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I PNA invecchiano … Ma non invecchiano loro. Invecchiano te!

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Giorgio De Chirico “La coorte invincibile” (1928)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

I PNA invecchiano. Ma non invecchiano loro. Invecchiano te.

I PNA ti invecchiano perché passi le giornate curvo su di loro. E la colonna prende per buona quella postura. Perché li leggi lentamente per capire quello che c’è scritto. E alla fine capisci che chi li ha scritti era di certo un esperto in prevenzione della corruzione… Solo che non è la stessa corruzione che intendevi tu!

I PNA ti invecchiano anche perché quando arrivano mettono fine, con violenza inaudita, a quella stagione di speranze, in cui credevi veramente che l’etica pubblica, la trasparenza e la buona amministrazione potessero qualcosa contro la corruzione!  

Chiuso in casa, adesso pubblichi le tabelle dell’Amministrazione Trasparente e poi ti mandi le istanze di Accesso Civico da solo. Tanto per essere sicuro che qualcuno le legga. Ed hai un vago ricordo di ciò che eri e di ciò che avresti ancora potuto esprimere, ma non sai più dire con precisione. Hai solo molto sonno.

I PNA si insinuano nella tua mente in modo subdolo e perverso. Se li applichi, ti soffocano; se non li applichi, ti mancano.

Parliamo di PNA al plurale perché quando c’era solo il primo, l’impresa ci sembrava ancora fattibile. Il PNA 2013 era gentile, dormiva, e sebbene la normativa fosse nuova, avevamo ancora l’illusione di essere noi stessi. Poi ne sono arrivati altri quattro ed è cominciato il casino… 2015, 2016, 2017, 2018 … “

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Abbiamo deciso di iniziare questo post parafrasando un bellissimo dialogo, scritto da Mattia Torre e interpretato da Valerio Mastrandrea, dedicato ai figli.   Ma in questo post non parleremo di figli ma del nuovo Piano Nazionale Anticorruzione, pubblicato sul sito di ANAC il 25 ottobre 2018 e in consultazione pubblica fino al 15 di novembre.  

In effetti, noi tutti invecchiamo, ma il PNA no… A sei anni dall’approvazione della Legge n. 190/2012 ci saremmo aspettati un documento che affrontasse una serie di nodi problematici che, a nostro parere, devono essere trattati per garantire l’efficacia delle strategie di prevenzione:

  • I PTPC delle pubbliche amministrazioni riescono veramente a prevenire la corruzione?
  • in che modo è possibile testare l’efficacia delle misure previste nei PTPC?
  • i comportamenti a rischio di corruzione possono essere sistematicamente rilevati dalle amministrazioni?

Anche noi di @spazioetico abbiamo cercato di dare una risposta a queste domande, proponendo alcuni strumenti: lo stress test e le indagini interne. E ci saremmo aspettati una presa di posizione di ANAC su questi temi. Anche  per supportare quelle amministrazioni che, negli ultimi anni, hanno investito nella prevenzione, mappando i processi, valutando il rischio è monitorando l’attuazione delle misure generali e specifiche.

E invece no! Nella prima parte del PNA (la Parte Generale) ANAC  ritorna su temi che dovrebbero essere già chiariti: ruolo, poteri e tutela dei RPCT, funzione dell’autorità, prevenzione della corruzione nelle società e negli enti in controllo pubblico. E, come vedremo, affronta il tema “privacy e trasparenza” senza andare al cuore del problema.

Chiaramente, non è colpa di ANAC se dopo sei anni non è ancora chiaro ai più quale sia il ruolo dei responsabili della prevenzione della corruzione. Questa situazione un po’ imbarazzante dipende in parte dai limiti culturali della pubblica amministrazione Italiana (incapace di vedere il  rischio corruttivo andando oltre il piano angusto della legittimità amministrativa)  e in parte dalla scarsa qualità della normativa. La L. 190/2012, infatti, è una “legge quadro” sulla prevenzione della corruzione che non contiene nemmeno una definizione di cosa sia la corruzione e che trasforma la prevenzione in un adempimento formale. E i suoi decreti attuativi sono di chiara e facile lettura tanto quanto i geroglifici dell’antico Egitto.

La seconda parte del PNA (denominata Parte Speciale) affronta invece in modo approfondito il profilo di rischio presente in tre  attività che hanno un forte impatto sulla vita dei cittadini: la gestione dei rifiuti, l’impiego dei fondi europei e le attività delle agenzie fiscali. Proprio lo scorso anno, in occasione dell’uscita dell’aggiornamento del 2017, avevamo caldeggiato, in un articolo,l’avvio di una seria riflessione sul rischio corruttivo nell’ambito della programmazione, gestione e valutazione dei fondi europei di sviluppo; pertanto abbiamo accolto con una certa soddisfazione la presenza di un Capitolo speciale dedicato a questa importante tematica.

In questo articolo vogliamo commentare brevemente ed esclusivamente il contenuto della parte generale (destinata a tutte le amministrazioni).

 

superman1. Poteri del RPCT

Il paragrafo 4 del PNA 2018 chiarisce quali sono i poteri del RPCT e fa con un rimando a due delibere dell’Autorità: 

  1. La Delibera ANAC n. 840/2018: indicazioni interpretative ed operative con particolare riferimento ai poteri di verifica, controllo e istruttori del RPCT nel caso rilevi o siano segnalati casi di presunta corruzione.
  2. La Delibera ANAC 833/2016: poteri conferiti al RPCT per l’accertamento delle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi

In pratica, i poteri del RPCT cambiano in base alla situazione rilevata. Tecnicamente (cioè nel gergo dell’analisi dei processi) l’azione del RPCT è “orientata dagli eventi”:

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Se arriva una segnalazione di presunta corruzione, il RPCT si gioca la carta 840/2016. Se si concretizza un caso di inconferibilità, invece, può giocarsi la carta 883/2016 …  Sembra di giocare a briscola. O ai Pokémon… 

Scherzi a parte, crediamo che l’analisi del PNA sia di sicuro corretta. Per capire quali sono i poteri dei responsabili della prevenzione, bisogna coordinare tra loro le diverse norme che assegnano ai RPCT specifici poteri e specifiche responsabilità:

  • La L. 190/2012 (prevenzione della corruzione)
  • il D.lgs. 33/2013 (obblighi di pubblicazione e accessi civici)
  • il D.lgs. 39/2013 (incompatibilità e inconferibilità)
  • il DPR 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici)
  • la L. 179/2017 (tutela del whistleblowing)

Ma coordinare le normative non basta: bisognerebbe anche chiedersi se i poteri del RPCT sono adeguati alla prevenzione della corruzione. E la risposta non è così scontata.

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In primo luogo, se i poteri del RPCT sono “orientati dagli eventi”, si rischia di ingabbiare e ingessare l’azione dei responsabili della prevenzione con “regole di ingaggio” che potrebbero avvantaggiare i corrotti. La corruzione corre veloce da una parte all’altra dell’Italia, agendo fuori da ogni regola … e la coorte invincibile degli RPCT dovrebbe inseguirla indossando pesanti corazze di regole e di procedure. Come strategia non sembra vincente!

 

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In secondo luogo, come spesso accade in Italia, le singole normative, se lette da sole, sembrano efficaci e sensate, ma se le metti insieme sembrano un quadro di Pablo Picasso. In particolare, la delibera 240/2018 di ANAC (richiamata nel PNA) chiarisce che i poteri del RPCT in materia di prevenzione della corruzione sono funzionali al ruolo che il legislatore assegna al RPCT: predisporre adeguati strumenti interni all’amministrazione per contrastare l’insorgenza di fenomeni corruttivi (PTPC). Tali poteri si inseriscono e vanno coordinati con quelli di altri organi di controllo interno al fine di ottimizzare, senza sovrapposizioni o duplicazioni, l’intero sistema di controlli previsti nelle amministrazioni anche al fine di contenere fenomeni di maladministration. E’ escluso che al RPCT spetti accertare responsabilità e svolgere direttamente controlli di legittimità e di regolarità amministrativa e contabile“.

Invece, in materia di inconferibilità (d.lgs. 39/2013) la delibera ANAC 833/2016 chiarisce che il RPCT è il soggetto cui la legge, secondo l’interpretazione dell’ANAC e della stessa giurisprudenza amministrativa, riconosce il potere di avvio del procedimento, di accertamento e di verifica della sussistenza della situazione di inconferibilità, di dichiarazione della nullità dell’incarico, nonché il successivo potere sanzionatorio nei confronti degli autori della nomina dichiarata nulla perché inconferibile.”

Insomma,  se il RPCT deve contestare una situazione di inconferibilità ha addirittura il potere di sanzionare il proprio organo di indirizzo … invece, per prevenire la corruzione, può solo adottare il PTPC e verificare che venga applicato. 

Non so a voi, ma a noi qualcosa non torna … 

 

2. I rapporti tra ANAC e RPCT.

Ego_networkIl punto 4.2. si occupa di approfondire le interconnessioni tra ANAC e i responsabili anticorruzione. Materia che scotta. Recentemente i RPCT sono stai messi sotto speciale osservazione in quanto non avrebbero comunicato (segnalato) ad ANAC casi di corruzione nelle loro relazioni. Ci sarebbe molto da discutere su questo presunto obbligo dei RPCT di segnalare ad ANAC eventi corruttivi (a noi risulta che se un RPCT viene a conoscenza di un evento corruttivo denuncia all’Autorità Giudiziaria, non ad ANAC), fatto sta che a causa di questo clima che si è venuto a creare e che abbiamo provato a descrivere nell’articolo “L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione“, forse ANAC ha deciso di chiarire i propri rapporti con i RPCT. E lo fa dedicando un intero paragrafo a questo tema. Nel PNA, quindi si legge che “per l’Autorità è di estremo rilievo valorizzare i rapporti con i RPCT. Si tratta di figure chiave nelle amministrazioni e negli enti per assicurare effettività al sistema di prevenzione della corruzione come declinato nella l. 190/2012. Da qui il particolare rilievo che ANAC attribuisce alla scelta del RPCT nelle Amministrazioni e negli altri enti tenuti a nominarlo. Con tale soggetto ANAC interagisce nello svolgimento della propria attività di vigilanza per verificare sia l’efficacia delle misure di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012, sia il corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. 33/2013 negli enti”.

Quello che emerge è un rapporto che si instaura effettivamente solo in occasione dell’attività di vigilanza di ANAC, sia essa volta a verificare l’efficacia delle misure di prevenzione, sia essa volta a favorire la corretta attuazione della disciplina sulla trasparenza.

Non si ravvisa alcuna attività di supporto da parte di ANAC nei confronti dei RPCT, né, tanto meno, alcuna azione di ANAC volta ad acquisire, dagli RPCT, informazioni, punti di vista, buone pratiche, azioni innovative tali da far ritenere che i RPCT non siano solo degli esecutori materiali della regolamentazione (aggiornamento del PNA, Determine, Delibere, ecc…), ma ne siano anche gli ispiratori. Il rapporto tra ANAC e RPCT, insomma, al di là di scambi informali che dipendono dalla sensibilità personale, non sembra uscire da uno schema fortemente formalistico. 

Tralasciando l’incontro annuale con i RPCT che, evidentemente è assolutamente insufficiente a costruire una rete e a farla lavorare, una delle perplessità più forti che abbiamo sempre avuto sul ruolo o sull’effettiva interpretazione del ruolo dell’Autorità è proprio il non aver mai provato a costituire e alimentare una rete di RPCT. Sembra davvero la più grande delle occasioni mancate. Emergono tutti i limiti di un’organizzazione che all’interno non trova o non può trovare competenze diverse da quelle giuridiche, mentre in questo campo, in un campo così complesso come la prevenzione della corruzione, si avverte la necessità di coinvolgere competenze di altra natura, come, ad esempio, promuovere ed alimentare reti e piattaforme di innovatori, facilitare scambi di esperienze, incorporare approcci sociologici, antropologici, economici, ecc…

Nel Decalogo che abbiamo presentato il 6 giugno 2017 abbiamo dedicato il terzo punto allo sviluppo di comunità di RPCT a livello regionale. Si tratta di recepire questa raccomandazione a livello nazionale e sviluppare un network che abbia la doppia finalità di sviluppare dal basso metodologie, strumenti, approcci e di far sentire i RPCT realmente al centro della strategia nazionale anticorruzione.

 

3. Rapporti tra Privacy e Trasparenza

wersm-twitter-privacy-transparencyQuando abbiamo letto l’indice, non abbiamo potuto fare a meno di incuriosirci nel trovare un argomento controverso e attuale come il rapporto tra Privacy e Trasparenza soprattutto a seguito dell’introduzione del nuovo Regolamento europeo (GDPR). E invece … NULLA DI FATTO!  Quando siamo andati a leggere lo specifico paragrafo (n. 7), ci siamo accorti che ANAC si limita a dire che il RPCT non può essere anche DPO e che il RPCT in caso di riesame di stanze di ACG deve rivolgersi al Garante Privacy. Il supporto del DPO alla gestione delle istanze non è caldeggiata da ANAC, quando invece, a nostro parere, un coordinamento tra RPCT e DPO è sicuramente necessario, per evitare che privacy e trasparenza continuino a non parlarsi e a entrare in conflitto nella PA italiana. In particolare, ANAC non propone strategie per integrare e coordinare tutela della privacy e trasparenza, che sono,secondo noi, due aspetti, due facce di una stessa medaglia che ormai prende il nome di data governance”

 

4. Codici di comportamento

codici di comportamento 1Altrettante aspettative erano riposte nel paragrafo “Codici di comportamento” (n. 8). Qui ci sono punti di vista davvero diversi con ANAC. L’Autorità: “constatata la scarsa innovatività dei codici di amministrazione che potremmo chiamare di prima generazione, in quanto adottati a valle dell’entrata in vigore del d.P.R. 63/2013 e delle prime Linee Guida ANAC dell’ottobre del 2013. Tali codici, infatti, si sono, nella stragrande maggioranza dei casi, limitati a riprodurre le previsioni del codice nazionale, nonostante il richiamo delle Linee guida ANAC sulla inutilità e non opportunità di una simile scelta”. 

Noi riteniamo che l’integrazione del codice di comportamento dell’Ente sia importante, ma non fondamentale. Lo avevamo già sottolineato in sede di Consultazione delle Linee Guida per i Codici di comportamento del comparto sanitario. Esiste una pericolosa tendenza (peraltro in atto da sempre nel nostro Paese): si tratta dell’illusoria quanto ingenua idea che quante più regole possono essere inserite in un Codice, tanto più efficace sarà la misura. E’ stato ampiamente dimostrato da vari studi internazionali (su tutti, citiamo gli esperimenti di KATZ-NAVON T., “Safety climate in health care organizations. A multidimensional approach” (2005), in ambito sanitario) che le persone hanno un limite di tollerabilità alle regole e che introdurre nuove disposizione finisce per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia). E’ un processo difficilmente arrestabile perché auto-rinforzante. Per le amministrazioni, la sfida è trovare il giusto equilibrio tra regole e responsabilità personale. La nostra idea, pertanto, è di semplificare codici e regole, adottarne solo se strettamente necessarie e coinvolgere le persone in attività formative che permettano loro di applicare le regole di fronte a degli eventi critici, come nel caso dei “dilemmi etici”.

 

5. Il pantouflage

pantouflesSu questo argomento, dopo una serie di puntualizzazioni di carattere giuridico, l’ANAC afferma: L’Autorità, in una recente istruttoria che ha portato ad accertare la violazione del divieto di cui all’art. 53, co. 16-ter, del d.lgs. 165/200113, ha messo in luce la criticità connessa alla lacuna normativa che non consente di stabilire quale sia l’organo deputato a svolgere il procedimento per l’applicazione delle sanzioni. Una volta accertata l’effettiva violazione, nei sensi esposti dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 126/2018, cit., l’ANAC non ha ulteriori poteri in merito al compimento degli atti conseguenti“.

Non crediamo ci sia molto altro da dire, se non che le leggi dovrebbero essere scritte meglio.

 

6. La rotazione del personale

chain-carousel-1689985_960_720Questo paragrafo si limita a prendere atto della sostanziale mancata attuazione di questa misura, sia quella ordinaria sia quella straordinaria, raccomandando le amministrazioni a provvedere nel corso del 2019.  La rotazione del personale è un “tormentone” che ormai caratterizza tutti i Piani Nazionali Anticorruzione. Se ne parla da anni (a volte presentandola come la panacea di tutti i mali) ma poi quasi nessuna amministrazione sembra applicarla. La scelta di far ruotare i dirigenti e il personale degli uffici di una pubblica amministrazione mette in conflitto due interessi primari: l’equidistanza dagli interessi secondari (che sarebbe favorita dalla rotazione) e l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, cioè il “buon andamento” (che invece sembra essere messa a rischio dalla rotazione). Per passare “dal dire al fare” non è necessario attraversare il mare. Basterebbero forse solo due cose:

  • una incisiva azione di ANAC, per contestare agli Enti la mancata rotazione straordinaria (quella da applicare nel caso in cui in un ufficio si verifichino casi di corruzione);
  • indicazioni chiare agli RPCT, per aiutarli a capire quando (sulla base del profilo di rischio corruttivo presente in un processo)  la rotazione ordinaria è necessaria. 

La rotazione, insomma, deve essere applicata con attenzione. Così come devono essere introdotte con attenzione le misure alternative alla rotazione. Inoltre, andrebbe approfondito il rischio di “perdita di buon andamento” che una cattiva rotazione genera nei processi. Se ci pensate, se si vuole artificialmente elevare il rischio di corruzione in un processo, allora una delle strade più promettenti è operare una rotazione di incarichi.

 

7. Conclusioni

Ci fermiamo qui, per non annoiarvi e per non togliervi il gusto di leggere la bozza di PNA e partecipare alla consultazione pubblica.

Secondo noi di @spazioetico il Piano Nazionale Anticorruzione 2018 è un buon documento nella Parte Speciale, mentre la Parte Generale incide poco o nulla sulle reali problematiche dell’intero sistema di prevenzione italiano.

D’altronde, per sentire ciò che ANAC ha veramente da dire di interessante, per sconfiggere la corruzione, non bisogna leggere le delibere, le linee guida o i documenti di programmazione dell’Autorità. Piuttosto, bisognerebbe leggere la varia letteratura che i Commissari hanno prodotto in questi anni.

Buona lettura (del PNA)!

 

 

 

 

 

 

 

L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione

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E’ proprio un autunno caldo. Non solo in senso atmosferico. Anche l’anticorruzione italiana si scalda sotto i riflettori di una cronaca scoppiettante.

Questo, di solito, è il tempo in cui i responsabili anticorruzione, in assoluta solitudine e nella quasi totale inconsapevolezza dei cittadini, aggiornano per l’ennesimo anno il loro piano di prevenzione triennale.

In rapida successione, tuttavia, tre eventi sconvolgono la quieta indolenza dell’anticorruzione italiana.

Il primo è l’arresto della responsabile anticorruzione della Regione Calabria: “Informazioni su bandi in cambio di vacanze e vino”, tuona il Fatto Quotidiano.

Un vero e proprio fattaccio, che dà la stura ad un secondo evento. Un “approfondimento” da parte della nota giornalista d’inchiesta Milena Gabanelli che nel suo Dataroom sul Corriere della Sera titola: “Anticorruttori ma già condannati“. In realtà non avevamo fatto molto caso a questo articolo. Ebbene sì, perché nella sua prima stesura conteneva, proprio all’inizio, un errore stratosferico. L’articolo, infatti, nella sua stesura originale, incominciava con tali parole: “i Responsabili anticorruzione dell’ANAC“. Ci eravamo fermati a questa affermazione e avevamo deciso di non proseguire la lettura dal momento che ritenevamo che chiunque avesse scritto una tale inesattezza non meritasse la nostra attenzione. Chiunque mastichi un po’ di anticorruzione in Italia sa benissimo che i responsabili anticorruzione (anche questa dicitura è inesatta) sono nominati dalla componente politica e quindi ad essa rispondono (Sindaci, Direttori Generali di ASL e Ospedali pubblici, ecc…). Confondere questo elemento, peraltro, significa non avere alcuna idea di tutto il dibattito che ormai da più di sei anni si anima sulle debolezze congenite di cui la legge 190/2012 è disseminata e, in effetti, l’articolo non ne cita alcuna.

Per modificare l’articolo c’è voluta una netta presa di posizione dell’ANAC stessa che, in una lettera a firma del Presidente Cantone, ribadisce: “L’Autorità nazionale anticorruzione non ha alcun potere nella nomina degli RPC, né alcun ruolo rispetto al loro operato. Gli RPC sono dipendenti della singola amministrazione e questo incarico è conferito dai vertici della amministrazione di appartenenza, senza nessuna interlocuzione con l’Anac“. Tale affermazione, se da una parte ristabilisce una verità, dall’altra certifica e suffraga il fallimento della strategia nazionale di prevenzione della corruzione che, proprio sui responsabili anticorruzione dovrebbe fare perno.

E che invece non li coinvolge in nessun modo. Assomiglia ad una beffa un passaggio della lettera dell’ANAC in cui Cantone spiega: “È un fronte (il supporto agli RPC, ndr.) che da tempo vede impegnata l’Anac, che agli RPC dedica annualmente un’apposita giornata di formazione anche per consentire di esercitare al meglio il loro ruolo“. Se organizzare una giornata all’anno con la presenza del 2% (forse) degli RPC italiani significa fare rete e supportare tali figure, allora siamo davvero all’anno zero dell’anticorruzione in questo Paese. Noi di @spazioetico, probabilmente, gestiamo una rete di RPC superiore a quella dell’ANAC e ci è sempre sembrata una circostanza davvero assai strana.

Fatto sta che la Gabanelli corregge l’incipit del suo articolo anche se non corregge il tiro della ferale inchiesta in cui sembra scoperchiare una vera cupola del malaffare. Senza sapere che quasi tutte le persone indicate nell’articolo hanno avuto condanne per danno erariale, non per reati contro la pubblica amministrazione. Cioè, hanno commesso degli errori e sono stati sanzionati, ma non hanno tratto vantaggio da quelle condotte. Se dovessimo utilizzare lo stesso metro di giudizio per giudicare la credibilità e l’integrità di categorie come, ad esempio, quella dei giornalisti, allora non esisterebbe più il giornalismo in questo Paese. 

Alla fine abbiamo, nostro malgrado, dovuto leggere l’articolo anche se più andiamo avanti e più facciamo fatica a rimanere sereni di fronte a tanta approssimazione.

Pensavamo di non avere altra incombenza, quando, all’improvviso, notiamo che sul sito dell’ANAC viene pubblicata la Delibera n. 840 del 2 ottobre 2018 che contiene le risposte a tre diverse richieste di parere sulla corretta interpretazione dei compiti del  responsabile della Prevenzione della Corruzione.

La prima richiesta proviene dal Responsabile della Prevenzione della corruzione della Giunta di Regione Lombardia che vuole avere delucidazioni in merito al tipo di poteri che spettano al RPCT. In particolare richiede: “se sia doveroso da parte del RPCT verificare – anche ai fini dell’efficace attuazione del PTPC – la fondatezza delle segnalazioni pervenute, se del caso avvalendosi delle funzioni di controllo aziendali chiedendo atti e facendo audizioni con persone coinvolte, esprimendo un giudizio autonomo, diretto e terzo su quanto rappresentato”. In risposta a questo quesito, dopo una approfondita analisi normativa, ANAC stabilisce: “Dalla lettura delle norme si desume, infatti, il principio di carattere generale secondo cui non spetta al RPCT l’accertamento di responsabilità (e quindi la fondatezza dei fatti oggetto di segnalazione), qualunque natura esse abbiano“.

Questo significa che il RPCT non è un detective, né lo sceriffo di Nottingham e questo era alquanto pacifico, ma non è nemmeno colui che deve valutare se una segnalazione è fondata. La domanda sorge quindi spontanea: cosa diavolo deve fare l’RPCT, allora? 

A tale proposito ANAC stabilisce: “Dalla lettura delle norme sopra richiamate si evince, inoltre, che il RPCT, nell’esercizio delle proprie funzioni – secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza ed effettività, rispetto allo scopo delle norme richiamate – non possa svolgere controlli di legittimità o di merito su atti e provvedimenti adottati dall’amministrazione, né esprimersi sulla regolarità tecnica o contabile di tali atti, a pena di sconfinare nelle competenza dei soggetti a ciò preposti all’interno di ogni ente o amministrazione ovvero della magistratura“. Che non ci si pesti i piedi! La salvaguardia delle diverse competenze è, da sempre, un principio guida dell’amministrazione. Esso deve prevalere, si badi bene, anche sulla necessità che eventi corruttivi emergano alla superficie.

E, continua l’ANAC: “si può certamente affermare che, qualora il RPCT riscontri o riceva segnalazioni di irregolarità e/o illeciti, debba, innanzitutto, svolgere una delibazione sul fumus di quanto rappresentato e verificare se nel PTPC vi siano o meno misure volte a prevenire il tipo di fenomeno segnalato“. L’attività del RPCT, quindi, non si sostanzierebbe in una attiva ricerca di anomalie, attraverso, ad esempio, controlli più mirati ed attività ispettive, o l’interazione fattiva con l’organizzazione attraverso l’apertura di indagini interne al fine di raccogliere informazioni sulle effettive vulnerabilità dei processi, evitando che i controlli siano sempre fatti dagli uffici che gestiscono i processi a rischio, cioè che il controllato sia anche il controllore.

L’azione del RPCT, per come la interpreta l’ANAC, si tradurrebbe in un semplice “carteggio” con i vertici amministrativi sulla buona o cattiva salute in cui versa il Piano anticorruzione (PTPC) dell’Ente. L'”utile” carteggio viene proprio tirato in ballo da ANAC: “Se nel PTPC esistono misure di prevenzione adeguate, il RPTC è opportuno richieda per iscritto ai responsabili dell’attuazione delle misure – come indicati nel PTCP – informazioni e notizie sull’attuazione delle misure stesse”. 

Come sta funzionando? Bene grazie! E’ tutto per ora, mi stia bene. Non c’è di che mio caro“. Figuriamoci, poi, se l’azione corruttiva viene messa in atto dallo stesso responsabile dell’attuazione delle misure. Quale genere di informazioni rilascerà mai al RPCT? Sarà così stupido da mettersi nei guai da solo?

Insomma questo è lo “spettro” di azione che ANAC ha in mente quando pensa ai Responsabili anticorruzione. Con buona pace degli “stress test” che avevamo suggerito qualche tempo fa come azione pro-attiva da parte dei RPCT volti all’emersione di anomalie significative nei processi organizzativi.  

Sembra evidente a tutti quanto questo “approccio” alla prevenzione della corruzione sia lontano da una seppur minima aspettativa di efficacia. Nel  Decalogo per un’anticorruzione possibile che abbiamo presentato il 6 giugno 2018 a Roma, infatti, abbiamo auspicato la centralizzazione del sistema dei controlli interni di un’amministrazione. Scriviamo, nel Decalogo: “L’obiettivo comune deve essere l’uscita progressiva dallo “stallo” dell’adempimento burocratico. Il primo “movimento in avanti”, che in realtà la stessa legge 190/2012 richiede, è un’attività di controllo sui processi e sulle politiche dell’organizzazione, che deve essere integrata con gli altri controlli interni. Occorre superare l’idea che l’anticorruzione costituisca un corpo estraneo, un sistema ispettivo da subire – ma iniziare a considerarlo un supporto che, attraverso la promozione della cultura del rischio, sostenga la direzione (i vertici organizzativi, ndr.) nell’assunzione di decisioni strategiche ed operative nella gestione aziendale. Questo cambiamento nella cultura organizzativa potrebbe trovare una efficace leva nella creazione di un sistema unitario o coordinato di controlli interni“.

Crediamo che questi tre eventi, pur nella loro diversità, gettino tutti un’ombra oscura sul futuro possibile della prevenzione della corruzione in questo Paese. Un’inchiesta superficiale frutto di un giornalismo pseudo-investigativo ce la aspettavamo, una posizione così debole dell’Autorità che dovrebbe promuovere la prevenzione della corruzione, per la verità ce la aspettavamo un po’ di meno. 

Ma è l’autunno caldo che fa brutti scherzi…

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Il file excel del dottor Speranza: lo STRESS TEST sul processo di controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni

Ecco a voi il secondo caso (real-case scenario), per illustrare come potrebbe essere progettato e svolto lo STRESS TEST su un procedimento a rischio di corruzione. Lo STRESS TEST è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo, che potrebbe migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione, e che abbiamo presentato in un precedente post (Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso). 

 

 rossi-watchingIl dott. Silvio Speranza è il nuovo Responsabile della prevenzione della corruzione della ASL di Rischiozero. La ASL, come ogni altra organizzazione che tutela la salute pubblica, ha un proprio Dipartimento di Prevenzione. Una delle attività del Dipartimento è il controllo volto a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali di controllo ufficiali ex art 8 del regolamento CE 882/2004.

E’ un po’ di tempo che il dottor Speranza riflette sul fatto che, nel suo precedente incarico presso un’altra ASL, il processo di controllo fosse uno dei più esposti a rischio corruttivo. Invece, nel PTPC della ASL di Rischiozero, il rischio è stimato come medio-basso.

avvocato Nelle argomentazioni a corredo dell’analisi del rischio, il suo predecessore, il dottor Merovingio Adempimento (ma tutti lo chiamavano “Mero”), considera a rischio solo l’attività di controllo in loco presso le aziende agricole del territorio.

Non considera affatto, invece, tutti gli altri rischi che, nell’esperienza di Speranza, popolano tale processo. Ad esempio, il rischio di “iterazione del controllo su uno stesso soggetto”, cioè, la condotta persecutoria dell’ufficio al fine di determinare un vantaggio ad altri operatori economici distorcendo i meccanismi di concorrenzialità, non è stato assolutamente preso in considerazione.

Decide di effettuare una verifica di un campione di ispezioni e si accorge che alcuni operatori economici vengono costantemente messi sotto osservazione. Non ha, tuttavia, alcuna possibilità di verificare se tali ispezioni sono il frutto di segnalazioni, oppure della programmazione delle attività di controllo.

4b.jpgPer tenere sotto controllo le attività ispettive, Speranza decide, in accordo con il Direttore Sanitario e nonostante le remore espresse dal Responsabile del Dipartimento Prevenzione, dottor Ennio Evasivo, che tutti i controlli devono essere registrati su un file excel. Sul file dovranno essere riportati i seguenti dati:

  • data del controllo,
  • ispettore,
  • soggetto controllato,
  • input del controllo (da segnalazione/esposto, da programmazione a campione, da iniziativa d’ufficio, da segnalazione di altre amministrazioni, ecc…),
  • esito.

4b.jpgIl file è accessibile a tutti gli ispettori, ma non al RPCT: il dott. Ennio Evasivo, infatti, ha scritto al Direttore Sanitario, sostenendo che “il file dei controlli, per il carattere riservato delle informazioni in esso contenute, non deve essere accessibile a soggetti estranei al Dipartimento di Prevenzione”, impegnandosi a prendere visione del file ogni mese e a segnalare al RPCT i controlli  immotivatamente reiterati. Il Direttore Sanitario ha accettato le osservazioni del dott. Evasivo, anche per evitare “ingerenze tra gli uffici e l’instaurarsi di una cultura del sospetto”. La nuova procedura viene QUINDI applicata a seguito di un incontro esplicativo con tutti gli ispettori veterinari.

Passano sei mesi. Il dottor Speranza non ha mai ricevuto nessuna segnalazione dal responsabile del settore, Ennio Evasivo. 

9aRiceve, invece, una segnalazione (whistleblowing) da parte di un ispettore (non facciamo il nome per tutelarlo), il quale segnala che il file excel spesso non vene aggiornato e non viene nemmeno consultato dal responsabile del Dipartimento di Prevenzione.

Il dottor Speranza, che ha letto il post di @spazioetico “Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni” identifica correttamente che è in atto un ampliamento dell’asimmetria informativa tra Principale (che identifica nel Responsabile Ennio Evasivo) e gli Agenti (ispettori).

Il Principale non è in grado di verificare che gli Agenti stiano eseguendo correttamente le istruzioni fornite e che stiano promuovendo esclusivamente l’interesse primario o se, invece, stiano promuovendo interessi secondari (ad esempio, gli interessi di aziende ad essi collegati).

Riflettendo, inoltre, sulla “teoria dell’azione collettiva”, Speranza ritiene di dover osservare non solo il comportamento degli Agenti, ma anche dello stesso Principale, cioè del Responsabile del Dipartimento di Prevenzione, per valutare la reale volontà di quest’ultimo di ridurre tale asimmetria informativa.

Il dottor Speranza ipotizza, a questo punto, che esiste uno specifico rischio di cattiva gestione del processo dovuto ai fattori di rischio “asimmetria informativa”  e “carenze organizzative” che dipendono, in gran parte, dalla inefficienza della funzione dirigenziale.

Speranza decide di realizzare uno stress test per andare a fondo della questione e capire se i fattori di rischio possono abilitare delle istanze anomale.

STRESS TEST. Il dottor Speranza si accorda con il segnalante. L’accordo viene redatto tramite un verbale sottoscritto da entrambi e tenuto riservato presso l’ufficio del RPCT. L’accordo consiste nel fatto che il segnalante, che ha accesso al file, dovrà manometterlo, facendo comparire che un suo collega ha effettuato, in un mese, 3 controlli presso la stessa azienda, tutti con esito positivo e tutti generati da input diversi (segnalazione, programmazione a campione, iniziativa d’ufficio). In teoria il dirigente, se consulta il file, dovrebbe segnalare l’anomalia, oppure, se presidia i controlli, rilevare che qualcuno ha manomesso il file.

Lo stress test viene eseguito e… Ennio Evasivo non si accorge di niente. 

QUINDI, L’ASIMMETRIA INFORMATIVA ABILITA UNA SERIE DI ISTANZE ANOMALE (manomissione del file, iterazione dei controlli). In particolare, se è possibile aggiungere controlli non effettuati, è anche possibile cancellare alcuni controlli effettuati!!!!!

4b.jpgIl dirigente si giustifica: “Mi ero accorto dell’anomalia. Ma non volendo rischiare di inviare al dott. Speranza una segnalazione poco circostanziata … avevo deciso di approfondire la questione, per capire se i controlli fossero stati realmente reiterati o se, invece, vi fosse stata errata compilazione da parte degli ispettori.” 

rossi-watchingA questo punto, il dottor Speranza decide di programmare in tempi brevissimi una sessione formativa in cui, insieme agli ispettori e alla presenza del dottor Evasivo, esplorerà l’intero processo e ne valuterà i fattori di rischio più concreti. Inoltre, il dottor Speranza decide che, d’ora in poi, il file sarà accessibile anche a lui e che sarà protetto, per evitare che vengano cancellate delle righe (lo si può fare abbastanza facilmente, in questo modo).

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Gli STRESS TEST sono strumenti di approfondimento dell’analisi del rischio e di verifica dell’efficacia e dell’effettiva attuazione delle misure di prevenzione previste dal PTPC.

Se volete eseguire uno STRESS TEST all’interno della vostra amministrazione, ci potete contattare.


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