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Accesso Civico Generalizzato. Tagliando, revisione o sostituzione del veicolo?

Trasparenza

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Siamo all’alba del terzo anno di attuazione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato. Qui su @spazioetico ne abbiamo parlato tanto ed abbiamo accompagnato la nascita e lo sviluppo di questo controverso nuovo meccanismo di accesso a dati e documenti della pubblica amministrazione. Durante questi anni abbiamo avuto la possibilità, attraverso numerosi interventi formativi e la realizzazione del Manuale Operativo sull’accesso civico generalizzato, di farci una idea di come sta funzionando e delle criticità applicative che sta mostrando.

Spesso si sente dire in giro che l’accesso civico generalizzato ha bisogno di un “tagliando“, cioè, di un intervento correttivo da parte del legislatore, un po’ come si fa con le automobili che, dopo un periodo di utilizzo, devono essere portate dal meccanico per una serie di verifiche che consentono di viaggiare in sicurezza e, nel lungo periodo, di risparmiare sulla manutenzione, allungando la vita dell’automobile. Interventi non strutturali ma la sostituzione di parti deteriorabili.

Siamo proprio sicuri che per l’accesso civico generalizzato sia sufficiente un tagliando? I due anni di attuazione hanno evidenziato alcuni problemi strutturali. Proviamo ad approfondire un po’.

Partiamo dalla prima questione: l’assenza di motivazione. Come noto, infatti: “in forza del comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, il diritto all’accesso “non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva […] e non richiede motivazione”.

Nel Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato, pubblicato nel giugno 2018, scrivevamo:


“L’assenza di motivazione è uno degli aspetti più problematici dell’ACG. Il cittadino non è obbligato a comunicare le ragioni che lo spingono a voler accedere ai dati e ai documenti detenuti dall’ufficio, né l’uso che intende fare delle informazioni che ne potrà ricavare.

Veramente il non dover dare motivazione aumenta le garanzie di trasparenza? Oppure crea semplicemente asimmetria informativa, rendendo difficile la valutazione delle istanze? I dati e i documenti acquisiti tramite ACG sono pubblici e quindi possono essere liberamente diffusi. I rischi associati a tale diffusione non possono essere calcolati in modo razionale, se non sono note le motivazioni del richiedente e il possibile conseguente uso che il richiedente farà dei dati, dei documenti e delle informazioni acquisite. 

Un proverbio dice che “il mondo e bello perché è vario” e quindi il cittadino potrebbe voler accedere ai dati, alle informazioni e ai documenti per le ragioni più disparate:

  • per esprimere un’opinione sulla base di dati e informazioni qualificate;
  • per controllare l’attività dell’amministrazione e sull’uso delle risorse pubbliche;
  • per favorire i propri interessi personali o commerciali;
  • per raccogliere informazioni su un soggetto interno all’amministrazione o su un soggetto che è in relazione con l’amministrazione;
  • per far perdere tempo all’amministrazione;
  • per curiosità personale.

Solo le prime due motivazioni sono in linea con gli obiettivi che il legislatore si era prefissato, quando ha introdotto l’ACG nell’ordinamento italiano. Tuttavia, come chiarito dal comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, l’accesso generalizzato non richiede motivazione e quindi le intenzioni del richiedente non influiscono sul suo diritto alla conoscenza e non possono essere addotte come motivazione per negare l’accesso.

In conclusione l’ACG, come descritto nel d.lgs. 33/2013, è una sorta di “ibrido”: una specie di accesso documentale finalizzato alla trasparenza, che rende pubblici dati e documenti non soggetti ad obbligo di pubblicazione, scarsamente coordinato con la L. 241/1990, ma che interferisce continuamente con la L. 241/1990, perché può essere usato dal cittadino anche per accedere agli atti amministrativi, senza fornire agli uffici tutte le informazioni utili, per valutare la sua istanza.

L’enfasi posta sull’assenza di motivazione doveva, nelle intenzioni del legislatore, fare intendere che si stava introducendo un meccanismo di accesso assai diverso da quello documentale.

Nella prima fase di attuazione della normativa, effettivamente, abbiamo assistito e ci sono stati riferiti diversi eventi di “stalking istituzionale” che sono stati resi possibili attraverso il nuovo istituto dell’ACG; si tratta di una emergente e pericolosa modalità di relazione tra cittadino e pubblica amministrazione”.


 

Puntualmente, i nodi sono venuti al pettine. In maniera sempre più evidente nel corso dei primi due anni di attuazione. E in maniera eclatante a febbraio di quest’anno (2019) con un Parere del Garante della Privacy (n. 9086500 del 7 febbraio 2019).

Questo Parere prende in considerazione una richiesta di accesso alla liquidazione di incarichi a professionisti risalenti nel tempo, che – secondo quanto evidenziato dall’amministrazione – sarebbero riferibili «ad un arco temporale dal 1992 all’anno 2010, non oggetto, pertanto, di pubblicazione obbligatoria ai sensi del D Lgs 33/2013».

Il richiedente che aveva presentato l’istanza aveva stretti legami con un precedente richiedente che si era visto negare l’accesso “in ragione di vicende giudiziarie che hanno coinvolto il richiedente e il soggetto controinteressato e della conseguente «esigenza di tutelare taluni degli interessi pubblici e privati di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 5 bis del D.Lgs. 33/2013, in riferimento a gravi vicende giudiziarie che hanno visto vittima [lo stesso] professionista controinteressato», come descritto più specificamente in atti“.

Il Comune ha, pertanto, condotto una indagine volta a individuare un legame (sospetto) tra primo e secondo richiedente ed è giunto alla conclusione che il secondo accesso era stato formulato “allo scopo di eludere quanto deciso dal Comune con il primo provvedimento di diniego, considerando che i motivi del precedente diniego si fondavano, come detto, sull’esistenza di vicende personali intercorrenti fra l’istante e il soggetto controinteressato“. Il termine “stocastica” viene dal greco antico e ha a che fare con quel brivido di delusione che ti prende alla schiena quando compri un gratta e vinci e sotto la lastrina c’è scritto: “Ritenta, sarai più fortunato“. E’ più o meno quello che è successo con questa istanza di accesso civico generalizzato. Se ti viene negato un accesso (civico generalizzato oppure ex 241/90), ritenta e sarai più fortunato!

Insomma, il primo richiedente “c’aveva provato“; poi visto che si era visto rigettare l’istanza ha pensato: “mo’ te frego io” (immaginate il tutto in dialetto agrigentino). Ha chiamato una specie di prestanome e ha reiterato la richiesta d’accesso.

Tipica vicenda italiana si direbbe, che però apre uno squarcio profondo sulla debolezza del (nuovo?) istituto chiamato accesso civico generalizzato.

Infatti il Garante afferma:

  • Spetta all’Ente destinatario dell’istanza di accesso civico valutare la veridicità delle predette circostanze.

Cosa significa? Che, diversamente da quanto stabilito dalla legge, l’ufficio che gestisce l’istanza dovrebbe verificare (nella gran parte dei casi in condizioni di assoluta asimmetria informativa visto che non c’è obbligo di motivazione) CHI ha richiesto l’accesso e perché.

Poco tempo dopo il TAR Puglia afferma, nella sentenza SEZ. III, 11 febbraio 2019, n. 242, una importante massima, con cui fa rientrare dalla finestra quello (la motivazione) che era uscito dalla porta:

A meno che non si voglia dare un’interpretazione così estensiva da risultare abrogativa della Legge n. 241/1990, la disciplina dell’accesso civico generalizzato prevista dal comma 2 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 33/2013, non può che essere interpretata come del tutto alternativa alla disciplina di cui alla Legge n. 241/1990 e azionabile, da chiunque, solo in caso di un interesse alla legittima azione amministrativa e al suo controllo da parte della collettività e non nei casi in cui venga, invece, azionata una pretesa del singolo per suo esclusivo e concreto vantaggio“.

Proviamo a mettere insieme le due interpretazioni. L’ufficio che riceve le istanze di accesso DEVE valutare se la richiesta è motivata da un interesse al controllo sull’operato della PA. L’accertamento della incoerenza della motivazione legittima il diniego, diversamente da quanto espresso dalla legge al comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, secondo cui l’accesso non è sottoposto ad alcuna limitazione se non per tutelare interessi pubblici e privati.

Queste ed altre ricostruzioni giurisprudenziali sembrano affermare, dunque, il principio che una “motivazione” del richiedente sia dirimente al fine di distinguere i due meccanismi di accesso (ACG e 241/90) che altrimenti si sovrappongono sempre. 

Si sancisce, pertanto, ciò che quasi un anno fa avevamo paventato, cioè che l’assenza di motivazione non fa altro che gettare gli uffici nella più totale asimmetria informativa. Agli uffici viene richiesta un’attività istruttoria complicatissima. 

Inoltre, si genera un concreto rischio di azzardo morale, dal momento che se un ufficio vuole rigettare l’istanza per coprire mala-gestio o peggio, avrà a disposizione un’ulteriore motivazione ad escludere, peraltro fortemente discrezionale.

Veniamo alla seconda questione: la esclusione della materia della contrattualistica pubblica dall’accesso civico generalizzato.

Come è noto, l’accesso civico generalizzato è escluso (esclusione assoluta) nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

Nel nostro Manuale avevamo individuato almeno due casi in cui si verificherebbe una esclusione assoluta (si tratta del Passo 4 della nostra check-list):

  1. La Legge Urbanistica (L. 1150/1942) prevede, all’art. 9, primo comma, che “il progetto di piano regolatore generale del Comune deve essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione”. Quindi, l’ufficio che riceve un’istanza avente ad oggetto un progetto di piano regolatore generale dovrebbe negare l’accesso e indicare al richiedente le modalità previste dalla legge per prenderne visione.
  2. Anche l’accesso alle liste elettorali è regolato dall’art. 51 del DPR. 223/1967 (Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali), in base al quale, gli atti relativi alla revisione semestrale delle liste elettorali sono sempre ostensibili a chiunque. Le liste elettorali, pertanto. possono essere rilasciate in copia per finalità di applicazione della disciplina in materia di elettorato attivo e passivo, di studio, di ricerca statistica, scientifica o storica, o carattere socio-assistenziale o per il perseguimento di un interesse collettivo o diffuso.

Ci siamo chiesti più volte se esistessero altri casi in cui l’accesso ai dati, alle informazioni o ai documenti richiesti fosse subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, co. 1 della L. 241/1990.

Quando, lo scorso anno, con la Sentenza 18 luglio 2018, n. 197 il TAR Parma ha stabilito che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice degli Appalti) per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico, Eccone un altro!” abbiamo esclamato.

Ma non avevamo fatto i conti con una precedente sentenza del TAR Campania (che avevamo, peraltro, inserito nel nostro Manuale come “caso studio”). Nel 2017, la Sesta Sezione del TAR della Campania ha riconosciuto il diritto di una azienda a ricorrere all’ACG per “visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti

Si parla di tubi, perché l’azienda aveva partecipato a una procedura selettiva avente ad oggetto l’affidamento dei lavori di estensione della rete fognaria di un Comune. La gara era stata vinta da una ditta concorrente, che aveva offerto di porre in opera tubi in PVC rigido denominati Alvehol, di diametro mm. 800 e mm. 1.200 con rigidezza anulare SN 16, di difficile (se non impossibile) reperimento sul mercato.

Il Comune aveva  negato l’accesso, sostenendo che:

  • l’istanza di ACG era ispirata da motivazioni diverse (quelle del concorrente che ha perso la gara) da quelle che dovrebbero ispirare l’accesso civico generalizzato;
  • inoltre, non vi sarebbero i presupposti (previsti dal codice degli appalti) per concedere l’accesso agli atti avendo la ricorrente fatto acquiescenza agli esiti della gara.

IL TAR CAMPANIA HA OSSERVATO QUANTO SEGUE:

  • l’istanza non è stata formulata ai sensi della normativa sugli appalti.
  • la richiesta di verificare l’effettiva posa in opera dei tubi promessi dalla controinteressata rientra pienamente nella finalità voluta dalla legge di consentire un controllo sull’uso delle risorse pubbliche.
  • l’indagine sulle “reali motivazioni” del richiedente l’accesso civico generalizzato esula dai compiti attribuiti al Comune che deve limitarsi a verificare che non ricorrano casi di esclusione previsti dalla legge.

CHIARAMENTE, PER IL TAR DELLA CAMPANIA, LA NORMATIVA SUGLI APPALTI NON PREVEDE ESCLUSIONI ALL’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO.

La sentenza del TAR Parma, invece, ribalta questo punto di vista. Il caso si riferiva ad un’istanza di ACG inviata da un consorzio di auto manutentori  ad una Azienda Sanitaria Locale, per visionare:

  • i documenti di una gara di appalto già espletata e dalla quale era stato escluso;
  • una serie di dati inerenti ad aspetti relativi all’esecuzione del rapporto contrattuale scaturito da tale gara

La ASL ha respinto la richiesta di ACG in quanto: «la richiesta, così come formulata, non si ritiene che rientri nel diritto di accesso civico generalizzato ai documenti, dati e informazioni non soggetti ad obbligo di pubblicazione».

Anche in questo caso, un operatore economico che ha partecipato ad una gara presenta una richiesta di ACG che concerne l’esecuzione dei lavori da parte dell’operatore economico che ha vinto la gara. Anche in questo caso l’Amministrazione nega l’ACG, entrando nel merito delle motivazioni del richiedente. TUTTAVIA, LA DECISIONE DEL TAR IN QUESTO CASO E’ COMPLETAMENTE DIVERSA. Secondo il TAR, infatti:

I dati, gli atti e le informazioni richiesti possono essere totalmente ricompresi nel concetto più generale di “atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici” di cui al comma 1, dell’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016».

Art. 53, c. 1 d.lgs. N. 50/2016 (codice degli  appalti)

  • «Salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Secondo il TAR  il codice degli appalti, facendo riferimento all’accesso documentale ex L. n. 241/1990, escluderebbe la possibilità di ricorrere all’Accesso Civico Generalizzato. Inoltre:

  • risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati.
  • nell’attuale contesto sociale e ordinamentale – in cui la trasparenza dell’operato delle amministrazioni ha assunto il ruolo di stella polare – il legislatore potrebbe compiere una scelta diversa (volta cioè ad estendere la possibilità di controllo generalizzato anche su documenti che possono costituire la “spia” di una deviazione dai fini istituzionali)…
  • …ma tale scelta, proprio per la forte conflittualità degli interessi coinvolti e per la specialità del campo in cui andrebbe ad operare, deve essere necessariamente espressa ed inequivocabile.

La Sentenza del TAR Campania è in linea con gli orientamenti espressi da ANAC e Dipartimento della Funzione Pubblica, per quanto riguarda i rapporti tra ACG e Accesso Documentale 241:

  • ACG e Accesso Documentale sono due «canali di accesso» che devono essere tenuti chiaramente distinti,
  • L’Accesso Documentale serve per tutelare interessi «qualificati» e necessita di motivazione,
  • L’ACG serve per promuovere forme diffuse di controllo sull’operato della P.A. e può essere azionato da chiunque, anche in assenza di posizioni giuridiche qualificate.

I DUE «CANALI DI ACCESSO» SI SOVRAPPONGONO MA NON INTERFERISCONO TRA LORO.

La Sentenza del TAR di Parma, invece, evidenzia un orientamento completamente nuovo:

  • L’accesso documentale della L.241/1990 ESCLUDE L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO se viene citato nelle normative di settore che regolano i procedimenti pubblici.
  • La restrizione dei canali di accesso può essere decisa dal legislatore, per tutelare interessi pubblici o privati.
  • Se il legislatore vuole autorizzare l’ACG a documenti e informazioni regolati da specifiche normative di settore, allora deve DIRLO ESPLICITAMENTE.

La sentenza del TAR Parma è stata seguita da altre due sentenze dello stesso tenore:

  • T.A.R. Marche, Sez. I, n. 677 del 2018, in cui si nega la possibilità di utilizzare la forma di accesso predetta a causa delle disposizioni normative che considerano l’accesso agli atti negli appalti (ai sensi dell’articolo 53 del codice dei contratti), semplificando, come sistema chiuso considerata “come un caso di esclusione della disciplina dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
  • TAR Roma, 14.01.2019 n. 425, dove si stabilisce che l’accesso agli atti concernenti la procedura di affidamento e la fase di esecuzione dei contratti pubblici è oggetto di una disciplina ad hoc, costituita dalle apposite disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e, ove non derogate, da quelle in tema di accesso ordinario recate dalla legge n. 241 del 1990. In tale ambito non trova perciò applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato, stante la clausola di esclusione contenuta nel richiamato articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013″.

Mentre, al contrario, i TAR che hanno dichiarato ammissibile il ricorso all’ACG in materia di appalti sono:

  • T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, n. 218 del 2018, per cui :”L’accesso va garantito anche in relazione al documento comprovante la consegna e l’inizio del servizio, con la precisazione che, onde soddisfare il concreto interesse della ricorrente, l’Amministrazione deve porre a disposizione il documento che la locatrice consegna al locatario per attestare l’avvenuta consegna dei bagni, la loro ubicazione, il loro numero e tipo, nonché la data, ovvero, in subordine, il documento di trasporto.
  • Tar Lombardia, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 45, secondo cui: “L’accesso civico potrà essere in materia di appalti temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, come quella dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 33/2013″.

Quindi ora siamo 3 a 3. Palla al centro.

La tendenza ad escludere la materia degli appalti semplifica la vita alle amministrazioni che altrimenti sarebbero costrette ad esperire una valutazione molto complessa (un metodo lo abbiamo indicato nel nostro Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato).

Inoltre, siamo assolutamente d’accordo che la materia degli appalti, vista la delicatezza del contenuto documentale, sia dal punto di vista della trasparenza, sia dal punto di vista della riservatezza, meriterebbe un’attenzione particolare da parte del legislatore. Tuttavia, tale tendenza, se si consolidasse, porterebbe ad escludere una buona fetta di materia oggetto di accesso, data la rilevanza della contrattualistica pubblica in termini di dati, informazioni e documenti. Infine, se si consolidasse la tendenza ad escludere, si porrebbero alcune questioni chiave sulla stessa sostanza dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.L

L’esclusione della possibilità di accesso generalizzato ai documenti di gara solleva tre interrogativi che travalicano gli orientamenti giurisprudenziali e vanno dritti al cuore della questione, cioè al senso dell’accesso civico generalizzato

Prima domanda: perché lo Stato dovrebbe scegliere dove e come farsi controllare? L’ACG serve ai cittadini per controllare il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Se lo Stato può scegliere dove farsi controllare, allora l’ACG rischia di diventare uno strumento inutile. Tra l’altro, l’ACG ha già dei limiti (art. 5bis, c. 1 e 2) che servono proprio per evitare che la trasparenza possa ledere interessi pubblici o privati.

Seconda domandacos’è l’accesso documentale? I cittadini hanno bisogno di «canali di accesso» alle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione. E l’ambito di applicazione di un canale di accesso (ACG, Accesso 241, Open data, ecc …) dovrebbe essere chiaro a priori, per consentire al cittadino di scegliere il canale di accesso più idoneo ai suoi bisogni. Secondo il TAR di Parma, l’accesso agli atti ex L. 241/1990 (che è un canale di accesso generico ai procedimenti) può trasformarsi in un accesso specifico (che disinnesca l’ACG) se la L. 241/1990 viene citata in una normativa di settore. Questo potrebbe essere fonte di confusione (anche perché molte normative di settore non sono stabili).

Terza domanda: ma davvero il Legislatore non vuole troppa trasparenza negli appalti? Secondo il TAR di Parma «risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati». In realtà, il Legislatore sembra pensarla in modo opposto. Il d.lgs. 33/2013 prevede, a carico delle stazioni appaltanti, un elevatissimo numero di obblighi di pubblicazione: documenti che sono pubblicati nella Sezione Amministrazione Trasparente e che sono accessibili a chiunque. Con tutto il rispetto per il TAR, sembra che in realtà il Legislatore abbia a cuore l’accesso indiscriminato (cioè generalizzato) alla documentazione di gara!

Proviamo a ricostruire un contesto in cui potrebbe esistere un concreto interesse a conoscere da parte della collettività.

  • Il Comune di Spericolato è una cittadina tutta salite e discese, con strade dissestate.
  • Il servizio Scuolabus è stato appaltato ad una ditta locale, mentre per le riparazioni il Comune ha selezionato, attraverso gara ad evidenza pubblica, un’officina anch’essa locale.
  • Le vetture che sono state messe a disposizione per lo Scuolabus sono in continua riparazione, tanto che i cittadini sono costretti, assai spesso, ad accompagnare i propri figli a scuola nonostante abbiano pagato il servizio con un contributo ad hoc.
  • Pertanto monta una crescente insoddisfazione che ha spinto alcuni cittadini a costituire un comitato civico ed a richiedere le informazioni oggetto dell’istanza.

Presso il Comune di Spericolato giunge una istanza di accesso civico generalizzato volta ad ottenere la documentazione inerente al servizio di manutenzione e riparazione degli automezzi appartenenti all’amministrazione per il periodo dall’1.1.2013 al 31.12.2015. In particolare si richiede:

  • la documentazione di gara nella sua interezza;
  • il contratto stipulato con l’aggiudicatario;
  • i documenti attestanti i singoli interventi, i preventivi dettagliati degli stessi,
  • l’accettazione dei preventivi, i collaudi ed i pagamenti “con la relativa documentazione fiscale dettagliata”.

Come rispondere? Nella checklist @spazioetico per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato del nostro Manuale, ce ne occupiamo al PASSO 4.

PASSO 4. ESISTONO ESCLUSIONI ASSOLUTE ALL’ACCESSO?

Se seguissimo le indicazioni del TAR Parma, limiteremmo il diritto del comitato civico locale ad accedere a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Se seguissimo le indicazioni del TAR Campania, daremmo accesso a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Questa seconda ipotesi implica il sacrificio di interessi privati (interessi commerciali).

Quando si ragiona in termini di trasparenza non bisognerebbe tenere eccessivamente in considerazione le intenzioni del Legislatore. Bisognerebbe piuttosto considerare l’interesse pubblico connesso alla conoscenza delle informazioniBisognerebbe considerare le opportunità associate alla conoscenza di informazioni relative al funzionamento della P.A, e all’uso delle risorse pubbliche.

L’interesse pubblico dipende dal contesto sociale e culturale, le intenzioni del Legislatore, invece, spesso sembrano guidate dal «guazzabuglio del cuore umano».

 

Licenza Creative Commons

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“LAVORARE GRATIS NELLA STANZA DEI BOTTONI”: il secondo video su YouTube di @spazioetico.

Huffington Post: “Il ministero dell’Economia cerca consulenti con esperienza di 5 anni disposti a lavorare gratis”.

Il Ministero dell’Economia… Ha deciso di fare economia! Cerca consulenti esperti, interessati a fornire consulenze a titolo gratuito.
Sarebbe facile fare dell’ironia: un Paese sull’orlo della recessione non trova nemmeno i soldi per pagare degli esperti che lo tirino fuori dalla m……

Ma c’è poco da ridere: le consulenze non saranno realmente gratuite? Gli esperti riceveranno in cambio visibilità, contatti, future opportunità di lavoro? 

La gratuità a vantaggio dello Stato è spesso l’anticamera che conduce alla “stanza dei bottoni”. È un “do ut des” un baratto dagli esiti tutt’altro che certi o trasparenti.
Sono queste precise dinamiche relazionali (e non la “cultura italiana” in generale) che ci rendono un Paese a rischio di corruzione.

È una questione di prassi, di abitudini che si portano addosso e che sembrano difficili da tirare via. Come una macchia d’olio. Come un chewing-gum sotto la scarpa…

Buona visione!

 

P.S.: La risposta del MEF non si è fatta attendere, ma a nostro parere, non ha chiarito alcunché, anzi….

 

C’E’ VITA OLTRE LA MAPPATURA DEI PROCESSI? La prevenzione della corruzione secondo @spazioetico

lifebeyond2

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico, benvenuti nel 2019! Un anno in cui, certamente, non assisteremo all’estinzione della corruzione (come auspicato da illustri esponenti ministeriali), ma in cui non verrà meno l’impegno di tutti noi, per garantire l’integrità delle scelte pubbliche.

Gennaio è tempo di bilanci, più che di progetti: come è stato per voi il 2018? Noi siamo stati molto impegnati a scrivere il nostro Manuale sull’accesso civico generalizzato, a fare corsi di formazione e a costituirci in Associazione Professionale. E per noi l’anno è volato via in fretta!

4 stagioni

Sembra ieri che scrivevamo le divagazioni estive e le escursioni d’autunno … ed invece è già passato anche Capodanno! ANAC ha pubblicato il suo nuovo PNA e le pubbliche amministrazioni stanno finendo di aggiornare i PTPC per il triennio 2019 – 2021. E sì! L’aggiornamento annuale del PTPC, croce e delizia dei responsabili della prevenzione della corruzione. Non hai nemmeno tempo di attuarlo, il Piano Triennale, che già lo devi aggiornare!
Perché mai se il piano è triennale, deve essere aggiornato ogni anno? Forse questo garantisce una maggiore efficacia dell’anticorruzione? Lo dubitiamo. Chiunque conosca un minimo il funzionamento delle organizzazioni, sa quanto sia difficile “rompere” le prassi, modificare le procedure, diffondere i valori. Ci vogliono tempi lunghi e un forte investimento da parte della dirigenza.

cantone

Ma dobbiamo tenerci i nostri dubbi e adeguarci alla volontà di ANAC (Comunicato del Presidente ANAC del 16/03/2018): “la necessaria integrazione degli obiettivi di trasparenza con il piano della performance necessita di una loro previsione annuale nell’ambito della programmazione su base triennale. Si richiama, pertanto, l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo Piano Triennale, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020). È, altresì, necessario che ad ogni Piano siano allegate le mappature dei processi.

Ma cosa dovranno scrivere i RPCT nell’aggiornamento dei PTPC? Il nuovo PNA non ci aiuta a trovare una risposta a questa domanda: la sua “Parte Generale”, infatti, non propone strategie di sviluppo dei sistemi di prevenzione, ma si limita a tornare su tematiche già trattate nei precedenti PNA (ambito di applicazione della L.190/2012, aggiornamento dei PTPC, Ruolo e poteri, requisiti e revoca del RPCT, rapporti fra ANAC e il RPCT, trasparenza e privacy, codici di comportamento, pantouflage e rotazione del personale). Molto più interessanti sono gli approfondimenti della “Parte Speciale” del PNA, in cui viene analizzato il rischio associato ad attività che hanno un forte impatto sui cittadini e che sono trasversali a diverse pubbliche amministrazioni: la gestione dei rifiuti e la gestione dei fondi strutturali.

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Ma la Parte Speciale, per quanto ben fatta, non può compensare la carenza di indicazioni di carattere generale. Nel PNA 2015 ANAC ha auspicato un “cambio di rotta” nella strategia di prevenzione ed ha indirizzato le pubbliche amministrazioni a mappare (cioè analizzare) i propri processi, per migliorare la qualità dei PTPC. In questi anni molte amministrazioni hanno effettivamente mappato i processi (chi più, chi meno, chi meglio, chi peggio, in assenza di indicazioni metodologiche da parte di ANAC) e adesso forse sarebbe il caso di dare loro delle indicazioni per il futuro. Sarebbe il caso di spiegare (non solo agli RPCT, ma anche agli altri dipendenti pubblici che lavorano nella P.A. e ai cittadini che dalla P.A. ricevono servizi) in che direzione sta andando (o in che direzione si vuole che vada) l’anticorruzione italiana, dopo il cambio di rotta dell’ormai lontano 2015.

Eh sì, perché un cambio di rotta senza una direzione potrebbe far naufragare la nave dell’anticorruzione, oppure farla tornare indietro. Fuor di metafora: l’analisi del rischio potrebbe ridursi ad una attività fine a se stessa o diventare un mero adempimento burocratico.

 

1. Un A.N.A.C.OLUTO: il PNA 2018 e l’anticorruzione sospesa

Il PNA 2018 sembra insomma un “anacoluto”, cioè un costrutto sintattico in cui il primo elemento, la Parte Generale, appare campato in aria e messo in rilievo, rispetto alle successive Parti Speciali.

Più in generale, l’anticorruzione pare essere sospesa tra il passato (mappatura dei processi) e un futuro incerto, galleggiando in un presente in cui il legislatore stesso, con l’approvazione della “Legge Spazzacorrotti”, intende privilegiare la repressione e non tenere in alcun conto la prevenzione. In questo scenario, quali dubbi sorgeranno nella testa degli RPCT, intenti ad aggiornare i propri piani triennali? Proviamo a descriverli, con l’aiuto di quattro improbabili amici RPCT!

narciso
Narciso Vanesi è RPCT del Comune di Gray (AO). Negli ultimi anni ha mappato tutti i processi del Comune ed è molto soddisfatto del suo lavoro. Così soddisfatto, che ha stampato tutti documenti che descrivono la mappatura dei processi, li ha incorniciati e li ha appesi alle pareti del suo ufficio! Ogni volta che guarda un processo incorniciato, si sente rassicurato. Ha come la sensazione di avere tutto sotto controllo. Ma è veramente tutto sotto controllo? Narciso Vanesi ogni tanto (non molto spesso però) ha qualche dubbio. Forse dovrebbe stampare i processi e appenderli in tutti gli uffici del Comune? O forse dovrebbe chiedere agli uffici del Comune se le sue analisi (che ha fatto da solo, chiuso nel suo ufficio) sono corrette?

dubbio
Valentina Del Dubbio è RPCT dell’Azienda Sanitaria Locale di Amleto (BO). Valentina del Dubbio ha un grandissimo dubbio. Ha una domanda che la assilla e che va ripetendo a tutti quelli che incontra: “Adesso che ho mappato tutti i processi dell’Azienda, cosa farò nel triennio 2019 – 2021?”. Nessuno sa darle una risposta. A dire il vero i suoi colleghi della Psichiatria avrebbero una soluzione ai suoi problemi: un ansiolitico … Dopo molte insonni, finalmente una risposta balena nella sua mente: “Nel prossimo triennio… li rimappo tutti!”

ignara
La Dott.ssa Mia Insaputa, è responsabile dell’ ufficio Risk Management di una Agenzia Ministeriale. Negli ultimi anni ha messo in piedi un sistema integrato di gestione del rischio che analizza i dati di processo per identificare gli eventi critici. Nel suo sistema di risk management ha incluso anche i rischi associati ai reati contro la pubblica amministrazione, che potrebbero essere commessi dai dipendenti dell’Agenzia. E adesso si sta chiedendo se sia il caso di includere i rischi derivanti dalla gestione delle informazioni e dalla violazione del diritto alla privacy. Mia Insaputa è una RPCT che lavora molto bene … peccato che non sa di esserlo!

A cartoon illustration of a doctor looking confused.
Errico Fordini, RPCT dell’Azienda Ospedaliera “Santi Presto e Bene” è molto stupito! Negli ultimi anni ha fatto di tutto per rendere più efficienti i processi della sua Azienda, per soddisfare gli stakeholder e per standardizzare i comportamenti organizzativi. Alcuni giorni fa si sono presentati dei signori eleganti, nel suo ufficio. Errico Fordini pensava fossero degli ispettori di ANAC, venuti a complimentarsi con lui, per il suo modo non burocratico di fare anticorruzione… Invece erano gli auditor di una società di consulenza, venuti a certificare ISO 9001 il suo Ospedale!

 

2. I limiti della prevenzione

Cosa ci suggeriscono i nostri amici RPCT? In primo luogo ci suggeriscono che è necessario andare oltre la mappatura dei processi, e migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di monitorare gli eventi corruttivi. La mappatura dei processi, infatti, è un esercizio di valutazione del rischio, che non serve a capire come la corruzione si genera, ma dove si genera. La mappatura dei processi, infatti, identifica i processi che sono maggiormente vulnerabili alla corruzione e lo fa legando il rischio di corruzione alla “mala-gestio“, cioè al cattivo funzionamento della “macchina amministrativa”.

Valutare e gestire il rischio (cioè diminuire la probabilità che la corruzione abbia luogo) è senza dubbio fondamentale. Ma è una attività che si realizza introducendo controlli sui processi e standard di comportamento (procedure, regole di condotta) per le persone. E purtroppo esiste un limite alla possibilità di introdurre regole e controlli all’interno delle organizzazioni:

  • troppi controlli rallentano l’esecuzione dei processi ed incidono negativamente sulla performance organizzativa,
  • troppe regole finiscono per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia).

Di conseguenza, non esiste il sistema di prevenzione perfetto (cioè in grado di azzerare il rischio). Anche se disponessimo di strumenti di valutazione affidabili (di cui non disponiamo, visto che l’unico strumento di misurazione del rischio di corruzione elaborato da ANAC, l’allegato 5 del PNA 2013,non è affidabile), anche se avessimo a disposizione misure di prevenzione efficaci e attuabili al 100%; il controllo totale delle persone e dei processi finirebbe per annientare le persone e l’organizzazione.

Purtroppo è così: i PTPC non possono escludere che la corruzione abbia luogo e gestiscono solo parzialmente i fattori di rischio che rendono vulnerabili i processi. Perché “the show must go on”: le P.A. devono garantire la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi, anche assumendosi il rischio della corruzione.

Diventa quindi necessario capire come si genera la corruzione, per identificare tempestivamente gli eventi corruttivi che si verificano nonostante l’esistenza di un sistema di prevenzione.

 

3. L’innesco della corruzione

I fattori che incrementano il rischio di corruzione (scarsa chiarezza delle regole, carenza di personale, mancanza di procedure, assenza di rotazione, frazionabilità, rilevanza economica, complessità delle operazioni da svolgere, ecc…), rendono vulnerabili i processi, ma non innescano la corruzione.

La corruzione, infatti, viene innescata dall’azzardo morale dell’agente pubblico, che agisce in una situazione di conflitto di interessi, cioè in una situazione in cui degli interessi secondari (dell’agente o di soggetti terzi) entrano in conflitto con gli interessi primari del Principale, cioè della Pubblica Amministrazione.

La valutazione del rischio, come la qualità, si concentra sui processi. L’analisi degli inneschi si concentra sugli interessi in gioco, interni ed esterni alla pubblica amministrazione e sulle relazioni che “supportano” tali interessi.

Di seguito alcuni obiettivi e alcune attività che le pubbliche amministrazioni potrebbero inserire nei loro PTPC, da realizzare nel prossimo … decennio. Tenetevi forte! Stiamo cercando di raccontarvi l’anticorruzione del futuro!

 

4. Fuori dal tunnel! C’è vita oltre la mappatura dei processi! 

a) La Mappatura degli interessi. Visto che gli eventi corruttivi sono innescati dai conflitti di interessi (o meglio, dall’azzardo morale che risolve tali conflitti, favorendo degli interessi secondari), allora mappare gli interessi è la prima cosa da fare. La mappatura degli interessi può essere vista come una evoluzione della mappatura dei processi, perché associa a ciascun processo a rischio:

  • gli stakeholder (esterni ed interni) coinvolti nel processo,
  • gli interessi primari, che il processo intende promuovere,
  • gli interessi secondari degli stakeholder.

Gli stakeholder esterni sono gli utenti, le imprese e qualunque altra persona fisica o giuridica che entra in relazione con l’amministrazione e può essere influenzata o influenzare il processo.

Gli stakeholder interni, invece, sono tutti i soggetti che operano per conto dell’amministrazione: dipendenti, dirigenti, organi di indirizzo, concessionari, ecc… Anche gli stakeholder interni possono influenzare il processo o esserne influenzati.
Gli stakeholder, sia interni che esterni sono portatori di interessi secondari, cioè interessi riferibili alla loro sfera personale, professionale, sociale od economica.

Gli interessi primari, invece, sono gli interessi che guidano l’organizzazione e i suoi processi. Nel caso della pubblica amministrazione, sono interessi primari:

  • i diritti dei cittadini, che l’amministrazione deve promuovere,
  • l’interesse al buon uso delle risorse pubbliche, riferibile al “cittadino contribuente”,
  • l’interesse alla legalità e all’imparzialità dell’azione amministrativa, riferibile al “cittadino elettore”,
  • l’interesse dell’organizzazione al raggiungimento di una serie di obiettivi strategici (riduzione delle spese, assunzione e aggiornamento del personale, ecc…),
  • l’interesse degli organi politici alla realizzazione del programma di mandato.

La mappatura degli interessi può essere riassunta in una tabella (ve ne proponiamo una):

scheda

 

Tuttavia, il modo migliore per “visualizzare” gli interessi è costruire un grafo (cioè una rete) che associa ad ogni processo gli interessi primari, gli stakeholder e gli interessi secondari.

grafo degli interessi

 

b) Analisi dei conflitti e delle convergenze di interessi. Gli interessi primari e secondari associati ad un medesimo processo interagiscono tra loro. Infatti, le decisioni e le attività previste dal processo potrebbero:

  • favorire determinati interessi primari e secondari (convergenza di interessi),
  • favorire un interesse secondario a discapito di un interesse primario (conflitto di interessi),oppure favorire un interesse primario a discapito di un altro interesse primario (conflitto tra interessi primari).

In pratica, la gestione dei processi di una pubblica amministrazione innesca conflitti e convergenze tra interessi e queste interazione possono innescare gli eventi corruttivi, se non sono gestite correttamente. Semplificando al massimo, potremmo dire che la corruzione è una strategia non corretta di gestire le interazioni tra gli interessi. Le principali dinamiche che generano corruzione sono due:

  • l’azzardo morale: uno stakeholder interno (un agente pubblico) favorisce uno o più interessi secondari convergenti (propri e/o di terzi) in conflitto con un interesse primario dell’organizzazione;
  • la caduta di interessi primari: l’organizzazione decide di favorire un interesse primario A* (convergente con un interesse secondario B) in conflitto con un interesse primario C*.

Le due definizioni possono sembrare un po’ difficili. E’ più facile visualizzarle con degli schemi:

azzardo morale e caduta di interessi primari

In entrambi i casi, il risultato è il medesimo: il processo favorisce uno o più interessi secondari a discapito di uno o più interessi primari. E se ci pensate, questa è la definizione di corruzione proposta nei PNA.

Le pubbliche amministrazioni dovrebbero effettuare una analisi a priori dei conflitti e delle convergenze tra interessi primari e secondari, e definire delle strategie di gestione di tali interazioni, per ridurre il rischio di azzardo morale o di caduta di interessi primari. Il conflitto di interessi, in pratica, non deve più essere considerato solo come un problema dei dipendenti (che i dipendenti devono segnalare puntualmente), ma anche come un elemento (un innesco) di cui deve farsi carico l’organizzazione. Anche perché solo l’organizzazione può gestire i conflitti tra interessi primari.

c) Ecologia delle relazioni. Un altro aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC, è l’ecologia delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze, se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi dei comportamenti corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

Non tutte le relazioni, quindi, ma quelle che potrebbero generare interferenze nelle attività o nelle decisioni della funzione pubblica (per «ufficio» si intende, infatti la «funzione», non il luogo di svolgimento dell’attività). Di seguito, una lista delle relazioni sensibili che il Codice di Comportamento mette sotto osservazione.

  1. Relazioni interpersonali, come le relazioni di parentela, di commensalità e frequentazione abituale, le relazioni conflittuali (grave inimicizia e causa pendente) o di appartenenza (ad associazioni o organizzazioni)
  2. Relazioni di delega, come i rapporti di collaborazione professionale attuali o passate, le relazioni di rappresentanza, le relazioni finanziarie e le relazioni che possono generare interferenze (superiori gerarchici, politici e sindacalisti)
  3. Relazioni di scambio, le più intriganti, come, ad esempio, le relazioni di debito/credito economico e quelle di debito/credito relazionali (che noi chiamiamo “MUNUS-REMUNERATIO”).

Di seguito la visualizzazione di una ipotetica MAPPA delle relazioni sensibili del dottor Verdi, professionista clinico, che lavora presso l’Ospedale di Caciucco.

mappa_relazioni.jpg

A volte le relazioni umane e professionali nelle quali siamo coinvolti sembra ci possano appagare pienamente per quelle che sono. Altre volte le consideriamo, anche inconsciamente, un mezzo per arrivare a soddisfare bisogni più profondi.
L’ecologia delle relazioni è il processo attraverso il quale il dipendente pubblico impara a riconoscere e a categorizzare correttamente le proprie relazioni personali (private o professionali, attuali e non attuali) in funzione del ruolo che egli assume in ambito pubblico e ad utilizzare gli strumenti che l’ordinamento gli mette a disposizione per ridurre il rischio di sovrapposizione tra sfera professionale pubblica e sfera privata.

La “formazione valoriale” è la misura certamente più idonea a promuovere tale processo. @Spazioetico ha già sperimentato laboratori di mappatura delle relazioni sensibili finalizzati a promuovere l’ecologia delle relazioni in ambito pubblico.

Le attività di mappatura delle relazioni sensibili non devono essere confuse con le dichiarazioni di interessi che attualmente vengono adottate dalle amministrazioni (soprattutto in campo sanitario). Tali misure hanno creato non pochi problemi sia da un punto di vista della compilazione sia dal punto di vista dell’utilizzo concreto di tali strumenti. Inoltre, hanno il difetto (grave) di essere calate dall’alto senza alcun coinvolgimento degli stessi attori. Purtroppo questo è un difetto che rileviamo anche nella proposta di legge cosiddetta “Sunshine Act” all’italiana. Si prevede di istituire un Registro presso il Ministero della Salute contenente tutte le erogazioni in denaro o in beni-servizi-utilities a favore di soggetti operanti nel settore salute. Come per le “dichiarazioni di interessi”, anche questa legge si concentra sulle “tracce” delle relazioni, non sulle relazioni e pertanto non aumenta in nessun modo la capacità degli operatori di osservare, categorizzare e far emergere le “relazioni sensibili” idonee a produrre interessi secondari potenzialmente confliggenti.

Ricordiamo a tutti che la prevenzione della corruzione non è destinata a soggetti ed organizzazioni che hanno già sviluppato capacità delinquenziale (per quello ci dovrebbe essere la Magistratura), ma ad operatori pubblici ed organizzazioni che hanno l’occasione di osservarsi e di provare a costruire delle misure sostenibili ed efficaci.

Speriamo che in un futuro prossimo (ma non troppo) le amministrazioni sviluppino sistemi di emersione assai più raffinati ed efficienti (come, appunto, le Mappe delle relazioni sensibili) e che, soprattutto, non si parta dal presupposto che i professionisti pubblici abbiano sempre qualcosa da nascondere, ma che siano “parti” del processo di prevenzione, coinvolti alla stregua di “attori responsabili”, come anche il PNA 2013 giustamente aveva indicato.

 

4. Buon anno e buon lavoro

Abbiamo scritto questo articolo per suggerirvi alcune direttrici su cui sviluppare le attività previste dai PTPC e le future ricerche sui fenomeni corruttivi: le relazioni (interpersonali, di scambio e di delega), gli interessi (primari e secondari) e le interazioni (convergenze e conflitti) tra interessi. Non si tratta di argomenti nuovi, ma è nuovo il punto di vista da cui questi argomenti devono essere trattati.

Mappando i processi si assume il punto di vista dell’organizzazione: si presuppone che le persone siano oneste, ma che i processi in cui le persone sono coinvolte siano vulnerabili alla corruzione. Questo punto di vista organizzativo, questo approfondire la vulnerabilità dei processi è il nocciolo del fondamentale cambio di rotta proposto da ANAC nel 2015. Ecco, nel 2019 noi auspichiamo che si realizzi un secondo cambio di rotta: che si ritorni a parlare delle persone. Delle persone che spesso vivono in modo tossico le proprie relazioni, oppure non sanno gestire correttamente le interazioni tra interessi primari e interessi secondari. Delle persone fragili, che innescano la corruzione. 

Si tratta di un cambio di rotta ancora tutto da realizzare. Certamente, alcuni punti della nostra proposta meriterebbero un maggiore approfondimento. E infatti torneremo a parlarvi di questi argomenti nei prossimi mesi, proponendo casi, analisi e strumenti. 

BUON ANNO E BUON LAVORO!

 

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Il dilemma dell’INPS – parte 2: il catalogo degli interessi in gioco

Hilma_af_Klint_-_1906_-_Chaos_-_Nr_2

Hilma af Klint, “Chaos n. 2”, 1906

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Massimo: Nel post Lo strano caso del comune di Miracolato abbiamo suggerito (in modo ironico e intuitivo) cosa non va nella decisione, presa dall’INPS, di premiare i medici che revocano le pensioni di invalidità. Si tratta di una scelta incardinata nel Piano della Performance dell’Istituto e che, certamente, nasce dalla volontà di ridurre il debito pubblico e, indirettamente, ridurre il numero dei falsi invalidi. Adesso, caro Andrea, è venuto il momento di fare una analisi seria degli interessi in gioco.

Andrea: E certamente gli interessi in gioco qui sono davvero grossi! Devi sapere che, per alcuni anni, prima di occuparmi di prevenzione della corruzione, ho lavorato nei centri per l’impiego, dove mi occupavo proprio di inserimento lavorativo delle persone disabili. E quindi so il peso che può avere, per le persone affette da patologie fisiche, psichiche o mentali, il riconoscimento dell’invalidità. Averla o non averla fa davvero la differenza, sia per l’accesso ai servizi di collocamento “mirato” (Legge n. 68/1999), sia per ottenere benefici di tipo economico. Non credo però che l’INPS voglia colpire in modo indiscriminato tutti gli invalidi. Sicuramente, l’obiettivo è scovare i falsi invalidi. Non si sa esattamente quanti siano, ma rappresentano un problema!

Massimo: Un bel problema! Di recente ho letto di un tizio, che per l’INPS era “cieco civile assoluto” e titolare di una pensione di accompagnamento. E che era anche stato assunto dal Comune di Napoli come centralinista in “categoria protetta”. Ma in realtà riusciva a camminare senza bastone e guidava addirittura lo scooter: era riuscito ad ottenere una patente di guida superando le visite mediche con 8/10 di vista! Sicuramente truffe di questo tipo danneggiano anche gli invalidi veri, perché l’opinione pubblica tende a fare di tutta l’erba un fascio!

Andrea: E danneggiano anche le casse dell’INPS! Un Istituto che eroga un sacco di prestazioni economiche ai cittadini (pensione di vecchiaia, pensione di invalidità, cassa integrazione, mobilità, indennità di disoccupazione, fondo di garanzia TFR e crediti da lavoro, Bonus Bebè, ecc …) e che rischia sempre di spendere più di quanto incassa dal versamento dei contributi da lavoro e dai trasferimenti dello Stato.

Massimo: Sai, la mia mente va a situazioni analoghe che abbiamo osservato negli Enti Locali: per la Polizia locale, ad esempio, un incentivo viene assegnato sulla base dell’aumento delle sanzioni amministrative elevate. Ma anche, ad esempio, il funzionario dell’ufficio tributi di un Comune che riceve l’obiettivo di aumentare il numero degli avvisi di accertamento, oppure di ridurre il contenzioso, in modo tale da far acquisire all’Ente risorse economiche. Insomma, non siamo nuovi a questo tipo di meccanismo. Una cosa che hanno in comune questa vicenda con le analoghe, è lo stato di necessità in cui versa l’amministrazione che ha bisogno o di far cassa o di ridurre un forte indebitamento.

Andrea: Caro Massimo, il tuo paragone tra l’INPS e i Comuni regge solo fino a un certo punto. Se un funzionario dell’ufficio tributi troppo zelante o in cattiva fede, per raggiungerei suoi obiettivi di performance, mi manda un accertamento non dovuto, nel peggiore dei casi io avrò un danno ai miei interessi economici. Invece, se un medico INPS troppo zelante mi toglie l’invalidità, ad essere lesi saranno i miei diritti: diritto alla salute e diritto all’inclusione sociale e lavorativa. Ad essere lesi, quindi, non sono semplicemente i miei interessi economici, ma dei diritti di rilievo costituzionale.

Massimo: Hai ragione. Inoltre, il funzionario dell’ufficio tributi è un dipendente pubblico che di mestiere dà la caccia agli evasori. Il medico INPS, invece, è un professionista che deve rispettare il codice deontologico dell’ordine dei medici. L’idea dell’INPS di trasformare i propri medici in “cacciatori di teste”, che incassano premi quando negano l’invalidità, potrebbe scatenare un dilemma: il medico deve fare ciò che gli dice l’INPS, o seguire la propria deontologia professionale?

Andrea: Abbiamo tutti, credo, l’intuizione che c’è qualcosa che non va con questo “metodo”. Ora mi piacerebbe insieme a te passare da un livello “intuitivo” ad una vera e propria disamina degli interessi in gioco per visualizzare in maniera più puntuale l’eventuale conflitto di interessi che si genera. Hai voglia di farlo?

Massimo: Certamente! Con le nostre riflessioni, potremmo scrivere un post interessantissimo! Purtroppo, per prendere appunti o disegnare degli schemi, abbiamo solo questo quaderno a quadretti, che avevo comprato per mia figlia, ma che sacrifico volentieri! Però abbiamo molti strumenti di analisi, che abbiamo sviluppato in questi anni e che posso sicuramente aiutarci ad analizzare il problema!

Andrea: Allora … cosa aspetti? Cominciamo!

 

1. Cittadini, INPS e Medici: relazioni di agenzia e asimmetrie informative

Massimo: Innanzitutto, bisogna chiarire chi sono i soggetti coinvolti in questa vicenda. Probabilmente, per l’INPS è solo una questione interna, un problema di definizione di obiettivi aziendali: l’Istituto identifica degli obiettivi di performance e li assegna ai suoi dipendenti …

Andrea: Ma sicuramente all’INPS sta sfuggendo qualcosa. Ci sono soggetti e dinamiche esterni all’organizzazione, che devono essere tenuti in considerazione. Per identificarli, potremmo usare la teoria “Principale/Agente”, nella versione “evoluta” che abbiamo presentato nel post il fenomeno corruttivo – teorie e soluzioni”.

Massimo: Direi di sì. Anche in questo caso si verifica una triangolazione tra cittadini, pubblica amministrazione (INPS) e agenti pubblici (medici dell’INPS). Ti faccio subito un disegno, per farti capire. Lo chiameremo figura 1:

1 delega

Figura 1: triangolo principali/agenti/utenti

Massimo: Come vedi, Andrea, l’INPS è un Principale, che definisce i propri interessi primari e li delega all’Agente Pubblico, che nel nostro caso è il Medico INPS. Tuttavia, l’INPS non può definire in completa autonomia gli interessi primari: è un Principale delegato, che deve rendere conto ai cittadini (Principale Delegante).

Andrea: Interessante! I cittadini sembrano giocare un doppio ruolo (che non è privo di ambiguità):

  • nella loro funzione di contribuenti ed elettori sono un Principale che delega la cura dei propri interessi primari collettivi allo Stato e alle sue articolazioni (pubblica amministrazione) ed ha interesse che i diritti dei soggetti disabili siano riconosciuti dal sistema, ma anche che il sistema sia imparziale e che non ci sian sprechi di denaro pubblico;
  • nella loro funzione di utenti del servizio, invece, sono degli Stakeholder, che esprimono degli interessi secondari (per esempio l’interesse ad ottenere una pensione di invalidità o di trovare lavoro come “categoria protetta” presso una azienda)

Massimo: Il doppio ruolo dei cittadini (che sono collettivamente un Principale ed individualmente degli Stakeholder) trasforma la relazione Principale/Agente in un triangolo di relazioni, che contiene 4 asimmetrie informative … Aspetta che ti faccio un disegno … è un po’ complicato, ma interessante. Sarà la figura 2 del nostro post:

2 asimmetrie

Figura 2: Asimmetrie informative

Andrea: Accidenti, Massimo! La situazione comincia a farsi assai complicata! Vediamo se capisco bene: una asimmetria informativa è una situazione che si genera quando due soggetti non dispongono delle stesse informazioni. E avvantaggia chi ce l’ha:

  • L’asimmetria primaria avvantaggia il Medico dell’INPS: l’Istituto non può controllare in tempo reale i suoi dipendenti … e quindi il medico potrebbe accordarsi con un utente e concedere l’invalidità in assenza dei requisiti;
  • L’asimmetria secondaria avvantaggia, ancora una volta, il Medico INPS, che potrebbe chiedere ad un utente denaro o altre utilità, per influenzare le decisioni delle Commissioni ASL in cui è inserito (anche perché, ai sensi dell’art. 20, c.1 del D.L. n. 78/2009, il verbale di accertamento dell’invalidità deve essere validato dall’INPS);
  • l’asimmetria del free rider potrebbe avvantaggiare l’utente che, falsificando la documentazione, magari con la complicità di qualche medico specialista disonesto, potrebbe farsi riconoscere una invalidità che non c’è!

Massimo: Esatto, è proprio questo il problema! Le asimmetrie consentono agli agenti e agli utenti di commettere degli azzardi morali e gli azzardi morali producono corruzione, concussione, frodi ai danni dello Stato!

Andrea: Però non mi è chiaro il ruolo dei cittadini, cioè del Principale delegante, in questo schema. Loro cosa fanno?

Massimo: Il Principale delegante è anch’esso in una situazione di asimmetria informativa (Asimmetria delle Comunità Monitoranti): i cittadini, cioè, si chiedono in che modo l’INPS (il Principale delegato) stia curando i loro interessi. E quando sui giornali o su internet leggono notizie che parlano di falsi invalidi … si arrabbiano molto!

Andrea: Ma allora l’idea dell’INPS di ridurre il numero di certificazioni di invalidità potrebbe essere una risposta alle aspettative del Principale delegante. Potrebbe essere un modo per “arginare” la tendenza dei suoi Agenti ( i medici) a rilasciare certificazioni di invalidità fasulle, o a non controllare l’operato delle commissioni ASL.

Massimo: Certamente! Sicuramente il problema dei falsi invalidi esiste, ma la soluzione trovata dall’INPS inserisce interessi secondari sugli agenti e distorce il meccanismo di controllo e valutazione.

Andrea: Forse sì. Per scoprire se hai ragione, potremmo identificare gli interessi in gioco e rappresentare graficamente i conflitti di interesse.

Massimo: Potremmo anche rappresentare l’intensità degli interessi e il modo in cui varia nel tempo. Un po’ come abbiamo fatto raccontando il caso del dott. Dall’Osso. Ma non sarà facile. Perché in questo caso gli interessi in gioco sono davvero tanti!

 

2. Cittadini, INPS e Medici: analisi degli interessi in gioco.

Andrea: Cominciamo ad elencare gli interessi del Principale delegante, cioè gli interessi del cittadino elettore/contribuente. Sono tutti interessi primari e per questo li indicheremo con una lettera maiuscola seguita da un asterisco (*):

Interessi del cittadino (Principale delegante)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Però i cittadini, quando giocano il ruolo di utenti, hanno anche degli interessi secondari (che indicheremo con una lettera maiuscola senza asterisco)

Interessi del Cittadino utente (stakeholder)
P= interesse alle prestazioni derivanti dal riconoscimento dell’invalidità (lavoro, pensione di invalidità, dispositivi medici, ecc…)

Andrea: Per semplificare il nostro ragionamento, diremo che l’INPS, in quanto Principale delegato, ha gli stessi interessi primari dei cittadini. In realtà, il Principale delegato in molti casi interpreta in modo diverso (e a volte tradisce) gli interessi del Principale delegante. Ma questo, come dicevo, complicherebbe troppo l’analisi:

Interessi dell’INPS (Principale delegato)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Concludiamo con l’Agente Pubblico, cioè il Medico INPS. L’agente ha sicuramente un gran numero di interessi secondari. Due possono essere particolarmente importanti:

Interessi del Medico INPS (Agente Pubblico)
G = interesse a guadagnare più soldi (per esempio, raggiungendo gli obiettivi di performance)
D = Interesse a non violare il codice deontologico

Andrea: Per finire, aggiungiamo anche gli interessi primari del Principale (delegante e delegato) che il Medico INPS, in quanto Agente, deve o dovrebbe promuovere:

E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: E adesso, Andrea, cosa ce ne facciamo di tutti questi interessi? Anche semplificando, ce ne sono davvero tanti!

Andrea: Potremmo costruire degli scenari, cioè ipotizzare degli eventi critici che ledono o favoriscono alcuni interessi in gioco. E analizzare il modo in cui gli interessi orientano le decisioni!

CONTINUA… 

 

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