Lettura per l’estate: dove stanno le persone quando sono in conflitto di interessi?

Agosto è il mese delle letture amene: romanzi sotto l’ombrellone, gialli in montagna, saggi brevi da abbandonare sul comodino quando diventano troppo impegnativi.

Noi di Spazioetico, con il consueto rispetto per il riposo altrui, abbiamo deciso di proporvi, come lettura per l’estate, ventisette pagine sui conflitti di interessi, in cui si parla di nascosti, relazioni ingombranti, porte girevoli, azzardi morali e decisori pubblici che rischiano di essere sequestrati. Insomma, il materiale per un buon giallo non manca!

Il documento si intitola “Dove stanno le persone, quando sono in conflitto di interessi?” e prova a rispondere a una domanda che, nella gestione concreta dei conflitti, viene posta molto meno spesso di quanto sarebbe necessario:

• Quale posizione occupano il dipendente pubblico e il soggetto a lui collegato rispetto al processo che può promuoverne gli interessi?

La domanda sembra semplice. Le sue conseguenze lo sono molto meno.

1. Cinque categorie che non stanno sullo stesso piano

La classificazione generalmente utilizzata da ANAC distingue tra conflitti:

• diretti e indiretti;
• attuali e potenziali;
• apparenti o percepiti.

La distinzione tra diretto e indiretto riguarda il titolare dell’interesse privato: il dipendente stesso oppure un soggetto a lui collegato. La distinzione tra attuale e potenziale riguarda invece il momento in cui l’interesse può interferire con l’esercizio della funzione pubblica. Il conflitto apparente, infine, introduce un terzo punto di vista: quello dell’osservatore esterno, che può dubitare dell’imparzialità del dipendente o dell’amministrazione.

Queste cinque categorie di analisi non sono necessariamente alternative. Uno stesso conflitto può essere indiretto, attuale e anche percepibile dall’esterno. Più che una tassonomia unitaria, siamo di fronte a un insieme di attributi che qualificano aspetti diversi del fenomeno.

Il problema emerge quando queste categorie devono essere utilizzate non soltanto per dare un nome ai conflitti di interessi, ma per valutarli e gestirli. Dire che un conflitto è “indiretto e potenziale” non ci dice ancora quanto sia rischioso. Non chiarisce quali leve possieda il dipendente, quali informazioni possa gestire, in quale fase del processo intervenga e quale misura debba essere adottata.

Eppure, è proprio su questo terreno che dirigenti e responsabili sono chiamati a decidere.

2. Il punto cieco dei conflitti indiretti

I conflitti diretti sono generalmente più semplici da riconoscere. Se un dipendente deve intervenire in una decisione che riguarda un proprio interesse economico, professionale o personale, la sovrapposizione tra sfera pubblica e privata è abbastanza evidente. Di regola, il problema può essere affrontato attraverso l’astensione.

I conflitti indiretti, invece, sono più insidiosi. Sono situazioni in cui gli interessi privati sono riconducibili a un’altra persona, o a un’organizzazione, collegata al dipendente: un familiare, un socio, un cliente, un datore di lavoro, un’associazione, una società scientifica, un’impresa con cui esistono rapporti professionali.

In questi casi non basta sapere che la relazione esiste: bisogna capire quanto pesa. Ma soprattutto bisogna capire dove stanno le persone:

• Il soggetto collegato è già destinatario di un procedimento, di un controllo, di un’autorizzazione o di un contratto?
• Il dipendente interviene direttamente nel processo? Può orientarne gli esiti o può soltanto accedere a informazioni?

Una stessa relazione privata può generare rischi molto diversi. Un commissario di gara la cui moglie partecipa alla procedura non si trova nella stessa situazione di un dipendente di un altro ufficio, la cui moglie, forse, potrebbe partecipare a una gara in futuro

La relazione può essere identica. A cambiare è la potenzialità di influenzamento.

3. Una tassonomia delle interferenze relazionali

Nel documento proponiamo una tassonomia costruita per sostenere le organizzazioni nella valutazione e nella gestione dei conflitti indiretti.

Il modello utilizza due coordinate fondamentali:

1. la posizione dell’agente pubblico rispetto a un processo;
2. la posizione del soggetto collegato rispetto al medesimo processo.

Dall’incrocio emergono cinque configurazioni:

conflitto potenziale debole, quando né l’agente né il soggetto collegato sono ancora coinvolti in uno specifico processo, ma potrebbero esserlo in futuro;

conflitto potenziale focalizzato, quando l’agente interviene già in un processo o nelle sue fasi preparatorie, mentre il soggetto collegato non ne è ancora formalmente destinatario;

conflitto potenziale generalizzato, quando il ruolo dell’agente gli consente di influenzare una pluralità di processi che potrebbero interessare il soggetto collegato;

conflitto attuale forte, quando il soggetto collegato è destinatario del processo e l’agente possiede un’elevata capacità di influenzarne gli esiti;

conflitto attuale debole, quando il soggetto collegato è destinatario del processo, ma l’agente non interviene direttamente e conserva soltanto una capacità limitata di influenzamento, soprattutto attraverso la gestione delle informazioni.

La posizione dell’agente pubblico rispetto al processo influenza la sua potenzialità di influenzamento, cioè la sua capacità di incidere sulle informazioni, sulle attività e sulle decisioni. E l’aggettivo “debole” non indica un conflitto di interessi innocuo. Indica piuttosto una ridotta potenzialità di influenzamento: un agente collocato fuori dal processo può trasferire informazioni, suggerire strategie o esercitare influenze informali, ma non può assumere decisioni o svolgere attività che possono orientare gli esiti del processo. 

4, Prima che il conflitto diventi attuale

L’identificazione di conflitti potenziali focalizzati e generalizzati consente di evidenziare ciò che le classificazioni tradizionali spesso non colgono: un conflitto di interessi può generare interferenze dentro i processi, anche quando è in uno stadio potenziale. 

Un dipendente, per esempio,  può contribuire alla programmazione di un affidamento, alla scrittura di un capitolato, oppure alla definizione dei criteri di accesso a un contributo pubblico. In questi casi, il soggetto collegato non è ancora destinatario del processo, ma l’agente sta già operando dentro un processo. Il suo conflitto potenziale, certo. Ma è già anche perfettamente focalizzato.

Il conflitto potenziale generalizzato riguarda, invece, chi possiede un potere più ampio: dirigenti, responsabili, professionisti o esperti che possono incidere su numerosi processi attraverso la programmazione, l’assegnazione delle pratiche, la distribuzione delle risorse, la definizione degli obiettivi o l’adozione di indirizzi organizzativi. L’elevata potenzialità di influenzamento può generare situazioni di incompatibilità di fatto (che ANAC chiama di conflitto di interessi strutturale)

In estrema sintesi, non serve firmare l’atto finale di un procedimento, per influenzare una decisione. A volte basta costruire la strada su cui quella decisione sarà costretta a camminare.

5. L’astensione non fa evaporare le relazioni

La tassonomia consente anche di osservare ciò che resta dopo l’adozione della misura dell’astensione.

Quando un dipendente in conflitto attuale forte viene escluso dal procedimento, la sua potenzialità di influenzamento diminuisce drasticamente. Ma la relazione privata non scompare e non viene meno la possibilità di gestire informazioni. Il conflitto, insomma, non viene cancellato, ma cambia configurazione: da attuale forte diventa attuale debole. 

Il rischio residuo che sopravvive all’astensione richiede, in alcuni casi, misure ulteriori sulla gestione delle informazioni, sui flussi comunicativi o sull’organizzazione del lavoro. Il documento insiste proprio su questo punto: l’astensione riduce la potenzialità di influenzamento, ma non neutralizza automaticamente l’interferenza relazionale. 

La differenza non è accademica. Serve a evitare che una misura formalmente corretta venga scambiata per una soluzione definitiva.

6. E il conflitto apparente?

Nella nostra tassonomia il conflitto apparente non diventa una sesta categoria. L’apparenza riguarda piuttosto l’impatto che un conflitto attuale o potenziale può produrre sulla percezione di imparzialità, sulla reputazione dell’amministrazione e sulla fiducia dei cittadini.

Un osservatore esterno può non conoscere tutti gli elementi della situazione. Può anche sovrastimare la capacità del dipendente di influenzare il processo. Ma non dovrebbe poter creare un conflitto dal nulla.

Per parlare seriamente di conflitto apparente devono esistere almeno alcuni elementi reali e conoscibili: una relazione significativa, una posizione organizzativa e una plausibile capacità di influenzamento. Altrimenti, qualsiasi sospetto, voce o supposizione potrebbe essere trasformato in un conflitto di interessi. E una nozione che può contenere qualunque cosa, alla fine, non aiuta a gestire niente.

La percezione esterna resta quindi fondamentale, ma viene ancorata alla struttura reale dell’interferenza. L’osservatore può sbagliare nel valutarne l’intensità. Non può inventarne l’esistenza.

7. Dalle fotografie agli scenari

La tassonomia proposta nel documento non serve per classificare staticamente le interferenze relazionali, ma rappresentarne l’evoluzione.

Un conflitto potenziale debole può diventare focalizzato quando il dipendente viene assegnato a un determinato processo. Può diventare attuale forte quando il soggetto collegato ne diventa destinatario. Dopo l’astensione, può trasformarsi in attuale debole.

Anche le porte girevoli, gli incarichi extraistituzionali e i trasferimenti interni possono modificare la posizione delle persone e, con essa, il rischio.

L’analisi del conflitto di interessi non è una fotografia, ma una sequenza di scenari di rischio. 

Per questo il documento dedica ampio spazio a casi, trasformazioni e possibili strategie di trattamento. La tassonomia viene messa alla prova attraverso gare, forniture, incarichi, rotazioni e revolving door: non per il gusto di moltiplicare le etichette, ma per mostrare che situazioni diverse richiedono misure diverse. 

8. Una lettura per l’estate, ma non soltanto

Dove stanno le persone, quando sono in conflitto di interessi? La risposta non si trova dentro un modulo dichiarativo. Bisogna guardare le relazioni, ma anche i processi. Bisogna ricostruire le posizioni, i poteri, le informazioni e i possibili sviluppi della situazione.

La classificazione tradizionale ci aiuta a qualificare il conflitto. La tassonomia di Spazioetico prova a fare un passo ulteriore: localizzarlo, valutarlo e gestirlo.

Il PDF integrale è allegato a questo post.

Potete leggerlo sotto l’ombrellone, in montagna o nel silenzio rassicurante di un ufficio semivuoto. Dentro troverete anche un Comune in cui tutti, dal sindaco al centralinista, potrebbero teoricamente essere in conflitto di interessi. Un luogo del genere, scriviamo nel documento, sarebbe un incubo oppure una barzelletta. Fortunatamente non esiste nella realtà: nasce soltanto quando le categorie diventano tanto ampie da perdere il contatto con i fenomeni che dovrebbero descrivere. 

Buona lettura. E buone vacanze, possibilmente lontano da soggetti collegati, processi decisionali e gravi ragioni di convenienza!