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Il dilemma dell’INPS – parte 2: il catalogo degli interessi in gioco

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Hilma af Klint, “Chaos n. 2”, 1906

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Massimo: Nel post Lo strano caso del comune di Miracolato abbiamo suggerito (in modo ironico e intuitivo) cosa non va nella decisione, presa dall’INPS, di premiare i medici che revocano le pensioni di invalidità. Si tratta di una scelta incardinata nel Piano della Performance dell’Istituto e che, certamente, nasce dalla volontà di ridurre il debito pubblico e, indirettamente, ridurre il numero dei falsi invalidi. Adesso, caro Andrea, è venuto il momento di fare una analisi seria degli interessi in gioco.

Andrea: E certamente gli interessi in gioco qui sono davvero grossi! Devi sapere che, per alcuni anni, prima di occuparmi di prevenzione della corruzione, ho lavorato nei centri per l’impiego, dove mi occupavo proprio di inserimento lavorativo delle persone disabili. E quindi so il peso che può avere, per le persone affette da patologie fisiche, psichiche o mentali, il riconoscimento dell’invalidità. Averla o non averla fa davvero la differenza, sia per l’accesso ai servizi di collocamento “mirato” (Legge n. 68/1999), sia per ottenere benefici di tipo economico. Non credo però che l’INPS voglia colpire in modo indiscriminato tutti gli invalidi. Sicuramente, l’obiettivo è scovare i falsi invalidi. Non si sa esattamente quanti siano, ma rappresentano un problema!

Massimo: Un bel problema! Di recente ho letto di un tizio, che per l’INPS era “cieco civile assoluto” e titolare di una pensione di accompagnamento. E che era anche stato assunto dal Comune di Napoli come centralinista in “categoria protetta”. Ma in realtà riusciva a camminare senza bastone e guidava addirittura lo scooter: era riuscito ad ottenere una patente di guida superando le visite mediche con 8/10 di vista! Sicuramente truffe di questo tipo danneggiano anche gli invalidi veri, perché l’opinione pubblica tende a fare di tutta l’erba un fascio!

Andrea: E danneggiano anche le casse dell’INPS! Un Istituto che eroga un sacco di prestazioni economiche ai cittadini (pensione di vecchiaia, pensione di invalidità, cassa integrazione, mobilità, indennità di disoccupazione, fondo di garanzia TFR e crediti da lavoro, Bonus Bebè, ecc …) e che rischia sempre di spendere più di quanto incassa dal versamento dei contributi da lavoro e dai trasferimenti dello Stato.

Massimo: Sai, la mia mente va a situazioni analoghe che abbiamo osservato negli Enti Locali: per la Polizia locale, ad esempio, un incentivo viene assegnato sulla base dell’aumento delle sanzioni amministrative elevate. Ma anche, ad esempio, il funzionario dell’ufficio tributi di un Comune che riceve l’obiettivo di aumentare il numero degli avvisi di accertamento, oppure di ridurre il contenzioso, in modo tale da far acquisire all’Ente risorse economiche. Insomma, non siamo nuovi a questo tipo di meccanismo. Una cosa che hanno in comune questa vicenda con le analoghe, è lo stato di necessità in cui versa l’amministrazione che ha bisogno o di far cassa o di ridurre un forte indebitamento.

Andrea: Caro Massimo, il tuo paragone tra l’INPS e i Comuni regge solo fino a un certo punto. Se un funzionario dell’ufficio tributi troppo zelante o in cattiva fede, per raggiungerei suoi obiettivi di performance, mi manda un accertamento non dovuto, nel peggiore dei casi io avrò un danno ai miei interessi economici. Invece, se un medico INPS troppo zelante mi toglie l’invalidità, ad essere lesi saranno i miei diritti: diritto alla salute e diritto all’inclusione sociale e lavorativa. Ad essere lesi, quindi, non sono semplicemente i miei interessi economici, ma dei diritti di rilievo costituzionale.

Massimo: Hai ragione. Inoltre, il funzionario dell’ufficio tributi è un dipendente pubblico che di mestiere dà la caccia agli evasori. Il medico INPS, invece, è un professionista che deve rispettare il codice deontologico dell’ordine dei medici. L’idea dell’INPS di trasformare i propri medici in “cacciatori di teste”, che incassano premi quando negano l’invalidità, potrebbe scatenare un dilemma: il medico deve fare ciò che gli dice l’INPS, o seguire la propria deontologia professionale?

Andrea: Abbiamo tutti, credo, l’intuizione che c’è qualcosa che non va con questo “metodo”. Ora mi piacerebbe insieme a te passare da un livello “intuitivo” ad una vera e propria disamina degli interessi in gioco per visualizzare in maniera più puntuale l’eventuale conflitto di interessi che si genera. Hai voglia di farlo?

Massimo: Certamente! Con le nostre riflessioni, potremmo scrivere un post interessantissimo! Purtroppo, per prendere appunti o disegnare degli schemi, abbiamo solo questo quaderno a quadretti, che avevo comprato per mia figlia, ma che sacrifico volentieri! Però abbiamo molti strumenti di analisi, che abbiamo sviluppato in questi anni e che posso sicuramente aiutarci ad analizzare il problema!

Andrea: Allora … cosa aspetti? Cominciamo!

 

1. Cittadini, INPS e Medici: relazioni di agenzia e asimmetrie informative

Massimo: Innanzitutto, bisogna chiarire chi sono i soggetti coinvolti in questa vicenda. Probabilmente, per l’INPS è solo una questione interna, un problema di definizione di obiettivi aziendali: l’Istituto identifica degli obiettivi di performance e li assegna ai suoi dipendenti …

Andrea: Ma sicuramente all’INPS sta sfuggendo qualcosa. Ci sono soggetti e dinamiche esterni all’organizzazione, che devono essere tenuti in considerazione. Per identificarli, potremmo usare la teoria “Principale/Agente”, nella versione “evoluta” che abbiamo presentato nel post il fenomeno corruttivo – teorie e soluzioni”.

Massimo: Direi di sì. Anche in questo caso si verifica una triangolazione tra cittadini, pubblica amministrazione (INPS) e agenti pubblici (medici dell’INPS). Ti faccio subito un disegno, per farti capire. Lo chiameremo figura 1:

1 delega

Figura 1: triangolo principali/agenti/utenti

Massimo: Come vedi, Andrea, l’INPS è un Principale, che definisce i propri interessi primari e li delega all’Agente Pubblico, che nel nostro caso è il Medico INPS. Tuttavia, l’INPS non può definire in completa autonomia gli interessi primari: è un Principale delegato, che deve rendere conto ai cittadini (Principale Delegante).

Andrea: Interessante! I cittadini sembrano giocare un doppio ruolo (che non è privo di ambiguità):

  • nella loro funzione di contribuenti ed elettori sono un Principale che delega la cura dei propri interessi primari collettivi allo Stato e alle sue articolazioni (pubblica amministrazione) ed ha interesse che i diritti dei soggetti disabili siano riconosciuti dal sistema, ma anche che il sistema sia imparziale e che non ci sian sprechi di denaro pubblico;
  • nella loro funzione di utenti del servizio, invece, sono degli Stakeholder, che esprimono degli interessi secondari (per esempio l’interesse ad ottenere una pensione di invalidità o di trovare lavoro come “categoria protetta” presso una azienda)

Massimo: Il doppio ruolo dei cittadini (che sono collettivamente un Principale ed individualmente degli Stakeholder) trasforma la relazione Principale/Agente in un triangolo di relazioni, che contiene 4 asimmetrie informative … Aspetta che ti faccio un disegno … è un po’ complicato, ma interessante. Sarà la figura 2 del nostro post:

2 asimmetrie

Figura 2: Asimmetrie informative

Andrea: Accidenti, Massimo! La situazione comincia a farsi assai complicata! Vediamo se capisco bene: una asimmetria informativa è una situazione che si genera quando due soggetti non dispongono delle stesse informazioni. E avvantaggia chi ce l’ha:

  • L’asimmetria primaria avvantaggia il Medico dell’INPS: l’Istituto non può controllare in tempo reale i suoi dipendenti … e quindi il medico potrebbe accordarsi con un utente e concedere l’invalidità in assenza dei requisiti;
  • L’asimmetria secondaria avvantaggia, ancora una volta, il Medico INPS, che potrebbe chiedere ad un utente denaro o altre utilità, per influenzare le decisioni delle Commissioni ASL in cui è inserito (anche perché, ai sensi dell’art. 20, c.1 del D.L. n. 78/2009, il verbale di accertamento dell’invalidità deve essere validato dall’INPS);
  • l’asimmetria del free rider potrebbe avvantaggiare l’utente che, falsificando la documentazione, magari con la complicità di qualche medico specialista disonesto, potrebbe farsi riconoscere una invalidità che non c’è!

Massimo: Esatto, è proprio questo il problema! Le asimmetrie consentono agli agenti e agli utenti di commettere degli azzardi morali e gli azzardi morali producono corruzione, concussione, frodi ai danni dello Stato!

Andrea: Però non mi è chiaro il ruolo dei cittadini, cioè del Principale delegante, in questo schema. Loro cosa fanno?

Massimo: Il Principale delegante è anch’esso in una situazione di asimmetria informativa (Asimmetria delle Comunità Monitoranti): i cittadini, cioè, si chiedono in che modo l’INPS (il Principale delegato) stia curando i loro interessi. E quando sui giornali o su internet leggono notizie che parlano di falsi invalidi … si arrabbiano molto!

Andrea: Ma allora l’idea dell’INPS di ridurre il numero di certificazioni di invalidità potrebbe essere una risposta alle aspettative del Principale delegante. Potrebbe essere un modo per “arginare” la tendenza dei suoi Agenti ( i medici) a rilasciare certificazioni di invalidità fasulle, o a non controllare l’operato delle commissioni ASL.

Massimo: Certamente! Sicuramente il problema dei falsi invalidi esiste, ma la soluzione trovata dall’INPS inserisce interessi secondari sugli agenti e distorce il meccanismo di controllo e valutazione.

Andrea: Forse sì. Per scoprire se hai ragione, potremmo identificare gli interessi in gioco e rappresentare graficamente i conflitti di interesse.

Massimo: Potremmo anche rappresentare l’intensità degli interessi e il modo in cui varia nel tempo. Un po’ come abbiamo fatto raccontando il caso del dott. Dall’Osso. Ma non sarà facile. Perché in questo caso gli interessi in gioco sono davvero tanti!

 

2. Cittadini, INPS e Medici: analisi degli interessi in gioco.

Andrea: Cominciamo ad elencare gli interessi del Principale delegante, cioè gli interessi del cittadino elettore/contribuente. Sono tutti interessi primari e per questo li indicheremo con una lettera maiuscola seguita da un asterisco (*):

Interessi del cittadino (Principale delegante)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Però i cittadini, quando giocano il ruolo di utenti, hanno anche degli interessi secondari (che indicheremo con una lettera maiuscola senza asterisco)

Interessi del Cittadino utente (stakeholder)
P= interesse alle prestazioni derivanti dal riconoscimento dell’invalidità (lavoro, pensione di invalidità, dispositivi medici, ecc…)

Andrea: Per semplificare il nostro ragionamento, diremo che l’INPS, in quanto Principale delegato, ha gli stessi interessi primari dei cittadini. In realtà, il Principale delegato in molti casi interpreta in modo diverso (e a volte tradisce) gli interessi del Principale delegante. Ma questo, come dicevo, complicherebbe troppo l’analisi:

Interessi dell’INPS (Principale delegato)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Concludiamo con l’Agente Pubblico, cioè il Medico INPS. L’agente ha sicuramente un gran numero di interessi secondari. Due possono essere particolarmente importanti:

Interessi del Medico INPS (Agente Pubblico)
G = interesse a guadagnare più soldi (per esempio, raggiungendo gli obiettivi di performance)
D = Interesse a non violare il codice deontologico

Andrea: Per finire, aggiungiamo anche gli interessi primari del Principale (delegante e delegato) che il Medico INPS, in quanto Agente, deve o dovrebbe promuovere:

E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: E adesso, Andrea, cosa ce ne facciamo di tutti questi interessi? Anche semplificando, ce ne sono davvero tanti!

Andrea: Potremmo costruire degli scenari, cioè ipotizzare degli eventi critici che ledono o favoriscono alcuni interessi in gioco. E analizzare il modo in cui gli interessi orientano le decisioni!

CONTINUA… 

 

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Il dilemma dell’INPS – parte 1: Lo strano caso del Comune di Miracolato

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. Molti di voi saranno saltati sulle sedie quando hanno letto la notizia dei premi ai medici INPS che negano l’invalidità. Ne ha parlato la stampa nazionale. Si tratta di un’iniziativa che rientra nel Piano della performance dell’INPS, al centro di roventi polemiche, soprattutto da parte dell’Ordine dei Medici.

Come spesso accade in Italia, sulla questione si è acceso un rovente dibattito, con prese di posizione anche da parte del Ministero della Sanità. Un dibattito tanto acceso, quanto superficiale, in cui ciascuna parte non comprende le ragioni dell’altro e vuole dividere il mondo in “buoni” e “cattivi”. Ma da cui emerge un conflitto profondo (che è più generale e trascende il dibattito in corso) tra l’interesse primario alla riduzione delle spese pubbliche e quindi del debito pubblico (interesse molto rilevante in questi tempi di spread alle stelle!) e il diritto dei cittadini alla salute e all’integrazione sociale ed economica (diritti che hanno un rilievo costituzionale).

Abbiamo deciso di analizzare questa vicenda (e gli interrogativi che essa suscita) usando gli strumenti sviluppati da Spazioetico nel corso di questi anni. Il riconoscimento dell’invalidità civile è un procedimento complesso, che coinvolge molti soggetti (medico di base, medici specialisti, ASL, INPS) e che è sicuramente esposto a rischio di corruzione e azzardo morale. Per questo crediamo di avere qualcosa da dire su questo tema, soprattutto per fornire degli argomenti e delle riflessioni che possono contribuire ad un approccio meno superficiale a questi temi.

Cominciamo oggi, raccontandovi un caso, liberamente ispirato a questa vicenda.


… Andrea: Caro Massimo, non vedo l’ora di raccontarti “Lo strano caso del Comune di Miracolato”, una storia che ho scritto ispirandomi alle recenti polemiche innescate dalla scelta dell’INPS di premiare i medici che negano l’invalidità! L’ho ambientato nella Penisola Ditaliana…

Massimo: Anche io sono abbastanza curioso … nella Penisola Ditaliana accadono sempre cose incredibili!


penisola ditaliana

La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli. I fatti narrati in questa storia sono pura opera di fantasia e quindi ogni riferimento a cose, persone, città o enti previdenziali è (provvidenzialmente) casuale.

IDPS logo

I Ditaliani sono un popolo semplice, che non ama le complicazioni. E quindi hanno un unico Ente pubblico, l’IDPS (Istituto Ditaliano Pensioni e Sostegni), che eroga ogni tipo di prestazione sociale: pensione di vecchiaia, pensione di invalidità, cassa integrazione, mobilità, indennità di disoccupazione, fondo di garanzia TFR e crediti da lavoro, Bonus Bebè, ecc … L’IDPS deve sborsare un sacco di soldi, ma ha pochissime entrate, a causa della scarsa propensione dei ditaliani verso il pagamento delle tasse e dei contributi.

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Una delle principali voci di spesa dell’IDPS sono le pensioni di invalidità, per via del fatto che i Ditaliani hanno una sfortuna incredibile e contraggono un sacco di malattie invalidanti. In alcune zone del paese questa sfortuna si concentra in modo crudele. Nel paese di Miracolato, ad esempio (situato a nord-ovest della penisola ditaliana, nella regione Ruberia), il 30% della popolazione è cieca assoluta, oppure è priva di tutti e quattro gli arti.

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L’elevato numero di invalidi a Miracolato attira la curiosità di Fulvio Ficcanaso, un giornalista che lavora per il noto quotidiano Gazzetta di Porto Brigante. Ficcanaso si reca nel paese e realizza un reportage fotografico, intitolato “Il Paese dei Miracolato – indagine sui falsi invalidi”. Il giornalista è rimasto a Miracolato per una intera settimana, senza riuscire a trovare alcuna persona priva di vista o priva di tutti e quattro gli arti.

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Anzi! Gli abitanti di Miracolato amano molto lo sport all’aria aperta e vanno in gran numero a correre nei parchi!

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Fulvio Ficcanaso, nel suo reportage intervista anche Ausonio Astuti, di professione oculista. Che dichiara: “qualche anno fa ho deciso di spostare a Miracolato il mio studio… Le statistiche dicevano che c’erano un sacco di ciechi e ipovedenti. E invece non ho neanche un cliente! Anche mia moglie che gestisce un negozio di ottica vende solo occhiali da sole!

Il reportage si conclude con una nota di ironia: “Non vogliamo assolutamente affermare che a Miracolato non ci siano mai stati invalidi!” scrive il giornalista “probabilmente, questo paese è miracolato di nome e di fatto: un intervento sovrannaturale oppure una fortunata congiunzione astrale, ha ridato la vista, le gambe e le braccia ai suoi abitanti. Ci auguriamo che l’autore di tale miracolo si palesi e riceva il giusto riconoscimento per gli atti miracolosi compiuti!”

La magistratura apre un’inchiesta e scopre che a Miracolato la maggior parte delle pensioni di invalidità sono state concesse a persone sane, che avevano prodotto certificati medici falsi e corrotto le commissioni di valutazione. Metà del paese finisce agli arresti domiciliari.

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Gli inquirenti, grazie alle dichiarazioni alcuni falsi invalidi pentiti, riescono anche a risalire alla “mente” di questa clamorosa truffa ai danni delle casse dell’IDPS: è Nazareno Jesulli, un truffatore di Porto Brigante, un povero cristo già noto alla giustizia per aver commercializzato vino prodotto con l’acqua dell’acquedotto cittadino e grossi quantitativi di pani e di pesci di provenienza ignota. L’uomo, secondo i giudici, garantiva il riconoscimento dell’invalidità alle persone sane, in cambio di denaro, che in parte teneva per sé e in parte usava per corrompere i Medici dell’IDPS e gli altri componenti delle commissioni di valutazione.

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L’opinione pubblica reagisce con indignazione ai risultati delle indagini: diverse associazioni di disabili prendono posizione contro l’IDPS e ARSS Ruberia (L’azienda Regionale per i Servizi Sanitari), che gestiscono le commissioni incaricate di riconoscere le situazioni di invalidità civile: secondo le associazioni, le commissioni sono fuori controllo e ci sono rischi per i diritti delle persone. Un sistema “impazzito”, che riconosce invalidità inesistenti, può fare anche il contrario: non riconoscere l’invalidità a chi ne avrebbe diritto.

Anche il Governo Ditaliano prende posizione, accusando l’IDPS si spendere un sacco di soldi per pagare pensioni di invalidità non dovute, aggravando il già grave deficit delle casse dello Stato.

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Claudio Contabile, il Presidente dell’IDPS, dapprima non rilascia dichiarazioni o si limita a dire che l’Istituto ha piena fiducia nell’operato della magistratura e che la gestione dei processi, nonostante la presenza di qualche mela marcia, garantisce i più alti standard di legalità. Ma poi, vedendosi attaccato da tutte le parti, decide di mettere in atto una strategia che, a suo dire, consentirà di ridurre il numero delle irregolarità commesse dai Medici IDPS. La strategia viene esposta dal Presidente Contabile al responsabile del personale, dott. Pino Presenze.

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“Tutti pensano che quello dei falsi invalidi sia un problema etico. E invece è un problema economico! I medici IDPS trovano conveniente rilasciare false invalidità, in cambio di tangenti e intanto l’IDPS si svena per versare soldi a chi non li merita!

Il nostro interesse primario è anche ridurre ridurre l’indebitamento dell’Istituto. E per farlo daremo dei soldi ai nostri medici… L’Idea è semplice! Li premieremo quando negano l’invalidità, così a loro non converrà più chiedere soldi illegalmente per riconoscere invalidità inesistenti… Visto che ci siamo noi che, legalmente, li paghiamo per togliere le invalidità!”

IDPS logo

L’idea del Presidente viene recepita nel Piano della Performance IDPS 2018 – 2020: al fine di contribuire alla riduzione del debito pubblico ditaliano, il Piano infatti assegna ai medici, quale obiettivo di performance, la revoca delle prestazioni di invalidità civile.

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Purtroppo, l’opinione pubblica e il Governo non reagiscono bene alle scelte operate dall’IDPS! Le associazioni dei disabili gridano allo scandalo: l’IDPS premia i medici che negano alle persone il loro diritto al riconoscimento dell’invalidità civile! Il Governo, da parte sua, ribadisce l’impegno, per garantire l’inclusione sociale e lavorativa dei disabili.

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Questa volta, anche l’Ordine Ditaliano dei Medici prende posizione, dicendo che i medici non si comprano e che i diritti delle persone (specialmente quando hanno a che fare con la salute) vengono prima di qualunque altra cosa. Gli obiettivi di Performance dell’IDPS, insomma, entrano in conflitto con la deontologia professionale!

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Claudio Contabile, come al solito, non si scompone. Ma proprio non capisce dove stia il problema. La gente non è mai contenta pensa tra sé “si lamenta se l’IDPS riconosce troppe invalidità, a volte inesistenti. Ma si lamenta anche se l’IDPS cerca di ridurre il numero delle invalidità riconosciute!”

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Nel frattempo, gira voce che Nazareno Jesulli sia evaso dal Carcere di Porto Brigante ed abbia ricominciato a fare affari. Adesso però non va più dalle persone sane, facendosi pagare per garantire il riconoscimento di una invalidità non dovuta. Adesso va da chi avrebbe davvero diritto all’invalidità, ma ha paura di perderla, a causa degli obiettivi di performance decisi dal dottor Contabile, presidente dell’IDPS, l’Istituto per le Pensioni e i Sostegni della sfortunata Repubblica Ditaliana!


 

Massimo: …Andrea, mi sa che la storia ti ha un po’preso la mano e hai descritto una situazione un po’ diversa da quella reale …

Andrea: In effetti, hai ragione. Diciamo che ho semplificato un po’ i termini della questione, anche per divertire i nostri lettori. Credo però che questa storia aiuti a capire come si muovono gli interessi in gioco e gli errori che potrebbero essere stati commessi dall’INPS.

Massimo: In effetti, sì! La storia sembra suggerire che l’IDPS ha considerato solo l’interesse primario alla riduzione della spesa pubblica, senza tenere in alcun conto altri interessi primari del Principale Delegante (i cittadini): il diritto all’integrazione sociale e lavorativa e il diritto alla tutela della salute.

Andrea: Esatto! A questo punto abbiamo tutte le informazioni per analizzare gli interessi in gioco ed identificare eventuali dilemmi e rischi di corruzione.

VAI ALLA SECONDA PARTE. 

Il dilemma INPS – parte 2: il catalogo degli interessi in gioco

 

 

 

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“L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione

azzardo morale principle

I Lettori di @spazioetico se ne saranno accorti: siamo “specializzati” in prevenzione della corruzione in Sanità, nelle Regioni e negli Enti Locali. Sono questi i settori che, in questi anni, hanno dimostrato interesse per il nostro approccio, che non insegue gli adempimenti, ma vuole proporre idee e strumenti per affrontare in modo consapevole i fenomeni (conflitto di interessi, mala gestio, dilemmi etici) che innescano il rischio di corruzione.

Oggi, invece, vorremmo parlare della prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione.

L’applicazione della normativa anticorruzione nelle società e negli enti privati in controllo pubblico ha seguito un  percorso abbastanza accidentato. Già il P.N.A. 2013, infatti, aveva previsto:

  • che tali organizzazioni, di natura privata, dovessero adottare delle misure di prevenzione della corruzione e di promozione della trasparenza come se fossero pubbliche amministrazioni;
  • che, dal punto documentale, le misure di prevenzione fossero definite integrando i Modelli 231 eventualmente adottati in precedenza.

Nel 2015 ANAC ha approvato delle linee guida (le n. 8 del 17 giugno 2015)  , elaborate insieme al MEF (che hanno in parte confermato l’orientamento del PNA 2013), ma che sono diventate “obsolete” già nel 2016. La riforma della pubblica amministrazione, infatti, ha ridefinito la normativa sulle società pubbliche (d.lgs. 175/2016) e l’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza (d.lgs. 97/2016). Conseguentemente ANAC ha dovuto aggiornare e modificare i propri orientamenti ed ha, finalmente, approvato delle nuove linee guida (Delibera ANAC n. 1134/207).

Dopo questo brevissimo excursus, non vogliamo assolutamente entrare nel merito degli adempimenti previsti dalla normativa, né tanto meno mettere in discussione l’utilità delle linee guida di ANAC, che sempre di più paiono limitarsi a leggere la normativa anticorruzione, anziché leggere i fenomeni corruttivi.

No, nulla di tutto questo. Vorremmo soltanto farci (e farvi) una domanda:

  • la strategia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla P.A. è veramente in grado di tenere sotto controllo il rischio di corruzione? 

La risposta che ci sentiamo di dare è: “Non del tutto!”.  La strategia scelta dal legislatore (e conseguente ANAC) è a prima vista sensata: applicare alle società e agli enti privati in controllo pubblico le stesse misure previste per le pubbliche amministrazioni (identificazione di un RPCT, identificazione dei processi a rischio, introduzione di misure di controllo sui processi, pubblicazioni obbligatorie, ecc …)  Ma se le società e gli enti controllati devono adottare le stesse misure di prevenzione delle amministrazioni controllanti, allora controllante e controllata dovrebbero essere esposte agli stessi rischi di corruzione. E questo non è vero. 

Il sistema di prevenzione delle pubbliche amministrazioni, definito dalla L. 190/2012, si concentra sugli uffici e sulla gestione dei processi. Gli organi di indirizzo non sono considerati “a rischio”. Questo perché la L. 190/2012 gestisce i fenomeni corruttivi generati dall’azzardo morale del dipendente pubblico, cioè la corruzione che si genera quando il dipendente pubblico (AGENTE) favorisce interessi propri o di terzi, anziché lavorare e decidere nell’interesse della collettività (PRINCIPALE).

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Effettivamente, i Ministeri, le Regioni, i Comuni, le Agenzie Nazionali e tutti gli enti della pubblica amministrazione sono fortemente esposti al rischio di azzardo morale da parte degli agenti pubblici. Azzardo morale che si concretizza in varie fattispecie di reati: peculato, corruzione, concussione, ecc …

Le società e gli enti privati controllati (specialmente le società strumentali o gli enti che erogano servizi di pubblico interesse o servizi alla pubblica amministrazione) sono in effetti molto spesso degli Agenti, delegati ad agire e finanziati dalla pubblica amministrazione, che funge da Principale.

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Quindi in parte ha senso cercare di prevenire la corruzione che si genera “dentro” le società e gli enti privati in controllo pubblico, come cerca di fare l’attuale normativa. Questa strategia però non è in grado di tenere sotto controllo un rischio specifico, che si manifesta esclusivamente nelle società e negli enti privati controllati: il rischio di corruzione che si genera fuori dalla controllata, magari proprio in seno alla P.A. controllante, e che usa la società o l’ente in controllo come veicolo, come strumento.

È una forma di corruzione difficile da identificare e gestire. E’ l’azzardo morale del Principale. E’ la corruzione del sistema.

Questa corruzione è difficile da identificare anche perché a volte non intacca la performance dell’organizzazione, ma è sotto gli occhi di tutti. Molto spesso, nei decenni passati, le società pubbliche sono state create per consentire alle pubbliche amministrazioni di aggirare i vincoli normativi. Era abbastanza diffusa l’abitudine di fare assumere il personale dalle società controllate e poi di fatto farlo lavorare presso l’amministrazione controllante… Queste ed altre “manovre” non erano messe in atto in cattiva fede. Non erano corruzione. Ma dimostrano che le società controllate possono essere facilmente usate per scopi diversi da quelli per cui sono state create.

Ovviamente, il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio proprio o di terzi è sempre dietro l’angolo, e quindi ben vengano le misure di prevenzione previste dalla L. 190/2012 per le pubbliche amministrazioni, che devono essere adottate anche dalle società controllate e dagli enti privati in controllo pubblico! E ben vengano anche i Modelli 231, che presidiano anche il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio della società o dell’ente.

Tuttavia, gli stessi enti e le stesse società dovrebbero andare oltre il mero adempimento e controllare il rischio di azzardo morale del Principale che si scarica su tutti processi di queste organizzazioni e che può causare gravi danni (di immagine ed economici) mettendo  rischio la loro stessa esistenza.

Noi di @spazioetico abbiamo provato ad illustrare questo particolare “bias normativo” con un caso (come al solito) che ci sembra assai esplicativo. Lo potete trovare al seguente indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-anticorruzione-societaincontrollopubblico

 

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