SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Commento alla scheda n. 16 (Whistleblowing) del 3° Piano d’Azione OGP

OGP

La bozza del Terzo Piano d’Azione Nazionale è stata pubblicata il 16 luglio 2016 contestualmente al lancio del sito open.gov.it ed è sottoposta a consultazione pubblica dal 16 luglio al 31 agosto.

In risposta alla consultazione dell’Open Government Partnership, abbiamo inserito un commento alla scheda n. 16 “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowers)

IL COMMENTO ALLA SCHEDA N. 16 “SOSTEGNO E TUTELA DEL DIPENDENTE PUBBLICO CHE SEGNALA ILLECITI (C.D. WHISTLEBLOWING)”

Chi scrive il commento è il promotore di spazioetico.com, una piattaforma per la formazione sulle tematiche relative alla prevenzione della corruzione. Ci siamo occupati fin da subito dello strumento “Whistleblowing” che riteniamo un elemento chiave nella strategia a disposizione delle amministrazioni. Abbiamo anche collaborato con la Campagna “Riparte il Futuro” ed abbiamo sostenuto e sosteniamo l’adozione di una normativa organica sul tema. Di seguito alcune considerazioni sulla scheda n. 16: “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)”.

Di seguito, i nostri commenti ad alcuni dei risultati attesi proposti nella scheda.

Risultato atteso n. 1: Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.


Commento. Esistono varie tipologie di WB. Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).

Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perché vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.

Nel WB di “relazione” la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.

Esistono già molte Policy di Whistleblowing che hanno fatto scuola: due su tutte in ambito sanitario: La Policy della ASL di Cuneo e quella della APSS di Trento, che sono state adattate e adottate da un numero imprecisato di altre amministrazioni. Il problema, piuttosto, riguarda chi gestisce le Policy, cioè la preparazione dei Responsabili della Prevenzione della Corruzione (RPC). La gestione di una segnalazione è un compito molto delicato e coinvolge solo marginalmente competenze di tipo giuridico. Occorre essere capaci di gestire un dialogo con il WB, di proteggere effettivamente la riservatezza della segnalazione.

Occorre anche saper mitigare i danni fatti dall’adozione di una norma incompleta e piuttosto lacunosa. E’ abbastanza ovvio, infatti, che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui io segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà il mio “comportamento di segnalazione”.

Attualmente la legge 190 stabilisce che “Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato”, e questo è in contrasto assoluto con il principio appena descritto, perché posticipa il momento in cui si assume la decisione di tutelare la riservatezza e, tra l’altro, la decisione viene affidata ad un terzo soggetto (Giudice o collegio disciplinare).

Per risolvere questo problema che rischierebbe di minare alla base l’istituto del WB, alcuni RPC hanno deciso, autonomamente, di utilizzare la segnalazione come mero elemento informativo, utile semmai per avviare un percorso di approfondimento interno volto all’emersione di specifici comportamenti; l’RPC , cioè, valuta la fondatezza della segnalazione attraverso autonome iniziative di verifica. Pertanto, la segnalazione non viene mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, riqualifica, sanziona oppure denuncia). Se scaturiscono autonome evidenze dalle indagini interne, l’RPC utilizzerà quelle e solo quelle per avviare un procedimento disciplinare o penale. In questo modo si tutela effettivamente l’identità del segnalante che sa fin da subito che la sua segnalazione non sarà mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari e quindi non rischia di essere chiamato in causa da un Giudice o da un collegio disciplinare.

Quanti RPC conosco che sanno gestire una segnalazione secondo questi canoni? Non più di una decina in Italia? Forse sono troppo ottimista.

Per questo, sarebbe importante e interessante, piuttosto che costruire degli standard procedurali, valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Pertanto, più che “promozione”, parlerei di un processo di “certificazione” delle Policy e di rafforzamento della capacità degli RPC di gestire le segnalazioni in maniera appropriata (che non significa solo “conforme” alla legge”), attraverso specifiche iniziative di formazione e di scambio.

 

Risultato atteso n. 4: Azioni di accompagnamento e di orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica/partecipata (whistleblower).


Commento: si potrebbe pensare ad una architettura simile a quella che è stata adottata in Olanda con la “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni sono tenute rigorosamente separate.

– La sezione consultiva ha il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.

– La sezione investigativa può, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa può condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa è autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.

In Italia la funzione investigativa potrebbe essere ricoperta da ANAC che però deve attrezzarsi meglio sul tema, mentre la sezione consultiva dovrebbe essere affidata a organizzazioni non governative, sul modello di Public Concern At Work UK (www.pcaw.uk.org). Tra queste, le organizzazioni più “attrezzate”, a mio modo di vedere, a sostenere i potenziali WB sono quelle che si occupano, ad esempio, dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai WB.

 

Risultato atteso n. 6: Diffusione della cultura del whistleblowing mediante azioni di sensibilizzazione, condotte anche tramite la collaborazione della società civile, intese a creare un terreno favorevole al whistleblowing.

Commento: La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione. Essa completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).

La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico.

Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.

E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.

Su questo tema occorre promuovere alcuni singoli elementi della cosiddetta “cultura della segnalazione”:

– Occorre che tutti facciano un passaggio di consapevolezza sul WB. Si deve distinguere tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”. Il nuovo testo di legge che ora giace in Senato lo ha previsto anche a seguito di una nostra forte azione persuasiva. LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA… La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione” che riguarda comportamenti individuali, collettivi, ma anche mancanze organizzative. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo. Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo o una situazione idonea a generare un rischio. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione. Tutt’ora anche i commentatori che si dicono esperti della materia faticano a distinguere i due comportamenti.

– Occorre insegnare il “comportamento di segnalazione” già nelle scuole primarie e secondarie. Esiste un importante isomorfismo tra l’istituto del Whistleblowing nell’ambito della prevenzione della corruzione e la segnalazione di un atto di bullismo di un pari o di un abuso da parte di un adulto nell’ambito della protezione del minore. Ad esempio, nel mondo anglosassone si utilizza la stessa parola “bullying” per descrivere il comportamento violento o minaccioso sia nel mondo del lavoro degli adulti sia nel mondo dei bambini/e. Così come le amministrazioni sono state chiamate a dotarsi di specifiche procedure di tutela, così anche le scuole possono essere accompagnate a dotarsi di specifiche procedure di salvaguardia o a costruire insieme ai bambini Policy più adeguate al contesto locale. Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. La particolarità di questo approccio sta nel fatto che questa Policy viene costruita insieme ai bambini stessi, all’interno di un processo partecipativo in cui vengono coinvolti studenti e adulti di riferimento che, in questo caso, sono non solo i docenti ed il personale scolastico ma anche figure istituzionali come ad esempio, il Corpo della Polizia locale, i Carabinieri, la Polizia di Stato, l’Associazione di protezione civile, le Associazioni territoriali competenti in materia di sicurezza urbana) e quelle più rappresentative del tessuto sociale (Istituzioni comunali, Istituzioni scolastiche Associazioni del terzo settore).

Il collegamento con la strategia anticorruzione inserita nel Piano Triennale risiede nel fatto che la costruzione di sistemi di protezione e l’esperienza positiva che i bambini e gli adolescenti possono effettivamente fare riguardo alla segnalazione di condotte particolarmente “odiose” (sia quando esse provengono da pari sia quando esse provengano da adulti), aumenti la capacità del “futuro” funzionario pubblico o del semplice cittadino di “segnalare” condotte illecite (pratiche corruttive, situazioni di maladministration, sperpero di danaro pubblico, pericolo per la sicurezza di cittadini, ecc.) di cui venga a conoscenza e che mettano a repentaglio l’interesse della collettività.

– Come dicevamo sopra, l’anello debole del sistema è il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.

All’estero si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.

E la “discuss-ability, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.

Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.

Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro (pubblico) deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.

 

 

 

Note (meno) critiche sul DDL Whistleblowing

Pochi giorni fa è stato approvato dalla Camera il disegno di legge sulla tutela di chi segnala condotte illecite sul luogo di lavoro (whistleblowing). Il titolo della legge è: “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato“.

Rispetto al precedente testo, licenziato dalla Commissione della Camera, e che avevamo già commentato, notiamo alcuni notevoli passi avanti, anche se restano delle perplessità su alcuni passaggi e alcune scelte assai poco condivisibili.

A questo punto vi proponiamo una lettura del testo approvato dalla Camera, con le nostre valutazioni sulla qualità dell’articolato e gli avanzamenti rispetto al testo precedente.

TESTO APPROVATO DALLA CAMERA A GENNAIO 2016 TESTO APPROVATO IN COMMISSIONE A NOVEMBRE 2015 NOTE @SPAZIOETICO
Art. 54-bis. (D.Lgs. n.165/2001). (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).

 

1. Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, in buona fede segnala al responsabile della prevenzione della corruzione di cui all’articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L’adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.

Art. 54-bis. (D.Lgs. n.165/2001). (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).

 

1. Il pubblico dipendente che in buona fede denuncia al responsabile della prevenzione della corruzione di cui all’articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite o di abuso di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione. L’adozione di misure discriminatorie nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.

Finalmente… nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”

•    Infatti, nel precedente commento abbiamo evidenziato come:

•    …LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA…

•    La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione”. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo.

•    Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione.

E’ stata eliminata la parola “ABUSO”.

•    Si può esplicitare meglio a cosa ci si riferisce con “condotte illecite”. Inserisco qui di seguito un esempio di come sarebbe stato opportuno confezionare questa norma, ripreso dalla Policy di WB della ASL di Cuneo:“In particolare la segnalazione può riguardare azioni od omissioni, commesse o tentate: 

◦     penalmente rilevanti;


◦     poste in essere in violazione dei Codici di comportamento o di altre disposizioni sanzionabili in via disciplinare;

◦     suscettibili di arrecare un pregiudizio patrimoniale all’amministrazione di appartenenza o ad altro ente pubblico;


◦     suscettibili di arrecare un pregiudizio all’immagine dell’amministrazione; 

◦     suscettibili di arrecare un danno alla salute o sicurezza dei dipendenti, utenti e cittadini o di arrecare un danno all’ambiente; 

◦     suscettibili di arrecare un pregiudizio agli utenti o ai dipendenti o ad altri soggetti che svolgono la loro attività presso l’amministrazione. 

2. È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata nella ragionevole convinzione, fondata su elementi di fatto, che la condotta illecita segnalata si sia verificata. La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all’articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica 2. È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata ritenendo altamente probabile che la condotta illecita o di abuso si sia verificata. La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all’articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica. •    BENISSIMO! Hanno inserito l’elemento “oggettivo” o “ragionevoli motivi”, proprio come avevamo suggerito (è stata inserita la locuzione “ragionevole convinzione fondata su elementi di fatto“).

•    Nella letteratura internazionale esiste anche un altro concetto, oltre la buona fede.

•    Si tratta dei cosiddetti “ragionevoli motivi” (“reasonable grounds“).

•    Una segnalazione deve essere fatta in buona fede e per ragionevoli motivi. Questo significa che, oltre l’elemento soggettivo (bona fede), cioè la predisposizione d’animo con cui si segnala che non deve essere fatta per motivi di diffamazione, calunnia o interessi concomitanti e confliggenti, rileva anche l’elemento oggettivo, cioè le ragioni che inducono il WB a segnalare (i motivi).

•    Il segnalante deve poter essere garantito, cioè, anche quando la sua segnalazione, se pur infondata, si basi su elementi di ragionevolezza. Se ci fosse stata un’altra persona al suo posto, si presume che avrebbe rilevato, a seguito dell’acquisizione delle informazioni, la stessa sensazione di “pericolo” o di “illiceità” del comportamento. Sta in questo l’elemento oggettivo.

3. L’identità del segnalante non può essere rivelata. Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale. Nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità. 3. L’identità del segnalante non può essere rivelata. Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale. Nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. •    E’ stata finalmente rimossa l’incertezza che la precedente versione conteneva e che, in una recente presentazione avevo chiamato “DISPOSITIVO DA AFFONDAMENTO”, cioè una mina pronta ad esplodere e investire il WB.

•    Ora il segnalante avrà sempre l’ultima parola nei procedimenti disciplinari riguardo all’utilizzo della segnalazione oppure no.

4. La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. 4. La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. Niente da dire
5. L’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’indentità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione. 5. L’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni in modo da garantire, in particolare, la riservatezza dell’identità del segnalante. Le linee guida prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e, ove possibile, promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione. Bisogna fare un deciso passo in avanti sul tema delle segnalazioni anonime.

•    Esistono diverse tipologie di WB.

•    Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).

•    Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perchè vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.

•    Si deve comprendere che le due soluzioni non sono alternative: si può rendere anonima la segnalazione, ma si può anche promuovere la confidenzialità.

•    Nel WB di “relazione”, inoltre, la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.

•    Per questo, sarebbe importante e interessante costruire degli standard procedurali oltre che valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Un classico esempio potrebbe essere un percorso di “certificazione” delle Policy di WB e iniziative di emersione delle buone pratiche e di scambio tra RPC sulle stesse Policy.

6. Qualora venga accertata, nell’ambito dell’istruttoria condotta dall’ANAC, l’adozione di misure discriminatorie da parte dell’ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l’assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l’adozione di procedure non conformi a quelle di cui al comma 5, l’ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro. 6. Qualora venga accertata, nell’ambito dell’istruttoria condotta dall’ANAC, l’adozione di misure discriminatorie da parte dell’Ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria, da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l’assenza ovvero la adozione di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni non conformi a quelle di cui al comma 5 l’ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro. Niente da dire   ·
7. Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave. 7. Le tutele di cui al presente articolo non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave. Niente da dire
8. Qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all’esito dell’attività di accertamento del- l’ANAC risulti l’infondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall’ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso 8. Qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all’esito dell’attività di accertamento dell’ANAC risulti l’infondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall’Ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso. •    Questo comma andava decisamente modificato!!!

•    Dal testo della norma, non si comprende se i criteri dell’infondatezza e della cattiva fede debbano coesistere entrambi nello stesso momento.

•    Il segnalante va difeso anche se la sua segnalazione risulta infondata. Gli unici elementi che vanno valutati ai fini di una sanzione disciplinare del segnalante sono la buona fede e i ragionevoli motivi.

Questo comma non esiste più nella nuova formulazione 9. Qualora si riveli fondata la segnalazione da parte del dipendente allo stesso sono riconosciute forme di premialità, anche in relazione alla valutazione della professionalità secondo i rispettivi ordinamenti, da definirsi in sede contrattuale.
Articolo 2

(Tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato).

 

1. All’articolo 6 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, dopo il comma 2 sono inseriti i seguenti:

« 2-bis. I modelli di cui alla lettera a) del comma 1 prevedono:

a) a carico delle persone indicate nell’articolo 5, comma 1, lettere a) e b), nonché di coloro che a qualsiasi titolo collaborano con l’ente, l’obbligo di presentare, a tutela dell’integrità dell’ente, segnalazioni circostanziate di condotte illecite, rilevanti ai sensi del presente decreto, che in buona fede, sulla base della ragionevole convinzione fondata su elementi di fatto, ritengano essersi verificate, o di violazioni del modello di organizzazione e gestione dell’ente di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte;

b) canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche, la riservatezza dell’identità del segnalante;

c) misure idonee a tutelare l’identità del segnalante e a mantenere la riservatezza dell’informazione in ogni contesto successivo alla segnalazione, nei limiti in cui l’anonimato e la riservatezza siano opponibili per legge;

d) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione, fatto salvo il diritto degli aventi causa di tutelarsi qualora siano accertate in capo al segnalante responsabilità di natura penale o civile legate alla falsità della dichiarazione;

e) nel sistema disciplinare adottato ai sensi del comma 2, lettera e), sanzioni nei confronti di chi viola gli obblighi di riservatezza o compie atti di ritorsione o discriminatori nei confronti del segnalante.

2-ter. L’adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni di cui al comma 2-bis può essere denunciata all’Ispettorato nazionale del lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche dall’organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell’articolo 2103 del codice civile, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. È onere del datore di lavoro, in caso di controversie legate all’irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del segnalante ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa.

(Tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato)

 

1. All’articolo 6, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, dopo il comma 2 sono inseriti i seguenti:

2-bis. I modelli di cui alla lettera a), del comma 1, prevedono:

a) a carico delle persone indicate nell’articolo 5, comma 1, lettere a) e b), nonché di coloro che, a qualsiasi titolo, collaborano con l’ente, l’obbligo di presentare segnalazioni circostanziate di illeciti che in buona fede ritengano altamente probabile si siano verificati, rilevanti ai sensi del presente decreto o le violazioni del modello di organizzazione e gestione dell’ente di cui siano venuti a conoscenza a causa o nell’esercizio delle funzioni;

b) canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche la riservatezza dell’identità del segnalante;

c) misure idonee a tutelare l’identità del segnalante e a mantenere la riservatezza dell’informazione in ogni contesto successivo alla segnalazione, nei limiti in cui l’anonimato e la riservatezza siano opponibili per legge;

d) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione, fatto salvo il diritto degli aventi causa di tutelarsi qualora siano accertate in capo al segnalante responsabilità di natura penale, anche con sentenza di primo grado, per i reati di calunnia o diffamazione, ovvero, per lo stesso titolo, di responsabilità civile, nei casi di dolo o colpa grave, derivanti dalla falsità della segnalazione;

e) nel sistema disciplinare adottato ai sensi del comma 2, lettera e), sanzioni nei confronti di chi viola gli obblighi di riservatezza o compie atti di ritorsione o discriminatori nei confronti del segnalante.

2-ter. L’adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni di cui al comma 2-bis può essere denunciata all’ispettorato Nazionale del Lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche dalla organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell’articolo 2103 del codice civile, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. In tali casi quando risultano elementi di prova della natura ritorsiva e discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l’onere della prova della sussistenza di legittime ragioni a fondamento della stessa”.

NESSUNA MODIFICA DI RILIEVO

•    Ed ecco la famosa “estensione” al settore privato.

•    Il WB si estende al settore privato, ma alle sole aziende che possiedono modelli (231) organizzativi volontari

•    QUESTIONE: non è fortemente discriminatorio prevedere che il WB possa essere tutelato solo in quelle organizzazioni private che adottano volontariamente il modello 231?

•    E gli altri poveri lavoratori? Perché devono subire ritorsioni e non poter far nulla per qualcosa che non hanno determinato loro (cioè la mancata adozione del modello)?

•    Mi sembra paradossale…

•    Occorre “sganciare” il WB dalla 231. O si tutelano tutti o non si tutela nessuno.

In conclusione, questo nuovo testo contiene importanti passi in avanti:

  • In merito alla tutela dell’identità del segnalante viene finalmente inserito l’obbligo di consultare il segnalante stesso in caso in cui non si sia riuscita a trovare altre evidenze oltre la segnalazione, 
  • Nel nuovo testo si distingue tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”,
  • E’ stato inserito l’elemento “oggettivo” o “ragionevoli motivi accanto alla buona fede

Per il resto, occorre ancora fare molto sui seguenti elementi:

  • Non si costruisce un percorso chiaro, mettendo in ordine i vari canali di segnalazione. E’ giusto fornire canali diversi, ma non si capisce perché uno dovrebbe segnalare all’ANAC invece che al suo RPC o viceversa.
  • L’estensione dell’istituto nel settore privato (che, appare, così come viene qui disciplinato, discriminatorio), 
  • L’accompagnamento alla gestione del dilemma “se segnalare” oppure no, 
  • L’accompagnamento alla gestione della fase successiva alla segnalazione e alla gestione delle ritorsioni (disciplina speculare a quella dei testimoni di giustizia),
  • E’ stata eliminata ogni forma di premialità,
  • Non si prevede nulla sul tema della costruzione della “cultura della segnalazione“,
  • Non si amplia la tutela nei confronti di chi segnala non solo condotte illecite ma anche condotte pericolose per la salute e la sicurezza pubblica.

Vedremo cosa succederà in Senato…

La corruzione è un problema di cultura

3b

Accanto alle regole del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici esistono altri “Codici” che agiscono sotto la superficie e che vengono determinati da leadership colluse.

“La corruzione è un problema di cultura” dice Raffaele Cantone, Presidente dell’Anac. Proviamo ad entrare nel merito di questa affermazione, descrivendo un’ipotesi concreta.

Alcuni eventi corruttivi emergono a seguito di indagini giudiziarie, o attraverso denunce di cittadini/comitati, o attraverso inchieste giornalistiche ledendo significativamente la reputazione di una amministrazione pubblica.

All’interno dell’amministrazione non sono state fatte segnalazioni su tali condotte. L’analisi del rischio, in assenza di evidenze/segnalazioni, non ha rilevato niente di anomalo e, quindi, non sono state approntate particolari soluzioni preventive. L’amministrazione fronteggia un incombente rischio di fallimento etico.

continua a leggere l’articolo sul blog di Riparte il Futuro

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