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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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“L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione

azzardo morale principle

I Lettori di @spazioetico se ne saranno accorti: siamo “specializzati” in prevenzione della corruzione in Sanità, nelle Regioni e negli Enti Locali. Sono questi i settori che, in questi anni, hanno dimostrato interesse per il nostro approccio, che non insegue gli adempimenti, ma vuole proporre idee e strumenti per affrontare in modo consapevole i fenomeni (conflitto di interessi, mala gestio, dilemmi etici) che innescano il rischio di corruzione.

Oggi, invece, vorremmo parlare della prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione.

L’applicazione della normativa anticorruzione nelle società e negli enti privati in controllo pubblico ha seguito un  percorso abbastanza accidentato. Già il P.N.A. 2013, infatti, aveva previsto:

  • che tali organizzazioni, di natura privata, dovessero adottare delle misure di prevenzione della corruzione e di promozione della trasparenza come se fossero pubbliche amministrazioni;
  • che, dal punto documentale, le misure di prevenzione fossero definite integrando i Modelli 231 eventualmente adottati in precedenza.

Nel 2015 ANAC ha approvato delle linee guida (le n. 8 del 17 giugno 2015)  , elaborate insieme al MEF (che hanno in parte confermato l’orientamento del PNA 2013), ma che sono diventate “obsolete” già nel 2016. La riforma della pubblica amministrazione, infatti, ha ridefinito la normativa sulle società pubbliche (d.lgs. 175/2016) e l’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza (d.lgs. 97/2016). Conseguentemente ANAC ha dovuto aggiornare e modificare i propri orientamenti ed ha, finalmente, approvato delle nuove linee guida (Delibera ANAC n. 1134/207).

Dopo questo brevissimo excursus, non vogliamo assolutamente entrare nel merito degli adempimenti previsti dalla normativa, né tanto meno mettere in discussione l’utilità delle linee guida di ANAC, che sempre di più paiono limitarsi a leggere la normativa anticorruzione, anziché leggere i fenomeni corruttivi.

No, nulla di tutto questo. Vorremmo soltanto farci (e farvi) una domanda:

  • la strategia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla P.A. è veramente in grado di tenere sotto controllo il rischio di corruzione? 

La risposta che ci sentiamo di dare è: “Non del tutto!”.  La strategia scelta dal legislatore (e conseguente ANAC) è a prima vista sensata: applicare alle società e agli enti privati in controllo pubblico le stesse misure previste per le pubbliche amministrazioni (identificazione di un RPCT, identificazione dei processi a rischio, introduzione di misure di controllo sui processi, pubblicazioni obbligatorie, ecc …)  Ma se le società e gli enti controllati devono adottare le stesse misure di prevenzione delle amministrazioni controllanti, allora controllante e controllata dovrebbero essere esposte agli stessi rischi di corruzione. E questo non è vero. 

Il sistema di prevenzione delle pubbliche amministrazioni, definito dalla L. 190/2012, si concentra sugli uffici e sulla gestione dei processi. Gli organi di indirizzo non sono considerati “a rischio”. Questo perché la L. 190/2012 gestisce i fenomeni corruttivi generati dall’azzardo morale del dipendente pubblico, cioè la corruzione che si genera quando il dipendente pubblico (AGENTE) favorisce interessi propri o di terzi, anziché lavorare e decidere nell’interesse della collettività (PRINCIPALE).

relazione principale agente

Effettivamente, i Ministeri, le Regioni, i Comuni, le Agenzie Nazionali e tutti gli enti della pubblica amministrazione sono fortemente esposti al rischio di azzardo morale da parte degli agenti pubblici. Azzardo morale che si concretizza in varie fattispecie di reati: peculato, corruzione, concussione, ecc …

Le società e gli enti privati controllati (specialmente le società strumentali o gli enti che erogano servizi di pubblico interesse o servizi alla pubblica amministrazione) sono in effetti molto spesso degli Agenti, delegati ad agire e finanziati dalla pubblica amministrazione, che funge da Principale.

relazione principale agente 2

Quindi in parte ha senso cercare di prevenire la corruzione che si genera “dentro” le società e gli enti privati in controllo pubblico, come cerca di fare l’attuale normativa. Questa strategia però non è in grado di tenere sotto controllo un rischio specifico, che si manifesta esclusivamente nelle società e negli enti privati controllati: il rischio di corruzione che si genera fuori dalla controllata, magari proprio in seno alla P.A. controllante, e che usa la società o l’ente in controllo come veicolo, come strumento.

È una forma di corruzione difficile da identificare e gestire. E’ l’azzardo morale del Principale. E’ la corruzione del sistema.

Questa corruzione è difficile da identificare anche perché a volte non intacca la performance dell’organizzazione, ma è sotto gli occhi di tutti. Molto spesso, nei decenni passati, le società pubbliche sono state create per consentire alle pubbliche amministrazioni di aggirare i vincoli normativi. Era abbastanza diffusa l’abitudine di fare assumere il personale dalle società controllate e poi di fatto farlo lavorare presso l’amministrazione controllante… Queste ed altre “manovre” non erano messe in atto in cattiva fede. Non erano corruzione. Ma dimostrano che le società controllate possono essere facilmente usate per scopi diversi da quelli per cui sono state create.

Ovviamente, il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio proprio o di terzi è sempre dietro l’angolo, e quindi ben vengano le misure di prevenzione previste dalla L. 190/2012 per le pubbliche amministrazioni, che devono essere adottate anche dalle società controllate e dagli enti privati in controllo pubblico! E ben vengano anche i Modelli 231, che presidiano anche il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio della società o dell’ente.

Tuttavia, gli stessi enti e le stesse società dovrebbero andare oltre il mero adempimento e controllare il rischio di azzardo morale del Principale che si scarica su tutti processi di queste organizzazioni e che può causare gravi danni (di immagine ed economici) mettendo  rischio la loro stessa esistenza.

Noi di @spazioetico abbiamo provato ad illustrare questo particolare “bias normativo” con un caso (come al solito) che ci sembra assai esplicativo. Lo potete trovare al seguente indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-anticorruzione-societaincontrollopubblico

 

Il modello @spazioetico di riferimento per la formazione in sanità

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Questo è un post autocelebrativo, vi avvertiamo!

Un importante riconoscimento all’impegno di @spazioetico per la formazione in materia di prevenzione della corruzione arriva dal Policy paper del progetto Curiamo la corruzione dal titolo “Indicazioni orientative ai fini dell’elaborazione e attuazione di politiche pubbliche e pubblico-private per contrastare in modo efficace e realistico i fenomeni e i rischi di corruzione nel sistema sanitario nazionale italiano“.

ISPE Sanità, uno dei partner con cui collaboriamo da due anni a questa parte e che ha la responsabilità delle attività di formazione per il progetto Curiamo la corruzione, ci ha chiesto di applicare il modello @spazioetico in maniera sperimentale nelle 5 ASL pilota del progetto (ASL di Bari, APSS di Trento, ASST di Melegnano – Martesana, ASP di Siracusa, USL Toscana Sud-Est) e in due Regioni (Lazio e Basilicata).

I risultati sono stati davvero soddisfacenti, se nel documento leggiamo le seguenti valutazioni: “È soprattutto sul versante della formazione e della sensibilizzazione del personale che si sono ottenuti risultati molto apprezzati dagli stessi partecipanti. Nell’ambito del progetto è stato predisposto un Piano d’azione formativo a lungo raggio basato su un approccio partecipativo, che mira a rendere più efficace l’introspezione delle regole di condotta e a potenziare al tempo stesso le competenze del personale, dirigenziale e non“… “Nel complesso, i moduli formativi hanno coinvolto 825 partecipanti, tra i quali 300 dirigenti. Va rilevato per inciso, che è proprio la formazione su etica e legalità ad essere ritenuta dal 51,9% dei responsabili della corruzione intervistati nella rilevazione nazionale una delle misure più efficaci per contrastare la corruzione“.

Il documento rappresenta un invito a ripensare, in un certo senso, l’impianto della prevenzione della corruzione in sanità, al fine di renderlo più sostenibile e meno formalistico.

In alcuni passaggi riecheggiano parole e concetti che @spazioetico promuove da almeno cinque anni a questa parte nelle sue attività di formazione e comunicazione. 

Si legge nel rapporto: “Stante l’obbligo per i dipendenti pubblici di conoscere le leggi che riguardano l’amministrazione pubblica e, in particolare, le fattispecie di reato che impattano nel loro ambito, uno strumento di preciso orientamento  operativo è dato dal Codice di Comportamento dei Dipendenti Pubblici che, non rappresentando  uno strumento di sorveglianza, può contribuire a rendere comprensibili e, in qualche modo, modo, riproducibili i comportamenti virtuosi ispirati all’etica delle scelte pubbliche  e le buone prassi,  guidare il decisore pubblico a compiere le sue scelte nell’interesse collettivo e supportarlo nell’adempiere il proprio operato in coerenza con i principi etici.
Quello che il Codice non dice, e nessun nessun codice mai potrà spiegare, è il processo di generazione delle decisioni del dipendente pubblico, in quanto tale processo riguarda  in buona parte il foro interiore  delle persone. Proprio allo scopo di promuovere una cultura delle buone prassi, ai dipendenti delle Asl e, più in generale, ai portatori di interesse della sanità pubblica, andrebbero presentati gli strumenti per valutare la compatibilità tra etica individuale ed etica pubblica: per esempio  che cosa significa, in concreto, “equidistanza dagli interessi“,, “tracciabilità del processo decisionale” o “esemplarità.

Insomma vi avevamo avvertiti! Il rischio di autocompiacersi è forte, ma tant’è…

Infine, sul piano della formazione il documento raccomanda: “Le azioni da programmare in questo ambito sono l’introduzione di interventi formativi che propongano la lettura e il commento di casi di studio con i dirigenti Asl e i dirigenti dell’industria e degli altri soggetti privati coinvolti, che insieme potranno esercitarsi sui dilemmi etici posti a vari livelli di interazione tra sanità pubblica e fornitori e gestori privati“.

Nuove risorse disponibili su @spazioetico

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Carissimi lettori,

In vista della scadenza di gennaio 2018 per la presentazione degli aggiornamenti ai Piani triennali di prevenzione della corruzione, @spazioetico mette a disposizione NUOVE RISORSE sulle materie di maggior interesse.

Si tratta di 7 nuove presentazioni, scaricabili dal profilo SLIDESHARE che abbiamo realizzato (Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini) in quest’ultimo mese, frutto di interminabili chiacchierate tra di noi e di più di un centinaio di incontri con amministrazioni pubbliche nell’arco dell’anno 2017.

Abbiamo, in particolare, notevolmente approfondito un nuovo modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre “dimensioni. A noi sembra che affrontino meglio la complessità di questo fenomeno.

Le tre dimensioni sono: la dimensione organizzativa, quella economica e quella eticaE’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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Le presentazioni sono:

Tutte le presentazioni contengono uno o più “casi” o “dilemmi etici“.

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Dialoghi sul conflitto di interessi. Prima parte

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Prendi un filosofo. Uno bravo come Andrea Ferrarini. Distoglilo per qualche tempo dalle sue occupazioni preferite, come stare con la sua famiglia e andare a ballare.

Insieme a lui, vai in giro per l’Italia ad incontrare dipendenti pubblici.

Condividi l’urgenza che, dopo quattro anni di prevenzione della corruzione, bisogna affrontare il toro per le corna. La bestia in questione si chiama “conflitto di interessi”.

Immagina con il filosofo di cui sopra vari scenari con al centro sempre un “mitico” agente pubblico che deve prendere una decisione difficile.

Discuti animatamente sul problema dei problemi: le persone non sanno riconoscere né i propri né gli altrui conflitti di interessi. Perché?

Immagina uno strumento che faccia emergere il conflitto di interessi dai molteplici “collegamenti di interessi”, come dicono i francesi (“lien d’intérêts”) che ognuno di noi ha.

Insisti sull’importanza dello sguardo dell’opinione pubblica e della percezione di imparzialità dell’operato dell’agente pubblico. Perché a volte ci sembra così importante un punto di vista che, per forza di cose, risulta parziale e incompleto?

Quale è il risultato di tutto questo? Un emozionante viaggio all’interno del conflitto di interessi. Un viaggio di esplorazione in qualcosa di assai complesso e controverso.

Ecco, infatti, alcune osservazioni comuni da cui siamo partiti:

  • l’attuale configurazione della gestione del conflitto di interessi in Italia è assai discutibile, tutta centrata su procedure di emersione formali e burocratiche che non prendono in alcuna considerazione né la consapevolezza degli agenti pubblici, né quella delle amministrazioni che dovrebbero gestirli,
  • il concetto di “interesse” è molto vago; negli Stati Uniti qualcuno propone di sostituirlo o ampliarlo con una terminologia più adeguata (ad esempio, “benefit”, in ambito sanitario), che aiuti le persone a identificare meglio i rischi.
  • una generale sottovalutazione del conflitto di interessi da parte degli agenti pubblici e delle amministrazioni.
  • oppure, una sovrapposizione tra conflitto di interessi e corruzione, che è uno dei sintomi della scarsa consapevolezza del fenomeno da parte degli agenti pubblici e delle amministrazioni. Le persone hanno paura a far emergere i collegamenti di interesse perché pensano che verranno messi sotto accusa dall’organizzazione e dall’opinione pubblica.
  • conseguentemente, le situazioni emergono solo quando il “collegamento” di interessi diventa “conflitto” o non emergono affatto.
  • dati i collegamenti di interessi come connaturati all’essere umano e non eliminabili, occorre valutarne l’intensità. Come fare? Sappiamo per certo che una valutazione di tipo formalistico non funziona, né funzionerebbe una valutazione esclusivamente “economica”.
  • Quale è il ruolo della dimensione “organizzativa” ed “etica”?

Questi mesi di studio e di discussioni sono stati accompagnati da una realtà ancora più vivace della nostra pur fervida immaginazione. Il privilegio di vivere in Italia consiste nel poter esplorare questi fenomeni mentre si manifestano nella realtà. La vicenda del Direttore del Ministero della Salute, quella dell’Assessore milanese, nonché la triste vicenda dell’Università di Firenze. Siamo stati ispirati dal comportamento del ricercatore italo-inglese, nonché dalla lettera del professor Semplici al Corriere che ci ha fatto capire che eravamo sulla strada giusta.

Nei dialoghi che vi proponiamo c’è l’idea che senza l’accettazione della complessità del fenomeno il conflitto di interessi rischia di diventare una barzelletta raccontata male.

Noi siamo partiti da alcune definizioni che abbiamo condiviso nel corso del tempo.

Gli uomini fanno un sacco di cose “per interesse” e le conseguenze dei conflitti di interesse (specialmente nel settore pubblico) spesso vengono raccontate dalle pagine dei giornali. Ed una di queste conseguenze è la corruzione.

Tuttavia è’ difficile dire cos’è un conflitto di interessi. Ed è ancora più difficile dire cosa sono gli interessi.

Cominciamo con delle definizioni:

  • Un interesse è un movente delle azioni umane
  • Un conflitto di interessi è una situazione nella quale l’interesse primario di un agente tende a interferire con l’interesse primario del suo principale.

Quindi, possiamo pensare agli interessi come a “qualcosa” che orienta le decisioni delle persone. E ai conflitti di interesse come a “situazioni” (cioè stati di cose) in cui:

  • un soggetto (il principale) delega un altro soggetto (l’agente) a curare il suo interesse (interesse primario)
  • l’azione dell’agente (finalizzata dalla cura dell’interesse primario) è “disturbata” dall’esistenza di un interesse secondario (che nulla ha a che fare con gli interessi del principale).

Nel conflitto di interessi, l’interesse secondario “tende” a interferire con l’interesse primario. Se l’interesse secondario prende il sopravvento, se l’agente si mette a curare solo l’interesse secondario, allora il conflitto di interessi “evolve” in qualcosa d’altro: in una frode o, nel settore pubblico, nella corruzione.

Il conflitto di interessi si genera perché il principale e l’agente sono legati da una relazione (una relazione di delega, chiamata anche “relazione di agenzia”). Quindi, per studiare i conflitti di interesse bisogna analizzare, innanzitutto, le relazioni.

Nei prossimi post Andrea Ferrarini ci guiderà in una vera e propria immersione nel mondo delle relazioni e degli interessi ad esse collegati. Buona avventura!

VAI ALLA SECONDA PARTE DEI DIALOGHI

 

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