SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Verso un “Modello Evolutivo” per la prevenzione della corruzione

“La nostra indagine non è diretta verso i fenomeni, ma verso le ‘possibilità’ dei fenomeni”.
(Ludwig Wittgenstein – Ricerche Filosofiche, § 90)

 

ciclo divita dei lepidotteri

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

1. “Dove sono i corrotti?”:  il Modello Evolutivo

Abbiamo concluso il post precedente, promettendovi un un nuovo modello di lettura ed interpretazione del “fenomeno corruzione”. Lo faremo in questo post, partendo da un (finto) articolo di giornale:

newspaper (2)

Perché le persone diventano disoneste? Nessuno dei Piani Anticorruzione approvati dalle singole amministrazioni, anche in conformità con i Piani Nazionali di ANAC, riesce a rispondere a questa domanda. Tutto il sistema di prevenzione è orientato a ridurre i fattori di rischio nei processi, per impedire la corruzione. Ma è una lotta contro un nemico invisibile.

Dove sono i corrotti contro cui i piani triennali di prevenzione della corruzione innalzano muri di procedure e accendono fari di trasparenza? Non si sa. E quando i reati di corruzione si verificano, ci si accorge che il sistema non era in realtà in grado di prevenire le dinamiche corruttive….

Il “non detto” delle strategie di prevenzione della corruzione è che le persone oneste possono diventare disoneste. E tutto l’arsenale di regole, controlli, adempimenti della Legge 190/2012 serve a difendere le amministrazioni e i cittadini da persone che si credono oneste e che diventano corrotte, spesso senza nemmeno saperlo. Il “non detto” delle strategie di prevenzione è al centro del nostro modello di analisi dei fenomeni corruttivi: il cosiddetto “Modello Evolutivo”.

In questo post cercheremo di spiegare. con una necessaria sintesi, in cosa consiste questo nuovo (o forse vecchio) modo di osservare il fenomeno corruttivo. Nel prossimo post, invece, affronteremo il nodo di come applicare questo modello all’interno dell’architettura di prevenzione della corruzione. Per ragioni di sostenibilità dell’articolo non potremo illustrare le nostre ipotesi come solitamente facciamo con una serie di casi ed esemplificazioni. Pertanto, il lettore dovrà, in alcune circostanze, fidarsi di tali affermazioni nell’attesa di una nostra illustrazione più ampia e completa, che contiamo comunque di realizzare in un prossimo futuro.

Il Modello Evolutivo cerca di spiegare l’origine e lo sviluppo degli eventi corruttivi attraverso un percorso che, partendo dalla dimensione relazionale, attraversa la dimensione etica e si conclude all’interno della dimensione organizzativa. Un quadro d’insieme del modello è rappresentato nella figura seguente:

flusso modello evolutivo

Figura 1: il Modello Evolutivo

Il termine “evolutivo” non deve trarre in inganno: l’evoluzione spesso è considerata un sinonimo di progresso. L’evoluzione di un evento corruttivo, invece, porta soltanto danni. Il termine, quindi, deve essere inteso in linea con il significato del verbo latino ēvolvĕre, che è associato semplicemente all’idea a qualcosa che scorre, si srotola, si dispiega. 

Come si vede nella figura 1, il Modello Evolutivo contiene al suo interno, come una matrioska, un altro modello: il Modello Principale-Agente, che è sicuramente il modello più utilizzato per spiegare la corruzione. Partiremo da lì, per cominciare il nostro viaggio alla scoperta delle condizioni che rendono “possibile” (e non solo “probabile”) la corruzione…

 

2. Il Modello Principale-Agente

immagine_1

Il modello Principale-Agente, elaborato negli anni ’70 nell’ambito delle scienze politiche ed economiche[1], studia la situazione in cui un soggetto o un ente (l’Agente) è in grado di prendere delle decisioni e/o di intraprendere delle attività per conto di un altro soggetto o ente (il Principale), ma le due parti (Principale e Agente) hanno interessi divergenti e informazioni asimmetriche (l’Agente ha più informazioni). In questa situazione, l’Agente potrebbe commettere un azzardo morale, cioè agire nel proprio interesse, ledendo gli interessi del principale. La deviazione dall’interesse del principale da parte dell’agente è incluso nei cosiddetti costi di agenzia[2].

Proviamo ad applicare il modello Principale-Agente alla nostra (falsa) storia di corruzione:

responsabile progetti di ricercaIl dott. Pierugo Patriarca è dirigente dell’ Azienda Sanitaria Locale di Caciucco e gestisce le verifiche e i controlli nei confronti delle strutture private accreditate.

Il dott. Patriarca avrebbe favorito una azienda, in cambio dell’assunzione di sua figlia.

A cose fatte, cioè quando la corruzione ha già avuto luogo, il modello Principale-Agente permette di decodificare alcune dinamiche. Il dottor Patriarca, in effetti, ha un interesse secondario (ha interesse che la figlia trovi un lavoro) e in forza della delega ricevuta dal Principale (che gli ha assegnato l’incarico di dirigente) gode di una certa asimmetria informativa e di un certo grado di discrezionalità. Insomma, Il dott. Patriarca era nelle condizioni di commettere un azzardo morale e lo ha commesso: ha favorito una azienda (presumibilmente non ha effettuato i controlli o li ha fatti effettuare in modo superficiale) e in questo modo ha leso un interesse primario del Principale: garantire che le strutture accreditate abbiano tutti i requisiti per garantire di operare senza pregiudicare la salute dei pazienti. 

Il modello Principale-Agente, tuttavia, consente di spiegare solo in parte i fenomeni corruttivi. In base a questo modello la corruzione è un reato di calcolo, e il corrotto e il corruttore sono dei decisori razionali in grado di capire quando la corruzione è un buon affare. Questo approccio, tuttavia, non spiega uno strano fenomeno: molto spesso gli agenti pubblici (politici o dipendenti della P.A.) chiedono tangenti e utilità non parametrate con i guadagni che il soggetto privato ricava dall’accordo corruttivo. Cioè si vendono per niente.

 

3. Quanti sono e quanto sono profondi gli abissi della fragilità umana?

Le cronache sui giornali e sul web ci raccontano del finanziere che blocca le verifiche fiscali in una concessionaria, chiedendo in cambio di usare gratuitamente auto di grossa cilindrata. O di politici che dirottano i finanziamenti pubblici verso determinate aziende, chiedendo in cambio cene e incontri di natura sessuale. Dal Trentino alla Puglia, dalla Val d’Aosta alla Sicilia leggiamo di funzionari che finiscono in galera per avere chiesto ad una impresa edile di ristrutturare gratis il bagno o di tinteggiare la casa, in cambio di appalti milionari per la ristrutturazione di interi padiglioni ospedalieri. Corrotti che si vendono per niente e corruttori per cui la tangente è sempre un buon investimento! Chiaramente in questi casi l’Agente pubblico corrotto non sembra razionale, non sembra massimizzare i propri guadagni. 

Il soggetto privato (il corruttore) quasi certamente valuta lo scambio occulto usando categorie di tipo economico: il valore delle utilità richieste dall’agente pubblico è un costo che non deve ridurre eccessivamente i propri margini di guadagno. Oppure è un investimento che deve garantire guadagni futuri superiori alla cifra investita. Ma se guardiamo le cose dal punto di vista dell’agente pubblico, le cose stanno un po’ diversamente. Per il corrotto le tangenti e le utilità non hanno solo un valore economico, ma anche un valore simbolico.

Guidare gratis un’auto di grossa cilindrata o trascorrere le vacanze in un luogo “esclusivo” sono cose che non hanno un valore semplicemente perché si risparmiano dei soldi. Hanno un valore aggiuntivo, perché sono uno status symbol, cioè sono il segno visibile della condizione sociale privilegiata di una persona. Avere il bagno ristrutturato o la casa tinteggiata senza pagare un euro hanno un valore superiore ai materiali e alla manodopera impiegati: sono la dimostrazione tangibile del fatto che si può esercitare un potere sugli altri. 

L’elenco potrebbe continuare all’infinito. Ci sono anche casi di corruzione, in cui un dipendente pubblico ha chiesto tangenti perché era indebitato o perché era dipendente dal sesso o dal gioco d’azzardo. Gli abissi della fragilità umana sono tanti e molto profondi… 

Sia ben chiaro: non stiamo giustificando la corruzione! Stiamo solo dicendo che c’è dell’altro, al di fuori della relazione tra Principale e Agente, che deve essere tenuto in considerazione.  Il modello Principale-Agente identifica il contesto in cui la corruzione viene alla luce. 

ME prima faseMa i percorsi che le persone seguono per giungere alla corruzione si snodano altrove, nella penombra delle relazioni private e nella profondità dei bisogni umani.

Questo altrove è rappresentato nella parte bassa e a destra del modello evolutivo ed è la dimensione relazionale.

 

 

4. Dove tutto comincia … la dimensione relazionale 

farfalla e brucoQuanti di voi, senza averlo studiato a scuola, vedendo un bruco penserebbero che diventerà una farfalla? In effetti il ciclo di vita dei lepidotteri è assai prodigioso: lo sviluppo di questi insetti prevede una metamorfosi, che trasforma un tozzo bruco senz’ali in un’agile farfalla!

Anche la corruzione si sviluppa più o meno in questo modo. Gli eventi corruttivi nascono dentro la dimensione relazionale, che è fatta di bisogni, di relazioni (relazioni della sfera pubblica e relazioni della sfera privata) e di interessi che “corrono” sulle relazioni. Ma quando nascono … non sembrano assolutamente eventi corruttivi!

uovoNella dimensione relazionale infatti troviamo una serie di fenomeni abbastanza difficili da cogliere e da definire, che sono però i precursori “primitivi” degli eventi corruttivi: le interazioni tra interessi, le ambiguità relazionali e le derive nella percezione dei bisogni. 

Le interazioni tra interessi. Gli interessi “che corrono sulle relazioni” (e che sono delle strategie per soddisfare i bisogni) possono interagire tra loro, dando origine a fenomeni di conflitto o di convergenza. Se un interesse della sfera privata di un agente pubblico (cioè un interesse secondario) entra in conflitto con un interesse della sua sfera pubblica (interesse primario) ha luogo quel particolare tipo di interazione che chiamiamo CONFLITTO DI INTERESSI. Il conflitto di interessi (non ci stancheremo mai di dirlo) non è un reato, ma è una situazione in cui un interesse secondario “tende” a interferire con un interesse primario. Cioè potrebbe interferire, ma l’interferenza non si è ancora verificata. 

Ma il conflitto di interessi (e le interazioni tra interessi) sono solo la punta dell’iceberg di qualcosa di più profondo e complesso.

Le ambiguità relazionali. Ciascuno di noi è coinvolto in un gran numero di relazioni, anche molto diverse tra loro: relazioni interpersonali, relazioni di delega, relazioni di debito/credito economico, relazioni di debito/credito relazionale. Un agente pubblico, inoltre, può essere coinvolto in ulteriori tre tipi di relazioni, che abbiamo chiamato relazioni fondamentali: la relazione tra Principale e Agente, la relazione tra Agente e Utente e la relazione tra Principale Delegante (per esempio gli elettori) e Principale Delegato (per esempio gli organi elettivi di una P.A.). Il problema fondamentale dei sistemi relazionali in cui noi tutti siamo coinvolti è la loro ambiguità: non è sempre facile capire in che tipo di relazione si è coinvolti: quand’è che la relazione tra un uomo e una donna sposati, ma in crisi, cessa di essere coniugale e diventa conflittuale? Se presto dei soldi ad un amico, dove finisce la relazione di amicizia e dove inizia la relazione di debito/credito economico? Spesso le persone coinvolte in una stessa relazione possono interpretarla in modo diverso … A qualcuno è mai capitato di provarci con una donna che lo considerava solo un buon amico, mentre lui, chissà perché, aveva capito tutt’altro? Anche le relazioni fondamentali della sfera pubblica possono evidenziare fenomeni di ambiguità. Una società pubblica che si occupa di gestione dei servizi pubblici (trasporto, rifiuti, ecc…) potrebbe trovarsi ad avere, per esempio, delle amministrazioni comunali nel ruolo di Principale (i Comuni sono soci), nel ruolo di utente (viene stipulato un contratto di servizio con i Comuni) e nel ruolo di Agente (se per svolgere la propria attività devono richiedere delle autorizzazioni ai Comuni) … Siamo davvero sicuri che chi lavora all’interno della società pubblica, quando interagisce con un Comune, riesca sempre a capire chiaramente se sta interagendo con un Principale, un Utente o un Agente?   Le ambiguità relazionali sono un precursore della corruzione perché se non ci è chiaro in quale relazione siamo coinvolti, allora non sono nemmeno chiari gli interessi che possiamo o dobbiamo favorire in quella relazione.     

Piramide_maslowLe derive (non patologiche e patologiche) nella percezione dei bisogni. I bisogni sono, in un certo senso, il “dark side of the moon” della natura umana… Indubbiamente, i bisogni sono una componente fondamentale del comportamento umano. Ma quanti sono i bisogni? E quali sono? esiste una gerarchia dei bisogni universale, comune a tutti gli esseri umani? Gli psicologi non hanno ancora trovato una risposta a questa domanda. Forse qualcuno di voi conosce la”Piramide dei Bisogni di Maslow”  [3]  … Ecco sappiate che secondo alcuni studiosi funziona perfettamente, secondo altri è tutta sbagliata! Noi abbiamo identificato non proprio una piramide, ma 4 gruppi fondamentali (o “cluster“) di bisogni umani:

  • BISOGNI PRIMARI (sopravvivenza, sicurezza, bisogni fisiologici)
  • BISOGNI IDENTITARI (Appartenenza, affiliazione)
  • BISOGNI DI AUTO-REALIZZAZIONE (Status, prestigio, auto-stima)
  • BISOGNI DI GENERATIVITA’ (continuità nel progetto di vita, acquisizione e mantenimento del partner, genitorialità, creatività, trascendenza).

Li possiamo anche rappresentare in questo modo:

bisogni

I bisogni sono il “motore” che ci spinge a stabilire delle relazioni con gli altri, mentre gli interessi possono essere descritti semplicemente come delle strategie per soddisfare i bisogni. Gli interessi “corrono” sulle relazioni.

I bisogni sono, in estrema sintesi, il “perché” delle cose che facciamo. Tuttavia, nessuno di noi è veramente in grado di dire quali bisogni vengono soddisfatti dai propri comportamenti. Perché lavoriamo? Per la sicurezza economica? Per il senso di appartenenza al nostro ente o alla nostra azienda? Per aumentare la nostra auto-stima? Per “lasciare un segno” nella vita? Ognuno di noi darà una risposta diversa e in certi casi, qualcuno potrebbe dire: “Tutte queste cose insieme”. 

Per comprendere come si generano gli eventi corruttivi non è tanto importante esplorare la dimensione dei bisogni in una modalità statica, perché ciò che conta è considerare il modo in cui le persone percepiscono i propri bisogni e le deviazioni (patologiche e non) alle quali queste percezioni sono soggette:

Derive

L’equilibrio psichico è una condizione di bilanciamento e di armonia delle diverse componenti della personalità (bisogni, affetti, schemi cognitivi di sé e dell’altro). Limitandoci a prendere in esame i bisogni, l’equilibrio si determina attraverso una corretta competizione tra cluster.

Prendete, ad esempio, la nascita di un figlio. Come nessun altro evento critico della vita questo accadimento genera un forte scompiglio nella percezione dei bisogni di un individuo. Il primo cluster, di per sé già attivo prima della nascita, è il bisogno forte di generatività, cioè di combattere e vincere la frustrazione di qualcosa che finisce con la propria esistenza e che porta uomini e donne a soddisfare il bisogno di acquisire e mantenere il partner. Non capita a tutti di percepire tale bisogno, ma è comunque abbastanza comune. Un secondo cluster si attiva alla nascita e ha a che fare con i bisogni primari di sopravvivenza familiare, economica e psichica del nucleo familiare.

Questi bisogni emergenti, percepiti come intensi, cominciano ad interagire con gli altri cluster. I bisogni di identità che fanno in modo che noi (uomini) partecipiamo ad eventi sportivi sociali, come le partite di calcetto settimanali, cominciano a recedere; si generano frustrazioni per impossibilità di soddisfare bisogni che prima ci sembravano prioritari.

Anche i bisogni di autorealizzazione vengono messi in discussione. Se prima denegavamo quasi con disprezzo una committenza che non garantiva la giusta visibilità o che metteva in discussione il prestigio all’interno della nostra categoria professionale, ora siamo più inclini ad accettarla avendo in mente le bocche spalancate dei pulcini nel nido che reclamano cibo e attenzioni.

Questa “naturale” competizione tra bisogni rappresenta per un individuo il raggiungimento di un certo grado di maturità. Purtroppo alcuni di noi non riescono a mandare in competizione i propri bisogni, per diverse ragioni:

  • a causa di una manipolazione nella percezione dei bisogni tale da disinnescare ogni conflittualità tra bisogni e scongiurare sentimenti di frustrazione e impotenza;
  • a causa di una alterazione nella percezione dei bisogni dovuta al contesto (organizzativo, sociale), tale da far prevalere alcuni cluster rispetto agli altri.
  • a causa di una vera e propria “deriva patologica” nella percezione dei bisogni e, eventualmente, ma non sempre, la presenza di disturbi della personalità.

Attenzione! Ora vi stiamo per dare una informazione che potrebbe non piacervi. Tutti gli esseri umani, prima o poi, cadono nella prima o nella seconda situazione. Fortunatamente pochi cadono nella terza. Questi ultimi sono da considerare alla stregua di sociopatici da tener con grande cautela al di fuori dell’ambito di agenzia pubblica. Comunque, automanipolati, influenzati dal contesto oppure sociopatici che siano, una percezione manipolata o alterata dal contesto, oppure una percezione patologica dei bisogni della sfera privata di un agente pubblico genera un certo rischio che si verifichino eventi corruttivi.

Adesso, torniamo dal dott. Patriarca e proviamo “riavvolgere il nastro”, per scrivere l’incipit della nostra (falsa) storia di corruzione:

responsabile progetti di ricercaIgnava, la figlia del dott. Patriarca sta frequentando da qualche anno, senza particolare successo, il corso di laurea in Scienze della Comunicazione Social. Era stato il dottor Patriarca a insistere perché la figlia (che invece voleva fare l’estetista) si iscrivesse all’università:  “Oggi senza una laurea non sei nessuno … Non vorrai mica passare la vita a fare cerette e pedicure!”. Sua moglie non era d’accordo e avrebbe voluto lasciare alla figlia la libertà di scegliere. Ma in casa, come sul lavoro, è sempre il dott. Patriarca a prendere tutte le decisioni, senza perdersi in inutili chiacchiere!

E’ chiaro che il dottor Patriarca non ha fiducia nella figlia e vuole controllare la sua vita. Questa è una chiara (e diffusa) deriva nella percezione dei bisogni: il dottor Patriarca, nella relazione con sua figlia e con sua moglie, ma anche sul lavoro, sembra voler soddisfare esclusivamente il proprio bisogno di controllo sugli altri.

In che modo le derive nella percezione dei bisogni possono essere un precursore critico della corruzione? Per esempio, provate a chiedervi che cosa spinge una persona ad impegnarsi in politica: potrebbe farlo perché vuole difendere i propri diritti (bisogno di sicurezza), o perché si riconosce in certi ideali (bisogno di appartenenza), oppure perché vede nell’attività politica un modo per realizzare le aspirazioni (bisogno di autostima). Fin qui nulla di male! Ma se una persona si mette in politica perché la politica assicura potere, visibilità, belle donne, auto di lusso e possibilità di controllare gli altri, allora quella persona ha una percezione deviata del perché si fa politica … e potrebbe intraprendere una strada che conduce verso la corruzione!   

Dunque, forse, una delle cose più complicate da gestire per un essere umano è proprio la conflittualità tra bisogni. Un escamotage che la nostra psiche adotta per allontanarsi da questa guerra dispendiosa e dalla frustrazione che da essa deriva, è, come abbiamo visto, la automanipolazione.

 

5. Secondo STEP: la “tossificazione” delle relazioni

Farfalle-brucoIl secondo “STEP” di sviluppo dei fenomeni corruttivi è la tossificazione, un processo che rende tossiche le relazioniIn pratica, un individuo che si trova in una situazione di conflitto di interessi, o che percepisce in modo deviato i propri bisogni, o che è coinvolto in relazioni ambigue, potrebbe, a un certo punto, cominciare a modificare sempre di più le proprie relazioni oppure utilizzale in modo strumentale per soddisfare bisogni e interessi che sono estranei a tali relazioni.

Come abbiamo affermato in precedenza, le relazioni sono “ponti” tra bisogni ed interessi. Sulle relazioni, cioè, corrono gli interessi che sono strategie per soddisfare i bisogni.

Così come per i bisogni, anche per le relazioni abbiamo bisogno di “inventare” categorie che ci permettano di rendere più comprensibili gli schemi (o “pattern“) relazionali. Per questo abbiamo suddiviso le possibili relazioni di un agente in: RELAZIONI INTERPERSONALI, RELAZIONI DI SCAMBIO, RELAZIONI DI DELEGA (o AGENZIA).

relazioni.png

La figura mostra il Panopticon delle relazioni sensibili dell’agente pubblico. Sono divise in ragione del diverso pattern a cui fanno riferimento. Le frecce che puntano a cerchi più o meno prossimi all’agente stanno a significare il livello di intensità “assoluta”, cioè l’intensità che un osservatore esterno percepisce. Ad esempio, se l’agente ha un figlio, tale relazione (interpersonale convergente esclusiva) è percepita da un osservatore esterno come “assai intensa” e potenzialmente foriera di interferenza nella sfera pubblica dell’agente.

Di nuovo, se osserviamo le relazioni solo nella loro dimensione statica, non riusciremo a comprendere come si possano generare fenomeni corruttivi. La dimensione “dinamica” di tale figura ha a che fare con le trasformazioni che le relazioni subiscono, che sono spesso inevitabili e del tutto indipendenti dalla volontà delle persone.

A volte, invece, le relazioni vengono modificate intenzionalmente ed in maniera strumentale dai soggetti che ne sono coinvolti. In questi casi, parliamo di “TOSSIFICAZIONE“.

I processi di tossificazione sono di vario genere e sono abbastanza difficili da tipizzare. Ma tornando al nostro caso concreto, forse possiamo chiarire meglio la natura di questi fenomeni:

responsabile progetti di ricercaPosto davanti all’evidenza degli scarsi risultati della figlia, il dottor Patriarca si è finalmente convinto che Ignava è una incapace e ha deciso che deve trovarle un lavoro. Ma dove? Chi potrebbe assumere una figlia così? Un giorno, mentre pianifica il piano dei controlli sulle strutture accreditate una strana idea gli passa per la mente: “E se chiedessi ad una di queste aziende di assumere mia figlia?”

Il dott. Patriarca non ha ancora commesso alcun reato, ma la tossificazione è già in atto. Dopo aver preso atto delle difficoltà della figlia, il dott. Patriarca, anziché lasciarla libera di scegliersi il futuro, vorrebbe sfruttare il proprio ruolo  pubblico e usare la relazione con le aziende accreditate per soddisfare bisogni e interessi della propria sfera privata. Il dottor Patriarca, tuttavia, potrebbe ancora salvarsi, il processo di generazione dell’evento corruttivo potrebbe interrompersi, grazie al “filtro etico”!

 

6. Terzo STEP: L’area di filtraggio (Spazio Etico e Spazio delle Regole)

Il Modello Evolutivo prevede l’esistenza di un sistema di filtraggio e neutralizzazione dei comportamenti a rischio. Questo sistema è costituito dallo spazio etico e dallo spazio delle regole:

ME seconda fase

Lo Spazio Etico può intervenire a valle del processo di tossificazione e impedire che si concretizzi lo scambio occulto. Lo Spazio dell Regole, invece, interviene a monte dell’azzardo morale e può impedire che l’evento corruttivo si scarichi nei processi organizzativi.

DILEMMA ETICOAbbiamo spiegato il funzionamento dello spazio etico in un precedente post. In pratica Il filtro dei valori è un filtro di secondo livello (il filtro di primo livello sono gli interessi) che interviene nel processo decisionale innescando dei conflitti tra bisogni. Un comportamento, che promuove un interesse associato ad un certo bisogno “X” (vorrei fare ciò che mi CONVIENE), non viene selezionato perché causerebbe la violazione di un valore e la conseguente frustrazione di un diverso bisogno (vorrei fare ciò che è GIUSTO). 

La competizione tra bisogni quindi è alla base anche dell’emersione di quello che chiamiamo “dilemma etico”, che viene percepito come il dover scegliere tra la soddisfazione di bisogni diversi che non possono essere soddisfatti contemporaneamente, ma alternativamente.

Lo spazio etico, pertanto, è quella dimensione in cui, come abbiamo già accennato, l’agente manda in competizione bisogni diversi.

Lo Spazio delle Regole, invece, fa leva su un meccanismo più razionale di calcolo di costi e benefici: l’azzardo morale può essere bloccato se il rischio di essere sanzionati è superiore all’opportunità derivanti dall’azzardo morale. Il termine “regole” deve essere inteso in senso molto ampio e si riferisce a tutte quelle forme di codificazione (codici etici e di comportamento, codici deontologici, leggi, articoli del codice penale) che prevedono delle sanzioni a fronte dell’adozione di certi comportamenti o omissioni di comportamento. Lo spazio delle regole è l’ultima barriera che si frappone tra la corruzione e l’organizzazione, ma interviene quando ormai (come vedremo) l’evento corruttivo ha quasi terminato il proprio sviluppo e non è una barriera molto efficace. Innanzitutto perché i fenomeni corruttivi non sono mai pienamente visibili e quindi non in tutti i casi è possibile identificare e sanzionare chi commette l’azzardo morale. In secondo luogo, il filtro delle regole fa leva su meccanismi razionali di calcolo dei costi e dei benefici e, come abbiamo visto chiaramente, i fenomeni corruttivi non si basano (quasi mai) su calcoli razionali. 

Lo Spazio Etico potrebbe essere più efficace, perché interviene quando gli eventi corruttivi sono ancora ad uno stadio embrionale: sono ancora “pensieri tossici”, cioè progetti (non ancora messi in atto) di uso tossico delle relazioni. Purtroppo, lo Spazio Etico può essere facilmente manipolato.

Purtroppo, sì, perché la corruzione è un problema che riguarda non tanto e non solo la razionalità di un singolo individuo, bensì il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Ad esempio, se gli scenari non vengono correttamente categorizzati e le condotte corruttive sono considerate delle “prassi consolidate” dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è, si guardi Tangentopoli in primis), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte. Il comportamento degli individui è quindi profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. 

Qualche tempo fa abbiamo avuto modo di osservare dal vivo tali dinamiche:

“Eravamo in un corso di formazione con una trentina di partecipanti. Davanti a noi, il registro presenze includeva il campo della firma di entrata e della firma di uscita. Quando i partecipanti cominciarono ad accedere, il primo a compilare i vari campi decise, per un qualche motivo, di firmare sia l’entrata che l’uscita. Un’occasione imperdibile! Ci schierammo davanti al registro ad osservare cosa avrebbero fatto gli altri partecipanti. Il secondo partecipante firmò anch’egli l’uscita senza dire nulla, mentre il terzo e il quarto partecipante firmarono affermando che così si sarebbe resa più veloce la procedura di uscita. Insomma, di circa trenta partecipanti, ventotto firmarono sia entrata che uscita, alcuni chiedendoci un avallo formale, altri in piena tranquillità. Forse era una prassi consolidata di quella organizzazione. Solo due non firmarono, uno dei quali affermando a voce alta che firmare l’uscita era una condotta illecita!”

In sintesi, le persone possono percepire in modo non corretto gli scenari e produrre una valutazione errata o una categorizzazione fuorviante dei comportamenti. 

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una scorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. 

Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di sé stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Per capire, in concreto, in che modo le persone si possono auto-ingannare, disattivando il proprio filtro etico, andiamo a vedere cosa combina il dott. Patriarca

Tornato a casa, il dottor Patriarca illustra alla moglie il suo piano per aiutare Ignava a trovare un lavoro. 

“E’ corruzione” risponde laconica la moglie.

Ma il dottor Patriarca ha le sue buone ragioni e difende le sue posizioni:

4b.jpg“Non è corruzione. Io non chiedo soldi a nessuno e non favorisco nessuno! Qualunque padre farebbe quello che sto facendo io: usare la propria esperienza e le proprie relazioni per avviare i figli nel complesso mondo del lavoro. Io e te lo sappiamo! Nessuno viene assunto perché manda un curriculum … Se non ti conoscono, non ti chiameranno mai per un colloquio! Perché io non posso farlo per mia figlia? Lei ha meno diritti, perché è figlia di un dipendente pubblico? Mai e poi mai … E poi … io mica obbligo nessuno ad assumerla. Se hanno bisogno, bene … mi fanno un piacere … altrimenti mi dicono “Dottor Patriarca, non abbiamo bisogno di personale” e la storia finisce lì…”

Il riferimento a tutto quello che fanno gli altri, al “diritto” di sua figlia a giovarsi delle relazioni del padre e alla libertà delle aziende contattate di non assumerla, se non hanno bisogno di personale, sono delle chiare strategie di disattivazione del filtro etico. Il dottor Patriarca sta per mettere in atto un comportamento scorretto, che però gli consentirà, per l’ennesima volta, di controllare le scelte di vita di sua figlia. Ed ha bisogno di alibi, per non ammettere di essere disonesto e non dovere, di conseguenza, ristrutturare l’immagine che ha di se stesso (sicuramente si ritiene una persona onesta e un buon capofamiglia).

ME seconda fase_bisSe i “pensieri tossici” superano indenni lo spazio etico, il rischio che si concretizzi uno scambio occulto tra l’agente pubblico e qualche soggetto privato diventa elevato.

 

7. Quarto STEP: lo scambio occulto

Farfalle-crisalidiLo scambio occulto, secondo Alberto Vannucci è l’asse portante della corruzione[4]. Infatti, secondo Vannucci, ogni atto corruttivo si traduce in una violazione di regole ufficiali o vincoli informali da parte dell’Agente (il corrotto), che si realizza quando l’Agente esercita il proprio potere a beneficio di una terza parte (il corruttore) nell’ambito di uno scambio occulto che lede il Principale e che prevede, come contropartita a proprio vantaggio, un compenso. Attraverso la corruzione gli agenti pubblici “creano e distribuiscono posizioni di rendita ai privati e una parte del valore ricavato da tali posizioni di rendita viene redistribuito agli agenti pubblici sotto forma di compenso monetario (tangente) o di altra natura”

ME seconda fase_bisLo scambio occulto della corruzione è una relazione di scambio “tossificata”. In una relazione di scambio di solito ciascuna parte dà qualcosa di proprio, che possiede al momento dello scambio o che potrà possedere in un momento futuro. Anche nello scambio occulto corrotto e corruttore si danno vicendevolmente qualcosa: tuttavia,  l’agente pubblico non dà qualcosa che gli appartiene, ma qualcosa (decisioni, risorse, ecc…) che gli è stato delegato e che appartiene ai cittadini. Questa relazione tossica si può instaurare in modo consapevole, per il reciproco interesse del corrotto e del corruttore, oppure può essere la degenerazione di una relazione di debito/credito relazionale. Come è accaduto al povero (ma antipatico) dott. Patriarca:

responsabile progetti di ricercaIl dott. Patriarca telefona ad alcune strutture accreditate, chiedendo se per caso hanno bisogno di assumere personale e se, in tal caso, potrebbero valutare la candidatura di sua figlia. Una di queste aziende, la H-H (Health Hazard) Spa risponde positivamente ed assume Ignava Patriarca assegnandole la mansione di referente per la foto-riproduzione dei documenti aziendali.

Dopo alcuni mesi, Marcello Mefisto, il titolare della H-H Spa telefona al dott. Patriarca, “confessando” che l’azienda non naviga in buone acque e probabilmente ha perso alcuni requisiti di accreditamento. “Dott. Patriarca, forse solo lei mi può capire!” esclama Mefisto al telefono “l’accreditamento è indispensabile per pagare i fornitori e non fallire … Se lei potesse, per qualche mese, non effettuare controlli sulla nostra struttura, la mia azienda sarà salva! Altrimenti sono guai! E anche sua figlia potrebbe perdere il posto!”.

Il dott. Patriarca non è un uomo dal cuore tenero… però non vuole assolutamente che sua figlia perda il lavoro e, inoltre, si sente un po’ il debito con la H-H Spa. Il dott. Patriarca adesso pensa che sarebbe scortese non rendere il favore … 

Farfalle-696x440Povero dott. Patriarca! Sente di aver contratto un debito relazionale con il titolare della H-H Spa e vuole sdebitarsi. Inoltre, avendo ormai disattivato il filtro etico, non percepisce il potenziale criminogeno insito nella richiesta del signor Mefisto! Ormai l’evento corruttivo è giunto a maturazione. Lo scambio occulto si è concretizzato, anche se in modo non esplicito. La farfalla della corruzione è uscita dalla crisalide e aspetta solo l’azzardo morale per prendere il volo!

 

8. Quinto STEP: L’azzardo morale

ME terza faseQuello che succede dopo la stipula (più o meno cosciente) del patto occulto è spiegato dal Modello Principale-Agente: ora l’agente pubblico può fare leva sui conflitti di interessi e approfittare delle asimmetrie informative e dell’assenza di controlli, per compiere un azzardo morale. In questo modo la corruzione si scarica nei processi organizzativi, così come un fulmine si scarica a terra. 

A valle dell’accordo corruttivo la corruzione è ancora un fenomeno relazionale: è una relazione tossificata di scambio. E’ l’azzardo morale che trasforma la corruzione in un fenomeno organizzativo.

L’azzardo morale trasforma anche l’interferenza, associata ai conflitti di interessi, da potenziale ad effettiva. Nell’ambito del Modello Evolutivo, i conflitti di interessi giocano un duplice ruolo: 

  • sono un precursore primitivo della corruzione, quando emergono dalla dimensione relazionale;
  • sono l’elemento su cui fa leva l’azzardo morale, nel senso che l’azzardo morale andrà nella direzione indicata dai conflitti di interessi.

I conflitti di interessi devono essere gestiti precocemente, nella dimensione relazionale, perché se non vengono identificati e rimossi in tempo, l’azzardo morale li userà come “trampolino di lancio” per inviare la corruzione dentro l’organizzazione.

 

9. Sesto STEP: la manifestazione organizzativa della corruzione

Quando la corruzione diventa un fenomeno organizzativo, allora, e solo allora, entrano in gioco le misure di prevenzione della L. 190/2012. Che quindi dovrebbero essere considerate più che altro delle misure di protezione, cioè delle misure che impediscono alla corruzione di aggredire i processi e non delle misure che impediscono alla corruzione di generarsi. 

La valutazione del rischio diventa allora fondamentale per capire quali processi sono vulnerabili (a causa della presenza di specifici fattori di rischio) e quindi per capire quale strada seguirà la corruzione per “scaricarsi” all’interno dell’organizzazione.

Per esempio, come farà il dott. Patriarca ad impedire che l’azienda subisca dei controlli?

4b.jpgIl dottor Patriarca conosce bene il processo di verifica del mantenimento dei requisiti di accreditamento e sa che può agire in tre modi:

Prima ipotesi: potrebbe non far partire il controllo, manipolando i criteri di programmazione delle verifiche e i criteri di campionamento, per escludere la H-H Spa dal novero delle strutture da  controllare.

Seconda ipotesi: potrebbe assegnare il controllo ad un funzionario incapace, che probabilmente non rileverà la mancanza dei requisiti.

Terza ipotesi: potrebbe non tener conto delle risultanze del controllo e non rilevare la mancanza dei requisiti.

Dopo un lungo ragionamento, il dottor Patriarca decide in che modo manipolare il processo di controllo … E commette l’errore che lo condurrà in prigione … 

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Il dottor Patriarca pensa di avere, tra i suoi collaboratori, l’ispettore più incapace del mondo: Benedetto Brocco! Un medico che ha chiesto di essere adibito a mansioni amministrative, perché non azzeccava mai una diagnosi e causava la morte di tutti i suoi pazienti! 

Il Dottor Patriarca manda Benedetto Brocco ad effettuare una verifica presso la H-H Spa e, puntualmente, Brocco non si accorge che l’azienda non ha più i requisiti di accreditamento. Tuttavia, Benedetto Brocco è incapace, ma non è completamente stupido. Ascolta per caso una telefonata del dottor Patriarca e capisce che il suo dirigente sta parlando con il titolare della H-H Spa:

4b.jpg“Signor Mefisto,come sta? Sì … ho mandato io oggi il controllo … No, non si preoccupi! Il dottor Brocco non ha rilevato niente di irregolare. E’ un incapace. Siamo in una botte di ferro, anzi … in una brocca di ferro! Ah Ah Ah!”

 

Benedetto Brocco non ci sta! E decide di segnalare tutto quanto al Responsabile della prevenzione della corruzione della ASL di Caciucco. Che denuncia l’accaduto alla Procura. Il resto della storia lo avete letto nel (falso) articolo di giornale all’inizio di questo articolo!

 

10. Sesto STEP: il ritorno alla dimensione relazionale

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La corruzione è un fenomeno che tende a diventare sistematico e sistemico. Se un evento di corruzione non viene scoperto e sanzionato, i precursori primitivi di quell’evento (conflitti di interessi, ambiguità relazionali o deviazioni nella percezione dei bisogni) rimangono all’interno della dimensione relazionale e possono continuare a generare nuovi eventi corruttivi. Con l’andare del tempo, lo scambio occulto potrebbe poi diventare una modalità usuale di relazione tra agenti pubblici e privati e l’azzardo morale un meccanismo di regolazione dei conflitti di interessi (corruzione sistemica)

Infine, la corruzione non distrugge solo le risorse pubbliche o la fiducia dei cittadini. Distrugge anche il senso delle relazioni che vengono manipolate e rese tossiche durante il percorso che conduce allo scambio occulto e poi all’azzardo morale.

Un agente pubblico che favorisce il figlio nell’ambito di una procedura amministrativa avvelena la relazione con suo figlio, perché mescola l’illegalità a quella relazione. Un agente pubblico che assegna un appalto da una impresa, chiedendo in cambio la ristrutturazione della propria casa, uccide la relazione tra agente e destinatario dell’azione amministrativa e al suo posto mette una relazione di scambio. Potremmo andare avanti a lungo ad illustrare in che modo la corruzione soffoca (come un parassita) le relazioni che utilizza per venire alla luce. Il corrotto e il corruttore bruciano volontariamente il proprio ecosistema relazionale, per ricavarne un vantaggio immediato e spesso senza pensare alle conseguenze future: sono dei piromani relazionali!

 

11. L’ecologia delle relazioni

Dunque anche le persone oneste possono diventare corrotte e la corruzione è il punto di arrivo di un percorso evolutivo. Siamo tutti esemplari di una specie (homo sapiens) che ha modificato l’ambiente in cui si è evoluta, rompendone gli equilibri, con effetti il più delle volte catastrofici. La strategia evolutiva della specie si ripresenta, in qualche modo, nelle singole esistenze individuali. Se il mondo fisico è il luogo in cui le persone esistono in quanto esseri viventi (tutti gli esseri umani nascono in qualche luogo del pianeta Terra e poi vivono spostandosi magari in altri luoghi), il mondo relazionale è il luogo in cui le persone sviluppano la propria esistenza, cioè danno senso al proprio essere al mondo. E le persone (come direbbero J.P. Sartre e gli altri filosofi esistenzialisti) sono responsabili per il modo in cui progettano la loro esistenza.

Gli agenti pubblici sono responsabili dell’uso che fanno delle loro relazioni. E devono prendersi cura del proprio ecosistema relazionale. Un’etica è quindi necessaria, per aiutare le persone a non innescare dinamiche che conducono alla corruzione. Ma non deve essere un’etica delle scelte e dei comportamenti individuali. Deve essere un’etica delle relazioni umane, che noi chiamiamo ecologia delle relazioni.

Solo un approccio ecologico alle relazioni può garantire uno sviluppo armonico degli individui e scongiurare strumentalizzazioni che confondono agire pubblico e interessi privati. Perché un corrotto e un corruttore sono sempre persone che hanno perso di vista il significato profondo delle relazioni umane. E che lasciano il deserto dietro di sé.

Il Modello Evolutivo, che abbiamo cercato di sintetizzare in questo articolo, richiede un radicale ripensamento delle politiche di prevenzione della corruzione. Tratteremo questo argomento in un prossimo post. 

 

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[1] Una buona sintesi del Modello Principale-Agente e delle sue diverse applicazioni è reperibile anche su Wikipedia, edizione inglese: https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem

[2] Jensen, Michael C. and William H. Meckling. 1976. Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure, 1976.

[3] Abraham Maslow, Motivation and Personality, 1954

[4] Alberto Vannucci, Atlante della Corruzione, Edizioni Gruppo Abele, 2012

Le derive dell’anticorruzione all’italiana

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Didascalia dell’immagine: “ooopsss… mi sono perso”…

 

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

L’Italia è uno strano Paese. Anche se assomiglia e viene descritto come un “malato cronico”, sembra sempre colto da malanni improvvisi: crollano le montagne e si grida contro il governo che non fa nulla per l’emergenza da rischio idrogeologico, crollano i ponti delle autostrade e si grida all’emergenza dello stato delle opere pubbliche, avvengono fatti di corruzione e si grida contro il governo perché non fa nulla per… sbloccare i cantieri, opssss…

A proposito di corruzione. La corruzione è una ben strana malattia, almeno quando si manifesta nel nostro strano Paese. La corruzione è sempre un’emergenza. La corruzione, si dice, è come una pestilenza. Ma la peste uccide il corpo nel quale è penetrata. Invece, in Italia questa pestilenza sembra essere strutturale. E’ l’unica malattia mortale che lascia in vita il malato.

Come tutte le malattie mortali, ciclicamente si tenta di salvare lo strano paziente.

L’equipe medica che sta curando di questi tempi il “malato Italia” è assai strana anch’essa. Più che essere divisa sulla diagnosi (si tratta veramente di “peste”?), cioè su quale strana malattia abbia colpito questo strano Paese, i nostri arditi patrioti si impiccano vicendevolmente nel cercare di trovare una cura.

Da una parte un gruppo di medici, gli “honesti”, si accanisce terapeuticamente con trattamenti invasivi: “Sono cure innovative”, dicono, “che nessuno ha mai provato prima. Con l’aumento delle pene, gli agenti sotto copertura, il DASPO e altro, spazzeremo via la malattia dal corpo contaminato da agenti patogeni resistentissimi”.

Dall’altra parte un secondo gruppo di sanitari, i “compassionevoli”, sono più orientati all’umanesimo delle cure e allo staccare la spina quando è necessario, nonostante ostentino rosari e simboli religiosi: “Mettiamo il paziente nelle mani della Madonna. Stacchiamo tutto!” I compassionevoli sono dell’opinione che il malato non ce la farà. E allora perché accanirsi tanto? Lasciamo che gli ultimi giorni di vita del paziente siano all’altezza della vita che ha vissuto. “Lasciamogli fare baldoria!” Abolendo, de facto, il codice degli appalti, lasciando che il paziente viva gli ultimi momenti della sua strana esistenza in una fulgida epopea edonistica. Così, affermano i compassionevoli, dopo circa un breve periodo di goduria assoluta il malato allegramente passerà a miglior vita.

In realtà esiste anche un altro gruppo di medici che, a detta di molti, praticano la medicina omeopatica. Questi strani medici che chiameremo “i Mary Poppins dell’anticorruzione”, anch’essi piuttosto ignari della malattia, si impegnano molto nella somministrazione di pillole di zucchero, strani farmaci, che loro chiamano Piani anticorruzione. Queste strane medicine a forma di supposta devono essere somministrate a cicli di tre anni, salvo poi assumerle una volta all’anno per via endoprocedimentale. La medicina è del tutto inutile nel trattare la presunta malattia da corruzione endemica. Ma gli effetti collaterali, invece, in alcuni casi possono essere drammatici.

Che la prevenzione della corruzione sia diventata di fatto una forma di omeopatia non dipende tanto dalla bontà dell’idea del prevenire. A livello internazionale sono tutti d’accordo nel mostrare come la repressione può fino ad un certo punto determinare una modifica nei comportamenti degli agenti pubblici. Piuttosto in questo strano Paese l’omeopatizzazione della prevenzione della corruzione dipende da come è stata architettata e dalle strane “derive” che ha assunto in questi primi sei anni di attuazione.

La prima deriva l’abbiamo chiamata “controllo di qualità”. Dal momento che l’ordine dei medici omeopatici, ANOC (Associazione Nazionale Omeopatici della Corruzione) ha stabilito che la corruzione si manifesta quando c’è “cattiva amministrazione” o mala gestio, allora i Piani anticorruzione hanno cominciato ad assumere le sembianze di piani di miglioramento e gestione della qualità dei processi organizzativi. Il motto sembra essere: “Meglio si lavora, meno si rischia che si manifesti un evento corruttivo”. In questa deriva gli eventi di corruzione che leggiamo sui Piani triennali delle amministrazioni sono spesso o degli elenchi predeterminati di condotte “tipiche” deconstestualizzate, oppure degli eventi di maladministration, cioè di cattiva amministrazione che nulla hanno a che fare con le dinamiche “atipiche” della corruzione. Infine, non una parola sugli interessi, primari e secondari, che competono o che convergono nei processi organizzativi. Salvo, alla fine, accorgersi che la corruzione c’è anche dove le amministrazioni funzionano perché essa non dipende dalla qualità dei processi, i quali amplificano solo il rischio di corruzione, ma dalle convergenze e dai conflitti di interessi che entrano in gioco e che costituiscono l’innesco della corruzione.

La seconda deriva la chiameremo dello “spaghetti western” ed è diretta derivazione della prima. Siccome in questa strana prevenzione della corruzione non si è mai visto un corrotto, ma solo processi organizzativi, schemi e fogli excel, giustamente chi rema contro alla prevenzione ha gioco facile nel dimostrare che questo modo di fare prevenzione in realtà non previene un bel niente. Pertanto, si tende a dividere il mondo in buoni e cattivi. Si grida alla mela marcia. Senza pensare, perché in sei anni di attuazione non si è mai provato ad indagare sull’evidenza che il fattore umano è il vero motore della corruzione. La dinamica e la percezione dei bisogni, le relazioni che soddisfano i bisogni e, infine, gli interessi che sono le strategie di soddisfazione dei bisogni e che corrono sulle relazioni non hanno patria in questo omeopatico “far finta di niente”. Perciò esistono gli onesti e i disonesti. In mezzo, invece, c’è una complessità di bisogni, relazioni ed interessi che se non si conoscono e se non si categorizzano correttamente avrebbero fatto diventare disonesta anche la mia vecchia zia che è morta, si dice, ancora vergine.

Una severa rotazione non si nega a nessuno”. Qui la disumanizzazione della prevenzione della corruzione ha una sorta di sublimazione assoluta. La terza deriva della prevenzione della corruzione, o “deriva del tagadà”, assume il punto di vista del “siccome siamo tutti disonesti, ruotiamo gli incarichi”. La deriva del tagadà, che occorre dire chiaramente è l’uso inappropriato di una misura utile se inserita in un quadro di approfondita analisi organizzativa, mette nelle mani di uno sprovveduto Principale il potere assoluto di spostare, delegittimare, indebolire, destrutturare gli agenti o gli uffici di una intera amministrazione. Proprio recentemente abbiamo sottolineato, insieme ad altri, l’esito per fortuna positivo di una vicenda giudiziaria piuttosto antipatica, ma frutto del genio italico applicato all’anticorruzione di carta. Si tratta della vicenda del capo della Polizia locale di un Comune a cui è stata applicata la rotazione per toglierlo di mezzo dopo che aveva denunciato alla Corte dei Conti la condotta di alcuni agenti. La vicenda è giunta finalmente in Cassazione. L’ha spuntata, per fortuna, il nostro protagonista. Noi la portiamo spesso in aula per sottolineare il fatto che le misure anticorruzione hanno un impatto organizzativo molto forte e messe nelle mani sbagliate possono produrre l’effetto inverso a quello auspicato.

La quarta deriva l’abbiamo chiamata “dell’utile carteggio” e ce ne siamo già occupati in un precedente articoletto che avevamo scritto lo scorso autunno a seguito di una serie di attacchi via stampa alla figura del Responsabile anticorruzione (RPCT). Ci si chiedeva (e ci si chiede tutt’oggi) quale spettro di azione abbia il nostro RPCT a seguito di una segnalazione interna: può attivare strumenti di controllo, oppure si deve limitare a verificare che le misure del Piano siano state correttamente attuate (in questo secondo caso si avrebbe, come evidente, una “deriva” inutil-burocratico-formalistica della sua azione). Il RPCT non è un detective, né lo sceriffo di Nottingham e questo era alquanto pacifico, ma la domanda sorge spontanea: cosa diavolo deve fare l’RPCT? A tale proposito, il compito, per come lo interpreta l’ANAC, si tradurrebbe in un semplice “carteggio” con i vertici amministrativi sulla buona o cattiva salute in cui versa il Piano anticorruzione (PTPC) dell’Ente. La deriva dell’utile carteggio viene tirata in ballo in questo modo: “Se nel PTPC esistono misure di prevenzione adeguate, il RPTC è opportuno richieda per iscritto ai responsabili dell’attuazione delle misure – come indicati nel PTCP – informazioni e notizie sull’attuazione delle misure stesse” (così nella Delibera n. 840 del 2 ottobre 2018). E ancora, nella stessa Delibera: “Dalla lettura delle norme sopra richiamate si evince, inoltre, che il RPCT, nell’esercizio delle proprie funzioni – secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza ed effettività, rispetto allo scopo delle norme richiamate – non possa svolgere controlli di legittimità o di merito su atti e provvedimenti adottati dall’amministrazione, né esprimersi sulla regolarità tecnica o contabile di tali atti, a pena di sconfinare nelle competenza dei soggetti a ciò preposti all’interno di ogni ente o amministrazione ovvero della magistratura“.

Ci sono anche altre derive nel mondo dorato dell’anticorruzione. Una delle più divertenti è la “deriva dell’estintore”. Essa consiste nel riempire le aule di formazione di spauriti dipendenti pubblici e poi chiamare magistrati, giudici, consiglieri, e quant’altro per farsi raccontare più o meno sempre le stesse cose, cioè che chi è corrotto entra nel peggiore dei gironi dell’inferno dantesco. Questa specie di formazione provoca, di fatto, terrorismo psicologico, da un lato, e allontanamento totale e comprensibile da qualsivoglia coinvolgimento nelle strategie di prevenzione che, invece, si dovrebbero muovere sulla consapevolezza delle dinamiche individuali ed organizzative che generano il rischio di corruzione, attraverso strumenti che aiutino i dipendenti pubblici a decodificare correttamente le situazioni che vivono e le relazioni della propria sfera personale.

Un’altra interessante deriva è quella che chiamiamo “del battitore”. A fine 2017 è stata adottata una specifica legge sul whistlebowing, cioè sulle segnalazioni di condotte illecite, che mirava ad estendere le tutele per il segnalante. Poi, più o meno ogni giorno, sono uscite fuori notizie su persone che pur segnalando, sono state licenziate, mobbizzate e quant’altro. Il whistleblowing è una condotta che si fa risalire alla caccia alla volpe inglese, quando i signorotti a cavallo si accompagnavano ad una più umana platea di “soffiatori di fischietto” ai quali era delegato il compito di girare per la foresta e “stanare” con l’emissione di acutissimi fischi, l’odiata ma per molti versi innocua, volpe. Non si è compreso, o non si è voluto comprendere, che il contesto italiano non è paragonabile alla caccia alla volpe inglese. Piuttosto, dovremmo prendere a misura del whistleblowing italiano la caccia alla tigre in India. Sì, quella divertente occupazione che gli inglesi trasportarono dall’altra parte del mondo e che vedeva protagonisti gli stessi signorotti a cavallo, questa volta, di un elefante, contornati da una schiera di “battitori” che entravano nella foresta con l’obiettivo di stanare una assai meno docile tigre, finendo sistematicamente più o meno sbranati. Qui in Italia, in presenza di un contesto “tigre”, ci preoccupiamo di salvaguardare la difesa dell’incolpato (“deriva garantista”), oppure abbiamo bisogno di sapere con certezza cosa ha in mente chi segnala e l’animo con cui segnala (“deriva moralista”), oppure ancora riteniamo che un buon whistleblowing possa essere garantito automaticamente dalla qualità della piattaforma tecnologica attraverso cui vengono raccolte le segnalazioni (“deriva tecnologica”), mentre sarebbe necessario al più presto valutare modalità e tempi di recezione della Direttiva europea.

Insomma, una gran confusione regna sovrana. Con tutte queste derive, l’anticorruzione comincia ad assomigliare ad un naufragio… O quanto meno è evidente che il sistema di prevenzione fa acqua da tutte le parti. Forse allora è il caso di ripartire da due idee fondamentali.

1. La corruzione non è un’emergenza. La corruzione è il costo strutturale di una relazione complessa e ineludibile che esiste tra i cittadini, l’amministrazione pubblica e gli agenti che la rappresentano, a tutti i livelli.

2. Non possiamo permetterci di non prevenire la corruzione. La prevenzione della corruzione, o meglio, l’idea della prevenzione della corruzione è un po’ come l’Europa, o meglio, l’idea di Europa.

L’odierno dibattito sull’Europa, allo stesso tempo, mette in discussione la stessa idea di una Europa unita, nonché il funzionamento dell’Europa come insieme di istituzioni.

Se appare a molti inaccettabile che si torni ad una Europa delle nazioni, visto che la globalizzazione impone un abbattimento progressivo dei confini nazionali, non appare così eretico discutere, invece, su come questa idea di Europa si sia realizzata in concreto: una burocrazia distante, istituzioni poco rappresentative, limitata ed ipocrita cessione di sovranità da parte delle nazioni, egoismi nazionalistici, e via dicendo…

Il dibattito sulla prevenzione della corruzione in Italia sembra soffrire della stessa contraddittorietà: da una parte si mette in discussione la stessa esistenza di una architettura di prevenzione della corruzione, che sarebbe inutile, anzi, per alcuni ostacolerebbe la rinascita economica del Paese, per altri limiterebbe il raggio d’azione degli interventi repressivi.

In realtà, a noi sembra assai più corretto, come si dovrebbe fare anche per il dibattito sull’Europa, concentrarsi su quale idea di prevenzione della corruzione è stata fino ad ora attuata. Quasi tutti i Paesi dell’OCSE hanno adottato soluzioni e strategie di prevenzione della corruzione, il che porterebbe l’Italia, nel caso si abbandonasse questo percorso, in una posizione assai peculiare se si pensa che Paesi meno esposti al rischio di corruzione adottano strategie di prevenzione anche più sofisticate della nostra.

Se il dibattito si sposta su quale prevenzione della corruzione stiamo attuando in concreto in Italia, allora, a nostro avviso, c’è spazio per un profondo e radicale ripensamento.

Forse abbiamo bisogno di un nuovo modello di lettura ed interpretazione del “fenomeno corruzione”. Ed è proprio di questo che vi parleremo nel prossimo post.

State intonati”, come affermava una improbabile cantante in un altrettanto improbabile contest canoro..

Tornano le PILLOLE di INTEGRITA’ di SPAZIOETICO!

PILLOLE

Correva l’anno 2013. Non esisteva ancora il Piano Nazionale Anticorruzione.

Con le PILLOLE DI INTEGRITA’ nasceva una debole ma agguerrita resistenza contro l’anticorruzione delle carte e dei fogli excel. Un percorso che ci ha portato lontano. Da allora SPAZIOETICO ha promosso senza tregua la visione di una prevenzione della corruzione fondata sul coinvolgimento, sulla consapevolezza e sulla responsabilità dei protagonisti. Ed è stata (e sarà ancora di più nei prossimi anni) una visione vincente.

Le PILLOLE, da sempre, sono pensate come forma di supporto ai Responsabili della prevenzione della corruzione delle amministrazioni che spesso trovano difficoltà nel veicolare i concetti di base della prevenzione della corruzione o che hanno bisogno di illustrare ai dipendenti dell’amministrazione, in maniera semplice ma efficace, concetti chiave come, ad esempio, la nuova definizione di “corruzione”, il conflitto di interessi, la trasparenza, il rischio di corruzione, il whistleblowing, il codice di comportamento, l’antiriciclaggio e così via.

Migliaia di dipendenti pubblici si sono formati attraverso le nostre PILLOLE. Ora, dopo più di sei anni abbiamo pensato di rivitalizzare quel percorso con le nuove PILLOLE DI INTEGRITA’.

Due nuove PILLOLE attendono di essere somministrate!


Ci sono diverse modalità di fruizione delle PILLOLE.

MODULO_ORDINE

Le PILLOLE DI INTEGRITA’ possono essere richieste a SPAZIOETICO compilando il MODULO di ORDINE.

Questa modalità è consigliabile per i Responsabili della prevenzione della corruzione che intendono organizzare incontri di formazione interni e vogliono utilizzare le Pillole.

 

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Oppure, su UDEMY, la nota piattaforma di formazione a distanza, accedendo tramite il seguente COUPON:

Questa modalità è consigliabile per TUTTI, in particolar modo per chi intende acquisire conoscenze di base sul fenomeno corruttivo e sui principali strumenti di prevenzione della corruzione.

 

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Infine, il prodotto può anche essere acquistato su MEPA, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Su Mepa (https://www.acquistinretepa.it), effettuare un “cerca imprese” inserendo SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE. A seguito dell’esito della ricerca, cliccare su “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In “SERVIZI-SERVIZI FORMAZIONE”, cliccare su “VAI AL CATALOGO”. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “Comprendere la corruzione” è SE501. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “La casa dei sogni” è SE502.


Di seguito, i video di presentazione delle PILLOLE.

 

 

Su UDEMY il corso su accesso civico generalizzato APERTO A TUTTI!

Da oggi il corso “GESTIRE L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO” della ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO è

APERTO A TUTTI!

e disponibile sulla piattaforma UDEMY, uno dei migliori marketplace per i corsi di formazione a distanza.

SCONTO del 50% sul costo del corso.

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Non solo le pubbliche amministrazioni potranno acquistare il corso su MEPA, ma anche:

  • singoli dipendenti pubblici, funzionari amministrativi di Enti Locali, Sanità pubblica e di ogni altra amministrazione pubblica, Ente o società controllata o partecipata, Ministero, amministrazione regionale, ecc…,
  • membri di organizzazioni civiche che utilizzano o intendono utilizzare l’accesso civico generalizzato come opportunità di partecipazione e controllo,
  • giornalisti,
  • consulenti ed esperti,
  • studenti,
  • CHIUNQUE sia curioso di approfondire la materia della trasparenza e della libertà di accesso.

Inoltre, il corso è consigliabile per singoli dirigenti e funzionari di amministrazioni pubbliche che vogliono migliorare la qualità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato. In particolare:

  • Responsabili della trasparenza,
  • Responsabili e funzionari dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP),
  • DPO (Data Protection Officer) o Responsabili della Protezione dei Dati (RPD),
  • Responsabili della prevenzione della corruzione,
  • Responsabili e Posizioni Organizzative di uffici pubblici,
  • Politici e amministratori, locali e nazionali.

Ecco un breve video di presentazione del corso.

 

IL CORSO
Cosa è l’Accesso Civico Generalizzato?

Il d.lgs 97/2016 ha introdotto l’istituto dell’accesso civico generalizzato. Si tratta di una modalità di accesso a dati e informazioni prodotte o detenute dalle pubbliche amministrazioni molto più ampio rispetto al passato.

L’accesso civico generalizzato riconosce a chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, l’accesso ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, e salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento.

Cosa è la checklist @SPAZIOETICO per la gestione delle istanze?

E’ elenco di domande giuste al momento giusto, da dare in mano agli uffici che gestiscono le istanze.

La checklist non decide al posto degli uffici, ma traccia il processo e lo rende tracciabile e replicabile.

Sono 14 PASSI, cioè 14 domande che devono essere svolte consecutivamente dall’ufficio che gestisce l’istanza di accesso civico generalizzato.

Perché un corso sull’accesso civico generalizzato?

Per le pubbliche amministrazioni italiane il nuovo canale di accesso rappresenta sia un’opportunità che una sfida.

Un’opportunità perché esso apre la strada all’instaurarsi di una nuova modalità di relazione che avvicina l’amministrazione ai cittadini/utenti e agli osservatori qualificati, migliorando la qualità dei processi partecipativi ed il controllo sull’operato e sui risultati della PA.

Una sfida perché il senso profondo del nuovo accesso civico generalizzato non risiede tanto nella disponibilità di un’amministrazione di “pubblicare” un’informazione o un dato o un documento, quanto piuttosto nella sua capacità di “mettersi al servizio” di chi richiede le informazioni con un atteggiamento di massima apertura.

Per accettare la sfida del nuovo accesso, le amministrazioni devono adottare adeguate soluzioni organizzative, quali, ad esempio, valorizzare risorse interne che dialogano con gli uffici che detengono i dati richiesti, raccogliere le richieste di accesso pervenute in un apposito registro, imparare a dialogare con i cittadini che richiedono dati e informazioni attraverso una cooperazione attiva, archiviare e catalogare dati e documenti per rispondere efficacemente alle richieste senza appesantire il lavoro degli uffici.

Prima di qualsiasi soluzione organizzativa, occorre che le amministrazioni comprendano che le istanze di accesso civico generalizzato debbono essere gestite con un atteggiamento diverso dal passato, dal momento che l’istituto viene introdotto all’interno di un contesto normativo che contempla altri meccanismi di accesso.

Organizzazione del corso

MODULO 1. ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: LA NASCITA DI UN DIRITTO CHE NON C’ERA

  • La nascita di un diritto che non c’era
  • “Logica Accesso Civico Generalizzato” e “Logica 241”
  • La check-list @SPAZIOETICO per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato

MODULO 2. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 1-4

2.1. PASSI 1, 2, 3, 4 della check-list @SPAZIOETICO

MODULO 3. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 5-7

3.1. PASSI 5, 6, 7 della check-list @SPAZIOETICO

MODULO 4. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE DI ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: PASSI 8-14

4.1. PASSO 8: Il test di pregiudizio

4.2. PASSO 9: Il test di interesse pubblico

4.3. PASSO 10: Il calcolo dei rischi e delle opportunità

4.4. PASSI 11-14: La decisione finale

MODULO 5. APPLICHIAMO LA CHECKLIST

  • Analisi di casi e esercitazioni pratiche

MODULO 6. CONCLUSIONI

  • La responsabilità di conoscere

IL WHISTLEBLOWING. Video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:
https://spazioetico.com/2019/04/10/il-whistleblowing-scheda-prodotto-elearning/

Testo del video

Andrea Ferrarini (AF). Molti non sanno che a novembre del 2017 il Parlamento italiano ha varato una legge che stabilisce alcune regole utili a proteggere il pubblico dipendente che segnala o denuncia condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro.

Massimo Di Rienzo (MdR). Una di queste regole è che il dipendente in questione, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa che sia collegata alla segnalazione.

AF. Non se ne sa molto, è vero. Anche perché si fa una gran confusione su questo nuovo istituto.

MdR. A partire dal nome che gli è stato attribuito: WHISTLEBLOWING. Ma che significa?

AF. Significa “soffiare nel fischietto” e se ti iscriverai a questo corso scoprirai anche da dove proviene questa strana locuzione.

Sono sicuro che il Whistleblowing inneschi un’infinità di dilemmi etici. Da una parte il bene comune, l’integrità di un’organizzazione pubblica ed i diritti che deve garantire. Dall’altra la sicurezza individuale, la difesa contro possibili ritorsioni che, in alcuni contesti, non riguardano solo la sfera professionale del dipendente che segnala, ma anche la sfera personale.

MdR. Esatto. Proprio per la complessità e la delicatezza del comportamento di segnalazione, abbiamo bisogno di accompagnare quasi per mano chi parteciperà a questo corso ad esplorare tutte le possibili dinamiche. Per questo abbiamo deciso di iniziare questo nostro percorso introduttivo al corso sul Whistleblowing con una breve storia.

Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto all’albo, è un funzionario che da poco lavora presso l’Ufficio Acquisti della Azienda Sanitaria Locale di Caciucco.

Nel preparare un disciplinare e leggendo alcuni documenti che l’Ente aveva prodotto, il dottor Rossi si imbatte in una serie di anomalie.

Si imbatte casualmente in tre diversi procedimenti di spesa.

Nel primo, la ASL ha affidato il servizio di pulizia di un immobile di sua proprietà, il Centro Congressi, ad una specifica ditta.

Il dottor Rossi verifica che il servizio non è stato affidato per gestire la pulizia di tutti gli immobili dell’Ente, ma solo per una specifica struttura, il Centro Congressi, per l’appunto.

Questa è la prima anomalia.

All’inizio non ci ha dato troppo peso, ma quello strano affidamento ha cominciato a scavare nella sua mente.

Ne aveva anche parlato con sua moglie.

Alcuni giorni dopo, il dottor Rossi nota che esistono, per la verità, altre due procedure di spesa non ancora definitivamente approvate.

In questo caso, l’Ente intende affidare, sempre alla stessa ditta e con due distinte procedure di acquisto, il servizio di pulizie di altri due immobili che ospitano ambulatori.

Questa è la seconda anomalia.

Il sospetto si acuisce quando il dottor Rossi osserva che la procedura che sta per essere utilizzata per la selezione del fornitore è, per tutte e tre le procedure di gara, l’affidamento diretto.

E questa è la terza anomalia.

Qui c’è qualcosa che non va.

Cosa fare?

AF. Allora Massimo, secondo te COSA FARA’ IL DOTTOR ROSSI? Ignorerà o Segnalerà? E se decidesse di non segnalare, violerebbe qualche regola?

Nel corso mostreremo tutte le possibili opzioni di segnalazione interna ed esterna che si trovano davanti al dottor Rossi.

MdR. Mostreremo il percorso di una segnalazione e la sua corretta gestione, sia da parte del superiore gerarchico che da parte dell’organizzazione.

AF. A cosa serve gestire correttamente una segnalazione?

MdR. Prima di tutto a tutelare il segnalante di fronte a possibili ritorsioni.

AF. Ho sentito parlare delle Policy di Whistleblowing? Ma di cosa si tratta?

MdR. Sono dei regolamenti che vengono adottati dalle amministrazioni per stabilire procedure certe di acquisizione e gestione delle segnalazioni. Ormai, quasi tutte le amministrazioni le hanno adottate.

Anche io ho una domanda per te Andrea. Ho difficoltà a capire l’oggetto di una segnalazione. Cioè, cosa dovrebbe esattamente se gnalare il dipendente nell’interesse dell’integrità della sua amministrazione?

AF. Iscriviti al corso e scoprirai questo e tante altre cose.

IL CODICE DI COMPORTAMENTO DEI DIPENDENTI PUBBLICI. Il video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:

https://spazioetico.com/2019/04/10/il-codice-di-comportamento-dei-dipendenti-pubblici-scheda-prodotto-elearning/ 

 

Testo del video

Massimo Di Rienzo (MdR). In Blind Spots, un libro pubblicato negli Stati Uniti nel 2011, Max Bazerman e Ann Tenbrunsel dimostrarono in maniera brillante come la rimozione dell’etica nei processi decisionali avesse condotto a scandali, corruzione, addirittura catastrofi, come il disastro dello shuttle Challanger.

Andrea Ferrarini (AF). La conformità è essenziale in un’organizzazione, dal momento che rende chiari i confini entro cui ci si può muovere; tuttavia, se tutto si riduce ad un mero trasferimento di regole e procedure, si finisce per compromettere l’autonomia decisionale dei dipendenti.

MdR. Ti ricordi Andrea? Anche noi abbiamo fatto un piccolo esperimento. Abbiamo visto con i nostri occhi quello che i ricercatori americani hanno teorizzato, cioè che decidere in astratto è qualcosa di molto diverso dal decidere in pratica.

AF. Sì, Massimo ora vi raccontiamo cosa successe in uno dei nostri corsi di formazione, quando tutte le condizioni si allinearono in maniera favorevole per testare l’etica pratica dei partecipanti.

Eravamo in un corso di formazione con una trentina di partecipanti.

Davanti a noi, il registro presenze includeva il campo della firma di entrata e della firma di uscita.

Quando i partecipanti cominciarono ad accedere, avemmo la fortuna che il primo a compilare i vari campi decise, per un qualche motivo, di firmare sia l’entrata che l’uscita.

MdR. Un’occasione imperdibile!

Ci schierammo davanti al registro ad osservare cosa avrebbero fatto gli altri partecipanti.

Firmare l’uscita nel momento in cui si entra in aula è una falsa attestazione, cioè, una condotta palesemente illecita, ma le persone tendono a rendere malleabile tale condotta per superficialità o per comodità personale.

AF. Il secondo partecipante firmò anch’egli l’uscita senza dire nulla, mentre il terzo e il quarto partecipante firmarono affermando che così si sarebbe resa più veloce la procedura di uscita.

Insomma, di circa trenta partecipanti, ventotto firmarono sia entrata che uscita, alcuni chiedendoci un avallo formale, altri in piena tranquillità.

Forse era una prassi consolidata di quella organizzazione.

Solo due non firmarono, uno dei quali affermando a voce alta che firmare l’uscita era una condotta illecita.

MdR. Insomma, la corruzione è un problema che riguarda non tanto e non solo la razionalità di un singolo individuo, bensì il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

AF. Per questo il campo dell’etica dei comportamenti è ricco di promesse. Per questo abbiamo deciso di realizzare questo corso sul codice di comportamento mostrando casi concreti e scenari di vita reali sui quali i partecipanti possono esercitarsi a prendere decisioni e analizzare le diverse opzioni.

MdR. Buon corso a tutti, allora!

Il “De Profundis” della Trasparenza: chi ha ucciso l’Accesso Civico Generalizzato?

cite

(aggiornamento del 11 giugno 2019 – Il Consiglio di Stato ha stabilito con la sentenza 3780, Consiglio di Stato, Sez. III , 05.06.2019 , n.3780, che è ammesso accesso civico generalizzato per agli atti di esecuzione  del contratto. L’articolo che segue è stato scritto nel pieno del dibattito tra ammissibilità e inammissibilità, con il secondo orientamento giurisprudenziale che sembrava prevalere, ma poi non ha prevalso – per fortuna). 

 


Sarà una Pasqua senza resurrezione per l’accesso civico generalizzato.

Non avremmo mai pensato di dirlo. Proprio noi, che abbiamo seguito con grande interesse la nascita “del diritto che non c’era” (il diritto a conoscere le informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione, per esercitare forme diffuse di controllo). Proprio noi, che gli abbiamo dedicato un libro, un manuale per aiutare gli uffici a gestire correttamente le istanze dei cittadini.

Proprio noi, oggi vi diciamo che l’Accesso Civico Generalizzato (il FOIA de’ noantri) è morto.

Risale a ieri (18/04/2019) l’ennesima sentenza del TAR, questa volta il TAR Toscana, che esclude l’accesso generalizzato ai documenti, ai dati e alle informazioni relativi alla fase di esecuzione di lavori pubblici. L’orientamento, afferma il TAR, si poggia su una serie di “orientamenti non univoci”, che brevemente vi riassumiamo.

In un precedente post avevamo segnalato come almeno tre sentenze stabilissero lo stesso principio:

  • TAR Parma, Sentenza 18 luglio 2018, n. 197. Il TAR ha stabilito che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice degli Appalti) per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico
  • T.A.R. Marche, Sez. I, n. 677 del 2018, in cui si nega la possibilità di utilizzare la forma di accesso predetta a causa delle disposizioni normative che considerano l’accesso agli atti negli appalti (ai sensi dell’articolo 53 del codice dei contratti), semplificando, come sistema chiuso considerata “come un caso di esclusione della disciplina dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
  • TAR Roma, 14.01.2019 n. 425, dove si stabilisce che l’accesso agli atti concernenti la procedura di affidamento e la fase di esecuzione dei contratti pubblici è oggetto di una disciplina ad hoc, costituita dalle apposite disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e, ove non derogate, da quelle in tema di accesso ordinario recate dalla legge n. 241 del 1990. In tale ambito non trova perciò applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato, stante la clausola di esclusione contenuta nel richiamato articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013″.

Mentre, al contrario, i TAR che hanno dichiarato ammissibile il ricorso all’ACG in materia di appalti sono:

  •  TAR Campania (che avevamo, peraltro, inserito nel nostro Manuale come “caso studio”). Nel 2017, la Sesta Sezione del TAR della Campania ha riconosciuto il diritto di una azienda a ricorrere all’ACG per “visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti
  • T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, n. 218 del 2018, per cui :”L’accesso va garantito anche in relazione al documento comprovante la consegna e l’inizio del servizio, con la precisazione che, onde soddisfare il concreto interesse della ricorrente, l’Amministrazione deve porre a disposizione il documento che la locatrice consegna al locatario per attestare l’avvenuta consegna dei bagni, la loro ubicazione, il loro numero e tipo, nonché la data, ovvero, in subordine, il documento di trasporto.
  • Tar Lombardia, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 45, secondo cui: “L’accesso civico potrà essere in materia di appalti temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, come quella dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 33/2013″.

Il problema è noto: il dlgs. 33 stabilisce che l’accesso civico generalizzato è escluso  (esclusione assoluta) nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

La disciplina vigente per la contrattualistica pubblica, cioè il codice degli appalti, viene fatta rientrare proprio nelle esclusioni assolute. I TAR stabiliscono, infatti, che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico. Questa esclusione ricomprende tutta la materia della contrattualistica, dagli atti di pianificazione all’espletamento delle procedure di affidamento, all’esecuzione.

Ora, noi sappiamo bene che la fase di esecuzione è la più critica. Spesso le amministrazioni non riescono ad esercitare un controllo efficace proprio in questa delicatissima fase. E in un paese in cui cadono i ponti, è legittimo pensare che esista un interesse diffuso a controllare. Senza dimenticare poi che la fase di esecuzione è anche una fase a rischio di corruzione e di riciclaggio.

Ed è paradossale avere introdotto un diritto attraverso modalità tali da escludere la trasparenza, laddove ci sarebbe un disperato bisogno di trasparenza.

Non sono i TAR ad avere ucciso L’ACG. avevamo previsto che l’ACG avrebbe generato contenzioso.

Lo ha ucciso l’indifferenza. L’indifferenza della politica, soprattutto. Perché la trasparenza non può essere lasciata in mano ai tribunali, agli uffici della pubblica amministrazione e ai cittadini senza un indirizzo, un progetto, una visione d’insieme che dia un senso agli strumenti attraverso cui si esercita. Sperando che i cittadini e gli uffici si arrangino e i tribunali aiutino tutti quanti a vederci chiaro.

La trasparenza non è un sogno che si avvera. La Trasparenza è un meccanismo, i cui ingranaggi (canali di accesso, obblighi di pubblicazione, modalità di riutilizzo delle informazioni) richiedono un delicato sistema di pesi e contrappesi, per non bloccarsi a contatto con il diritto alla privacy e con gli interessi pubblici e privati. O funziona o non funziona. E se è costruita male, la Trasparenza di solito non funziona.

L’Accesso Civico Generalizzato è stato costruito indubbiamente male. Non è mai stato chiarito il rapporto che intercorre tra accesso documentale ex legge 241/1990 e il decreto 33/2013. L’accesso civico generalizzato (ACG) è un ibrido: un accesso totale ma condizionato, un accesso documentale senza obbligo di motivazione. E’ un paradosso che si sovrappone sistematicamente alla L. 241/1990.

Si è fatto davvero poco, per tenerlo in vita. Una Linea Guida ANAC. Una circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica. Qualche statistica, il Centro Nazionale di Competenza FOIA del DFP che ci dice che “qualcosa non ha funzionato!” (ma dai?)  e che da solo difficilmente riuscirà a “guarire” l’Accesso Civico Generalizzato con formule e discussioni “omeopatiche”. Pensate che nel resoconto finale della giornata dedicata al dialogo con le organizzazioni della società civile, la questione della esclusione assoluta della contrattualistica pubblica non è stata nemmeno menzionata. Per dire, ci si preoccupa se le amministrazioni non rispondono in modo univoco, ma a chi importa se tutta la contrattualistica pubblica è una questione che riguarda solo le parti in causa di una procedura di evidenza pubblica?

La Trasparenza non sembra più essere al centro dell’agenda politica italiana. Se mai lo è stata.

I paladini della Trasparenza sono tutti invitati alle esequie del caro FOIA estinto.

R.I.P … Requiescat in pace… in una bara rigorosamente di vetro…

 

 

 

 

 

La nuova ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO. L’officina di formazione a distanza per le pubbliche amministrazioni

ELEARNING_FACTORY

Spazioetico ha iniziato a produrre ed erogare corsi in modalità ELEARNING.

Il luogo di produzione dei corsi l’abbiamo chiamato ELEARNING FACTORY, perché è davvero un laboratorio di contenuti e creatività, pur mantenendo l’approccio @SPAZIOETICO alla formazione, cioè, cerchiamo prima di tutto di NON ANNOIARCI!

Vai alla ELEARNING FACTORY di SPAZIOETICO!

Abbiamo sviluppato contenuti e metodi che fanno parte del nostro DNA di formatori, mettendo a disposizione delle amministrazioni e delle organizzazioni prodotti e servizi sempre più personalizzati e adattabili alle nuove modalità di fruizione a distanza.

Al termine di numerosi interventi formativi di successo realizzati lo scorso anno ci è stato richiesto come proseguire le attività utili a diffondere maggiore consapevolezza sul rischio di corruzione. Per molte organizzazioni, tuttavia, non è stato possibile realizzare corsi in presenza dal momento che i potenziali beneficiari erano talmente numerosi che una iniziativa estesa di formazione in aula sarebbe risultata insostenibile.

Altre organizzazioni ci hanno invece richiesto espressamente di pianificare e realizzare attività formative fruibili a distanza ed in maniera asincrona, in modo da ridurre i costi di esercizio e offrire maggiori opportunità di partecipazione ad una vasta platea di potenziali beneficiari.

Per questo, all’inizio di questo anno abbiamo dedicato tempo e attenzione nella realizzazione di percorsi formativi che, seppur fruibili su piattaforme e-learning, mantenessero lo spirito e l’approccio che contraddistingue da sempre SPAZIOETICO. 

Abbiamo l’ambizione di consolidare un modello di blended-learning assai più adatto alle organizzazioni moderne ma che non tradisca l’approccio di riferimento di SPAZIOETICO.

In questo momento, siamo in grado di realizzare percorsi formativi in modalità e-learning, con consegna entro 30 giorni dal perfezionamento della commissione. Qui puoi scaricare il CATALOGO 2019:

ELEARNING_FACTORY_CATALOGO_2019

Conoscere le misure di contrasto alla corruzione non basta. Occorre comprendere come i meccanismi che sono alla base delle dinamiche corruttive, e, cioè, le vulnerabilità organizzative, la configurazione degli interessi ed i meccanismi di auto-manipolazione, influenzino l’agire degli agenti pubblici in concreto. L’uso di scenari di vita reale e la formazione attraverso “dilemmi etici” dovrebbe costituire lo standard di riferimento per la formazione in materia di prevenzione della corruzione.

Per SPAZIOETICO la formazione rappresenta la misura di prevenzione della corruzione più rilevante. Essa dovrebbe essere erogata attraverso modalità innovative che favoriscano la partecipazione ed il coinvolgimento non formale degli agenti pubblici. Ad esempio, l’analisi di casi e concreti e l’apprendimento attraverso “dilemmi etici”.

Contattateci (attraverso il modulo qui sotto) per la pianificazione di un corso ELEARNING o per l’acquisto di un corso dal nostro ELEARNING_FACTORY_CATALOGO_2019.

 

 

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