SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Il conflitto di interessi ESOGENO e la “scoperta” degli interessi strutturali

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

COPERTINA_ETICA_DELLE_RELAZIONI

Come forse saprete, abbiamo pubblicato un libro: Etica delle relazioni dell’Agente pubblicoGestione dei conflitti di interessi e prevenzione della corruzione. Un e-book, per la precisione.

Ovviamente, chi scrive un libro crede di avere qualcosa da interessante da dire. A volte questo è vero, altre volte, purtroppo, si scrivono libri per mettere nero su bianco cose già dette e note ai più. E questo rappresenta una grande perdita di tempo per chi scrive e anche una scocciatura per chi legge!

Ecco, noi nel nostro libro pensiamo di avere scritto qualcosa di veramente nuovo.  Ne parliamo nei capitolo 7 dell’Etica delle Relazioni, ma di fatto questa scoperta attraversa il libro e caratterizza le nostre proposte e le nostre analisi. Stiamo parlando degli interessi “strutturali”.

Gli interessi strutturali

Di solito, chi studia o gestisce i conflitti di interessi divide gli interessi in due categorie: interessi PRIMARI e interessi SECONDARI.

Gli interessi primari sono strettamente associati ad una relazione di delega, perché sono gli interessi che una persona, una organizzazione o una collettività delega ad un Agente, affinché li promuova. Spesso ci si riferisce agli interessi primari di una organizzazione pubblica (una Azienda Sanitaria, un Comune, un Ente regionale, un Ministero, ecc …) chiamandoli semplicemente interessi pubblici (fig. 1).

delega + interessi primari

Figura 1: Gli interessi primari “corrono” sulla relazione di delega

 

Gli interessi secondari, invece corrono sulle relazioni della sfera privata dell’Agente pubblico. E possono interferire con gli interessi primari, generando una situazione di conflitto di interessi. E’ più o meno la situazione descritta da Dennis F. Thompson nel lontano 1993:

  • A conflict of interest is a set of conditions in which professional judgment concerning a primary interest (such as a patient’s welfare or the validity of research) tends to be unduly influenced by a secondary interest (such as financial gain) [1]

Un interesse secondario che “tende a influenzare indebitamente” la promozione di un interesse primario. Una situazione in cui non è possibile salvare tutti gli interessi in gioco!

Nell’Etica delle relazioni abbiamo deciso di chiamare “esogeno” questo tipo di conflitto di interessi, perché dipende da interessi che sono completamente esterni alla relazione di delega. Infatti gli interessi secondari non “corrono” sulle relazioni della sfera pubblica o professionale dell’Agente, ma sulle relazioni della sua sfera privata. In un certo senso, interessi primari  e interessi della sfera privata corrono su binari distinti e separati. Entrano in conflitto perché l’Agente è un nodo che connette sfera professionale e sfera privata e quindi può adottare comportamenti che influenzano gli interessi presenti in entrambe le sfere, innescando delle interferenze (fig. 2).

delega + interessi primari + secondari

Figura 2: gli interessi primari (sfera professionale) e gli interessi secondari (sfera privata).

 

Solo gli interessi della sfera privata possono interferire con gli interessi primari della sfera professionale? E condurre, nel peggiore dei casi, ad un azzardo morale, come la corruzione? Potrebbero esistere degli interessi secondari anche dentro la sfera professionale? Quando abbiamo cominciato a farci queste domande, abbiamo anche cominciato ad analizzare con occhi diversi alcune “strane” dinamiche corruttive, come la seguente [2]:

Dall’inchiesta su appalti e appaltini di Ferrara Fiere spuntano anche le tangenti: non le mazzette sporche o le buste di denaro cash che ci riportano alle memoria le grandi inchieste di Mani Pulite, ma sponsorizzazioni per enti pubblici. Anzi, una sponsorizzazione, al Palio cittadino, citata negli atti giudiziari della procura notificati durante le perquisizioni e i sequestri che hanno portato alla contestazione di corruzione a carico di alcuni della decina di indagati raggiunti appunto dai decreti di perquisizione e sequestro. […]. La sponsorizzazione al Palio […] sarebbe una offerta dall’azienda – questa l’ipotesi – per aver vinto l’appalto da 5 milioni finanziato dalla Regione per gli interventi antisismici sui padiglioni della Fiera. […] altra indicazione nelle ipotesi d’accusa è che l’appalto possa esser stato gonfiato per ricevere più finanziamenti del dovuto”

Le indagini sono ancora in corso e per questo abbiamo preferito omettere i nomi degli indagati. Nell’articolo, infatti, si legge (a proposito delle accuse di corruzione) che: gli inquirenti (procura, carabinieri e finanza) stanno vagliando il materiale sequestrato (carte, computer e file digitali) per valutare se vi possano essere elementi concreti per proseguire l’indagine su questo specifico capo d’accusa o anche archiviarlo”.

Aldilà dei futuri esiti delle indagini e dei processi, quello che ci interessa è la dinamica tra gli interessi in gioco. Se c’è stato uno scambio (appalti pilotati in cambio di una sponsorizzazione al Palio cittadino) sicuramente questo scambio ha favorito gli interessi di una azienda e molti interessi primari sono caduti: l’imparzialità, la libera concorrenza tra gli operatori economici, il buon andamento e l’economicità dell’azione amministrativa. Una strage di interessi primari, in poche parole! Ma quali interessi secondari potrebbero avere spinto un Amministratore Locale (un Sindaco, per esempio) ad accettare la sponsorizzazione? In poche parole … se la sponsorizzazione è una tangente, cosa ci ha guadagnato il Sindaco?

Di primo acchito potremmo rispondere: “No, non ci guadagna nulla!”. In realtà a pensarci bene, un Sindaco non guadagna nulla sul piano personale dalla sponsorizzazione, ma ci guadagna molto come Sindaco: quei soldi gli consentiranno di organizzare una manifestazione più bella, magari ad ingresso gratuito ed i cittadini saranno sicuramente contenti! Diranno che è un buon Sindaco e forse saranno anche tentati di dargli il loro voto, alle prossime elezioni. Se invece il Sindaco non accetta la sponsorizzazione, potrebbe non avere le risorse per organizzare in modo adeguato la manifestazione. Magari i cittadini dovranno pagare un biglietto, per accedere alla manifestazione, oppure (nella peggiore della ipotesi) in assenza di uno sponsor il Palio dovrà essere annullato. E certamente il malcontento crescerà tra i cittadini, che accuseranno: “La città sta morendo” tuoneranno i giornali (gli stessi che metteranno alla berlina i politici che hanno accettato la sponsorizzazione), “…e i commercianti sono in ginocchio, perché il Comune annulla tutte le manifestazione e la città è diventata un dormitorio!”.

Sicuramente “fare bella figura con i cittadini” ed “essere rivotati” non sono interessi primari. Ma non sono nemmeno interessi secondari della sfera privata. Sono piuttosto degli interessi associati al ruolo giocato nella sfera pubblica o professionale. Sono degli INTERESSI STRUTTURALI!

Un catalogo “ragionato” degli interessi strutturali

Gli interessi strutturali sono quindi degli interessi secondari che appartengono alla sfera professionale e che, in un certo senso, tengono in piedi la relazione di delega.

Le relazioni sono importanti, perché ci sono dei bisogni che non possono essere soddisfatti in solitudine. Stando insieme le persone posso trovare strategie per soddisfare i propri bisogni. Questo vale per i bisogni individuali (gli esseri umani sono animali sociali) ma soprattutto per bisogni sovra-individuali: la sicurezza, la salute, la giustizia, l’accesso a risorse idriche potabili, ecc… Questi ed altri bisogni sovra-individuali possono essere soddisfatti solo attraverso l’azione coordinata di diversi settori della pubblica amministrazione, che agiscono in forza di una delega collettiva irrevocabile e che gestiscono servizi e reti di pubblico interesse.

Proprio perché le relazioni sono necessarie per soddisfare i bisogni, esiste un interesse strutturale a non uscire dalle relazioni. Gli interessi strutturali generano anche delle aspettative. In pratica, ciascun nodo di una relazione si aspetta che l’altro nodo adotti determinati comportamenti.

Abbiamo cominciato a costruire un elenco degli interessi strutturali che “tengono in piedi” le relazioni di delega della sfera professionale. Se prendiamo in considerazione l’ambito pubblico, tali interessi possono essere riferiti a tre ruoli: Principale Delegante, Principale Delegato ed Agente [3]

Interessi Strutturali del Principale Delegante

In ambito pubblico esistono dei Principali collettivi (elettori, contribuenti, ecc…) che delegano i propri interessi dall’esterno del sistema pubblico. La delega, come abbiamo detto, è irrevocabile. Perché prevista dalle norme, in primo luogo dalle carte costituzionali. Gli elettori possono scegliere quale partito o candidato votare, ma non possono decidere di non avere più un Parlamento. I contribuenti possono essere insoddisfatti per il modo in cui i loro soldi vengono spesi, ma se smettono di pagare le tasse saranno sanzionati in quanto evasori. Una comunità locale insoddisfatta della manutenzione delle strade non può fare una colletta, comprarsi le strade e gestirle in proprio, perché le strade appartengono al demanio pubblico! Insomma, il Principale Delegante è condannato a delegare ed ha un interesse strutturale a fidarsi dei soggetti delegati. In altre parole, la collettività stabilisce un legame fiduciario con i soggetti incaricati di gestire la cosa pubblica. Questo legame fiduciario genera una aspettativa di imparzialità e di buon andamento: la collettività si aspetta che politici, dirigenti e funzionari pubblici siano equidistanti dagli interessi in gioco e promuovano esclusivamente gli interessi primari; si aspettano anche che i servizi funzionino adeguatamente.

Concentriamoci ora sull’imparzialità: non è propriamente un interesse primario, ma è una aspettativa. E questo spiega la natura ambigua dell’imparzialità, che può essere interpretata in diversi modi: come un interesse primario (dimensione relazionale), come un principio di funzionamento delle pubbliche amministrazioni (dimensione organizzativa) e come un valore (dimensione etica).

Quando l’aspettativa di imparzialità viene tradita e la fiducia viene meno, si generano fenomeni come la disaffezione dei cittadini verso la politica, la riduzione del senso civico e del rispetto per i beni comuni, la diffusione del populismo, o il “complottismo”

Interessi strutturali del Principale Delegato

Il Principale Delegato è un Principale che agisce all’interno del sistema pubblico. I politici, gli amministratori locali e i dirigenti pubblici sono Principali Delegati. Chi ricopre questi ruoli ha innanzitutto un interesse strutturale a fidarsi degli Agenti e una aspettativa di imparzialità. Ma i Principali Delegati hanno anche un interesse strutturale ad essere riconfermati nel proprio ruolo e un interesse strutturale a non scontentare chi li ha votati o nominati. Questo secondo gruppo di interessi strutturali (che caratterizzano i Principali Delegati e li distinguono dai Deleganti) genera una aspettativa di fedeltà: i Principali Delegati, cioè, si aspettano che gli Agenti promuovano non solo gli interessi primari, ma anche gli interessi strutturali del proprio Principale. Quando l’aspettativa di fedeltà prende il sopravvento sull’imparzialità, si possono generare fenomeni come l’interferenza della politica nell’attività degli uffici.

Interessi strutturali dell’Agente

L’Agente si trova in una posizione scomoda: deve promuovere gli interessi di altri, ma non può rinunciare completamente ai propri interessi. L’Agente ha quindi un interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita, cioè ha scegliere delle soluzioni che consentano di minimizzare gli sforzi necessari per promuovere gli interessi primari. D’altra parte, l’Agente ha anche un interesse strutturale a non deludere il Principale. Quest’ultimo interesse strutturale genera, nell’Agente, l’aspettativa  che il Principale lo ricompenserà per il lavoro svolto. Mentre l’interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita genera una aspettativa di autonomia: l’Agente si aspetta che il Principale lo lascerà lavorare in pace, senza imporre procedure, controlli, lacci e lacciuoli che renderanno più difficile il suo lavoro. L’aspettativa di autonomia, quando diventa eccessiva, genera fenomeni come la resistenza al cambiamento.

 

L’astensione impossibile.

Gli interessi della sfera privata non appartengono alla sfera pubblica e, quindi, il conflitto di interessi esogeno generato dagli interessi della sfera privata può essere gestito (e di fatto annullato) togliendo di mezzo l’Agente, cioè eliminando il nodo che crea interferenza. E’ la misura dell’ astensione, che è esplicitamente prevista dalla normativa, in caso di conflitto di interessi a carico di un Agente pubblico, e dai codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche.

Gli interessi della sfera privata, inoltre, sono numerosissimi e in una certa misura imprevedibili. Esiste cioè una buona dose di asimmetria informativa, che mette le organizzazioni nella condizione di non poter prevedere l’esistenza di un interesse della sfera privata di un proprio Agente (o di un Principale Delegato) Per questa ragione, deve essere il soggetto delegato a far emergere il conflitto, attraverso la disclosure, cioè gli obblighi di comunicazione previsti dalla normativa.

Le misure di gestione del conflitto di interessi (la necessità di disclosure e l’astensione) derivano unicamente dalla particolare “posizione” occupata dagli interessi della sfera privata. Ma queste misure funzionano solo quando il conflitto di interessi è generato da interessi che corrono su relazioni della sfera privata.

Gli interessi strutturali, invece, sono interessi secondari interni alla relazione di delega e alla sfera professionale, che possono entrare in conflitto con gli interessi primari, che sono anch’essi interni alla relazione di delega (fig. 3).

delega + interessi primari + interessi strutturali

Figura 3: interessi primari, interessi strutturali e interessi della sfera privata.

Il conflitto tra interessi primari e interessi strutturali ha gli stessi effetti di un conflitto esogeno: la pressione degli interessi secondari può causare la caduta degli interessi primari. Tuttavia, chiamarlo “esogeno” potrebbe essere inopportuno, perché l’interferenza che si genera è tutta interna alla relazione di delega. Ha delle dinamiche assolutamente peculiari. E coinvolge anche gli interessi secondari strutturali del Principale.

Si pensi al fenomeno dell’interferenza politica. Un Assessore che fa pressione sui Servizi Sociali del suo comune, per “perorare la causa” di un cittadino, è una minaccia per l’imparzialità: disturba la gestione dei processi dell’ufficio, contravviene ai valori che dovrebbero guidare le decisioni pubbliche e mette a rischio il legame fiduciario tra cittadini e uffici comunali (i cittadini potrebbero pensare che gli uffici sono inaffidabili e che per avere ciò che è dovuto sia necessario rivolgersi alla politica!). Tuttavia, l’interferenza promuove l’interesse strutturale dell’Assessore a non scontentare dei potenziali elettori! L’Agente (per esempio il responsabile dei Servizi Sociali) si trova a mediare tra gli interessi primari e strutturali in gioco, e nel gioco rientrano anche i suoi interessi strutturali: se il suo interesse strutturale a non deludere il Principale è molto intenso, allora probabilmente l’Agente cederà all’interferenza. Se invece è più intenso il suo interesse strutturale a non complicarsi la vita, allora l’Agente risponderà semplicemente: “Le norme e le procedure non ci consentono di fare quello che il cittadino chiede!”

L’astensione non è una misura utile alla gestione dei conflitti tra interessi primari e interessi strutturali. Gli interessi strutturali, infatti, non sono legati alla persona, ma al ruolo. Possiamo cambiare Assessore e cambiare il responsabile dei Servizi Sociali, ma il risultato non cambia: i nuovi soggetti avranno gli stessi interessi strutturali e dovranno affrontare i medesimi conflitti. Tuttavia, potrebbero risolverli in modo diverso.

I conflitti visibili

In presenza di interessi strutturali, quindi, la priorità non è annullare le interazioni e le interferenze, ma avere la garanzia che Agenti e Principali le sappiano gestire nel modo più adeguato, senza mettere a rischio gli interessi primari e la relazione di delega. E’ necessario, insomma, valutare il rischio di interferenza e introdurre delle misure di regolazione degli interessi in gioco.

Una importante caratteristica degli interessi strutturali (che li rende centrali nella prevenzione della corruzione) è che essi sono “prevedibili” e, in qualche modo, anche “misurabili”. E i conflitti di interessi che li vedono coinvolti sono nella maggior parte dei casi visibili all’organizzazione.

Dal momento che dipendono dal particolare “clima” o “ethos” che si respira in un’organizzazione (pubblica o privata), dal livello di consapevolezza dei ruoli, dalla capacità delle leadership di veicolare gli interessi primari, possiamo effettivamente valutare la loro potenzialità di influenzamento nei processi decisionali. Per questo, nell’analisi del contesto interno, andrebbe indagata proprio questa dimensione, senza perdere troppo tempo con altre informazioni più o meno inutili.  

Nelle prossime puntate de “Il Conflitto di interessi che non c’era” vedremo in che misura gli interessi strutturali entrino in gioco anche nel conflitto di interessi inerente e apparente.

Nel frattempo, potete vedere sul canale Youtube di Spazioetico le puntate precedenti.

NOTE: 

[1] Dennis F. Thompson, Understanding Financial Conflicts of Interest, The New England Journal of Medicine, n. 8, 19939.

[2] Tratto da un articolo comparso su La Nuova Ferrara, versione online del 17/06/2020 – https://lanuovaferrara.gelocal.it/ferrara/cronaca/2020/06/17/news/inchiesta-corruzione-a-ferrara-fiere-al-vaglio-una-sponsorizzazione-1.38977059

[3] Questi tre ruoli fanno riferimento alla Teoria dell’Agenzia Estesa, di cui abbiamo parlato nel post “Principali, Agenti e Destinatari”


 

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La congiura dei congiunti: la percezione italiana delle relazioni e del conflitto di interessi.

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

tutte le relazioni

Si è molto parlato in questi ultimi giorni della questione “congiunti” e della possibilità di differenziare le relazioni in base alla “stabilità del legame affettivo”. Cosa tutt’altro che semplice. Perché i legami affettivi sono tutt’altro che stabili. E poi perché la percezione dell’intensità di una relazione o di un affetto è assolutamente soggettiva. La stessa nozione di “congiunto” è alquanto bizzarra: è un sinonimo di “parente” ma il suo significato giuridico non è così chiaro. Talmente poco chiaro, che mezza Italia si è trovata a disquisire non più di runner e padroni di cani, ma di suocere e consuocere, della differenza tra fidanzamento, matrimonio e convivenza, della stabilità affettiva delle amicizie, nonché di altre meravigliose e pruriginose categorie dello spirito: dalle amanti storiche ai trombamici.

Finalmente sono giunte le FAQ del Governo a chiarire le idee agli italiani e alle forze dell’ordine: sono congiunti: “i coniugi, i partner conviventi, i partner delle unioni civili, le persone che sono legate da uno stabile legame affettivo, nonché i parenti fino al sesto grado (come, per esempio, i figli dei cugini tra loro) e gli affini fino al quarto grado (come, per esempio, i cugini del coniuge)”

Tra l’altro, questa sarebbe una ottima strategia di semplificazione amministrativa: nella Fase 2 il Governo emetterà delle FAQ per ogni nuovo provvedimento legislativo approvato. Così i poveri dipendenti delle pubbliche amministrazioni non avranno più incertezze e non dovranno più aspettare la “mannaia” della corte dei conti o della giurisprudenza amministrativa, per sapere se i loro provvedimenti sono legittimi o meno!

Ma non è di questo che vogliamo parlare in questo post. Vogliamo piuttosto sottolineare come “er pasticciaccio brutto dei congiunti” sia indicativo di un certo modo, tutto italiano, di intendere le relazioni e, da ultimo, il conflitto di interessi.

E’ un terreno su cui ci muoviamo con maggiore dimestichezza: non siamo giuristi e nemmeno virologi, ma abbiamo scritto un libro sull’Ecologia delle Relazioni dell’Agente pubblico, in cui abbiamo analizzato in profondità le relazioni e i fenomeni di conflitto di interessi. Cominciamo dalle relazioni.

Il concetto di “stabilità affettiva”, come abbiamo detto, è assolutamente poco chiaro. Noi preferiamo analizzare le relazioni prendendo in considerazione gli elementi che contribuiscono a determinarne l’intensità: bisogni, interessi e comportamenti.

Lo abbiamo chiamato “pattern relazionale“: una relazione è un luogo in cui due soggetti (i due nodi della relazione) condividono bisogni (B), interessi (S) e mettono in atto comportamenti (C) e l’intensità di una relazione dipende innanzitutto dall’intensità dei bisogni che quella relazione permette di soddisfare.

PATTERN

Alcune relazioni implicano condivisione dei bisogni (relazioni interpersonali esclusive). Altre relazioni, la condivisone di interessi o comportamenti (relazioni interpersonali inclusive). Ci sono poi le relazioni di scambio, in cui qualcuno si fa carico degli interessi di un altro nodo, chiedendo qualcosa in cambio. Si differenziano dalle relazioni interpersonali, in cui ci si fa carico di bisogni e interessi in modo disinteressato. Le relazioni di scambio possono essere economiche o relazionali. Tra gli scambi relazionali, hanno giocano un ruolo cruciale quegli scambi in cu è coinvolto un MUNUS, cioè un dono che impone un obbligo.

Le relazioni di delega sono un particolare tipo di scambio, caratterizzato da una ben definita asimmetria tra i nodi: Principale e Agente.

L’intensità di una relazione è anche influenzata dai comportamenti messi in atto dai nodi: chi è coinvolto in una relazione ha l’aspettativa che l’altro nodo non lo danneggerà. Se questo accade le relazioni possono entrare in crisi. Fanno eccezione le relazioni conflittuali, in cui invece i nodi entrano in relazione (in modo unilaterale o bilaterale) per danneggiarsi.

Le relazioni sono un oggetto di studio molto interessante: sono piene di ambiguità e possono essere strumentalizzate e persino tossificate: un esempio “di scuola” di tossificazione relazionale è proprio la corruzione. Nella corruzione il pubblico ufficiale e il soggetto privato modificano in modo irreversibile la relazione tra Agente e Destinatario (che non prevede alcun tipo di scambio), trasformandola in uno scambio occulto, in cui l’Agente pubblico riceve utilità e in cambio si impegna a orientare a favore del corruttore decisioni e azioni che hanno a che fare con qualcosa che non è suo: risorse pubbliche e interessi pubblici!

Una certa confusione, insomma, regna nella dimensione relazionale. Ma questa confusione è relativa alla natura delle relazioni, non alle categorie che usiamo per descriverle. Queste categorie (i pattern relazionali) sono molto chiare: le relazioni servono per soddisfare dei bisogni e supportano degli interessi. Abbiamo dedicato un intero capitolo del nostro libro a descrivere i diversi pattern relazionali. Senza ricorrere al concetto di “stabilità affettiva”. Il risultato è molto chiaro e fornisce strumenti per analizzare i diversi complessi fenomeni che caratterizzano le dinamiche relazionali.

Se ci avessero cooptato in una delle tante task force governative che stanno programmando la “Fase 2” (non preoccupatevi, questo non accadrà mai) avremmo avuto le idee molto chiare: il problema non è il tipo di relazione. Non centrano nulla gli affetti e la loro stabilità. L’importante è regolare il modo in cui i nodi entrano in contatto, la frequenza della relazione e l’uso che viene fatto della relazione.

L’intensità di una relazione influenza anche l’intensità degli interessi coinvolti nella relazione. E qui arriva il secondo tema di questo post: il conflitto di interessi.

Il conflitto di interessi in Italia è trattato in modo assai singolare. In molto casi il conflitto di interessi viene percepito come un reato, quando invece non lo è. E’ abbastanza naturale che gli interessi vadano in conflitto. Ciò che fa la differenza sono i comportamenti che vengono adottati in una situazione di conflitto di interessi. E che possono promuovere o ledere gli interessi in gioco.

Quando non viene percepito come reato, il conflitto di interessi viene percepito in modo assai limitato. Soprattutto come una “congiura dei congiunti“. Sembra che il conflitto di interessi (e la sua gestione) sia limitato agli interessi dell’Agente pubblico e dei suoi parenti. Certamente, la normativa prende in considerazione anche altri tipi di relazione: relazioni di tipo economico, causa pendente, debito e credito e di “frequentazione abituale” (le relazioni interpersonali inclusive che presuppongono condivisione di interessi).

Ma si tratta di una visione assai limitata. Il conflitto di interessi è un fenomeno complesso, che non coinvolge solo gli interessi della sfera privata dell’Agente pubblico. Altrimenti non si spiegherebbe perché tale conflitto degenera in corruzione. Perché la corruzione è sempre un accordo a due, che vede come complici una organizzazione pubblica che non presidia sufficientemente bene i propri interessi primari e una collettività disattenta alla tutela dei propri diritti.

Noi abbiamo identificato 4 tipi di conflitto di interessi:

  • Conflitto di interessi esogeno, che coinvolge gli interessi secondari dell’Agente e gli interessi primari dell’amministrazione (e della collettività)
  •  Conflitto di interessi endogeno, tra interessi primari di una organizzazione o tra diverse organizzazioni
  • Conflitto di interessi inerente, che coinvolge gli interessi del destinatario e le “aspettative di parzialità” che il destinatario nutre nei confronti della pubblica amministrazione
  • Conflitto di interessi apparente, che dipende dalla capacità dell’opinione pubblica di mettere sotto osservazione gli agenti pubblici e che coinvolge l’interesse “strutturale” della collettività ad avere fiducia di chi la governa

Rimandiamo alla nostra pubblicazione l’approfondimento di questi conflitti, soprattutto l’approfondimento dell’emersione del conflitto apparente, che è del tutto peculiare. Ovviamente non possiamo spiegare tutto in un post … Se fosse tutto così semplice, non ci avremmo scritto un libro intero!

Ma una cosa possiamo dirla, forte e chiara. Diffidate delle semplificazioni. Sia che si parli di corruzione, sia che si parli di Covid-19, la tentazione è quella di semplificare. Trovare delle scorciatoie per negare la complessità. Così, sembra facile ridurre tutta la “Fase 2” ad una visita tra congiunti ed al divieto di incontrare gli amici o di fare giocare i figli sulle altalene. Ma questa apparente semplificazione complica le cose, perché consolida una “narrazione” che non prende in considerazione altri fattori di rischio. Per esempio, ci si dimentica degli anziani morti nelle RSA (che non possono essere ridotti con un lockdown) o delle fragilità di sistemi sanitari regionali che hanno investito nelle cure specialistiche e de-potenziato la medicina territoriale. O della incapacità della classe politica di e dirigenziale, che non è stata capace di gestire adeguatamente i rischi e ha lasciato il personale sanitario senza dispositivi di protezione individuale.

Lo stesso discorso vale per la corruzione: è semplice (e consolatorio) pensare che la corruzione dipenda dalla innata disonestà dei dipendenti pubblici e dei politici. Ma questa semplificazione non consente di prendere in considerazione altri aspetti. La corruzione è possibile anche perché le pubbliche amministrazioni non sono in grado di presidiare adeguatamente i propri interessi primari. E dipende anche dalla disattenzione dell’opinione pubblica e dall’innato egoismo dei destinatari.


 

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2. LA TEORIA DELL’AGENZIA

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

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LA CORRUZIONE NON E’ UN’EMERGENZA

Ogni giorno in Italia una nuova vicenda di corruzione sembra sconvolgere il mondo della politica, mentre l’opinione pubblica sembra sempre più assuefarsi a questi comportamenti. Si parla tanto di corruzione. E si dicono sempre più o meno le stesse cose:

  • “La corruzione è un’emergenza nazionale!”
  • “Ma quanto ci costa la corruzione?”
  • “E, come possiamo combatterla?”

Ma siamo sicuri che quando parliamo di corruzione pensiamo tutti alla stessa cosa?
La prima cosa da chiarire in maniera molto energica è che la corruzione non è un’emergenza. La corruzione c’è sempre stata e sempre ci sarà, nonostante encomiabili ma ingenui tentativi di spazzarla via. Quello che possiamo fare è tentare di ridurne gli effetti perversi, che sono numerosi, a volte palesi a volte oscuri, e che uccidono progressivamente e letteralmente una collettività.
L’unico sistema utile a ridurre gli effetti perversi della corruzione è conoscerne in profondità i meccanismi di base.

LA TEORIA PRINCIPALE – AGENTE

La corruzione è il costo strutturale di una relazione complessa e ineludibile che esiste tra l’amministrazione pubblica e gli agenti che la rappresentano, a tutti i livelli: la relazione tra PRINCIPALE e AGENTE.

principale_Agente 1

La Teoria Principale-Agente, elaborata negli anni ’70 nell’ambito delle scienze politiche ed economiche , studia la situazione in cui un soggetto o un ente (l’Agente) è in grado di prendere delle decisioni e/o di intraprendere delle attività per conto di un altro soggetto o ente (il Principale), ma le due parti (Principale e Agente) hanno interessi divergenti e informazioni asimmetriche (l’Agente ha più informazioni). In questa situazione, l’Agente potrebbe commettere un azzardo morale, cioè agire nel proprio interesse, ledendo gli interessi del principale. La deviazione dall’interesse del principale da parte dell’agente è incluso nei cosiddetti costi di agenzia.

RELAZIONE DI AGENZIA E CORRUZIONE

La Teoria Principale-Agente può spiegare diversi fenomeni. Ed è stata usata per spiegare anche i meccanismi corruttivi, che sono stati interpretati come l’azzardo morale dell’agente pubblico. Nel caso della corruzione spicciola o amministrativa, il Principale coincide con i vertici di una organizzazione pubblica (un governo o di un’amministrazione locale), mentre gli Agenti sono i funzionari pubblici, delegati a gestire gli uffici. Nel caso della corruzione politica, il Principale coincide con i cittadini, mentre gli Agenti sono i politici e gli amministratori delegati, attraverso il voto, a curare gli interessi dei cittadini. In entrambi i casi la delega genera asimmetria informativa e asimmetria di potere.

principale_Agente 2

L’Agente potrebbe avere interessi propri (che chiameremo secondari) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi Principale (che chiameremo primari). Il modello spiega, in modo semplice, il “conflitto di interessi”, un fenomeno assai noto, specialmente nella sanità pubblica e privata.
Se l’asimmetria informativa è talmente ampia da far ritenere all’Agente che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato, allora l’Agente potrebbe compiere un azzardo morale e promuovere i propri interessi secondari a discapito degli interessi primari. Questo spiegherebbe le condotte che, per il codice penale italiano, integrano il reato di peculato e di concussione, che possono verificarsi senza l’intervento di soggetti esterni oppure con l’intervento di un soggetto esterno, che però non trae vantaggio dalla commissione del reato.
Oppure l’agente potrebbe favorire i propri interessi secondari e gli interessi di un soggetto esterno. In questo caso l’azzardo morale presuppone una convergenza tra interessi secondari e uno scambio occulto, che secondo Alberto Vannucci è l’asse portante della corruzione . Infatti, secondo Vannucci, “ogni atto corruttivo si traduce in una violazione di regole ufficiali o vincoli informali da parte dell’Agente (il corrotto), che si realizza quando l’Agente esercita il proprio potere a beneficio di una terza parte (il corruttore) nell’ambito di uno scambio occulto che lede il Principale e che prevede, come contropartita a proprio vantaggio, un compenso” Attraverso la corruzione, quindi, gli agenti pubblici “creano e distribuiscono posizioni di rendita” ai privati e una parte del valore ricavato da tali posizioni di rendita viene redistribuito agli agenti pubblici sotto forma di compenso monetario (tangente) o di altra natura”

Per approfondire questo tipo di analisi, vi proponiamo un video, che è anche un esempio del nostro modo di intendere la formazione a distanza (F.A.D.)

 


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Dialogo sulla valutazione del rischio di corruzione. Dai “fattori di rischio” ai “PATTERN CORRUTTIVI”

fractal

(scaricare l’articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/338140182_Dialogo_sulla_valutazione_del_rischio_di_corruzione_Dai_fattori_di_rischio_ai_PATTERN_CORRUTTIVI)

Andrea: Caro Massimo, hai letto il Piano Nazionale Anticorruzione 2019? E’ interessantissimo!

Massimo: Sì, ho letto qualcosa… Ma non capisco tutto il tuo entusiasmo!

Andrea: E’ per via dell’Allegato 1 del PNA 2019, che fornisce indicazioni utili per la progettazione, la realizzazione e il miglioramento continuo del “Sistema di gestione del rischio corruttivo”, alla luce dei principali standard internazionali di risk management!

Massimo: Ti devo confessare che gli allegati del Piano Nazionale Anticorruzione mi hanno sempre messo a disagio: ricordo ancora con una certa ansia l’allegato 5 del PNA 2013, che conteneva una metodologia di valutazione dei rischi corruttivi che si è rivelata di scarsa utilità, ma che ANAC non ha mai ufficialmente disconosciuto!

Andrea: Mi dispiace, ma ti devo contraddire: nell’Allegato 1 del PNA 2019 si legge chiaramente che “anche a seguito dei non positivi risultati riscontrati in sede di monitoraggio dei PTPCT da ANAC, si specifica che l’allegato 5 del PNA 2013 non va più considerato un riferimento metodologico da seguire”.

Massimo: Meraviglioso! Chiodo scaccia chiodo e allegato del PNA scaccia allegato del PNA! Certo, ANAC ci ha messo 6 anni per decidere di cambiare una metodologia che fin da subito ha destato perplessità nelle amministrazioni e negli esperti. Forse un po’ troppi anni.

Andrea: In realtà già nel PNA 2015 ANAC raccomandava di non applicare la metodologia dell’allegato 5 in modo troppo meccanico e nel 2016 l’Autorità si era riservata di apportare:con successive linee guida […] le modifiche necessarie al sistema di misurazione”

Massimo: Quindi il PNA 2019 propone un nuovo sistema di misurazione del rischio di corruzione?

Andrea: Non proprio. Un sistema di misurazione affidabile, probabilmente, non l’ha trovato nemmeno ANAC e quindi ha proposto dei criteri metodologici di tipo generale da adattare alle singole amministrazioni, per guidarle nell’aggiornamento dei “4 pilastri” del PTPCT: analisi del contesto, mappatura dei processi, valutazione e trattamento del rischio.

Massimo: E quindi?

Andrea: E quindi, probabilmente, nel 2020 le pubbliche amministrazioni dovranno organizzare dei corsi di formazione al personale, per mettere gli uffici nelle condizioni di realizzare la valutazione “qualitativa” del rischio richiesta dal PNA

Massimo: Sì, però vedi, Andrea, io temo che tutta questa attenzione ai processi, questo tentativo di trovare i rischi nelle pieghe dei procedimenti, potrebbe essere fuorviante. Ho letto PTPCT che prendono in considerazione centinaia di attività, identificando centinaia di rischi e centinaia di procedure organizzative. E sinceramente questo modo di fare anticorruzione mi sembra un po’ barocco, un po’ confuso e vittima di una certa ossessione del controllo.

Andrea: Adesso non esagerare, Massimo! Perché mai questo modo di prevenire la corruzione dovrebbe essere così controproducente?

Massimo: Perché non riesce a cogliere certi fenomeni corruttivi che sono profondamente diffusi e che non vengono innescati dalla cattiva gestione dei procedimenti, ma, piuttosto, hanno a che fare con l’impatto che le scelte e i comportamenti degli agenti pubblici hanno su interessi “strategici” che le pubbliche amministrazioni dovrebbero promuovere.

Andrea: Ti riferisci per caso alla corruzione sistemica oppure alla corruzione politica?

Massimo: No. Mi riferisco a dinamiche che i dipendenti pubblici vedono tutti giorni, ma che non percepiscono come a rischio di corruzione. E che non emergono dalla mappatura e valutazione dei processi. Se vuoi ti faccio un paio di esempi… di quelli che ci raccontano durante i nostri corsi di formazione.


CASO 1:
Ci troviamo presso l’Azienda Sanitaria”Santa Lucia”.

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Il provveditorato dell’Azienda viene incaricato di acquistare apparecchiature per il Centro di Ortottica.
Ebbene, il dirigente del provveditorato, dottor Sergio Scozzese, al fine di ridurre i costi così come indicato dal Direttore amministrativo e dalla politica regionale, decide di indire una gara al massimo ribasso per l’acquisto di campimetri che, come saprai, sono strumenti che permettono ai suddetti tecnici ortottici di misurare il campo visivo; strumenti di fondamentale importanza, che non possono mancare nell’ambulatorio di ortottisti pubblici, evidentemente.

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La gara se la aggiudica la ditta Cataratta s.p.a., poco nota alla categoria dei tecnici, che aveva offerto un ribasso davvero vantaggioso per le casse dell’Azienda.

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Fin dai primi utilizzi della nuova apparecchiatura, tuttavia, è un gran commentare sui gruppi Whatsapp dei tecnici ortottisti dell’Azienda: “Ma che razza di campimetro ci hanno messo in mano!” – “Praticamente inutilizzabile!” – “Funzionerebbe se, almeno, si accendesse!
Insomma, una catastrofe che dilaga a vista d’occhio (sigh!). I commenti arrivano all’orecchio del Direttore del Centro di Ortottica dell’Azienda. Insomma, una bella gatta da pelare.
In uno degli ambulatori della ASL il personale avverte la responsabilità di adoperarsi per mettere in sicurezza la reputazione dell’Azienda, che comincia a ricevere segnalazioni e reclami da parte dei pazienti che si trovano nella necessità di eseguire l’esame presso strutture private.

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Il dottor Indro Iride, un ortottico della ASL, decide di mettere a frutto la sua rete di relazioni, che è assai estesa. In occasione di un Convegno organizzato da una ditta produttrice di dispositivi medici, il dottor Iride viene avvicinato da un suo conoscente, il commendator Commòdo, titolare di una ditta produttrice di campimetri.

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Il quale gli dice: “Carissimo Indro! Abbiamo partecipato anche noi a quella gara… E’ davvero uno scandalo che l’Azienda abbia potuto accettare un ribasso che a noi era apparso palesemente anomalo. Se voi, che siete le vere vittime di una politica così scellerata, dato che vi trovate in trincea di fronte ai pazienti, avete la necessità comunque di svolgere correttamente gli esami, non esitate a chiedere una mano. Ad esempio, potremmo installare presso i vostri ambulatori un paio di campimetri di ultima generazione per i quali, proprio in questi mesi, stiamo ultimando la fase di test. Ve li forniremmo in comodato d’uso, senza alcun obbligo poi di acquistarli. E voi ce li restituirete quando l’Azienda sistemerà la situazione. Anche per noi sarebbe un’occasione per completare il test!“.
Il dottor Iride accetta di buon grado una soluzione che sembra mettere tutti d’accordo. I macchinari vengono portati presso gli ambulatori ed installati. Essi permettono, effettivamente, di erogare le prestazioni sanitarie dei tecnici ortottisti.

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I pazienti smettono di presentare reclami e il dottor Iride, in una telefonata al commendator Commòdo, manifesta tutta la sua soddisfazione per la risoluzione di una questione che ha anche permesso di conservare una certa pace sociale; in questo senso anche il Direttore del Centro di Ortottica aveva elogiato l’iniziativa. Afferma il dottor Iride: “Carissimo! Mi hai fatto proprio un gran favore! I tuoi apparecchi sono davvero di grande qualità. Domani dovrebbero arrivare le parti di ricambio che ti abbiamo acquistato! Anche la manutenzione che ci avete fornito, come dite voi? “FULL RISK” è stata attivata, non ti preoccupare!“.

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Purtroppo la telefonata viene ascoltata dal Magistrato che sta indagando sui rapporti anomali del commendator Commòdo con la sanità pubblica regionale. Al dottor Iride viene chiesto di chiarire davanti al Magistrato inquirenti i motivi per cui alcune apparecchiature di un operatore economico siano potute entrare nell’Azienda alla stregua di “forniture” senza alcun passaggio formale di aggiudicazione. Al dottor Iride viene anche chiesto di chiarire i rapporti di frequentazione abituale con il titolare della ditta, cioè con il commendator Commòdo, che si evincono dal tono della telefonata. A tali accuse il dottor Iride ha un cedimento e bisbiglia ad una sua collega: “Tutto quello che ho fatto è stato per mettere in sicurezza i nostri ambulatori! Io non ci ho guadagnato nulla!

CASO 2:ignara

La dottoressa Casamatta lavora come tecnico della riabilitazione psichiatrica presso l’Azienda Sanitaria di Matto sul Serio, un territorio purtroppo vessato da un inquinamento strutturale dell’ecosistema che ha determinato, nel tempo, condizioni favorevoli all’emersione di patologie psichiatriche.
Presso il suo ambulatorio si avvicendano persone con disturbi non eccessivamente gravi che, tuttavia, chiedono di essere visitate con urgenza anche quando tale urgenza non è sancita dalla prescrizione del Medico di Medicina Generale (MMG). Sono due, infatti, le corsie per la gestione delle priorità: “URGENTE” e “NON URGENTE”. La valutazione viene fatta dal Medico di Medicina Generale ed espressa nell’impegnativa con cui i pazienti si presentano allo sportello.
Assai spesso i familiari di soggetti con impegnative “NON URGENTI” esprimono una forte aspettativa di presa in carico in regime di URGENZA che, tuttavia, viene puntualmente frustrata da un atteggiamento piuttosto “severo” della segretaria dell’ambulatorio, la dottoressa Imparziali.

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Alcune famiglie si vedono costrette a presentare un reclamo. Altre tentano di ammorbidire la dottoressa Imparziali con doni e altre piccole utilità, ma niente. C’è stato anche un caso di aggressione verbale: la madre di un paziente, il cui unico disturbo era una atavica predisposizione al dolce-far-niente, ha messo le mani addosso alla dottoressa Imparziali.
Giunta alla pensione, la dottoressa Imparziali viene sostituita con un nuovo dipendente, il dottor Pocherogne. L’atteggiamento del neoassunto è del tutto diverso.

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E’ appena uscito da un master in relazioni con il pubblico e identifica i pazienti con il termine “clienti”. Inoltre un giorno, di fronte al familiare di un paziente con impegnativa NON URGENTE ma con aspettative di visita immediata, solomonicamente risponde: “Torni dal suo Medico di Medicina Generale e si faccia apporre la sigla ‘URGENTE’ all’impegnativa. E’ un suo diritto. Lo deve e lo può rivendicare!
Una soluzione geniale a detta di molti, tanto che la risposta diventa una prassi consolidata, adottata anche da altri membri dell’equipe a cui la dottoressa Casamatta appartiene.

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La dottoressa Casamatta non può non notare che il livello di conflittualità all’interno dell’ambulatorio è sceso di molto, tuttavia non le sembra che tale prassi sia corretta, né tanto meno giustificabile…


Andrea: Accidenti, Massimo! Ma questi sono assolutamente degli eventi a rischio, che generano dei “feroci equilibri” (come li chiamerebbe Roberto Sanesi ) tra interessi primari e secondari, dove diventa difficile capire se la corruzione vera e propria c’è o non c’è!

Massimo: Esatto! Tuttavia, analizzando il contesto esterno in termini “criminologici” e il contesto interno in termini di ruoli e responsabilità, questi rischi non emergono. Perché qui le persone “risolvono” i conflitti di interessi adottando soluzioni non previste da ruolo che giocano nella loro organizzazione.

Andrea: E in effetti, come dici tu, non emergono nemmeno analizzando i processi. Perché qui i processi non vengono manomessi: le procedure di acquisto sono regolari, le prenotazioni sono legittime, ma svuotate di qualunque significato, perché sono attivati processi paralleli o scorciatoie che nessuna mappatura dei processi potrà mai identificare!

Massimo: Invece, caro Andrea, questi rischi sono facilmente prevedibili analizzando le dinamiche tra gli interessi. Cioè non guardando gli atti e i procedimenti ma gli interessi sottesi agli atti e ai procedimenti e le persone che gestiscono i procedimenti e che formano gli atti amministrativi.

Andrea: Per fare questo tipo di analisi, può essere utile fare riferimento ai quattro tipi di conflitto di interessi (esogeno, endogeno, inerente e apparente) di cui abbiamo parlato in un post precedente!

Massimo: Un’analisi del rischio di questo tipo non identifica più un numero infinito di eventi a rischio, ma un numero limitato di “pattern corruttivi“,cioè di schemi generali, che descrivono dinamiche a rischio, e che possono essere applicati a diverse situazioni concrete che si verificano all’interno delle organizzazioni.

Andrea: Hai ragione … Dei “pattern” che sono come le formine che i nostri figli utilizzano quando giocano con la sabbia al mare, e che attendono solo di essere “riempite”con i ruoli, i comportamenti e i processi concretamente presenti dentro le organizzazioni.

Massimo: I due casi che ti ho raccontato rimandano, entrambi, ad un medesimo “pattern corruttivo”, che potremmo chiamare “pattern della scorciatoia“e in cui compaiono:

  • un processo che presenta vincoli, per garantire la promozione di interessi primari,
  • la caduta di un interesse primario,
  • un destinatario che non è soddisfatto dalle scelte dell’agente,
  • un “agente esterno” che permette al destinatario di trovare una “scorciatoia” per soddisfare i propri interessi secondari.
  • uno o più bias cognitivi, cioè meccanismi di manipolazione del contesto, di errata categorizzazione dello scenario, veri e propri “alibi” che permettono all’agente di non dover “aggiornare” il concetto-di-sè, da onesto a disonesto (“E’ un tuo diritto!“, “Il paziente è un nostro cliente!“).

pattern della scorciatoia

Andrea: Proviamo ad applicare questo modello ai casi. Ad esempio, nel primo caso una scelta organizzativa premia un interesse primario, l’efficienza economica, a discapito del buon andamento. In breve la scelta dell’Azienda di ricorrere ad una gara al massimo ribasso ha l’effetto di far risparmiare risorse economiche ma rende insostenibile l’erogazione delle prestazioni (buon andamento) da parte dei tecnici ortottisti.

Massimo: Esatto! All’interno di questo contesto, che noi definiremmo conflitto di interessi “endogeno”, cioè conflitto tra interessi primari, si genera un secondo conflitto di interessi. Questa volta è il fornitore, la Cataratta s.p.a., potenziale destinatario di una procedura di selezione, a promuovere l’interesse secondario alla fidelizzazione del committente attraverso una strategia che rappresenta una scorciatoia rispetto all'”evidenza pubblica”. Noi abbiamo definito “inerente” questo conflitto di interessi.

Andrea: Quindi abbiamo una doppia pressione. Dall’alto il Principale Delegato, ovvero l’Azienda, crea un contesto in cui un interesse primario decade. Dal basso un potenziale beneficiario promuove un interesse secondario che mira a distorcere a proprio vantaggio un processo pubblico.

Massimo: Il dottor Iride, destinatario interno della procedura di gara, non è soddisfatto della fornitura e trova una scorciatoia, cioè, non fa altro che ristabilire il buon andamento premiando l’interesse secondario di un potenziale destinatario esterno, che diventa un “agente occulto” e procura al dottor Iride ciò di cui ha bisogno. In questi casi la distorsione rischia di passare del tutto inosservata perché si genera un “Equilibrio di Nash“, cioè quel particolare stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere destinatari, agenti e principali pubblici.

Andrea: Ho provato a tradurre questa “convergenza” di interessi primari e secondari che si genera a seguito della decisione dell’agente Indro Iride in una immagine. E’ piuttosto esplicita… L’unico interesse a “piangere” è l’imparzialità.

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Massimo: Fantastico! Dice assai più di qualsiasi scheda di valutazione dei rischi vista finora.

Andrea: Posso immaginare che anche nel secondo caso si determini una situazione simile. Anche in quel caso il dottor Pocherogne, l’Agente pubblico, premia gli interessi di gran parte degli attori trovando una scorciatoia, ovvero spostando il rischio di azzardo morale in capo al Medico di Medicina Generale.

Massimo: Ma generando un danno all’imparzialità, evidentemente. Ora, dal momento che il PNA 2019 stabilisce che la finalità del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPCT) è di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali, capisci come osservando i processi sotto questa lente si colga molta più realtà di qualunque astratta valutazione.

Andrea: La tua proposta è interessante. Mi chiedo, però, se le pubbliche amministrazioni saranno in grado di svolgere questo tipo di analisi, così diverso da quello prescritto dal ANAC.

Massimo: Abbiamo potuto constatare in questi ultimi anni che non tutte le organizzazioni sono in grado di “ragionare” in termini di interessi convergenti o contrapposti. Ad esempio, gli Enti Locali conservano un approccio assai formalistico all’anticorruzione.

Andrea: Ma noi abbiamo osservato con i nostri occhi che le dinamiche che hai descritto nei casi sono assolutamente riscontrabili anche nei Comuni o nelle Province.

Massimo: Infatti. Ed è un vero peccato che si tardi ad adottare strumenti di lettura ed interpretazione del fenomeno corruttivo che potrebbero far emergere rischi reali e non gli elenchi di eventi pre-categorizzati contenuti all’interno delle piattaforme informatiche che ormai hanno sostituito l’analisi e l’osservazione della realtà.
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Buon Natale da Spazioetico!

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
Spazioetico “chiude per ferie” da oggi al 2 di gennaio 2020…
Abbiamo bisogno anche noi (come tutti voi) di riposare e di prenderci del tempo per stare con le nostre famiglie, dopo avere girato l’Italia in lungo e in largo, a fare corsi di formazione.
I migliori auguri da parte di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini per un sereno Natale e un felice inizio dell’anno 2020!
Abbiamo deciso di “prenderci in giro” e realizzare un video natalizio che racconta in modo scherzoso il nostro modo di fare formazione sui temi della prevenzione della corruzione!
Buona visione!

PNA 2019. Il Gioco Dell’Oca dell’anticorruzione italiana.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

In questo periodo dell’anno siamo in giro per l’Italia a fare corsi di formazione. E conseguentemente non abbiamo molto tempo per scrivere.

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Le Regioni in cui ha operato SPAZIOETICO nel 2019

A volte ci viene richiesto di tenere corsi sul “Piano Nazionale Anticorruzione“. Dobbiamo dire, con un certo grado di onestà, che ormai saranno più o meno tre anni che in aula non facciamo praticamente più riferimento ai vari PNA, se non in maniera indiretta. E non perché siamo troppo snob (un po’ sì).

Ma perché riteniamo che una volta sistemata l’impalcatura adempitiva dell’anticorruzione o per dirla più chiara, una volta sistemate le carte, un’amministrazione dovrebbe iniziare veramente ad affrontare con i propri dipendenti le questioni che realmente determinano il rischio di corruzione, cioè il sistema delle interferenze, i meccanismi relazionali che generano il conflitto di interessi, le aspettative indebite dei destinatari e dei Principali delegati. E’ del tutto inutile affrontare in aula la spiegazione di una misura se insieme all’aula non si cerca di capire a cosa serve e se serve veramente (e non perché viene indicata in qualche PNA).

A proposito di formazione, stiamo iniziando a notare un’interessante evoluzione, almeno per quanto ci riguarda. Sempre più amministrazioni ci chiedono di valorizzare gli spunti che emergono nelle sessioni di formazione, con attività successive di approfondimento e gestione del contesto organizzativo, anche attraverso specifiche Policy o misure. E’ una strada molto interessante che avevamo già indicato, ad esempio, per la costruzione condivisa dei codici di comportamento. ma nel 2014 i tempi non erano ancora maturi.

Sembra che i tempi siano maturi per una rinnovata azione di formazione-intervento, in cui il confronto con l’aula è solo una parte di un processo più complesso in cui verremo chiamati ad accompagnare le amministrazioni ad adottare misure sempre meno invasive e sempre più mirate alle caratteristiche e ai fabbisogni dello specifico Ente.

I tempi dell’anticorruzione “ufficiale” sembrano, invece, essere cristallizzati. A questo proposito non possiamo esimerci dal comunicarvi una notizia di fondamentale importanza per i destini del Paese: con la delibera numero 1064 del 13 novembre 2019, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato il PNA 2019!

In effetti, l’Italia avrebbe profondamente bisogno di una strategia nazionale di prevenzione, che prenda atto della portata sistemica che hanno assunto i fenomeni corruttivi e della loro apparente “invisibilità”. La corruzione non è più quella descritta dal codice penale: la richiesta o l’accettazione di beni o utilità (tangenti) per effettuare atti d’ufficio o atti contrari ai doveri d’ufficio. Piuttosto, la corruzione è ormai un strumento di regolazione degli interessi che “circolano” all’interno dei sistemi pubblici, in cui si manipolano i processi decisionali e le informazioni necessarie per decidere e in cui le tangenti si nascondono dentro gli assetti societari (i corrotti diventano soci occulti e titolari effettivi delle società che favoriscono) o nel ciclo passivo delle imprese (pagamento di fatture per attività mai svolte).

Servirebbero strategie di prevenzione e di contrasto che volino in alto, in tutti i sensi: intercettando la corruzione politica e definendo obiettivi di lungo periodo, in grado di modificare le logiche di funzionamento dei sistemi pubblici e di introdurre modalità trasparenti di regolazione dei conflitti e delle convergenze tra gli interessi pubblici e gli interessi privati.

Servirebbero strategie che volano in alto … ma forse chiediamo troppo ad ANAC. Una Autorità purtroppo sempre più esautorata, sempre più criticata. E’ un fenomeno strano, tutto italiano, che potremmo chiamare “dell’anti-anti“: anti-anti corruzione, anti-anti evasione, anti-anti mafia. Cioè, anziché prendercela con i corrotti, con gli evasori e con i mafiosi, si grida allo scandalo per l’adozione di misure di prevenzione della corruzione, di contrasto all’evasione fiscale, di lotta alle mafie. Certo, nessuno ha il coraggio di chiedere a gran voce l’abolizione della DNAA (Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo), dell’Agenzia delle Entrate o dell’Unità di Informazione Finanziaria (U.I.F) che contrasta il riciclaggio. E invece, qualcuno ha già ipotizzato l’abolizione di ANAC.

Quali sono allora gli obiettivi strategici del PNA 2019? Uno di questi obiettivi è chiaramente espresso sul sito dell’autorità, nella news relativa all’approvazione del Piano:
“… L’Anac ha deciso di intraprendere un percorso nuovo: rivedere e consolidare in un unico atto di indirizzo tutte le indicazioni fornite fino ad oggi, integrandole con orientamenti maturati nel corso del tempo e oggetto di appositi atti regolatori…”

Non si tratta in realtà di un percorso tanto nuovo. Ernesto Bignami ci aveva pensato già nel 1931: il PNA 2019 è il primo bigino dell’anticorruzione …  Oppure il PNA 2019 potrebbe essere il Readers Digest dell’Anticorruzione! Come noto ai più, Reader’s Digest è una rivista mensile statunitense fondata nel 1922, che tratta argomenti di carattere generale per le famiglie.

Insomma, con il PNA 2019 ANAC ha scelto di “volare basso”. E questo non sarebbe un male. Il problema è che nel documento l’Autorità non si limita a fare sintesi. Ma modifica alcuni orientamenti e indirizzi espressi nei precedenti Piani.

In particolare, il PNA ridefinisce i criteri metodologici da utilizzare per la valutazione e il trattamento del rischio, promuovendo una analisi qualitativa del rischio e dichiarando ormai definitivamente superata la metodologia proposta nell’allegato 5 del PNA 2013, che era invece di tipo quantitativo.

Avere aspettato il 2019 per dichiarare superato il famigerato allegato 5 (che era già superato nel 2013) è un errore, a nostro parere, imperdonabile. Ormai la maggior parte delle pubbliche amministrazioni ha concluso la mappatura dei processi ed ha consolidato la propria analisi del rischio. Adesso cosa si dovrebbe fare? Ricominciare da capo? Questo non avrebbe alcun senso ed alcuna utilità.

La valutazione dei rischi (come chiarito anche da standard come la ISO 37001) serve solo per orientare il sistema di prevenzione. È un punto di partenza, non un punto di arrivo. Le priorità adesso sarebbero altre: la gestione (o regolazione) dei conflitti di interessi, lo sviluppo di indicatori di anomalia e la definizione di misure di prevenzione efficaci.

Se la valutazione del rischio (comunque sia stata fatta) è soddisfacente, andiamo tranquillamente avanti…  Altrimenti l’anticorruzione rischia di diventare “un Gioco Dell’Oca” in cui si va continuamente avanti e indietro e non si arriva mai alla fine, perché si capita sulla casella sbagliata, oppure sul PNA sbagliato… 

 

 

 

Il conflitto di interessi che non c’era: Abramo, Antigone, Lutero e il Chupacabra

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
(scaricare articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/336798360_Il_conflitto_di_interessi_che_non_c’era_Abramo_Antigone_Lutero_e_il_Chupacabra) 

Da un po’di tempo la nostra riflessione (e parte dei nostri corsi di formazione) sono concentrati sul fenomeno del conflitto di interessi. Un fenomeno complesso, la cui gestione è spesso ridotta ad un semplice adempimento burocratico (una firma in calce a un modulo che suggerisce tra le righe che è meglio non averli i conflitti di interessi!)

In realtà il conflitto di interessi non è una condotta illecita, ma una situazione di fatto che può, se non correttamente gestito, diventare un precursore della corruzione.

E’ difficile comprendere il fenomeno, ma lo è ancora di più trovare dei modelli che riescano a tradurre questa complessità in modo efficace dal punto di vista formativo.

Ci abbiamo messo quattro anni a comprendere i meccanismi che avviano ed alimentano un conflitto di interessi ed altri due per imparare a raccontarlo nel migliore dei modi. E’ stato un percorso lungo e faticoso e ringraziamo chi ha partecipato ai nostri corsi (e ci ha proposto situazioni concrete da decodificare). Ringraziamo anche i nostri casi che, quasi vivendo di vita propria, ci hanno condotto là dove mai avremmo pensato di arrivare.

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Verso un “Modello Evolutivo” per la prevenzione della corruzione

“La nostra indagine non è diretta verso i fenomeni, ma verso le ‘possibilità’ dei fenomeni”.
(Ludwig Wittgenstein – Ricerche Filosofiche, § 90)

 

ciclo divita dei lepidotteri

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

1. “Dove sono i corrotti?”:  il Modello Evolutivo

Abbiamo concluso il post precedente, promettendovi un un nuovo modello di lettura ed interpretazione del “fenomeno corruzione”. Lo faremo in questo post, partendo da un (finto) articolo di giornale:

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Perché le persone diventano disoneste? Nessuno dei Piani Anticorruzione approvati dalle singole amministrazioni, anche in conformità con i Piani Nazionali di ANAC, riesce a rispondere a questa domanda. Tutto il sistema di prevenzione è orientato a ridurre i fattori di rischio nei processi, per impedire la corruzione. Ma è una lotta contro un nemico invisibile.

Dove sono i corrotti contro cui i piani triennali di prevenzione della corruzione innalzano muri di procedure e accendono fari di trasparenza? Non si sa. E quando i reati di corruzione si verificano, ci si accorge che il sistema non era in realtà in grado di prevenire le dinamiche corruttive….

Il “non detto” delle strategie di prevenzione della corruzione è che le persone oneste possono diventare disoneste. E tutto l’arsenale di regole, controlli, adempimenti della Legge 190/2012 serve a difendere le amministrazioni e i cittadini da persone che si credono oneste e che diventano corrotte, spesso senza nemmeno saperlo. Il “non detto” delle strategie di prevenzione è al centro del nostro modello di analisi dei fenomeni corruttivi: il cosiddetto “Modello Evolutivo”.

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