SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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#stateacasa con SPAZIOETICO #5

5. PRINCIPALI, AGENTI E DESTINATARI

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

 

Nell’articolo precedente abbiamo osservato che la Teoria Principale-Agente non è adeguata a descrivere le relazioni di delega del settore pubblico e in particolar modo le relazioni che si instaurano nel sistema sanitario pubblico. Nella Teoria Principale-Agente, infatti, la delega è lineare e coinvolge due soggetti (Principale ed Agente), mentre nel sistema sanitario pubblico l’Agente pubblico è in relazione con molti Principali ed è coinvolto in più di una relazione di delega.

Questa inadeguatezza dipende dal fatto che alla Teoria Principale-Agente mancano dei ruoli e, di conseguenza, tutti i soggetti con cui il professionista sanitario è in relazione diventano dei Principali, apparentemente tutti uguali:

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Ma quali sono i ruoli mancanti? Vediamolo insieme …

1. Il Principale Delegante

Partiamo, ancora una volta, dalla favola del fuoco:

5_2Tutti i Bréter andarono nella caverna dove viveva il vecchio Bhardeh, che era cieco ed aveva una barba lunga fino ai piedi, ma che era da tutti considerato un uomo saggio. “Gli animali uccisi con la lancia sono della mano che tiene la lancia” dissero gli Ey “invece la foresta è di tutti, la legna è di tutti, uno solo è il Pehùr! Mentre noi andremo a cacciare, tu, vecchio Bhardeh, preparerai un grande fuoco, con tutta la legna della tribù. Un fuoco che non si spegnerà mai, dove cuoceremo la nostra carne e bruceremo legni profumati per il Diw Pehùr.

La delega viene effettuata da tutti i componenti della tribù. Siamo quindi davanti ad una sorta di Principale Collettivo, che delega un interesse che è comune a tutti i suoi componenti:

Il Pehùr occupava un posto importante nella vita della tribù: con il fuoco i Bréter cucinavano il cibo, si scaldavano d’inverno e bruciando legni profumati mandavano verso il cielo le loro preghiere al “Diw Pehùr”, il Dio del Fuoco.

Gli interessi sono strategie funzionali alla soddisfazione di determinati bisogni. Il fuoco serve ai Bréter, per soddisfare bisogni primari (mangiare e scaldarsi), ma anche bisogni di appartenenza e trascendenza (il fuoco ad esempio serve per svolgere riti di tipo religioso).  Questi bisogni sono comuni a tutti i componenti della tribù ed il fuoco è senza dubbio un bene prezioso. Perché allora i Bréter decidono di privarsi del fuoco? Per un motivo molto pratico. Lasciare il fuoco nella disponibilità di tutti è controproducente.

Diw PehurMa non sempre le cose andavano nel modo migliore: a volte mancava la legna da ardere, oppure la legna c’era ma era bagnata. E allora non era possibile cucinare la carne. Altre volte invece diverse famiglie accendevano il loro fuoco per il Diw Pehùr nello stesso momento, e i diversi fumi, gradevoli se presi da soli, si mescolavano diventando una miasma puzzolente che impestava l’aria. “Diw Pehùr si arrabbierà!” esclamavano gli anziani con le lacrime agli occhi, tra i colpi di tosse dei Bréter mezzo intossicati dal fumo. 

Diventa quindi conveniente delegare a un limitato numero di soggetti (al vecchio Bhardeh e alla sua “squadra”) la responsabilità di tenere acceso il fuoco.

Una comunità che delega un interesse che è (o che è percepito come) comune a tutti i suoi componenti è un Principale molto particolare, che chiameremo Principale Delegante.  Si tratta di un Principale diffuso e collettivo: nessun componente di una comunità è un Principale Delegante, perché è la comunità, nella sua totalità, a delegare.

Ma cos’è il fuoco di cui parla la favola? E’ proprio il fuoco o è un simbolo che rimanda ad altro?

Chi opera nel sistema sanitario non avrà difficoltà a riconoscere nel fuoco una metafora della salute: la salute è un bene prezioso e la sua perdita può costare la vita. I diversi tipi di patologia possono precludere alle persone il soddisfacimento dei loro bisogni primari (chi è malato non può lavorare e potrebbe avere difficoltà a muoversi e a nutrirsi) e ci sono anche malattie soggette a stigma sociale, che causano l’emarginazione dell’individuo con conseguente frustrazione del bisogno di avere uno status sociale o semplicemente di sentirsi una società. Insomma, fuoco e salute incidono pesantemente (con la loro presenza o mancanza) sulla piramide dei bisogni umani. Inoltre l’interesse per la salute, al pari dell’interesse ad avere un fuoco pronto all’uso, può essere vantaggiosamente delegato.

Un’altra caratteristica del Principale Delegante è che non può riprendersi ciò che ha delegato!  Come abbiamo visto, la delega dell’interesse alla salute è avvenuta in modo graduale e non lineare: una prima delega è avvenuta in tempi assai remoti ed ha trasferito tale interesse ai medici, mentre una seconda delega si è sovrapposta alla prima, trasferendo l’interesse alla salute anche allo Stato e generando i sistemi sanitari moderni. Oggi, al termine di questo percorso, nessuno di noi può più riappropriarsi dell’interesse alla salute e curarsi da solo: equivarrebbe ad un suicidio ed è praticamente impossibile, perché la delega dell’interesse alla salute ha consentito di sviluppare conoscenze, strumenti e strutture che nessun essere umano potrebbe acquisire da solo nell’arco della propria esistenza.

2. Il Principale Delegato e gli Agenti pubblici

La seconda delega narrata nella favola del fuoco è quella attuata dal vecchio Bhardeh, che è debole e cieco e quindi non può, da solo, tenere acceso il fuoco. Ha bisogno di trovare degli aiutanti:

5_3Allora il vecchio Bhardeh chiamò tre bambini e disse loro: “le mie gambe sono stanche e voi sarete le mie gambe: vi chiamerete Bhew e il vostro compito sarà andare a raccogliere la legna nella foresta”

Poi il vecchio Bhardeh chiamò tre donne e disse loro: “i miei occhi non vedono e voi sarete i miei occhi: vi chiamerete Arg, accenderete il Pehùr e veglierete giorno e notte, affinché la fiamma non si spenga mai”

Infine il vecchio chiamò tre uomini anziani, ma che un tempo erano stati degli Ey coraggiosi e disse loro: “[…] voi sarete i Lew, che accompagnano i Bréter vicino al fuoco, per cuocere le carni degli animali e bruciare legni profumati” 

Il vecchio Bhardeh delega ed è delegato: è stato delegato dalla tribù a curare il fuoco e, a sua volta, delega la cura del fuoco ad altri: è un Principale Delegato.

I Bhew, le Arg e i Lew hanno chiaramente un ruolo che è già spiegato dalla Teoria Principale-Agente: sono, appunto, degli Agenti pubblici. Gli Agenti pubblici sono delegati, ma non possono delegare devono rispondere non a un singolo Principale, ma a una catena di Principali  (Deleganti e Delegati).

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3. I  Destinatari

L’ultimo ruolo mancante nella Teoria Principale-Agente, ma che dobbiamo assolutamente prendere in considerazione, è quello del Destinatario, cioè del soggetto privato coinvolto nei processi di una pubblica amministrazione. Il Destinatario può essere giocato da diverse tipologie di soggetti privati. Per esempio, sono Destinatari:

  • i beneficiari di procedimenti amministrativi di autorizzazione o concessione,
  • i percettori di benefici economici,
  • le aziende e le persone fisiche sottoposte ad attività di ispezione, vigilanza o controllo,
  • le aziende e le persone fisiche che ricevono una sanzione dalla pubblica amministrazione,
  • i pazienti di una struttura sanitaria pubblica.

I Destinatari si trovano, generalmente, in una situazione di svantaggio all’interno della sfera pubblica: non possono governare o influenzare i processi pubblici e si interfacciano con gli Agenti pubblici, che esercitano un potere sui Destinatari, in virtù delle deleghe ricevute.

Tuttavia, la libertà del Principale e degli Agenti pubblici non è mai illimitata. La tribù, infatti, impone a Bhardeh una sola, semplice regola:

“Mai e poi mai negherai a un Bréter di usare il Pehùr:  perché il fuoco che farai non è tuo!”  

Nel momento in cui i Bréter delegano l’interesse collettivo a produrre il fuoco, acquisiscono il diritto individuale di accedere al fuoco. Mentre il Principale Delegato e i suoi Agenti pubblici non diventano proprietari del fuoco, ma suoi custodi. I diritti individuali “compensano” il rischio derivante dalla delega dell’interesse collettivo: la privatizzazione del fuoco da parte del Principale Delegato e degli Agenti pubblici (Bhew, Arg e Lew).

Anche nel sistema sanitario pubblico italiano accade, mutatis mutandis, più o meno la stessa cosa: il diritto individuale alla salute e all’universalità delle cure compensa la delega dell’interesse collettivo alla salute e tutela i destinatari, in qualità di componenti del Principale diffuso che ha delegato tale diritto.

Il ruolo di Destinatario è anche caratterizzato da una certa ambiguità.  Innanzitutto, come visto in precedenza, il paziente, che è il Destinatario del sistema sanitario pubblico, è anche il Principale del medico in quanto professionista in ambito privato. Inoltre, uno stesso soggetto può giocare, in tempi diversi ma nell’ambito dello stesso processo, il ruolo di Destinatario e di Agente. Un esempio lampante di questa alternanza è fornito dalle procedure di gara:

  • nella fase di pubblicazione del bando di gara e di selezione del contraente, l’operatore economico è un Destinatario, che partecipa alla gara ed è soggetto ad attività di controllo e valutazione;
  • nella fase di esecuzione/fornitura, l’operatore economico è un Agente, delegato a realizzare lavori o erogare servizi a favore dell’amministrazione o in sua vece;
  • nella fase di rendicontazione, fatturazione e pagamento delle prestazioni, l’operatore economico ri-diventa un Destinatario, cioè un beneficiario dell’amministrazione.

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Infine, il ruolo di Destinatario e quello di Principale Delegante, sono strettamente connessi, anche se rimangono distinti: i singoli componenti del Principale Delegante sono i Destinatari. Nella favola del fuoco, per esempio, l’intera tribù dei Bréter delega al vecchio Bhardeh la responsabilità di tenere acceso un fuoco, a beneficio dei singoli membri della tribù. Ma nessun singolo componente della tribù dei Bréter può rivendicare il fuoco come suo …   

4. Il Modello di Agenzia Esteso

I diversi ruoli che abbiamo identificato durante questa lezione, e le relazioni che intercorrono tra tali ruoli, definiscono un Modello di Agenzia alternativo a quello rappresentato dalla Teoria Principale-Agente, che chiameremo “Modello di Agenzia Esteso” e che possiamo a grandi linee riassumere nello schema seguente:

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Ovviamente, ogni ruolo deve essere inteso al plurale: in un sistema ci possono essere diversi Principali, diversi Agenti e numerosi Destinatari.

Come abbiamo detto, il Modello di Agenzia Esteso è alternativo  al modello proposto dalla Teoria Principale-Agente (che per comodità riproduciamo qui sotto):

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Il Modello di Agenzia proposto dalla Teoria Principale-Agente è molto più semplice (contempla solo due ruoli) ed è adatto a descrivere i rapporti di agenzia che si instaurano nella sfera privata: ad esempio, la relazione tra un agente immobiliare e gli acquirenti di un appartamento, oppure la relazione tra una impresa e il suo agente monomandatario, oppure ancora, come abbiamo visto, la relazione tra il medico e il suo paziente.  La Teoria Principale-Agente è anche utile per descrivere genericamente il rapporto che lega un Agente pubblico alla sua pubblica amministrazione.

Il Modello di Agenzia Esteso, invece, è utile per rappresentare la complessità dei sistemi pubblici, le “catene di principali” (Deleganti e Delegati) che pesano sugli Agenti pubblici ed i Destinatari dell’azione amministrativa.

5. Un esempio di applicazione del Modello di Agenzia Esteso

In precedenza abbiamo visto che in ambito sanitario possiamo identificare due processi di delega: un primo processo (“Delega 1”) che coinvolge il professionista sanitario e il suo paziente e che ha luogo sia in ambito pubblico che in ambito privato; e un secondo processo (“Delega 2”), che coinvolge il professionista sanitario e una molteplicità di Principali e che ha luogo solo  in ambito pubblico e che si sovrappone alla “Delega 1”:

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Se si analizza questo insieme di deleghe usando la Teoria Principale-Agente, tutti i soggetti con cui il professionista sanitario è in relazione diventano dei Principali, apparentemente tutti uguali:

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Se si analizza questo “grappolo di relazioni” usando il Modello di Agenzia Esteso, si ottiene una migliore distribuzione di ruoli:

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Contribuenti e Collettività sono adesso dei Principali Deleganti. Lo Stato, le Regioni e la Direzione Aziendale di una organizzazione sanitaria sono dei Principali Delegati. E il professionista sanitario, come in precedenza, ha il ruolo di Agente pubblico.

Ma la differenza maggiore deriva dal fatto di aver introdotto il ruolo di Destinatario : adesso il paziente gioca due ruoli distinti, che non possono in alcun modo essere sovrapposti:

  • in ambito privato, il paziente continua ad essere un Principale ;
  • in ambito pubblico, invece, il paziente è un Destinatario.

Il paziente in ambito privato “sta sopra” il professionista sanitario; mentre in ambito pubblico, in quanto destinatario,  “sta sotto” il professionista sanitario. Questa differenza “strutturale” non è di poco conto, perché ha come conseguenza che in ambito pubblico il singolo paziente non partecipa ad alcun processo di delega, ma rivendica il proprio diritto alla salute.

Il professionista sanitario deve mettere le proprie competenze al servizio del paziente, ma non solo: in quanto Agente pubblico deve mediare  tra il diritto alla salute del Destinatario e gli interessi primari dei suoi Principali. Nel caso in cui il sistema, come purtroppo spesso accade, non garantisca il diritto alla salute del paziente, ovviamente il professionista può e deve (in forza della propria deontologia professionale) mettersi dalla parte del Destinatario! Ma la tutela dei diritti del paziente non può mai comportare la manipolazione o la distorsione dei processi messi in atto dal sistema sanitario pubblico e la lesione degli interessi primari espressi dalla catena di Principali (Cittadini, Contribuenti, Stato, Regioni, Direzione Aziendale), cui l’Agente pubblico deve rendere conto.  

Il professionista sanitario che lavora in ambito pubblico è, insomma, preso in mezzo tra l’incudine dei Destinatari e il martello dei suoi Principali ed è chiamato a mediare tra diritti e interessi primari. Invece il professionista che lavora esclusivamente in ambito privato, non deve affrontare tutta questa complessità.


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4. LA SFERA PUBBLICA

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

 

bhardehLa favola del fuoco è una grande metafora di qualcos’altro. E’ un mito che racconta la nascita della prima pubblica amministrazione della storia: un insieme di persone (il vecchio Bhardeh, i Bhew, le Arg e i Lew) incaricate di alimentare il fuoco a vantaggio di una intera tribù:

“Mentre noi andremo a cacciare, tu, vecchio Bhardeh, preparerai un grande fuoco, con tutta la legna della tribù. […] Allora il vecchio Bhardeh chiamò tre bambini e disse loro: “[…] vi chiamerete Bhew e il vostro compito sarà andare a raccogliere la legna nella foresta”.  Poi il vecchio Bhardeh chiamò tre donne e disse loro: “[…] vi chiamerete Arg, accenderete il Pehùr e veglierete giorno e notte, affinché la fiamma non si spenga mai”. Infine il vecchio chiamò tre uomini anziani, ma che un tempo erano stati degli Ey coraggiosi e disse loro: “[…] voi sarete i Lew, che accompagnano i Bréter vicino al fuoco, per cuocere le carni degli animali e bruciare legni profumati” 

La pubblica amministrazione descritta nella favola non ha le caratteristiche che hanno oggi le pubbliche amministrazioni: non ha una struttura organizzativa complessa e non ci sono normative di riferimento in grado di vincolare l’agire dei suoi componenti. E’ una pubblica amministrazione in nuce, che rappresenta (simbolicamente) il primo nucleo della sfera pubblica, cioè di quella sfera dell’azione umana che include l’esercizio del potere politico, l’amministrazione della giustizia e le diverse attività dalle pubbliche amministrazioni.  

Essendo un mito, la favola del fuoco non vuole descrivere avvenimenti effettivamente accaduti, ma identificare le dinamiche sottese agli avvenimenti. Nello specifico, la favola descrive la dinamica della cessione di poteri e responsabilità effettuata dai membri di una comunità a favore di uno dei propri componenti.

1. Sfera pubblica e processi di delega

E’ un dato di fatto che la sfera pubblica, necessiti, per esistere, di una cessione di poteri e responsabilità, che può essere realizzata in modi diversi.  In certi casi la cessione avviene attraverso il voto dei cittadini che, periodicamente, sono chiamati a scegliere i membri delle assemblee legislative (es: Camera, Senato, Parlamento Europeo, Consigli Regionali) o i propri rappresentanti negli enti locali e regionali (es: Sindaci, Presidenti della Regione e Consiglieri Comunali). In altri casi si ricorre ad una selezione pubblica (esame di stato, concorso pubblico) oppure ad una nomina di tipo fiduciario, che consentono di identificare quei soggetti (magistrati, funzionari e dirigenti delle pubbliche amministrazioni, direttori generali delle aziende sanitarie /ospedaliere, ecc… ), che devono gestire processi o erogare servizi considerati di pubblica utilità.

Come abbiamo visto nel secondo articolo, La Teoria Principale-Agente, questa cessione di poteri e responsabilità può essere rappresentata come una delega: un Principale delega ad un Agente la cura dei propri interessi che, in virtù della delega, diventano interessi primari.  E la corruzione in tutte le sue forme (appropriazione di risorse pubbliche, scambio occulto tra agente pubblico e soggetto privato, estorsione di beni e utilità al privato, ecc …) è l’azzardo morale reso possibile da questa delega, che genera asimmetrie informative e che può mettere l’Agente in una situazione di conflitto di interessi (interessi secondari dell’Agente entrano in conflitto con l’interesse primario che l’Agente “riceve in custodia” dal suo Principale).

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Tuttavia, questo modello, se applicato al settore sanitario, non si rivela adeguato. Per la verità, il modello Principale-Agente è inadeguato se applicato a qualunque pubblica amministrazione ma quello sanitario è il settore in cui tale inadeguatezza è maggiormente evidente, specialmente se si prende inconsiderazione lo status della professione medica.

2. Professione medica e processi di delega

Indubbiamente, il medico che lavora alle dipendenze di un ospedale pubblico è un Agente pubblico. Il medico che lavora per una struttura pubblica ha lo status di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio. E, in quanto Agente pubblico, è esposto al rischio di corruzione.

La domanda fondamentale, che dobbiamo porci a questo punto è la seguente:

  • “Chi è il Principale del medico che lavora in una organizzazione sanitaria pubblica?”

Per rispondere in modo sensato a questa domanda, dobbiamo tenere in considerazione un dato storico inequivocabile: la professione medica è stata attratta dentro la sfera pubblica solo in tempi molto recenti. I sistemi sanitari pubblici si sono diffusi e sviluppati nel mondo nel secondo dopo-guerra e non in tutti i Paesi. In Europa, per esempio, il primo servizio sanitario pubblico di carattere universalistico, finanziato dalla fiscalità generale e caratterizzato dalla gratuità delle prestazioni è nato in Gran Bretagna nel 1948. In Italia il Servizio Sanitario Nazionale è nato nel 1980 (anche se la legge istitutiva è del 1979). Prima di quella data in Italia le prestazioni mediche venivano erogate da una molteplicità di Enti Mutualistici o Casse Mutue, finanziate dai lavoratori e dalle aziende, alle quali era obbligatorio iscriversi e che garantivano una assicurazione sanitaria per le cure mediche e ospedaliere a favore dei lavoratori e dei loro familiari. Ancora oggi alcuni sistemi sanitari (per esempio quello degli U.S.A.) sono prevalentemente basati sul sistema delle assicurazioni pubbliche.

Nonostante l’idea di una Sanità Pubblica sia recentissima, la medicina è una disciplina dalle origini antichissime. La medicina diventa una professione (e non più una pratica di tipo religioso taumaturgico) nel V Secolo a.C., con Ippocrate. Ma figure di medici-sacerdoti o guaritori possono essere rinvenute in tutti gli stati di sviluppo della civiltà umana, anche in epoca preistorica.

La professione medica è stata a lungo esercitata in ambito privato ed è stata caratterizzata dal rapporto “uno a uno” tra il medico e il paziente. Ci sono, ovviamente delle eccezioni. Gli antichi Romani, per esempio, avevano sistemi di vigilanza della salute pubblica e l’esercito romano arruolava non solo soldati, ma anche medici. E già nel medioevo, in alcuni Comuni, troviamo per la prima volta la figura del medico condotto, stipendiato dal Comune, che garantiva le cure mediche agli indigenti. Ma si tratta di eccezioni rare.

Il rapporto tra medico e paziente caratterizza ancora oggi il lavoro del medico: il medico è un professionista che mette le proprie competenze al servizio del paziente. E questa relazione è una relazione di delega: il paziente, che non è in grado di curarsi da solo, delega al medico la responsabilità di curarlo. Il paziente è il Principale, il medico è l’Agente.

Ritorniamo alla nostra domanda:

  • “Chi è il Principale del medico che lavora in una organizzazione sanitaria pubblica?”

Sicuramente non può essere il paziente, perché il paziente è il Principale del medico in quanto professionista. Ci deve essere un altro Principale, un Principale aggiuntivo, al quale il medico deve rispondere in quanto Agente pubblico. Chi è questo Principale Aggiuntivo? Ecco di seguito alcuni “candidati ideali” che possono giocare questo ruolo:

  • La direzione aziendale (direttore generale e direttore sanitario) delle organizzazioni sanitarie;
  • Lo Stato e le Regioni (che finanziano e regolano il servizio sanitario pubblico);
  • I contribuenti (perché il sistema sanitario italiano è finanziato dalla fiscalità generale);
  • La collettività, non intesa come insieme di persone che hanno interesse a ricevere cure mediche, bensì come insieme di persone che rivendicano il diritto alla salute.

I pazienti sono scomparsi? Certamente no. Sono diventati dei Destinatari (degli utenti) del sistema sanitario pubblico.

Abbiamo insomma due processi di delega: un primo processo (che chiameremo per brevità “Delega 1”) che coinvolge il professionista sanitario e il suo paziente e che ha luogo sia in ambito pubblico che in ambito privato; e un secondo processo (“Delega 2”), che coinvolge il professionista sanitario e una molteplicità di Principali e che ha luogo solo in ambito pubblico e che si sovrappone alla “Delega 1”:

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Ecco che sta emergendo una delle tante peculiarità del settore sanitario pubblico: la complessità e l’ambiguità dei processi di delega.  Il professionista sanitario, in modo più o meno marcato, si trova a dover rispondere a diversi Principali che spesso entrano in conflitto tra loro. Ed è chiaro il ruolo ambiguo giocato dai cittadini, che sono contemporaneamente pazienti (cioè Principali che hanno interesse   a ricevere cure mediche) e portatori di diritti. E’ importante capire che questi due ruoli non sono equivalenti: una persona può ricevere cure medica anche senza avere riconosciuto il proprio diritto alla salute e, viceversa, il diritto alla salute esiste anche se una persona non richiede cure mediche.

Ma da dove proviene tutta questa ambiguità? Perché il paziente non può essere l’unico Principale del medico, in tutti i contesti? Per quale motivo l’ingresso del medico nella sfera pubblica moltiplica i Principali? E da ultimo: in che misura tutto questo influenza il rischio di corruzione in ambito sanitario?

Ne parleremo nell’articolo di domani.

 


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2. LA TEORIA DELL’AGENZIA

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

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LA CORRUZIONE NON E’ UN’EMERGENZA

Ogni giorno in Italia una nuova vicenda di corruzione sembra sconvolgere il mondo della politica, mentre l’opinione pubblica sembra sempre più assuefarsi a questi comportamenti. Si parla tanto di corruzione. E si dicono sempre più o meno le stesse cose:

  • “La corruzione è un’emergenza nazionale!”
  • “Ma quanto ci costa la corruzione?”
  • “E, come possiamo combatterla?”

Ma siamo sicuri che quando parliamo di corruzione pensiamo tutti alla stessa cosa?
La prima cosa da chiarire in maniera molto energica è che la corruzione non è un’emergenza. La corruzione c’è sempre stata e sempre ci sarà, nonostante encomiabili ma ingenui tentativi di spazzarla via. Quello che possiamo fare è tentare di ridurne gli effetti perversi, che sono numerosi, a volte palesi a volte oscuri, e che uccidono progressivamente e letteralmente una collettività.
L’unico sistema utile a ridurre gli effetti perversi della corruzione è conoscerne in profondità i meccanismi di base.

LA TEORIA PRINCIPALE – AGENTE

La corruzione è il costo strutturale di una relazione complessa e ineludibile che esiste tra l’amministrazione pubblica e gli agenti che la rappresentano, a tutti i livelli: la relazione tra PRINCIPALE e AGENTE.

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La Teoria Principale-Agente, elaborata negli anni ’70 nell’ambito delle scienze politiche ed economiche , studia la situazione in cui un soggetto o un ente (l’Agente) è in grado di prendere delle decisioni e/o di intraprendere delle attività per conto di un altro soggetto o ente (il Principale), ma le due parti (Principale e Agente) hanno interessi divergenti e informazioni asimmetriche (l’Agente ha più informazioni). In questa situazione, l’Agente potrebbe commettere un azzardo morale, cioè agire nel proprio interesse, ledendo gli interessi del principale. La deviazione dall’interesse del principale da parte dell’agente è incluso nei cosiddetti costi di agenzia.

RELAZIONE DI AGENZIA E CORRUZIONE

La Teoria Principale-Agente può spiegare diversi fenomeni. Ed è stata usata per spiegare anche i meccanismi corruttivi, che sono stati interpretati come l’azzardo morale dell’agente pubblico. Nel caso della corruzione spicciola o amministrativa, il Principale coincide con i vertici di una organizzazione pubblica (un governo o di un’amministrazione locale), mentre gli Agenti sono i funzionari pubblici, delegati a gestire gli uffici. Nel caso della corruzione politica, il Principale coincide con i cittadini, mentre gli Agenti sono i politici e gli amministratori delegati, attraverso il voto, a curare gli interessi dei cittadini. In entrambi i casi la delega genera asimmetria informativa e asimmetria di potere.

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L’Agente potrebbe avere interessi propri (che chiameremo secondari) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi Principale (che chiameremo primari). Il modello spiega, in modo semplice, il “conflitto di interessi”, un fenomeno assai noto, specialmente nella sanità pubblica e privata.
Se l’asimmetria informativa è talmente ampia da far ritenere all’Agente che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato, allora l’Agente potrebbe compiere un azzardo morale e promuovere i propri interessi secondari a discapito degli interessi primari. Questo spiegherebbe le condotte che, per il codice penale italiano, integrano il reato di peculato e di concussione, che possono verificarsi senza l’intervento di soggetti esterni oppure con l’intervento di un soggetto esterno, che però non trae vantaggio dalla commissione del reato.
Oppure l’agente potrebbe favorire i propri interessi secondari e gli interessi di un soggetto esterno. In questo caso l’azzardo morale presuppone una convergenza tra interessi secondari e uno scambio occulto, che secondo Alberto Vannucci è l’asse portante della corruzione . Infatti, secondo Vannucci, “ogni atto corruttivo si traduce in una violazione di regole ufficiali o vincoli informali da parte dell’Agente (il corrotto), che si realizza quando l’Agente esercita il proprio potere a beneficio di una terza parte (il corruttore) nell’ambito di uno scambio occulto che lede il Principale e che prevede, come contropartita a proprio vantaggio, un compenso” Attraverso la corruzione, quindi, gli agenti pubblici “creano e distribuiscono posizioni di rendita” ai privati e una parte del valore ricavato da tali posizioni di rendita viene redistribuito agli agenti pubblici sotto forma di compenso monetario (tangente) o di altra natura”

Per approfondire questo tipo di analisi, vi proponiamo un video, che è anche un esempio del nostro modo di intendere la formazione a distanza (F.A.D.)

 


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Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

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di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

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Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

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E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

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Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

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Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

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L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

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Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

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Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

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