soddisfare i bisogni, esiste un interesse strutturale a non uscire dalle relazioni. Gli interessi strutturali generano anche delle aspettative. In pratica, ciascun nodo di una relazione si aspetta che l’altro nodo adotti determinati comportamenti.

Abbiamo cominciato a costruire un elenco degli interessi strutturali che “tengono in piedi” le relazioni di delega della sfera professionale. Se prendiamo in considerazione l’ambito pubblico, tali interessi possono essere riferiti a tre ruoli: Principale Delegante, Principale Delegato ed Agente [3]

Interessi Strutturali del Principale Delegante

In ambito pubblico esistono dei Principali collettivi (elettori, contribuenti, ecc…) che delegano i propri interessi dall’esterno del sistema pubblico. La delega, come abbiamo detto, è irrevocabile. Perché prevista dalle norme, in primo luogo dalle carte costituzionali. Gli elettori possono scegliere quale partito o candidato votare, ma non possono decidere di non avere più un Parlamento. I contribuenti possono essere insoddisfatti per il modo in cui i loro soldi vengono spesi, ma se smettono di pagare le tasse saranno sanzionati in quanto evasori. Una comunità locale insoddisfatta della manutenzione delle strade non può fare una colletta, comprarsi le strade e gestirle in proprio, perché le strade appartengono al demanio pubblico! Insomma, il Principale Delegante è condannato a delegare ed ha un interesse strutturale a fidarsi dei soggetti delegati. In altre parole, la collettività stabilisce un legame fiduciario con i soggetti incaricati di gestire la cosa pubblica. Questo legame fiduciario genera una aspettativa di imparzialità e di buon andamento: la collettività si aspetta che politici, dirigenti e funzionari pubblici siano equidistanti dagli interessi in gioco e promuovano esclusivamente gli interessi primari; si aspettano anche che i servizi funzionino adeguatamente.

Concentriamoci ora sull’imparzialità: non è propriamente un interesse primario, ma è una aspettativa. E questo spiega la natura ambigua dell’imparzialità, che può essere interpretata in diversi modi: come un interesse primario (dimensione relazionale), come un principio di funzionamento delle pubbliche amministrazioni (dimensione organizzativa) e come un valore (dimensione etica).

Quando l’aspettativa di imparzialità viene tradita e la fiducia viene meno, si generano fenomeni come la disaffezione dei cittadini verso la politica, la riduzione del senso civico e del rispetto per i beni comuni, la diffusione del populismo, o il “complottismo”

Interessi strutturali del Principale Delegato

Il Principale Delegato è un Principale che agisce all’interno del sistema pubblico. I politici, gli amministratori locali e i dirigenti pubblici sono Principali Delegati. Chi ricopre questi ruoli ha innanzitutto un interesse strutturale a fidarsi degli Agenti e una aspettativa di imparzialità. Ma i Principali Delegati hanno anche un interesse strutturale ad essere riconfermati nel proprio ruolo e un interesse strutturale a non scontentare chi li ha votati o nominati. Questo secondo gruppo di interessi strutturali (che caratterizzano i Principali Delegati e li distinguono dai Deleganti) genera una aspettativa di fedeltà: i Principali Delegati, cioè, si aspettano che gli Agenti promuovano non solo gli interessi primari, ma anche gli interessi strutturali del proprio Principale. Quando l’aspettativa di fedeltà prende il sopravvento sull’imparzialità, si possono generare fenomeni come l’interferenza della politica nell’attività degli uffici.

Interessi strutturali dell’Agente

L’Agente si trova in una posizione scomoda: deve promuovere gli interessi di altri, ma non può rinunciare completamente ai propri interessi. L’Agente ha quindi un interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita, cioè ha scegliere delle soluzioni che consentano di minimizzare gli sforzi necessari per promuovere gli interessi primari. D’altra parte, l’Agente ha anche un interesse strutturale a non deludere il Principale. Quest’ultimo interesse strutturale genera, nell’Agente, l’aspettativa  che il Principale lo ricompenserà per il lavoro svolto. Mentre l’interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita genera una aspettativa di autonomia: l’Agente si aspetta che il Principale lo lascerà lavorare in pace, senza imporre procedure, controlli, lacci e lacciuoli che renderanno più difficile il suo lavoro. L’aspettativa di autonomia, quando diventa eccessiva, genera fenomeni come la resistenza al cambiamento.

 

L’astensione impossibile.

Gli interessi della sfera privata non appartengono alla sfera pubblica e, quindi, il conflitto di interessi esogeno generato dagli interessi della sfera privata può essere gestito (e di fatto annullato) togliendo di mezzo l’Agente, cioè eliminando il nodo che crea interferenza. E’ la misura dell’ astensione, che è esplicitamente prevista dalla normativa, in caso di conflitto di interessi a carico di un Agente pubblico, e dai codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche.

Gli interessi della sfera privata, inoltre, sono numerosissimi e in una certa misura imprevedibili. Esiste cioè una buona dose di asimmetria informativa, che mette le organizzazioni nella condizione di non poter prevedere l’esistenza di un interesse della sfera privata di un proprio Agente (o di un Principale Delegato) Per questa ragione, deve essere il soggetto delegato a far emergere il conflitto, attraverso la disclosure, cioè gli obblighi di comunicazione previsti dalla normativa.

Le misure di gestione del conflitto di interessi (la necessità di disclosure e l’astensione) derivano unicamente dalla particolare “posizione” occupata dagli interessi della sfera privata. Ma queste misure funzionano solo quando il conflitto di interessi è generato da interessi che corrono su relazioni della sfera privata.

Gli interessi strutturali, invece, sono interessi secondari interni alla relazione di delega e alla sfera professionale, che possono entrare in conflitto con gli interessi primari, che sono anch’essi interni alla relazione di delega (fig. 3).

delega + interessi primari + interessi strutturali

Figura 3: interessi primari, interessi strutturali e interessi della sfera privata.

Il conflitto tra interessi primari e interessi strutturali ha gli stessi effetti di un conflitto esogeno: la pressione degli interessi secondari può causare la caduta degli interessi primari. Tuttavia, chiamarlo “esogeno” potrebbe essere inopportuno, perché l’interferenza che si genera è tutta interna alla relazione di delega. Ha delle dinamiche assolutamente peculiari. E coinvolge anche gli interessi secondari strutturali del Principale.

Si pensi al fenomeno dell’interferenza politica. Un Assessore che fa pressione sui Servizi Sociali del suo comune, per “perorare la causa” di un cittadino, è una minaccia per l’imparzialità: disturba la gestione dei processi dell’ufficio, contravviene ai valori che dovrebbero guidare le decisioni pubbliche e mette a rischio il legame fiduciario tra cittadini e uffici comunali (i cittadini potrebbero pensare che gli uffici sono inaffidabili e che per avere ciò che è dovuto sia necessario rivolgersi alla politica!). Tuttavia, l’interferenza promuove l’interesse strutturale dell’Assessore a non scontentare dei potenziali elettori! L’Agente (per esempio il responsabile dei Servizi Sociali) si trova a mediare tra gli interessi primari e strutturali in gioco, e nel gioco rientrano anche i suoi interessi strutturali: se il suo interesse strutturale a non deludere il Principale è molto intenso, allora probabilmente l’Agente cederà all’interferenza. Se invece è più intenso il suo interesse strutturale a non complicarsi la vita, allora l’Agente risponderà semplicemente: “Le norme e le procedure non ci consentono di fare quello che il cittadino chiede!”

L’astensione non è una misura utile alla gestione dei conflitti tra interessi primari e interessi strutturali. Gli interessi strutturali, infatti, non sono legati alla persona, ma al ruolo. Possiamo cambiare Assessore e cambiare il responsabile dei Servizi Sociali, ma il risultato non cambia: i nuovi soggetti avranno gli stessi interessi strutturali e dovranno affrontare i medesimi conflitti. Tuttavia, potrebbero risolverli in modo diverso.

I conflitti visibili

In presenza di interessi strutturali, quindi, la priorità non è annullare le interazioni e le interferenze, ma avere la garanzia che Agenti e Principali le sappiano gestire nel modo più adeguato, senza mettere a rischio gli interessi primari e la relazione di delega. E’ necessario, insomma, valutare il rischio di interferenza e introdurre delle misure di regolazione degli interessi in gioco.

Una importante caratteristica degli interessi strutturali (che li rende centrali nella prevenzione della corruzione) è che essi sono “prevedibili” e, in qualche modo, anche “misurabili”. E i conflitti di interessi che li vedono coinvolti sono nella maggior parte dei casi visibili all’organizzazione.

Dal momento che dipendono dal particolare “clima” o “ethos” che si respira in un’organizzazione (pubblica o privata), dal livello di consapevolezza dei ruoli, dalla capacità delle leadership di veicolare gli interessi primari, possiamo effettivamente valutare la loro potenzialità di influenzamento nei processi decisionali. Per questo, nell’analisi del contesto interno, andrebbe indagata proprio questa dimensione, senza perdere troppo tempo con altre informazioni più o meno inutili.  

Nelle prossime puntate de “Il Conflitto di interessi che non c’era” vedremo in che misura gli interessi strutturali entrino in gioco anche nel conflitto di interessi inerente e apparente.

Nel frattempo, potete vedere sul canale Youtube di Spazioetico le puntate precedenti.

NOTE: 

[1] Dennis F. Thompson, Understanding Financial Conflicts of Interest, The New England Journal of Medicine, n. 8, 19939.

[2] Tratto da un articolo comparso su La Nuova Ferrara, versione online del 17/06/2020 – https://lanuovaferrara.gelocal.it/ferrara/cronaca/2020/06/17/news/inchiesta-corruzione-a-ferrara-fiere-al-vaglio-una-sponsorizzazione-1.38977059

[3] Questi tre ruoli fanno riferimento alla Teoria dell’Agenzia Estesa, di cui abbiamo parlato nel post “Principali, Agenti e Destinatari”


 

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