SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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IL WHISTLEBLOWING. Video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:
https://spazioetico.com/2019/04/10/il-whistleblowing-scheda-prodotto-elearning/

Testo del video

Andrea Ferrarini (AF). Molti non sanno che a novembre del 2017 il Parlamento italiano ha varato una legge che stabilisce alcune regole utili a proteggere il pubblico dipendente che segnala o denuncia condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro.

Massimo Di Rienzo (MdR). Una di queste regole è che il dipendente in questione, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa che sia collegata alla segnalazione.

AF. Non se ne sa molto, è vero. Anche perché si fa una gran confusione su questo nuovo istituto.

MdR. A partire dal nome che gli è stato attribuito: WHISTLEBLOWING. Ma che significa?

AF. Significa “soffiare nel fischietto” e se ti iscriverai a questo corso scoprirai anche da dove proviene questa strana locuzione.

Sono sicuro che il Whistleblowing inneschi un’infinità di dilemmi etici. Da una parte il bene comune, l’integrità di un’organizzazione pubblica ed i diritti che deve garantire. Dall’altra la sicurezza individuale, la difesa contro possibili ritorsioni che, in alcuni contesti, non riguardano solo la sfera professionale del dipendente che segnala, ma anche la sfera personale.

MdR. Esatto. Proprio per la complessità e la delicatezza del comportamento di segnalazione, abbiamo bisogno di accompagnare quasi per mano chi parteciperà a questo corso ad esplorare tutte le possibili dinamiche. Per questo abbiamo deciso di iniziare questo nostro percorso introduttivo al corso sul Whistleblowing con una breve storia.

Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto all’albo, è un funzionario che da poco lavora presso l’Ufficio Acquisti della Azienda Sanitaria Locale di Caciucco.

Nel preparare un disciplinare e leggendo alcuni documenti che l’Ente aveva prodotto, il dottor Rossi si imbatte in una serie di anomalie.

Si imbatte casualmente in tre diversi procedimenti di spesa.

Nel primo, la ASL ha affidato il servizio di pulizia di un immobile di sua proprietà, il Centro Congressi, ad una specifica ditta.

Il dottor Rossi verifica che il servizio non è stato affidato per gestire la pulizia di tutti gli immobili dell’Ente, ma solo per una specifica struttura, il Centro Congressi, per l’appunto.

Questa è la prima anomalia.

All’inizio non ci ha dato troppo peso, ma quello strano affidamento ha cominciato a scavare nella sua mente.

Ne aveva anche parlato con sua moglie.

Alcuni giorni dopo, il dottor Rossi nota che esistono, per la verità, altre due procedure di spesa non ancora definitivamente approvate.

In questo caso, l’Ente intende affidare, sempre alla stessa ditta e con due distinte procedure di acquisto, il servizio di pulizie di altri due immobili che ospitano ambulatori.

Questa è la seconda anomalia.

Il sospetto si acuisce quando il dottor Rossi osserva che la procedura che sta per essere utilizzata per la selezione del fornitore è, per tutte e tre le procedure di gara, l’affidamento diretto.

E questa è la terza anomalia.

Qui c’è qualcosa che non va.

Cosa fare?

AF. Allora Massimo, secondo te COSA FARA’ IL DOTTOR ROSSI? Ignorerà o Segnalerà? E se decidesse di non segnalare, violerebbe qualche regola?

Nel corso mostreremo tutte le possibili opzioni di segnalazione interna ed esterna che si trovano davanti al dottor Rossi.

MdR. Mostreremo il percorso di una segnalazione e la sua corretta gestione, sia da parte del superiore gerarchico che da parte dell’organizzazione.

AF. A cosa serve gestire correttamente una segnalazione?

MdR. Prima di tutto a tutelare il segnalante di fronte a possibili ritorsioni.

AF. Ho sentito parlare delle Policy di Whistleblowing? Ma di cosa si tratta?

MdR. Sono dei regolamenti che vengono adottati dalle amministrazioni per stabilire procedure certe di acquisizione e gestione delle segnalazioni. Ormai, quasi tutte le amministrazioni le hanno adottate.

Anche io ho una domanda per te Andrea. Ho difficoltà a capire l’oggetto di una segnalazione. Cioè, cosa dovrebbe esattamente se gnalare il dipendente nell’interesse dell’integrità della sua amministrazione?

AF. Iscriviti al corso e scoprirai questo e tante altre cose.

IL WHISTLEBLOWING. SCHEDA PRODOTTO ELEARNING.

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IL WHISTLEBLOWING

Corso in modalità ELEARNING che guida agenti pubblici e organizzazioni nella corretta categorizzazione e gestione della “condotta di segnalazione”.

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In alternativa, contattare SPAZIOETICO (info@spazioetico.com) e verrete guidati nella scelta.

 

IL CORSO

Cosa è il whistleblowing?

Una definizione generalmente accettata di Whistleblowing è la seguente: Il Whistleblowing è un atto eticamente orientato che si caratterizza nel denunciare condotte illecite di cui si viene a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo di prevenirle o contribuire ad accertarne le responsabilità se già verificatesi. I Whistleblower mettendo a rischio se stessi proteggono la loro comunità, promuovono l’interesse pubblico e consolidano lo stato di diritto. In questo sono assimilabili alla figura della “parrhesia” della democrazia greca, una attività verbale fondata sul “dire-il-vero senza paura” (fearless speech).

 

A chi è rivolto il corso?

A tutti i dipendenti pubblici

 

Tempi di fruizione?

I tempi di fruizione per questo corso sono stimati in 12 ore

 

Perché un corso sul Whistleblowing?

Nel mese di novembre 2017, dopo un paio di anni di gestazione non facile, è stata emanata una normativa “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.

Questa nuova legge contiene importanti passi in avanti. Maggiori tutele per chi segnala. Tuttavia ancora molto resta da fare.

 

Obiettivi del corso

  • Promuovere una corretta definizione di Whistleblowing
  • Il dilemma del segnalante
  • Conformarsi alla Direttiva UE
  • Eseguire una corretta segnalazione
  • Gestire correttamente una segnalazione

 

 

 

Come rendere più efficaci le politiche per l’integrità della salute

AIIS

Il 13 aprile 2019, a Roma, in Borgo Santo Spirito 3, verrà presentata l’Associazione Italiana per l’Integrità della Salute.

Il convegno avrà come titolo “Come rendere più efficaci le politiche per l’integrità della salute“.

Come rendere più efficaci le politiche per l’integrità della salute? A questa domanda vuole dare risposta la nuova associazione nata in questo ambito, Associazione Italiana per l’Integrità della Salute e del sistema sanitario e sociale e la Presidente è Agnese Morelli, responsabile per la prevenzione della corruzione dell’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento.

L’associazione si vuole occupare della prevenzione della corruzione, della trasparenza, dei sistemi di controllo e in generale della promozione dell’etica e dell’integrità nel mondo della salute.

Il 13 aprile si terrà il primo incontro a Roma in cui si discuteranno delle buone pratiche presenti in Italia e anche delle difficoltà che ogni giorno incontrano tutti coloro che si occupano di questi temi all’interno del sistema della salute.

Uno dei temi che sarà approfondito sarà quello della tutela dei whistleblower che anche a livello internazionale risulta essere uno degli strumenti più efficaci contro gli atti corruttivi e di frode. Un altro tema riguarda l’infiltrazione delle mafie dentro il settore sanitario, che continuano a cercare di entrare nel sistema, così come messo in luce in Calabria con lo scioglimento in queste settimane dell’azienda sanitaria di Reggio Calabria. Da vicende come questa deve scaturire una riflessione su come riuscire a mettere in campo azioni che consentano l’integrità del sistema nel medio-lungo periodo, andando oltre le misure emergenziali.

L’associazione vuole sostenere l’azione che l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha iniziato a mettere in campo in questi anni, spingendo anche verso forme di coordinamento istituzionale più forti a livello nazionale rispetto a quanto messo in campo a livello di singole aziende sanitarie.

Al convegno del 13 aprile interverranno il Ministro Giulia Grillo, l’Autorità nazionale anticorruzione, Michele Albanese giornalista e membro della Federazione Nazionale Stampa Italiana che tratterà del ruolo del giornalismo nella lotta alle mafie nel settore sanitario e Massimo Di Rienzo di SPAZIOETICO che affronterà il tema del whistleblowing, portando anche uno sguardo internazionale sull’uso di questo strumento.

All’iniziativa hanno già dato la propria adesione Transparency International Italia, Spazioetico Associazione Professionale, Illuminiamolasalute e React.

Il convegno si terrà a Roma in Borgo Santo Spirito 3 e la partecipazione è gratuita e aperta a chiunque interessato al tema. Per informazioni e partecipare all’evento www.integritasalute.net e inviare una mail di conferma a integritasalute@gmail.com.

Il PROGRAMMA dell’evento: locandina convegno AIIS

 

Escursioni d’autunno: il rumore sordo e prolungato della battaglia (le tre dimensioni del whistleblowing)

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini.

Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)

Chi ci ha seguiti nella nostra prima Escursione d’Autunno si ricorderà della triste sorte toccata a Paolo Pivella e Ines Ingamba, due whistleblower inconsapevoli che vengono puniti per avere segnalato una situazione a rischio di corruzione. E forse starà ancora ragionando (ce lo auguriamo) su come si possa evitare di standardizzare il whistleblowing, riducendolo ad un semplice problema organizzativo: adottare canali di segnalazione riservati e procedure per la tutela dell’identità dei segnalanti.

Sia chiaro: anche secondo noi è importane che l’identità di un whistleblower non sia resa nota per evitare il rischio di ritorsioni. Negli ultimi anni gli sforzi (anche sul piano tecnologico) si sono concentrati proprio in questo senso: anche ANAC ha adottato una propria piattaforma, che utilizza un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati e che consente al segnalante di “dialogare” con l’autorità. Si tratta, indubbiamente, di iniziative fondamentali, per garantire la sicurezza di che segnala. Tuttavia, non bisogna dimenticare che molti whistleblower scelgono di denunciare apertamente. Proprio come il personaggio del seguente caso.


1. Fregovie Spa.

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La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli.

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Il protagonista della nostra storia si chiama Guido Guardiani e lavora da molti anni alle dipendenze della Fregovie Spa, una società controllata dalla Regione Fregozia, e che si occupa della gestione del trasporto pubblico regionale. Il dott. Guardiani lavora nell’Ufficio Audit Interni della società e svolge, periodicamente, verifiche sulla gestione dei processi aziendali.

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La Fregovie Spa non è una società molto efficiente: i suoi treni sono vecchi e la manutenzione dei binari e degli scambi è pessima. Ogni tanto capita che qualche treno si fermi per un guasto in mezzo alla campagna, sempre che non sia già deragliato uscendo da qualche sgangherata stazione!

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Il trasporto regionale della RUBERIA è talmente noto per la sua pericolosità e inefficienza, che gli abitanti dell’altra regione, la FREGOZIA, se devono andare in RUBERIA, preferiscono usare l’automobile, intasando le autostrade della Repubblica Ditaliana!

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Ma all’Ufficio Audit Interni della Fregovie Spa i conti non tornano: a fronte degli scarsi investimenti in manutenzione e acquisto di nuovo materiale rotabile, i costi di gestione della società sono molto alti, soprattutto per quanto riguarda le spese per il personale e per i membri del Consiglio di Amministrazione. Guido Guardiani viene quindi mandato dal suo dirigente a svolgere delle approfondite verifiche sui flussi finanziari della società.

corrotto ma competente

Scartabellando tra buste paga, estratti conto bancari, ordini, contratti, fatture e scontrini, il dott. Guardiani si accorge ben presto che i rimborsi spese del personale sono spesso gonfiati… ma soprattutto si accorge che il presidente della società, il dott. Lucio Lestofanti, ha commesso delle gravissime irregolarità: per anni si è fatto rimborsare due volte le bollette dei suoi 3 telefoni aziendali, nonché una serie di pranzi e cene al ristorante presso località di vacanza. Emergono anomalie anche nell’utilizzo delle carte di credito aziendali, usate per pagare scommesse sportive e l’abbonamento alla pay tv, nonché la visione di una serie di film pornografici.

Guido Guardiani presenta al suo dirigente i risultati della sua indagine interna. Il dirigente, sconcertato, decide di inviare un report alla Direzione e al Consiglio di Amministrazione.

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La reazione dei vertici aziendali non si fa attendere, ma non è quella auspicata dall’Ufficio Audit Interni: il Consiglio di Amministrazione, anziché denunciare il proprio Presidente, convoca il dirigente, chiedendogli di insabbiare il caso, per evitare un grave danno all’immagine della società: “Chi siamo noi per mettere in dubbio l’onestà del dott. Lestofanti, che da tanti anni è alla guida della Fregovie Spa?” chiedono i consiglieri al dirigente. Lui rimane senza parole e, tornato in ufficio, chiama Guido Guardiani, per chiedergli di riscrivere il report. Guido Guardiani protesta ma il dirigente, senza scomporsi, ricorre ad un illuminante paragone: “Caro Guido, noi siamo solo dei cani da

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guardia. E i cani da guardia non possono mordere il loro padrone“.

Ma il dott. Guardiani non ci sta: prende tutta la documentazione e decide di presentare un esposto al Tribunale di Barattopoli. Ha tre possibilità: farlo in modo anonimo, come fonte confidenziale, oppure con nome e cognome. Sceglie la terza via, quella che lo tutela di meno, perché ritiene giusto metterci la faccia. Non vuole nascondersi né avere paura. Prova indignazione e disgusto di fronte alla voracità con cui si spendono i soldi in Fregovie Spa. Lo considera un necessario atto di disobbedienza civile.

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Il dott. Lestofanti viene indagato per truffa e peculato ai danni della Regione e di Fregovie Spa. La notizia finisce sulle prime pagine di tutti i giornali (perché in Fregozia il segreto istruttorio è un segreto di Pulcinella!) Vedendosi ormai scoperto, Lestofanti si dimette dalla società e confessa di avere usato, per anni, le casse della Fregovie Spa per pagare le proprie spese personali e quelle della sua famiglia.Rossiwatching.jpg

Il dott. Guardiani, inizialmente, viene pubblicamente elogiato dalla direzione aziendale. Ma in breve tempo l’atteggiamento dei superiori e dei colleghi cambia. Nessuno vuole più avere a che fare con lui: “a fare l’audit non mandateci Guido Gola-profonda dicono gli uffici “quello per un nonnulla è capace di andare ai giornali o in tribunale!”. Anche il suo dirigente chiede che venga trasferito ad un altro ufficio, perché non vuole avere altri problemi con i vertici aziendali. Il povero dott. Guardiani viene dapprima trasferito all’Ufficio “Archeologia Ferroviaria“, un ufficio creato apposta per lui, ma che non svolge alcuna attività. E dopo circa un anno viene indotto a presentare le dimissioni


 

2. Il cuore del problema: processi, interessi e valori.

Franzoso

Sicuramente, la storia che vi abbiamo raccontato vi suonerà familiare. E’ la storia di Andrea Franzoso, il whistleblower di Ferrovie Nord Milano. Una storia tutta italiana. Anzi, tutta lombarda.

Per tutelare i whistleblower che, come Franzoso, decidono di metterci la faccia bisogna andare al cuore del problema e rispondere a queste due domande:

  • cosa induce alcuni soggetti interni alle organizzazioni a disobbedire, rompere gli schemi e segnalare irregolarità?
  • perché le organizzazioni, nella maggior parte dei casi, reagiscono violentemente a questa rottura, annientando (dal punto di vista lavorativo) il segnalante?

Che questo accada lo diamo ormai per scontato: diamo per scontato che chi parla è perduto. Ma questo potrebbe essere scontato all’interno di una organizzazione criminale! In una organizzazione pubblica le cose dovrebbero (e potrebbero) andare diversamente!

 

3. Il Triangolo del Whistleblowing

Forse una risposta alle due domande può essere rintracciata nello schema che riportiamo qui sotto: si tratta di un primo prototipo di un nuovo triangolo della corruzione, su cui stiamo lavorando da un po’ e che chiameremo Triangolo del Whistleblowing:

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Cosa suggerisce lo schema? Innanzitutto che i membri di una organizzazione sono immersi nello spazio economico, vale a dire in quella dimensione (organizzativa e simbolica) in cui sono identificati gli interessi primari dell’organizzazione (cioè gli interessi dei Principali che delegano l’organizzazione ad agire in proprio favore) gli interessi secondari coinvolti nei processi e gli obiettivi. Ma non solo! Il dipendente deve anche conformarsi alle regole e ai principi di comportamento dell’organizzazione e deve accettare l’Ethos organizzativo, cioè i valori condivisi che determinano l’appartenenza a quell’organizzazione. E lo deve fare nel rispetto del proprio spazio etico, cioè la dimensione valoriale, che definisce lo spazio dei comportamenti che non sono obbligatori in virtù di leggi o regole, ma che sono percepiti come giusti dall’individuo e/o dalla sua comunità di appartenenza, perché compatibili con una serie di valori, diritti o interessi guida

 

4. L’Ethos organizzativo

Il concetto di Ethos è molto importante e deve essere compreso chiaramente: il termine Ethos deriva dal greco ἦϑος (ethos), che significa “costume”, “abitudine”,”carattere”, ed è il termine da cui deriva la parola etica . Tuttavia in greco, ethos ha anche altri significati, apparentemente inaspettati:

  • Omero ed Esiodo usano ethos per indicare la stalla o la
    tana degli animali
  • Erodoto usa ethos con il significato di abitazione

Noi giocheremo su questa ambiguità di significato, per spiegare cos’è l’Ethos di una organizzazione. Innanzitutto, l’Ethos appartiene allo spazio delle regole, perché serve all’organizzazione per allineare i comportamenti delle persone che intervengono nei processi aziendali. Ma l’Ethos è anche un “ponte”, che rimanda allo spazio etico, perché l’Ethos è valore condiviso, che determina ciò che è giusto per l’organizzazione.
L’Ethos è, in definitiva, ciò che rende vivibile una organizzazione. Senza l’Ethos, infatti, l’organizzazione diventerebbe un luogo in cui le persone, come automi, eseguono operazioni prive di senso.

 

5. Lo spazio etico

Ma le persone devono anche fare i conti il proprio spazio etico. Lo spazio etico delle sta in mezzo tra lo spazio economico (quello che conviene fare) e lo spazio delle regole (quello che bisogna fare). I dipendenti di una organizzazione sono chiamati ad allineare il proprio spazio etico allo spazio delle regole. E a contribuire a realizzare i processi coinvolti nello spazio economico dell’organizzazione. Fare questo non è sempre facile: il dipendente deve rinunciare a qualcosa. In qualità di agente dell’organizzazione è chiamato a mettere da parte alcuni dei suoi interessi secondari e anche alcuni dei suoi valori. Per esempio, una persona che lavora per una azienda petrolifera deve accettare che la propria azienda, in nome del business (spazio economico) promuova attività che hanno un impatto negativo sull’ambiente.

Lo spazio etico delle persone deve essere molto flessibile, perché nella maggior parte dei casi, l’allineamento tra spazio economico, spazio etico e spazio delle regole ha luogo. Tuttavia, la flessibilità delle persone ha un limite! E in certi casi è necessario introdurre dei correttivi. Certe normative (la normativa sull’IGV, per esempio) prevedono la possibilità dell’obiezione di coscienza: il dipendente può astenersi da svolgere attività incompatibili con il suo spazio etico.

Il principale limite nell’adattamento di un individuo all’organizzazione è dato dai valori non negoziabili. Valori fondamentali, in cui l’individuo si identifica a tal punto, da non poterli ignorare. Sono i valori non negoziabili che spingono i whistleblower a denunciare e ad esporsi in prima persona.

 

6. Il cortocircuito tra spazio etico e spazio delle regole.

Quando il dipendente di una pubblica amministrazione si accorge che l’Ethos organizzativo del suo ente è incompatibile con valori che lui ritiene non negoziabili (o con interessi pubblici o diritti che per lui hanno valenza assoluta), si determina un corto circuito tra spazio etico e spazio delle regole. Il dipendente, infatti non può rinunciare ai propri valori, ma non può nemmeno cambiare da solo l’Ethos organizzativo.

E’ così che si verifica il corto circuito: l’organizzazione appare, ai suoi occhi, come un luogo non più abitabile e lui reagisce rompendo lo spazio delle regole. Può darsi che l’organizzazione abbia anche delle procedure per ricevere le sue segnalazioni. Ma lui potrebbe non usarle, perché ormai non si fida più dell’organizzazione.

Dall’altra parte, l’organizzazione reagisce alla segnalazione cercando di espellere il whistleblower. E, dal suo punto di vista, ha tutte le ragioni per farlo: il segnalante ha rotto lo spazio delle regole e le regole servono per gestire i processi.

 

7. “Il rumore sordo e prolungato della battaglia” (cit. M.Foucault)

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Descritti in questo modo, whistleblower e organizzazione sembrano due animali feriti che lottano uno contro l’altro per la propria sopravvivenza. Se si va oltre la visione, un po’ naive, del whistleblower come vedetta civica e paladino della giustizia, che combatte contro l’organizzazione corrotta; è questo che emerge: un corto circuito tra uomo e organizzazione, una incompatibilità tra sistemi. E la scelta del whistleblowing si rivela in tutta la sua forza di atto di rottura violenta, di rivoluzione, di disobbedienza. Andrea Franzoso ha raccontato la sua storia in un libro, che si intitola proprio “Il Disobbediente” .

Come è possibile gestire queste dinamiche? E’ difficile dirlo. Si potrebbe cominciare, chiedendosi come viene costruito oggi lo spazio delle regole (e soprattutto l’Ethos) delle pubbliche amministrazioni italiane. Qualcuno avrà già pronta la risposta: “la Costituzione, le leggi e il codice di comportamento dei dipendenti pubblici”. Ma le leggi e i codici sono carta. Sono solo parole. Invece, le organizzazioni sono fatte da persone. Quali soggetti definiscono l’Ethos delle organizzazioni pubbliche. Gli organi di indirizzo? I Dirigenti? I funzionari? I cittadini?

La nostra impressione è che l’Ethos sia influenzato dallo spazio economico: dalle relazioni di potere e dagli interessi pubblici e privati (a volte molto potenti) con cui si interfaccia la pubblica amministrazione. La nostra impressione è che la pubblica amministrazione abbia un Ethos poco autonomo, incapace di sollevarsi al di sopra degli interessi. E che non sia capace di tenere sotto controllo il proprio Ethos e le proprie regole. E che non si accorga del momento in cui viene colonizzata dagli interessi secondari, diventando un luogo invivibile.
Forse la soluzione è democratizzare il processo di costruzione dell’Ethos, fare manutenzione e tenere in considerazione i valori non negoziabili delle persone.

 

8. Le conclusioni delle conclusioni

Insomma, se siete arrivati al termine della lettura dei nostri post sul whistleblowing, vi sarete resi conto che il percorso è ancora lungo e faticoso. Il nostro Paese è davanti ad un bel dilemma, che rappresentiamo nella seguente immagine.

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Da una parte ANAC e i giudici amministrativi cercano di creare una cultura del Wistleblowing che si fondi su una reale assunzione di responsabilità e che scongiuri fenomeni distorsivi, soprattutto in un contesto come quello italiano. Per fare ciò hanno bisogno di definire limiti precisi, percorsi e canali facilmente distinguibili, definire chiaramente gli interessi da promuovere. 

Dall’altra, il mondo reale del whistleblowing che si manifesta attraverso molteplici e mutevoli forme. Occorre considerare, da questo punto di vista, che quasi ogni giorno osserviamo fenomeni di evidente e pesante ritorsione nei confronti di chi segnala o denuncia, sia che stia utilizzando canali formali, sia che si rivolga ai canali informali (ad esempio, ai media). 

Come trovare il giusto equilibrio? Temiamo che questo dilemma ci accompagnerà per molto tempo, generando effetti che spesso non comprenderemo pienamente. Tuttavia, il whistleblowing, extrema ratio della strategia di prevenzione della corruzione, resta un fenomeno di grande interesse e di assoluta centralità nel panorama delle misure di mitigazione del rischio corruttivo e di contrasto effettivo alla corruzione.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

e al post:

…dove ipotizziamo che la segnalazione di un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.

 

Licenza Creative Commons
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Escursioni d’autunno: il triste caso di Pivella e Ingamba (tutela del whistleblowing)

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Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)
1. IL TRISTE CASO DI PIVELLA E INGAMBA.consulente

Paolo Pivella è un giovane ingegnere gestionale che è stato da poco assunto dalla Lemon & Bread, una multinazionale che si occupa di consulenza alle imprese e alla pubblica amministrazione. La Lemon & Bread ha tra i suoi clienti l’Istituto di Ricerca “Nestore Neutrini”, un ente pubblico non economico che promuove progetti interdisciplinari di ricerca scientifica. L’Istituto ha affidato alla Lemon & Bread il servizio di sviluppo e miglioramento del proprio Sistema Qualità, certificato UNI EN ISO 9001:2015.

responsabile progetti di ricerca

Paolo Pivella una mattina si reca presso l’Istituto, per effettuare un audit sulle procedure di gestione del personale. In particolare, viene presa in considerazione la procedura di selezione dei ricercatori coinvolti nei diversi progetti dell’Istituto, con il supporto del Responsabile Scientifico, dott. Sandro Svelto, e della sua giovane borsista, dott.ssa Ines Ingamba.

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Sandro Svelto illustra con orgoglio, la procedura di selezione: “Gli scienziati che ambiscono a collaborare con il nostro Istituto si devono iscrivere al nostro Albo Collaboratori, inserendo il proprio curriculum e percorso accademico. Tutti i dati sono caricati in un programma informatico. Quando si rende necessario selezionare dei ricercatori, la mia borsista, la dott. Ines Ingamba, inserisce nel programma una serie di parole-chiave, estraendo una rosa di candidati che viene in seguito sottoposta al vaglio del Comitato Scientifico dell’Istituto. Questo assicura l’efficienza e l’imparzialità del processo di selezione“.

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Tutto sembra perfetto, agli occhi inesperti di Paolo Pivella, ma Ines Ingamba prende la parola e (malauguratamente) smentisce il suo capo: “In realtà il processo non è così efficiente! Se si inseriscono delle parole-chiave troppo generiche, la rosa di candidati da presentare al Comitato Scientifico è troppo ampia, perché al nostro albo è iscritto un gran numero di ricercatori. Per questo motivo, devo rientrare più volte nel programma, inserendo parole chiave sempre più specifiche, fino a quando il numero dei candidati si restringe. Non esistono però procedure che dicano come vanno inserite le parole chiave e il programma non registra il numero degli accessi e i criteri di ricerca utilizzati. Quindi, in teoria, scegliendo le parole chiave “giuste”, potremmo pilotare la ricerca e includere o escludere volutamente alcuni ricercatori“.

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Non capisco” esclama Paolo Pivella “Come è possibile?“. “E’ molto facile! Le faccio un esempio“, continua la dott.ssa Ingamba “Ci sono due professori, che hanno la stessa laurea e hanno percorsi accademici affini. Ma solo uno, nel corso della sua carriera, ha lavorato presso l’Università di Oslo … se io uso “Oslo”come parola-chiave, posso favorire uno dei due professori ed escludere l’altro… Ovviamente “Oslo” potrebbe non essere un criterio di ricerca rilevante, ma nessuno si accorgerà mai che l’ho utilizzato, perché il programma non tiene traccia delle parole-chiave usate per selezionare i profili da sottoporre al Comitato Scientifico!”


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Arrivati a questo punto, possiamo svelarvi il dilemma (non etico, ma cognitivo) sotteso al caso che vi stiamo narrando.
Rispondete a questa semplice domanda: “Paolo Pivella e Ines Ingamba sono due whistleblower?”

Marta

Ines Inganna sta segnalando delle informazioni di cui è venuta a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. L’assegnazione di incarichi è un processo a rischio di corruzione e lei sta segnalando evidentemente una situazione a rischio. Anche Pivella sta facendo il suo lavoro e segnalerà la criticità nel verbale di audit.

Tuttavia nessuno dei due sta denunciando condotte illecite nell’interesse della pubblica amministrazione. Stanno effettuando un audit del sistema qualità e quindi il loro principale interesse è migliorare la gestione del processo.

Il dilemma è cognitivo. La risposta alla domanda dipenderà dal modo in cui ci rappresentiamo il whistleblower:

  • Se nella nostra testa ciò che caratterizza il whistleblower è la volontà di denunciare degli illeciti, allora risponderemo di no: Pivella e Ingamba non sono dei whistleblower!
  • Se invece nella nostra testa quello che conta (al di là delle intenzioni) è l’oggetto della segnalazione, allora sì: diremo che sono dei whistleblower, anche se nemmeno loro, forse, sanno di esserlo!

Ma vediamo come va a finire la nostra triste storia…


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Paolo Pivella conclude il suo audit e scrive nel verbale che “il processo di selezione dei ricercatori è conforme ai requisiti della norma UNI EN ISO 9001:2015. Tuttavia, per garantire una maggiore tracciabilità del processo, si consiglia di comunicare al Comitato Scientifico, unitamente all’elenco dei candidati, anche le parole-chiave utilizzate per estrarre l’elenco dal programma. E di adottare una istruzione operativa, per gestire la fase di interrogazione ed estrazione dei nominativi dalla banca-dati degli iscritti all’albo dei collaboratori”.4b

Sandro Svelto, quando legge il verbale di audit, si rifiuta di firmarlo. Si rivolge anche al Referente Aziendale per la Qualità, lamentando la scarsa esperienza di Paolo Pivella che, non conoscendo a fondo il funzionamento degli Istituti pubblici di ricerca scientifica, “vorrebbe introdurre procedure che ingesseranno e allungheranno il processo di selezione dei ricercatori, caratterizzato anche dal ricorso all’intuitu personae nella scelta dei candidati!”

La Lemon & Bread, informata dell’accaduto, decide di destinare Paolo Pivella ad un altro tipo di attività: supporto ai processi di foto-riproduzione. Anche i rapporti tra Sandro Svelto e Ines Ingamba, dopo l’accaduto, si deteriorano. Al punto tale che lei, dopo pochi mesi, rinuncia alla borsa di studio e trova lavoro come barista.

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Il responsabile della prevenzione della corruzione dell’Istituto “Nestore Neutrini”, dott. Dario Disparte, non viene informato dell’accaduto, perché il modello organizzativo adottato dall’amministrazione non prevede forme di integrazione o di coordinamento tra Sistema Qualità e Sistema Anticorruzione.


 

2. L’EMERSIONE DEL WHISTLEBLOWER.

Lo ammettiamo… il finale del nostro caso non è molto esaltante! Non ci sono manette che brillano al sole, agenti sotto copertura che colgono in flagrante il dott. Sandro Svelto, mentre intasca una mazzetta dal professore di Oslo… Niente di tutto questo! Molto più semplicemente, Paolo Pivella e Ines Ingamba hanno fatto una segnalazione, ma il RPCT non ne viene messo a conoscenza e i due soggetti vengono allontanati dall’organizzazione, perché tale segnalazione è stata fatta nell’ambito di un audit del Sistema Qualità (che non dialoga col Sistema Anticorruzione).

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I Whistleblower in realtà non esistono! Il Whistleblowing è una costruzione giuridica, che serve ad affrontare un paradosso che oggi appare insanabile: chi denuncia gli illeciti di una organizzazione viene di solito punito dall’organizzazione, anche se agisce nell’interesse dei cittadini o dei soci. Per proteggere questi segnalanti, si introducono normative che, sulla base di criteri ben determinati, fanno emergere il Whistleblower, cioè un segnalante che ha dei diritti particolari: diritto alla riservatezza e diritto a non essere demansionato, trasferito o licenziato a causa della segnalazione.

Ma i criteri di emersione del Whistleblower, lo abbiamo già detto, non possono fare riferimento in modo esclusivo alle intenzioni del segnalante, o dalle modalità con cui è fatta la segnalazione (segnalazione interna, esterna o divulgazione). E’ necessario concentrarsi soprattutto sul contenuto della segnalazione (dimensione oggettiva) e consentire al Responsabile della Prevenzione della Corruzione di venire a conoscenza di segnalazioni che transitano su canali diversi da quelli riservati, messi a disposizione dall’amministrazione.

 

3. LA “STANDARDIZZAZIONE” DEL WHISTLEBLOWER.

Standardizzazione è una parola che suona malissimo, quasi impronunciabile, specialmente quando si parla di Whistleblowing. Ogni segnalante segue un proprio percorso personale (a volte costellato di dilemmi etici), che lo conduce a “soffiare il fischietto” (blow the whistle): qualcuno è mosso dalla consapevolezza che i suoi valori sono ormai incompatibili con le scelte dell’organizzazione; qualcuno vuole difendere l’integrità della propria amministrazione. Qualcuno, più semplicemente, sta facendo il proprio lavoro e trova naturale segnalare delle anomalie.
Sono le organizzazioni che dovrebbero adattarsi ai whistleblower e non viceversa.

Uno standard è un modello di riferimento al quale ci si deve uniformare. Le organizzazioni, naturalmente, cercano di standardizzare i propri processi, per governare gli eventi. Ma governando il whistleblowing si rischia di addomesticarlo, di ricondurlo a logiche aziendali, laddove il segnalante è invece colui che rompe le logiche dell’organizzazione e segnala la necessità di rivedere le politiche, modificare i rapporti di forza tra gli interessi, perseguire gli illeciti.

La Legge n. 179/2017 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità’ di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) ha indubbiamente riconosciuto ai segnalanti maggiori diritti e maggiori tutele. Ma ha anche ceduto alla tentazione di normalizzare il whistleblowing soprattutto nelle società private. La legge infatti si limita ad introdurre nelle società (ma solo in quelle che possiedono un Modello 231) l’obbligo di dotarsi di procedure e canali di segnalazione informatici riservati. Nessun riferimento alla necessità di formare il personale o di accompagnare il whistleblower nel suo percorso, prima e dopo la segnalazione.

Tutelare i segnalanti è importante. Ma è altrettanto importante che le organizzazioni sviluppino dei sistemi di gestione del rischio in grado di intercettare le condotte illecite, senza scaricare sui dipendenti la responsabilità di identificare anomalie o comportamenti illeciti.

La prevenzione è un obiettivo organizzativo: evitare che si verifichi un evento illecito che ancora non c’è, è una attività complessa. Essa necessita, per essere anche solo avviata, di politiche, analisi, risorse, competenze responsabilità e controlli. “Addomesticare” il rischio è un problema organizzativo. Segnalare un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

 

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Indagate l’anima del Whistleblower! Conta davvero sapere cosa ha in mente quando segnala?

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“Perchè guardi la pagliuzza che è nell’occhio del tuo fratello e non ti accorgi
della trave che è nel tuo occhio?” (Luca 6,41)

 

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cominciamo questo post dandovi una buona notizia: Andrea Franzoso, probabilmente, siederà nel consiglio di amministrazione di Trenord.

Nel 2015 Franzoso lavorava nel Comitato di Controllo Interno di Ferrovie Nord Milano (FMN) e si accorse che il Presidente della società utilizzava denaro pubblico per i propri interessi. Presentò il rapporto di audit al CdA di FMN, ma tutti i consiglieri, tranne uno, decisero di non approvarlo, chiedendo anche che fosse modificato. A quel punto Franzoso presentò un esposto ai carabinieri. Subì ritorsioni e alla fine perse il lavoro.

Andrea Franzoso è un whistleblower che ha pagato molto cara la sua scelta. E siamo contenti che ora le sue competenze e la sua onestà siano adeguatamente riconosciute. Un whistleblower che siede nel CdA di una società pubblica (tra l’altro di un società controllata al 50% da FMN, dove Franzoso lavorava) sa di rivincita ed ha una valenza simbolica molto forte.

Ok … Adesso passiamo alle cattive notizie! Due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee. Ne parliamo in questo post. Buona lettura.

 

1. Whistleblowing … con tanti “se” e tanti “ma”.

Una recente decisione del T.A.R. Campania, Sez. VI, Sent., (ud. 23/05/2018) 08-06-2018, n. 3880 pone diversi interrogativi dal momento che scandaglia la cosiddetta “dimensione soggettiva” del segnalante. Terreno assai minato, a dire il vero, perché coinvolge la dimensione culturale ed etica di colui o colei che supera un dilemma a volte assai pesante ed assume la decisione di rivelare fatti e circostanze illecite.

I FATTI. Una Dirigente scolastica avanza una istanza di accesso agli atti per visionare un esposto per mobbing ed altri atti persecutori presentato da una assistente amministrativa. A seguito dell’esposto era stata avviata una indagine ispettiva dall’ufficio scolastico regionale. L’istanza viene accolta solo in parte per tutelare la riservatezza della identità e del contenuto delle relative dichiarazioni dei soggetti auditi in sede ispettiva.

La Dirigente scolastica ricorre al T.A.R. Il difensore dell’assistente amministrativa e il Ministero dell’Istruzione giustificano l’esclusione dell’accesso invocando l’art. 54 bis del D.Lgs. 165/2001 il quale, così come modificato dall’art.1, comma 1, L. 179/2017, garantisce la riservatezza del denunciante (cosiddetta tutela del whistleblower).

LA DECISIONE DEL T.A.R. Il TAR smonta la tesi del difensore dell’assistente amministrativa, facendo tre considerazioni:

  1. Non si tratta di whistleblowing perché l’esposto originario non era stato presentato né ad ANAC nè all’Autorità giudiziaria;
  2. La segnalante non ha agito a tutela dell’integrità dell’amministrazione bensì di interessi di natura propriamente personali.
  3. Non ci sono esigenze di tutelare l’identità della segnalante dal momento che l’esposto ed il suo autore erano circostanze note a tutti i protagonisti.

Secondo il TAR Campania, dunque, il whistleblowing “non è utilizzabile per scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti dei superiori”, bensì è volto a tutelare l’identità del segnalante che, per ragioni di servizio, sia venuto a conoscenza di condotte illecite e le abbia segnalate nell’ottica della prevenzione e repressione della corruzione e dell’integrità all’interno della Pubblica Amministrazione.

Su questa decisione ha scritto un ottimo articolo l’avvocato Fasano, sul Sole24Ore. Si chiede Fasano “Qual è il discrimine che distingue una segnalazione fatta nell’interesse del segnalante – dunque, non ammissibile – da quella finalizzata alla tutela dell’integrità dell’amministrazione?”.

Il quesito è corretto, così come l’analisi che ne segue. C’è da ricordare, infatti, che la recente L. 179/2017, articolo 1 comma 1, stabilisce che il pubblico dipendente segnala o denuncia “nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione“, non per finalità diverse da questo. Pertanto, a prima vista, sembra corretta la ricostruzione che opera il TAR sul piano giuridico e che evidenzia che al centro della vicenda risiede una controversia, piuttosto accesa, tra la segnalante e chi subisce un’indagine a seguito della segnalazione.

Il dubbio che pone, però, l’avvocato Fasano è pertinente: “Nell’ottica tracciata dalla recente normativa, appare evidente che la qualificazione di una questione come personale non è di per sé sufficiente ad escludere che essa, rappresentando pur sempre un aspetto di un processo organizzativo o procedurale, possa comunque determinare una devianza rispetto alle finalità assegnate dalla legge, tale da generare un vulnus all’integrità dell’amministrazione“.

E quindi si potrebbe ritenere che, a prescindere da quali interessi personali abbiano mosso il segnalante, la tutela dell’integrità della pubblica amministrazione sussista, magari in maniera indiretta, ma sussista comunque. Basti pensare che la segnalazione ha dato effettivamente vita ad una indagine da parte dell’ufficio regionale, questo ad ulteriore conferma che la minaccia all’integrità della PA era reale.

L’interrogativo trascende il caso concreto della vicenda giudiziaria appena narrata e diventa assai importante, dal momento che ANAC ha messo in consultazione una Bozza di «Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro di cui all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 (c.d. whistleblowing)».

Il “fatidico” comma 6 dell’articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 come modificato dall’articolo 1 della legge 30 novembre 2017, n. 179, dispone che “Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di
attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro“. E’ una sanzione importante. Quale è il rischio? Che un RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) di un’amministrazione riceva una segnalazione ma non la qualifichi come whistleblowing, dal momento che rileva un interesse personale nella vicenda. Con il rischio di beccarsi la sanzione se l’ANAC non è d’accordo.

Il problema, in realtà, è ancora più concettuale. Come fa il RPCT a valutare le intenzioni (l’animo) del segnalante all’atto della ricezione della segnalazione? Avrà certamente bisogno di valutare la fondatezza della segnalazione attraverso indagini interne. Ma se poi, a seguito delle indagini, rileva che la segnalazione è stata effettuata al fine di tutelare (anche) interessi personali, cosa farà? Se deciderà di recedere dalle attività di verifica e analisi rischierebbe di vedersi irrogare la sanzione promessa dalla norma?

 

2. Whistleblower … ma non troppo!

Abbiamo osservato come il TAR sembri piuttosto interessato alla cosiddetta “dimensione soggettiva” del whistleblowing. Per dirla in maniera più comprensibile:

  • Chi è il segnalante? Nel senso, quale interesse (diretto o indiretto) esprime nella vicenda?
  • Perché ha segnalato? Nel senso, l’interesse nella vicenda ha avuto un ruolo (determinante), dal momento che la segnalazione può assicurare un vantaggio al segnalante stesso?

La questione si fa davvero intrigante e confusa, se analizziamo una recente Sentenza della Corte di Cassazione. La Sentenza ci ha ispirati nella scrittura di un caso, che ha come protagonista un povero Whistleblower all’italiana.


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Il signor Sandro Santommaso, dipendente dell’Istituto Statale Comprensivo “Dio Ci Aiuti” (i nomi ovviamente sono di fantasia), si era introdotto nell’area riservata del sistema informatico dell’amministrazione, utilizzando il nome utente e la password di un altro dipendente. Voleva dimostrare, attraverso la produzione di un falso documento di fine rapporto a nome di una persona che non aveva mai prestato servizio presso quell’amministrazione, la vulnerabilità del sistema. Infatti, appena prodotto il documento, l’ha subito cancellato. Il signor Santommaso, insomma, ha posto in essere tale condotta al fine di sperimentare che il sistema può essere facilmente violato.

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In prima istanza la Corte territoriale ha condannato il signor Santommaso, riconoscendo il reato di cui all’art. 615 ter del Codice Penale: “accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico“. Stabilisce la norma penale che chiunque abusivamente si introduca in un sistema informatico o telematico protetto da misure di sicurezza ovvero vi si mantiene contro la volontà espressa o tacita di chi ha il diritto di escluderlo, è punito con la reclusione fino a tre anni. La pena è della reclusione da uno a cinque anni: 1) se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio, con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti alla funzione o al servizio, o da chi esercita anche abusivamente la professione di investigatore privato, o con abuso della qualità di operatore del sistema.

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Insomma, un bel guaio per il nostro dipendente che, tuttavia, la spunta davanti alla Corte d’Appello. La Corte riconosce, ai sensi dell’articolo 131 bis del codice penale, che “Nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando, per le modalità della condotta e per l’esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell’articolo 133, primo comma, l’offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale“.

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L’avvocato Codicilli, legale di Santommaso, in Cassazione fa espresso richiamo alla finalità di denuncia che aveva ispirato l’accesso al sistema informatico, per sollevare il suo assistito da ogni responsabilità, . Insomma, Sandro Santommaso si sarebbe intrufolato nell’area riservata per ragioni di tutela dell’interesse pubblico. Diremmo noi che avrebbe “testato la tenuta del processo“, operando una sperimentazione consapevole.giudice

Ma la Suprema Corte ha contestato questo “atteggiamento“. Facendo leva sul dettato dell’articolo 54 bis del dlgs 165/2001 introdotto dalla legge 190/2012 e, successivamente, integrato dalla legge 197/2017, la Corte assume che il segnalante acquisisce informazioni in merito ad attività illecite sul luogo di lavoro. Da nessuna parte, nella legge, si parla di “attiva acquisizione di informazioni” attraverso, ad esempio, improprie attività investigative, in violazione dei limiti posti dalla legge.


Anche in questo la dimensione soggettiva fa la differenza. Se ci pensate, infatti, il limite tra acquisizione “passiva” e “attiva” di informazioni sembra essere davvero assai labile ed ha a che fare esclusivamente con un certo “atteggiamento” del segnalante. Insomma, il “vero” whistleblower, secondo il T.A.R. e la Corte di Cassazione, deve essere disinteressato, deve avere a cuore unicamente il buon andamento della pubblica amministrazione e deve avere anche il senso del limite: prudenza, giustizia e temperanza … ci manca solo la fortezza e abbiamo elencato tutte le virtù cardinali!

Per fortuna c’è una proposta di Direttiva europea che (pur con alcuni limiti) riporta l’attenzione sui ragionevoli motivi del segnalante e sulla dimensione oggettiva del Whistleblowing!

 

3. Cosa dice la proposta di Direttiva europea? Luci ed ombre

Il 23 aprile 2018 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di misure, tra cui una Proposta di una nuova Direttiva, per rafforzare la protezione dei Whistleblower in Europa. Ne abbiamo parlato ampiamente su @spazioetico. Ed è interessante valutare se queste le decisioni del T.A.R. e della Cassazione si muovono nel solco di questa Direttiva che, auspicabilmente, sarà prima o poi operativa anche in Italia.

All’articolo 2 comma 1, si stabilisce che: “La Direttiva verrà applicata a coloro che, nel settore privato o pubblico, acquisiscono informazioni in merito a violazioni in un contesto lavorativo“.

Nella proposta, tuttavia, non si fa mai menzione alla cosiddetta “dimensione soggettiva”. Nelle definizioni (articolo 3), ad esempio, non si parla mai di questo elemento come necessario per la presa in carico di una segnalazione. Si fa, invece, riferimento, ad un altro elemento che viene chiamato, tecnicamente, “reasonable grounds“, e che noi potremmo tradurre con “ragionevoli motivi“. La Proposta di Direttiva, infatti, stabilisce, all’articolo 13, che: “Whistleblowers qualify for protection if they had reasonable grounds to believe that the information reported was true at the time of reporting” (I WB possono accedere alle misure di protezione se hanno ragionevoli motivi per credere che le informazioni riportate siano vere al momento della segnalazione).

Il concetto di “ragionevoli motivi” era stato introdotto nel testo della L. 197/2017 che era passato alla Camera. Faceva parte del più ampio concetto di “buona fede”: “È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata”. Tale disposizione è stata poi espunta dal testo definitivo approvato dal Senato.

Il concetto di ragionevoli motivi, diversamente da quanto era stato scritto nel testo della Camera, non è assimilabile alla buona fede. I ragionevoli motivi riguardano, invero, elementi oggettivi della segnalazione. Esiste un ragionevole motivo laddove chiunque si fosse trovato nella situazione del segnalante avrebbe ricavato, da elementi oggettivi del contesto, la medesima sensazione di illiceità o pericolosità della condotta osservata.

Comunque, il fatto che non sia stato più adottato tale criterio sembra essere una ulteriore dimostrazione che l’elemento soggettivo non debba essere valutato ai fini dell’inquadramento di una segnalazione come “whistleblowing”.

Anche la proposta di Direttiva europea, però, evidenzia alcune criticità. La Direttiva disegna un sistema che consente ai whistleblower di segnalare illeciti attraverso 3 canali:

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I dipendenti di una organizzazione, in base all’art. 13 della Direttiva, devono essere tutelati quando segnalano gli illeciti alla propria organizzazione. Ma hanno diritto ad essere tutelati anche se ricorrono a canali di segnalazione esterni (cioè attivati presso autorità nazionali, ad esempio l’ANAC), oppure quando rendono tali informazioni di pubblico dominio (ad esempio direttamente al pubblico o tramite piattaforme web e social media, ai mezzi di informazione, ai rappresentanti eletti, alle organizzazioni della società civile, ai sindacati o alle organizzazioni imprenditoriali/professionali)”.

La Direttiva, insomma, garantisce ai whistleblower ampie tutele. Ma non riconosce al whistleblower una assoluta libertà nella scelta del canale attraverso cui effettuare la denuncia. Infatti (come chiarito nella relazione illustrativa della proposta di Direttiva), “è tenuta di norma a utilizzare in primis i canali interni; se questi canali non funzionano o se si può ragionevolmente presumere che non funzionino, è possibile segnalare alle autorità competenti e, in ultima istanza, al pubblico o ai mezzi di comunicazione. Tale disposizione serve a far sì che l’informazione giunga a coloro che possono contribuire alla gestione tempestiva ed efficace dei rischi nel pubblico interesse e a prevenire ingiustificati danni d’immagine dovuti alla pubblica divulgazione.

Insomma, anche la proposta di direttiva europea sembra suggerire che i panni sporchi devono essere preferibilmente lavati in casa propria: segnalare un illecito all’opinione pubblica potrebbe causare un danno all’immagine della pubblica amministrazione e quindi è meglio che la segnalazione sia gestita internamente, all’insaputa dei cittadini.

La direttiva, ovviamente, non esclude la tutela whistleblower che segnala illeciti o disfunzioni all’opinione pubblica e, in particolare, riconosce le tutele nel caso in cui il segnalante non utilizzi “i canali di segnalazione interna e/o esterna a causa di un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse o delle particolari circostanze del caso, o di rischio di danni irreversibili“. Tuttavia, la Direttiva, una volta approvata, dovrà essere recepita dagli Stati membri. In Paesi come l’Italia, in cui non esiste una cultura del whistleblowing e in cui spesso il problema della tutela dei segnalanti si riduce ad un problema tecnologico (sviluppo di applicativi informatici per la gestione delle segnalazioni) c’è il rischio concreto che la direttiva sia recepita in modo non corretto, restringendo il diritto alla tutela solo a coloro che usano i canali di segnalazione interna o che segnalino ad ANAC. Se ciò accadesse, la protagonista del caso seguente (purtroppo ispirato da una vicenda reale) non sarebbe tutelata.


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Paola Pasionaria lavora come autista presso la BUSSE Spa, l’azienda dei trasporti pubblici del Comune di Spericolato. E’anche rappresentante sindacale, sempre in prima linea per difendere i diritti dei lavoratori, anche denunciando i disservizi della società che rischiano di mettere in pericolo la sicurezza dei lavoratori e dei cittadini.

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Gli autobus della BUSSE Spa sono infatti molto vecchi e spesso vanno a fuoco mentre stanno trasportando le persone. Oppure perdono i pezzi per strada. Le disastrose condizioni degli autobus sono anche dovute alla cattiva qualità delle manutenzioni, che l’azienda ha affidato ad una officina specializzata della città: la Tre-I Srl gestita da due fratelli, Indro e Ignazio Incapaci.

LE ARPIE

Paola Pasionaria viene contattata dalla redazione del famoso programma televisivo Le Arpie, che realizza servizi giornalistici aggressivi e irriverenti per denunciare i disservizi e le truffe ai danni dei cittadini. E rilascia una intervista in cui denuncia non solo la situazione di pericolo per i cittadini, ma anche delle irregolarità nella gestione della società: “la manutenzione degli autobus è affidata da anni sempre alla stessa officina, senza verificare la qualità dei lavori” afferma la Pasionaria “anche perché la società falsifica i dati relativi ai chilometri percorsi dagli autobus, facendo comparire come circolanti anche i mezzi in manutenzione, per fregare i soldi al Comune di Spericolato

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Alcuni giorni dopo che l’intervista è andata in onda, la BUSSE Spa licenzia Paola Passionaria, contestandole di aver causato un danno di immagine all’azienda e di aver diffuso notizie false e tendenziose. “Ora ci penserà il mio avvocato, ma mi sento di aver fatto la cosa giusta”, afferma la donna, mostrando di voler continuare a portare avanti le sua battaglia.


A nostro parere, non si dovrebbe contestare al segnalante la modalità della sua segnalazione. Bisognerebbe piuttosto verificare il contenuto della segnalazione. E se la persona ha segnalato pubblicamente un illecito, causando un danno all’immagine della società, eventuali provvedimenti disciplinari dovrebbero essere adottati esclusivamente dopo aver accertato la mala fede del segnalante.

 

4. “Pentiti versus Whistleblower“: il DDL anticorruzione

Nel nuovo DDL anticorruzione è previsto che chi denuncia volontariamente e fornisce indicazioni utili per assicurare la prova del reato ed individuare eventuali responsabili beneficerà di uno sconto di pena di e una speciale clausola di non punibilità. Così come è stato congegnato, attualmente questo meccanismo rischia di non servire a granché, ma se saranno fatti gli adeguati correttivi, forse potrebbe rappresenta la misura più promettente dell’intero DDL. Si tratta di dissociare gli interessi tra le parti introducendo un vero e proprio conflitto di interessi, in positivo, tra corrotti e corruttori.

Il pentito non è certamente un whistleblower, ma il legislatore ha deciso di garantire alla figura del collaboratore (nuova per la corruzione, ma piuttosto nota per molti altri fenomeni criminali) un ruolo dirimente. Ovviamente il collaboratore fornirà la sua “assistenza” per fini del tutto diversi dalla tutela della PA, cercando di garantire per sé una sostanziale impunità ed è questo che lo porterà a vuotare il sacco, secondo quanto affermano le roboanti anticipazioni di fonte governativa.

Il DDL anticorruzione, pertanto, introduce un meccanismo che prescinde dalla dimensione soggettiva, cioè dalla volontà effettiva di tutelare l’integrità della PA: chi collabora lo fa per garantirsi l’impunità, ma questo non fa differenza, perché quello che interessa è favorire l’emersione di condotte corruttive. Tra le altre cose questo interesse è anche un obiettivo del Piano Nazionale Anticorruzione, per l’esattezza il secondo.

A nostro parere anche nella normativa sul Whistleblowing dovrebbe diventare centrale l’idea che l’emersione delle condotte corruttive è ciò che conta. L’animo di coloro che facilitano tale emersione, se abbiano segnalato per tutelare l’integrità della PA o spinti da ragioni personali, rappresenta una circostanza importante dal punto di vista etico, ma secondaria ai fini di garantire loro delle tutele e, soprattutto, di prendere in carico la segnalazione.

 

5. Conclusioni

Perché tanta solerzia nell’indagare l’anima del whistleblower? Non abbiamo alcun dubbio sulla legittimità di ricondurre l’istituto entro i confini di un corretto vivere civile. Scongiuriamo una riproposizione in salsa italica della Germania Est o, per gli amanti delle serie televisive, il contesto inquietante in cui si svolge il “Racconto dell’ancella“, opera di grande impatto emotivo. Riteniamo, tuttavia, che sindacare le motivazioni e gli interessi che guidano la scelta di un individuo nel segnalare una condotta illecita rischia di limitare sensibilmente la portata dell’istituto.

In altri Paesi, stanno eliminando la dimensione “soggettiva” della segnalazione, accettando, di fatto, le segnalazioni anonime. Se l’interesse pubblico prevalente è l’emersione di condotte illecite, allora si dovrebbe fare attenzione alla qualità “oggettiva” della segnalazione, cioè, se è circostanziata, se allerta su fenomeni reali ed importanti, ecc…

Sembra che l’eccessiva enfasi sugli aspetti soggettivi oscuri i veri problemi di questo istituto, che sono ben altri. Ne abbiamo parlato tanto su @spazioetico. Chi vuole saperne di più, può accedere ad un gran numero di RISORSE. Rischiamo, cioè, di guardare la pagliuzza nell’occhio del whistleblower senza accorgerci della trave che ne ostacola il funzionamento.

In molti casi coloro che segnalano vengono poi fatti oggetto di sanzioni disciplinari, fino al licenziamento, per aver “nuociuto gravemente all’immagine dell’amministrazione“, anche quando la segnalazione era fondata. Per questo a nostro avviso, definire il Whistleblower come “il pubblico dipendente che segnala o denuncia nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione” crea diversi problemi. Avremmo preferito “nell’interesse della collettività“. Abbiamo più volte sottolineato, su @spazioetico, come il vero Principale del rapporto di agenzia in ambito pubblico sia la “collettività nazionale/locale”, non la pubblica amministrazione (che è un Principale delegato). Il Principale PA potrebbe promuovere interessi secondari e, ad esempio, agire forme di ritorsione al fine di tutelare l’immagine dell’Ente. Inoltre, in una situazione di corruzione sistemica, l’interesse della pubblica amministrazione potrebbe essere distorto e confliggere con gli interessi primari della collettività. In questi casi segnalare diventa un atto di puro eroismo.

 

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P.S.: Se volete continuare a leggere su questo argomento, consultate post seguente:

 

Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

In un precedente post abbiamo fornito una descrizione teorica dei fenomeni corruttivi e delle strategie di prevenzione proposte da @spazioetico. La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Abbiamo concluso il post scrivendo che, a nostro parere: “L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione”

Oggi vogliamo passare dalla teoria alla pratica, e cominciare a presentare due strumenti che possono essere utilizzati dai RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) e che, a nostro parere, possono migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione ed identificare i comportamenti a rischio:

  1. Le indagini interne (internal audit)
  2. lo STRESS TEST

Gli audit interni sono uno strumento già adottato da molte amministrazioni. Lo STRESS TEST, invece, è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo.

Lo STRESS TEST è una metodologia di intervento che va molto di moda in ambito bancario e serve per determinare se le organizzazioni bancarie abbiano capitale sufficiente a reggere l’impatto di un ambiente economico più difficile rispetto a quanto previsto. Solo che noi lo proponiamo per testare la tenuta dei processi organizzativi sottoposti a eventuali “attacchi corruttivi”.

 

1. QUANDO ATTIVARE UNA INDAGINE INTERNA O UNO STRESS TEST

Il RPCT dovrebbe indagare o stressare i processi tutte le volteFLUSSO in cui nei processi si evidenzino fattori di rischio o anomalie rilevanti. Ovviamente il concetto di “rilevante” è molto soggettivo. In linea di massima, possiamo suggerirvi questo criterio: un fattore di rischio o una anomalia sono rilevanti quando emergono a seguito di una segnalazione da parte dei dipendenti (whistleblowing),oppure quando sono associati ad un processo che ha un livello di rischio alto (valutazione del rischio), oppure quando sono rilevati dal sistema dei controlli interni (qualità, privacy, sicurezza informatica, regolarità amministrativa, regolarità contabile, ecc …). 

Anomalia e fattore di rischio non sono la stessa cosa:

  • un fattore di rischio è un elemento che può incrementare il rischio di corruzione (per esempio, la scarsa chiarezza della normativa è un fattore di rischio).
  • una anomalia, invece, è la traccia lasciata da un comportamento a rischio (per esempio, l’assegnazione di un contributo economico, da parte di un Comune, ad una associazione neo-costituita e che non svolge attività nel territorio comunale è una anomalia). 

Ovviamente, la presenza di fattori di rischio o anomalie non indica, automaticamente, la presenza di fenomeni corruttivi. Il RPCT deve approfondire la questione. E per farlo può optare per una INDAGINE INTERNA o uno STRESS TEST. Ma per scegliere lo strumento più adeguato deve innanzitutto conoscere la differenza che intercorre tra la struttura di un processo e le istanze che lo attuano.

 

2. LA CARBONARA E LA CORRUZIONE
La struttura di un processo è la rappresentazione del flusso di tutte le possibili attività (task) di un processo. Può essere più o meno complessa e con più o meno diramazioni (figura 1).

struttura processo

Figura 1: struttura di un processo

L’istanza di un processo è invece un’esecuzione reale delle attività previste dalla struttura del processo (figura 2)

istanza processo

Figura 2: istanza di un processo

Siete in crisi? Non capite più esattamente di cosa stiamo parlando? Vi facciamo un semplice esempio, che chiarirà ogni cosa. E per farlo, tireremo in ballo gli spaghetti alla carbonara, un piatto che piace molto agli autori di questo blog (anche se uno dei due autori, essendo di Milano, tifa per il “ris giald“, cioè per il risotto alla milanese).

OLYMPUS DIGITAL CAMERAL’origine della carbonara è avvolta nel mistero: secondo alcuni è stata ideata dai carbonai dell’Appennino, secondo altri dagli americani che avevano nostalgia delle colazioni a base di bacon e uova.

Preparare gli spaghetti alla carbonara” è un processo. L’input del processo sono gli ingredienti (spaghetti, uova, pancetta, acqua, sale e pepe), mentre l’output è rappresentato dal piatto di pasta fumante,pronto per essere mangiato.

La struttura del processo “preparare la pasta alla carbonara” sono le ricette che posso trovare su internet o su un libro di cucina. La ricette non sono tutte uguali: in alcuni casi è previsto l’uso della pancetta. In altri casi è d’obbligo l’uso del guanciale. In alcune ricette si usa il pecorino. In altre è previsto l’uso (in tutto o in parte) di formaggio grana o parmigiano.

Una istanza del processo “preparare gli spaghetti alla carbonara” è la singolaMeal Lunch Italian Pasta Dinner Carbonara Food carbonara che faccio una sera, con gli ingredienti che ho scelto di usare o che ho a disposizione nel frigorifero.

Ovviamente, la carbonara che preparo può venire uno schifo, per due ragioni:

  1. ho realizzato male la ricetta oppure ho usato ingredienti scadenti;
  2. la ricetta era sbagliata.

Il parallelo tra la carbonara e la corruzione è facile da intuire. Anche il rischio di corruzione si può generare:

  1. nelle singole istanze di un processo,
  2. nella struttura di un processo.

Le due cose, ovviamente, non sempre si escludono: se la struttura di un processo è vulnerabile alla corruzione (se evidenzia dei fattori di rischio), allora su quella struttura sarà possibile eseguire istanze che contengono corruzione (e che chiameremo istanze anomale). Viceversa, le istanze anomale di un processo possono diventare prassi (e quindi non essere più concepite come anomale) e modificare la struttura del processo (figura 3).

piramide

figura 3: interazione tra fattori di rischio e anomalie

 

3. ISTANZA DI UN PROCESSO E ISTANZA DI UN PROCEDIMENTO

Le istanze di un processo non devono essere confuse con le istanze (di parte o d’ufficio) che avviano i procedimenti. Anche se i due tipi di istanze sono tra loro correlate (figura 4). Infatti:

  • Una istanza “A” (di parte o di ufficio) determina l’avvio di un procedimento X,
  • I procedimenti, una volta avviati, vengono attuati attraverso dei processi,
  • Quindi l’istanza “A” (di parte o di ufficio) determina anche l’avvio di una istanza “B” del processo Y che attua il procedimento X.
istanza e istanza

Figura 4: avvio del procedimento = innesco di una istanza di processo.

Quindi le attività di una pubblica amministrazione possono essere rappresentate a tre distinti livelli:

  • Procedimenti,
  • Strutture di processo,
  • Istanze di processo.

Di solito, le valutazioni del rischio contenute nei Piani di Prevenzione della Corruzione (PCPT) delle Pubbliche Amministrazioni rilevano esclusivamente la corruzione a livello dei procedimenti, cioè la corruzione che deriva dalla mancata applicazione della normativa. Tuttavia, è possibile includere nella valutazione anche l’identificazione dei fattori di rischio (vulnerabilità della struttura del processo) e identificare le anomalie che si potrebbero evidenziare nelle istanze di un processo. ANCI Lombardia ha sviluppato, nel 2016, una metodologia che si pone questo obiettivo. Questa metodologia è stata utilizzata e sviluppata da @spazioetico ed utilizzata, insieme ad altri strumenti, per l’analisi del rischio nella libera professione intramuraria (ALPI) e per la categorizzazione dei diversi tipi di corruzione. 

La valutazione del rischio è una attività a priori: non è detto che i fattori di rischio e le anomalie identificati in tale sede siano effettivamente quelli corretti. Tuttavia, la valutazione del rischio orienta le strategie di prevenzione. E’ quindi necessario verificare nel tempo se la valutazione del rischio è corretta e, in caso contrario, aggiornarla.

Le INDAGINI INTERNE e lo STRESS TEST servono proprio a questo: 

  • Lo STRESS TEST è una simulazione che serve per capire se i fattori di rischio ipotizzati nella struttura di un processo possono effettivamente innescare istanze anomale
  • Le INDAGINI INTERNE, invece, prendono in considerazione un campione di istanze di un processo, per capire se le anomalie ipotizzate sono effettivamente la traccia di comportamenti a rischio.

 

4. LO STRESS TEST: ISTRUZIONI PER L’USO

Lo STRESS TEST si concentra sui fattori di rischio. Ed è una simulazione: la simulazione di una istanza anomala. In poche parole, lo STRESS TEST simula (in modo controllato) un comportamento a rischio, per capire se le misure di prevenzione mitigano adeguatamente i fattori di rischio e sono in grado di rilevare l’irregolarità simulata.

Abbiamo specificato che lo STRESS TEST deve simulare in modo controllato una istanza anomala. Questo significa che non bisogna abusare dello STRESS TEST e soprattutto, nell’eseguirlo non bisogna andare fino in fondo: bisogna fermarsi prima di creare dei danni o dei veri illeciti penali o amministrativi.

Uno STRESS TEST deve essere progettato con attenzione:

  • Devono essere identificati, innanzitutto, i fattori di rischio presenti nel processo e le istanze illecite che possono essere abilitate dai fattori di rischio
  • Il RPCT deve coinvolgere soggetti interni all’ufficio all’ufficio e concordare con loro sulla necessità di eseguire uno STRESS TEST;
  • Gli obiettivi dello STRESS TEST e le ragioni che spingono a eseguirlo devono essere messi per iscritto, in un verbale (che deve essere tenuto riservato) firmato da tutti i soggetti coinvolti nello STRESS TEST;
  • Lo STRESS TEST non deve modificare in modo permanente i documenti, le banche dati e gli esiti del processo “stressato”;
  • L’istanza anomala deve essere avviata e gestita in modo tale da non produrre alcun effetto (positivo o negativo) all’interno o all’esterno dell’ente
  • In particolare, l’istanza anomala non deve incidere sulle risorse economiche dell’ente o sullo status giuridico delle persone
  • I risultati dello STRESS TEST devono essere discussi con l’ufficio che è stato “stressato”, non tanto al fine di “punire” i componenti, ma per trovare delle soluzioni organizzative per mitigare i fattori di rischio che hanno “abilitato” l’istanza anomala.

 

5. LE INDAGINI INTERNE: ISTRUZIONI PER L’USO 

anomalie 1

Figura 5: accordi corruttivi, distorsione dei processi e anomalie

Le INDAGINI INTERNE si concentrano sulle anomalie. Gli accordi corruttivi, infatti, si sviluppano nella sfera invisibile dei comportamenti illegali, ma si realizzano nella sfera visibile dei comportamenti organizzativi, perché la corruzione, per realizzarsi, ha sempre bisogno di aggredire e distorcere i processi. Queste distorsioni possono non essere immediatamente visibili, ma lo diventano se si analizzano le informazioni (dati e documenti) prodotte dalle istanze dei processi, che sono  registrati e custoditi nella documentazione prodotta dall’ufficio o nei sistemi informatici dell’amministrazione (figura 5). La distorsione di un processo, infatti, crea quasi sempre delle anomalie nei dati e nelle informazioni accumulate durante il processo, che non possono essere del tutto controllate e cancellate da chi ha attuato la distorsione (figura 6).

anomalie 3

Figura 6: chi distorce un processo non può eliminare tutte le informazioni generate dall’esecuzione della istanza (e quindi non può controllare le anomalie generate dalla distorsione

 

Le anomalie insomma sono l’impronta lasciata dalla corruzione sul luogo del delitto. Ma dobbiamo saperle identificare e per farlo è necessario disporre di RED FLAG (o indicatori) cioè dobbiamo sapere come incrociare tra loro le informazioni. 

footprints-303436_640Di seguito alcuni esempi RED FLAG per le anomalie che si generano negli affidamento, identificate da ANAC nel P.N.A. 2015:

  • gare aggiudicate con frequenza agli stessi operatori
  • ripetuti affidamenti diretti ad uno stesso fornitore, per somme che sono appena sotto la soglia stabilita per legge (ad esempio, due affidamenti del valore di 39.990 euro nello stesso anno,a favore del medesimo fornitore!)
  • previsione di criteri di aggiudicazione della gara eccessivamente discrezionali o incoerenti rispetto all’oggetto del contratto;
  • gare aggiudicate con un’unica offerta valida.

footprints-303436_640Ecco invece alcune RED FLAG per le anomalie nella concessione di vantaggi economici a favore delle associazioni:

  • assegnazione di contributi ad associazioni appena costituite
  • concessione di contributi ingenti ad associazioni di piccole dimensioni, o che svolgono poche attività
  • concessione di un contributo di entità tale da generando un “utile” per l’associazione
  • oggetto del contributo descritto in modo talmente generico, da non consentire di identificare le attività che l’associazione ha svolto o intende svolgere
  • concessione di contributi per attività che non rientrano nelle competenze istituzionali del Comune.
  • concessione di contributi per attività non previste dallo statuto dell’associazione
  • mancata realizzazione o parziale realizzazione delle attività oggetto del contributo
  • realizzazione di attività diverse da quelle oggetto del contributo

Come chiarito in precedenza, non è detto che l’istanza anomala di un processo sia, automaticamente, una istanza corrotta. Tuttavia, in presenza di anomalie, è necessario un approfondimento: una INDAGINE INTERNA, finalizzata a capire perché le anomalie si sono generate. Il soggetto che esegue l’INDAGINE INTERNA

  • deve essere esterno all’ufficio “indagato”
  • deve conoscere adeguatamente il processo
  • deve coordinarsi con il RPCT (oppure coincidere con il RPCT)
  • deve avere libero accesso alle informazioni dell’ente
  • deve produrre evidenze documentali, a sostegno degli esiti dell’indagine interna
  • se non coincide con il RPCT deve sottoporre al RPCT i risultati dell’indagine.

L’INDAGINE INTERNA può prendere in considerazione tutte le istanze di un processo che hanno avuto luogo in un certo periodo di tempo, oppure un campione di tali istanze. Tutto dipende dal tempo e dalle risorse disponibili per l’indagine e dagli obiettivi del RPCT.

Le indagini interne sono uno strumento a cavallo tra prevenzione e contrasto ai fenomeni corruttivi. Possono servire infatti per identificare condotte anomale che non hanno rilevanza penale, ma che potrebbero degenerare in corruzione; oppure identificare tempestivamente condotte che integrano reati contro la pubblica amministrazione, da denunciare all’autorità giudiziaria. Nel primo caso si riduce la probabilità dell’evento corruttivo. Nel secondo caso si riducono i danni causati dalla corruzione, perché impedisce che il comportamento a rischio si possa ripetere nel tempo, generando sempre nuovi danni. 

 

6. L’ANTI-CORRUZIONE POSSIBILE (BASTA VOLERLO)

4b.jpgGli strumenti che vi abbiamo presentato possono sembrare inapplicabili nel quadro dell’attuale normativa anticorruzione e della cultura organizzativa delle pubbliche amministrazioni.

In effetti, è vero. E’ vero che molti RPCT non hanno un peso organizzativo tale da poter coordinare il sistema dei controlli ed avere accesso a tutte le informazioni dell’ente. E’ vero che molti responsabili d’ufficio inorridirebbero all’idea di dover simulare l’istanza anomala di un processo, cioè la gestione irregolare di un procedimento. Anche se poi gli stessi responsabili (consapevolmente o meno) gestiscono in modo anomalo i processi, a causa delle carenze di risorse, di tempo o di personale della amministrazione, sottovalutando il rischio di corruzione associato alle gestioni anomale.

Ma i limiti che abbiamo identificato fin qui sono limiti delle organizzazioni pubbliche, non negli strumenti proposti (STRESS TEST e INDAGINI INTERNE). La prevenzione della corruzione non può ridursi ad un mero esercizio intellettuale o limitarsi a verificare la legittimità dei procedimenti. I RPCT devono poter interagire con l’organizzazione, devono poterla “stressare” ed anche “indagare”. Perché i RPCT devono proteggere l’organizzazione dalla corruzione.

Gli STRESS TEST e lo sviluppo di RED FLAG per i sistemi di controllo interno sono inclusi tra i LEA (Livelli Essenziali Anticorruzione) identificate nel “Decalogo per la prevenzione della corruzione nella Sanità italiana” elaborato da ISPE-Sanità e @spazioetico e presentato il 6 giugno 2018. Ma potrebbero essere estesi anche ad altri settori della pubblica amministrazione. Certamente, per fare questo potrebbe essere necessario l’impegno della Politica (con la “p” maiuscola), affinché il Legislatore modifichi la normativa di riferimento (L. 190/2012 in primis) e consenta ai RPCT un margine di azione maggiore e una maggiore incisività delle politiche di prevenzione.

L’attuale Governo sembra essersi preso questo impegno, introducendo DASPO e agenti sotto copertura nel nuovo ddl anticorruzione. Ma queste innovazioni servono solo alla Magistratura per reprimere e sanzionare gli eventi di corruzione che ha già avuto luogo.

La strada per rendere più efficace La prevenzione è lunga e ancora molto in salita… 

 

P.S.: Esempi (inventati) di applicazione dello STRESS TEST:

  1. I dubbi del dottor Sagace: lo STRESS TEST sui processi di concessione di contributi economici (Enti Locali)
  2. Il file excel del dottor Speranza: lo STRESS TEST sul processo di controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni

Esempi (inventati) di applicazione di INDAGINI INTERNE:

  1. Un affare di famiglia: sulle tracce della corruzione

 

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Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

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di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

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Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

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E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

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Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

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Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

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L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

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Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

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Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

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