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L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione

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E’ proprio un autunno caldo. Non solo in senso atmosferico. Anche l’anticorruzione italiana si scalda sotto i riflettori di una cronaca scoppiettante.

Questo, di solito, è il tempo in cui i responsabili anticorruzione, in assoluta solitudine e nella quasi totale inconsapevolezza dei cittadini, aggiornano per l’ennesimo anno il loro piano di prevenzione triennale.

In rapida successione, tuttavia, tre eventi sconvolgono la quieta indolenza dell’anticorruzione italiana.

Il primo è l’arresto della responsabile anticorruzione della Regione Calabria: “Informazioni su bandi in cambio di vacanze e vino”, tuona il Fatto Quotidiano.

Un vero e proprio fattaccio, che dà la stura ad un secondo evento. Un “approfondimento” da parte della nota giornalista d’inchiesta Milena Gabanelli che nel suo Dataroom sul Corriere della Sera titola: “Anticorruttori ma già condannati“. In realtà non avevamo fatto molto caso a questo articolo. Ebbene sì, perché nella sua prima stesura conteneva, proprio all’inizio, un errore stratosferico. L’articolo, infatti, nella sua stesura originale, incominciava con tali parole: “i Responsabili anticorruzione dell’ANAC“. Ci eravamo fermati a questa affermazione e avevamo deciso di non proseguire la lettura dal momento che ritenevamo che chiunque avesse scritto una tale inesattezza non meritasse la nostra attenzione. Chiunque mastichi un po’ di anticorruzione in Italia sa benissimo che i responsabili anticorruzione (anche questa dicitura è inesatta) sono nominati dalla componente politica e quindi ad essa rispondono (Sindaci, Direttori Generali di ASL e Ospedali pubblici, ecc…). Confondere questo elemento, peraltro, significa non avere alcuna idea di tutto il dibattito che ormai da più di sei anni si anima sulle debolezze congenite di cui la legge 190/2012 è disseminata e, in effetti, l’articolo non ne cita alcuna.

Per modificare l’articolo c’è voluta una netta presa di posizione dell’ANAC stessa che, in una lettera a firma del Presidente Cantone, ribadisce: “L’Autorità nazionale anticorruzione non ha alcun potere nella nomina degli RPC, né alcun ruolo rispetto al loro operato. Gli RPC sono dipendenti della singola amministrazione e questo incarico è conferito dai vertici della amministrazione di appartenenza, senza nessuna interlocuzione con l’Anac“. Tale affermazione, se da una parte ristabilisce una verità, dall’altra certifica e suffraga il fallimento della strategia nazionale di prevenzione della corruzione che, proprio sui responsabili anticorruzione dovrebbe fare perno.

E che invece non li coinvolge in nessun modo. Assomiglia ad una beffa un passaggio della lettera dell’ANAC in cui Cantone spiega: “È un fronte (il supporto agli RPC, ndr.) che da tempo vede impegnata l’Anac, che agli RPC dedica annualmente un’apposita giornata di formazione anche per consentire di esercitare al meglio il loro ruolo“. Se organizzare una giornata all’anno con la presenza del 2% (forse) degli RPC italiani significa fare rete e supportare tali figure, allora siamo davvero all’anno zero dell’anticorruzione in questo Paese. Noi di @spazioetico, probabilmente, gestiamo una rete di RPC superiore a quella dell’ANAC e ci è sempre sembrata una circostanza davvero assai strana.

Fatto sta che la Gabanelli corregge l’incipit del suo articolo anche se non corregge il tiro della ferale inchiesta in cui sembra scoperchiare una vera cupola del malaffare. Senza sapere che quasi tutte le persone indicate nell’articolo hanno avuto condanne per danno erariale, non per reati contro la pubblica amministrazione. Cioè, hanno commesso degli errori e sono stati sanzionati, ma non hanno tratto vantaggio da quelle condotte. Se dovessimo utilizzare lo stesso metro di giudizio per giudicare la credibilità e l’integrità di categorie come, ad esempio, quella dei giornalisti, allora non esisterebbe più il giornalismo in questo Paese. 

Alla fine abbiamo, nostro malgrado, dovuto leggere l’articolo anche se più andiamo avanti e più facciamo fatica a rimanere sereni di fronte a tanta approssimazione.

Pensavamo di non avere altra incombenza, quando, all’improvviso, notiamo che sul sito dell’ANAC viene pubblicata la Delibera n. 840 del 2 ottobre 2018 che contiene le risposte a tre diverse richieste di parere sulla corretta interpretazione dei compiti del  responsabile della Prevenzione della Corruzione.

La prima richiesta proviene dal Responsabile della Prevenzione della corruzione della Giunta di Regione Lombardia che vuole avere delucidazioni in merito al tipo di poteri che spettano al RPCT. In particolare richiede: “se sia doveroso da parte del RPCT verificare – anche ai fini dell’efficace attuazione del PTPC – la fondatezza delle segnalazioni pervenute, se del caso avvalendosi delle funzioni di controllo aziendali chiedendo atti e facendo audizioni con persone coinvolte, esprimendo un giudizio autonomo, diretto e terzo su quanto rappresentato”. In risposta a questo quesito, dopo una approfondita analisi normativa, ANAC stabilisce: “Dalla lettura delle norme si desume, infatti, il principio di carattere generale secondo cui non spetta al RPCT l’accertamento di responsabilità (e quindi la fondatezza dei fatti oggetto di segnalazione), qualunque natura esse abbiano“.

Questo significa che il RPCT non è un detective, né lo sceriffo di Nottingham e questo era alquanto pacifico, ma non è nemmeno colui che deve valutare se una segnalazione è fondata. La domanda sorge quindi spontanea: cosa diavolo deve fare l’RPCT, allora? 

A tale proposito ANAC stabilisce: “Dalla lettura delle norme sopra richiamate si evince, inoltre, che il RPCT, nell’esercizio delle proprie funzioni – secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza ed effettività, rispetto allo scopo delle norme richiamate – non possa svolgere controlli di legittimità o di merito su atti e provvedimenti adottati dall’amministrazione, né esprimersi sulla regolarità tecnica o contabile di tali atti, a pena di sconfinare nelle competenza dei soggetti a ciò preposti all’interno di ogni ente o amministrazione ovvero della magistratura“. Che non ci si pesti i piedi! La salvaguardia delle diverse competenze è, da sempre, un principio guida dell’amministrazione. Esso deve prevalere, si badi bene, anche sulla necessità che eventi corruttivi emergano alla superficie.

E, continua l’ANAC: “si può certamente affermare che, qualora il RPCT riscontri o riceva segnalazioni di irregolarità e/o illeciti, debba, innanzitutto, svolgere una delibazione sul fumus di quanto rappresentato e verificare se nel PTPC vi siano o meno misure volte a prevenire il tipo di fenomeno segnalato“. L’attività del RPCT, quindi, non si sostanzierebbe in una attiva ricerca di anomalie, attraverso, ad esempio, controlli più mirati ed attività ispettive, o l’interazione fattiva con l’organizzazione attraverso l’apertura di indagini interne al fine di raccogliere informazioni sulle effettive vulnerabilità dei processi, evitando che i controlli siano sempre fatti dagli uffici che gestiscono i processi a rischio, cioè che il controllato sia anche il controllore.

L’azione del RPCT, per come la interpreta l’ANAC, si tradurrebbe in un semplice “carteggio” con i vertici amministrativi sulla buona o cattiva salute in cui versa il Piano anticorruzione (PTPC) dell’Ente. L'”utile” carteggio viene proprio tirato in ballo da ANAC: “Se nel PTPC esistono misure di prevenzione adeguate, il RPTC è opportuno richieda per iscritto ai responsabili dell’attuazione delle misure – come indicati nel PTCP – informazioni e notizie sull’attuazione delle misure stesse”. 

Come sta funzionando? Bene grazie! E’ tutto per ora, mi stia bene. Non c’è di che mio caro“. Figuriamoci, poi, se l’azione corruttiva viene messa in atto dallo stesso responsabile dell’attuazione delle misure. Quale genere di informazioni rilascerà mai al RPCT? Sarà così stupido da mettersi nei guai da solo?

Insomma questo è lo “spettro” di azione che ANAC ha in mente quando pensa ai Responsabili anticorruzione. Con buona pace degli “stress test” che avevamo suggerito qualche tempo fa come azione pro-attiva da parte dei RPCT volti all’emersione di anomalie significative nei processi organizzativi.  

Sembra evidente a tutti quanto questo “approccio” alla prevenzione della corruzione sia lontano da una seppur minima aspettativa di efficacia. Nel  Decalogo per un’anticorruzione possibile che abbiamo presentato il 6 giugno 2018 a Roma, infatti, abbiamo auspicato la centralizzazione del sistema dei controlli interni di un’amministrazione. Scriviamo, nel Decalogo: “L’obiettivo comune deve essere l’uscita progressiva dallo “stallo” dell’adempimento burocratico. Il primo “movimento in avanti”, che in realtà la stessa legge 190/2012 richiede, è un’attività di controllo sui processi e sulle politiche dell’organizzazione, che deve essere integrata con gli altri controlli interni. Occorre superare l’idea che l’anticorruzione costituisca un corpo estraneo, un sistema ispettivo da subire – ma iniziare a considerarlo un supporto che, attraverso la promozione della cultura del rischio, sostenga la direzione (i vertici organizzativi, ndr.) nell’assunzione di decisioni strategiche ed operative nella gestione aziendale. Questo cambiamento nella cultura organizzativa potrebbe trovare una efficace leva nella creazione di un sistema unitario o coordinato di controlli interni“.

Crediamo che questi tre eventi, pur nella loro diversità, gettino tutti un’ombra oscura sul futuro possibile della prevenzione della corruzione in questo Paese. Un’inchiesta superficiale frutto di un giornalismo pseudo-investigativo ce la aspettavamo, una posizione così debole dell’Autorità che dovrebbe promuovere la prevenzione della corruzione, per la verità ce la aspettavamo un po’ di meno. 

Ma è l’autunno caldo che fa brutti scherzi…

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Cosa ti aspetti dal 2017? I risultati del sondaggio

Abbiamo ricevuto 34 risposte al sondaggio che avevamo lanciato all’interno di un gruppo di persone (ne avevamo invitate circa 50) che spesso riflette insieme sui temi della prevenzione della corruzione e della trasparenza, RPCT, esperti, persone informate.

Abbiamo chiesto di stilare una classifica (da 1 a 7) sulle questioni che si ritengono più importanti da affrontare nel corso di quest’anno, che riteniamo cruciale per l’affermarsi o il retrocedere della costruzione di un “senso” alla politica di promozione dell’integrità nella PA italiana.

I risultati.

Al primo posto, con un risultato di 4,63, la questione che, in questo momento, catalizza l’attenzione di molti commentatori: “Un approccio meno formalistico e più multidisciplinare da parte di chi governa la prevenzione della corruzione a livello centrale“. Si ha la sensazione che tutta l’architettura della prevenzione della corruzione e della trasparenza stia sempre più incanalandosi verso un cul de sac, fatto di adempimenti, formalismi, tecnicismi, senza che se ne ravvisi un “senso” e senza una valutazione sugli effetti di queste misure. Regolamenti, procedure, accessi che si sovrappongono, relazioni, documenti, sembrano a molti delle sovrastrutture che rischiano di asfissiare le amministrazioni che sono già alle prese con un problema di scarsità di ricambio e di risorse. C’è, inoltre, un problema di monodisciplinarietà. Ad esempio, temi quali la prevenzione della corruzione e la trasparenza sono affrontati solo da un punto di vista giuridico e questo esclude molta della complessità che il tema propone. In altri Paesi chi discute di questi temi sono soprattutto economisti, sociologi, filosofi, a volte antropologi, scienziati delle organizzazioni. Le stesse modalità attraverso cui, ad esempio, vengono costruiti i documenti di orientamento (come, ad esempio, le Linee Guida ANAC o le direttive), nulla hanno a che fare con quello che ti aspetteresti di trovare in un documento, appunto, di orientamento, ma assomigliano a trattati di diritto amministrativo, spesso ridondanti, privi di qualsiasi schematizzazione e di strumenti operativi.

Al secondo posto, con un risultato di 4,62 (quindi quasi sullo stesso livello della prima questione), si piazza: “Una reale indipendenza per i Responsabili della Prevenzione della Corruzione per garantire continuità ed efficacia alle strategie“. Nonostante le voci che si sono alzate negli scorsi anni a rilevare forse la principale anomalia di questo impianto normativo, cioè, l’assenza di indipendenza del ruolo del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, poco o nulla è stato fatto nel 2016. Il PNA ha cercato di fornire degli strumenti per assicurare, forse, una maggiore autonomia, ma il problema è che tutto questo deve essere sancito per legge. Il paradosso è che, stante la dipendenza che esiste tra RPCT e componente politica, una efficace strategia di prevenzione della corruzione, in questo momento, si può fare solo laddove la politica ha interesse a promuovere maggiori livelli di integrità, quindi (per questo paradossalmente) proprio dove serve di meno.

Il terzo posto se lo aggiudica, con un risultato di 4,41, “La fondazione di una scuola pubblica per la promozione dell’etica e dell’integrità nelle amministrazioni“, questione a noi molto cara. Esiste in molti Paesi che hanno un approccio multidisciplinare alla prevenzione della corruzione. Non l’ennesimo carrozzone inutile, ma una comunità di professionisti e di ricercatori che lavorano con metodologie comuni, che riflettono sui metodi migliori per coinvolgere effettivamente le varie componenti di questo sistema.

Il quarto posto va a: “Una interlocuzione con il MIUR su come introdurre la didattica per dilemmi etici nelle scuole e su come costruire competenza civica sulla base dei comportamenti (e non sulla base di generici principi)“, con un risultato di 4,06. In linea con la fondazione di una scuola di etica, la costruzione dello spazio etico si dovrebbe fare nelle scuole. A volte ci sono degli ammirevoli sforzi, ma, crediamo, con un approccio troppo centrato sull’adulto e poco pragmatico. Per lavorare bene su questi temi con i ragazzi/e occorre sfidarli sulle questioni e sui dilemmi che animano le loro vite e che li coinvolgono direttamente. Per questo l’utilizzo dei dilemmi etici è un potente strumento di emersione di principi e regole che essi stessi già mettono alla base delle loro scelte.

Quinto posto: “Una riflessione generale, senza pregiudizi, su come rendere davvero trasparente e responsabile l’azione di governo nazionale e locale“.  Dopo l’accesso civico generalizzato si chiude (in teoria) un ciclo normativo volto a garantire la massima apertura e visibilità dell’azione amministrativa. Ma gli strumenti che sono stati adottati, sono veramente efficaci? Quale è il livello di visibilità dei processi decisionali che “veramente” contano in questo Paese? Secondo alcuni non c’è mai stata tanto opacità come in questo periodo. E allora, a fronte di uno sforzo notevole che le amministrazioni hanno compiuto (o non hanno compiuto) e a fronte di uno altrettanto notevole investimento di risorse che, presumibilmente, sarà richiesto per l’attuazione del sedicente FOIA italiano, il risultato è accettabile? E, soprattutto, chi valuta, non tanto se le amministrazioni pubblicano i dati, ma se qualcuno li legge? E se servono veramente a rafforzare l’accountability, cioè, la responsabilità degli attori del sistema. Una trasparenza, infatti, senza possibilità di cambiamento, crea solo maggiore senso di frustrazione, impotenza e conflittualità sociale.

Al sesto posto abbiamo un parimerito, con un punteggio di 3,35. Partiamo con una questione anch’essa a noi molto cara: “Una normativa organica sul Whistleblowing“. Giace al Senato una normativa, ancora piuttosto acerba, e perfettibile, ma che comunque farebbe fare dei passi avanti nella tutela di colui che segnala. Sarà l’anno buono? Non sembra per la verità che questo tema sia all’ordine del giorno di questo Parlamento, ma vedremo.

Sempre al sesto posto: “Un maggior coinvolgimento della funzione dirigenziale a livello locale, una volta che si sia, una volta per tutte, definitivamente abbandonato il percorso di riforma attuale“. Un tema piuttosto noto che ha avuto degli interessanti sviluppi recentemente. A molti sembra che questa riforma della dirigenza esasperi, piuttosto che sciogliere, il nodo del rapporto di dipendenza tra il ruolo di RPCT e la componente politica. Avremmo bisogno di dirigenti più leali e meno fedeli, ma non sembra che i Governi, oramai da più di 20 anni abbiano lo stesso orientamento. Dall’altra parte, la dirigenza pubblica deve essere coinvolta pesantemente nell’elaborazione e attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione e nella funzione di “esemplarità” che spesso dimentica di avere nei confronti dei dipendenti, ad esempio, abbandonando posizioni di difesa e aprendosi alla discuss-ability e alla multidiscipinarietà.

Autovalutazione del livello di coinvolgimento degli attori interni nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione

State aggiornando il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione? Non sapete come rappresentare o valutare il livello di coinvolgimento degli attori interni nella strategia di prevenzione della corruzione?

Provate con questa slide!

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5 possibili posizionamenti.

BOICOTTA. La componente politica non adotta il Piano, la componente dirigenziale non informa il RPC sull’esposizione del suo ufficio al rischio corruttivo, la componente professionale non rispetta le misure anticorruzione (che non ci sono, peraltro!).

ABUSA. La componente politica utilizza le misure anticorruzione per ottenere vantaggi politici, la componente dirigenziale utilizza le misure anticorruzione per ottenere vantaggi personali, la componente professionale utilizza le misure anticorruzione per ottenere vantaggi personali.

ADEMPIE. La componente politica si cautela rispetto agli adempimenti burocratici, così come la componente dirigenziale e la componente professionale.

COGLIE L’OCCASIONE. La componente politica utilizza la strategia anticorruzione per riqualificare l’Ente, la componente dirigenziale collabora con l’RPC e inserisce le misure di prevenzione negli obiettivi strategici dell’ufficio, la componente professionale attua le misure anticorruzione.

PROMUOVE. Per la componente politica la strategia anticorruzione è un obiettivo di mandato, per la componente dirigenziale l’integrità è uno stile organizzativo dell’ufficio, la componente professionale collabora alla pianificazione delle misure anticorruzione.

La legge 190/2012 alla prova dello scandalo di Mafia Capitale

5bIn un Paese normale non ci si dovrebbe scandalizzare se emergono fatti di corruzione.

A leggere il Piano Nazionale Anticorruzione, anzi, l’emersione di casi di corruzione sarebbe sintomo di una “aumentata capacità di scoprire casi di corruzione“, così come stabilisce il secondo obiettivo strategico e, cioè, di una maggiore “abilità” delle amministrazioni di osservare con conoscenza e qualità ciò che succede al proprio interno, in un’ottica di prevenzione.

Purtroppo, però, a Roma non è andata proprio così. Anzi, sotto indagine è finito proprio il Responsabile della Prevenzione della Corruzione, cioè colui che tale strategia doveva elaborare e perseguire, sintomo che la collusione aveva ormai superato ogni argine di contenimento. Del resto molti, diversamente dagli esponenti politici nostrani, lo avevano intuito.

Ma la brutta storia di Roma ha impietosamente messo a nudo tutti i limiti della legge 190/2012 per la quale è giunto il momento di un necessario aggiornamento sia sul piano repressivo che sul piano preventivo.

Per quanto concerne la prevenzione, per prima cosa, è piuttosto evidente come sia del tutto inconciliabile con le esigenze di una seria strategia anticorruzione che la nomina del Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPC) permanga una attività di cui sia titolare esclusivo l’organo di indirizzo politico dell’amministrazione. La corruzione italiana, come è ampiamente dimostrato dai fatti romani, è, soprattutto, un fenomeno di “asservimento” della funzione politica e amministrativa a interessi illeciti, pertanto occorre operare in modo tale da “sganciare” le funzioni di indirizzo politico-amministrativo (in cui si annida la corruzione) dalle funzioni di controllo (come per l’appunto l’anticorruzione).

Nello specifico, il comma 7 dell’articolo 1 della legge 190 stabilisce, infatti, che: “A tal fine (ai fini, cioè, della predisposizione del piano di prevenzione della corruzione, NDR), l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione.

Come può il RPC prevenire e contrastare efficacemente l’eventuale condotta illecita dell’organo di indirizzo politico se è da quest’ultimo individuato e a quest’ultimo risponde?

Ci troviamo, per effetto di questa bizzarra formulazione normativa, nel paradossale caso per il quale le amministrazioni già sane (perchè guidate da una politica non collusa) effettivamente hanno potuto mettere in campo serie strategie anticorruzione, mentre amministrazioni colluse (come è successo a Roma) che avrebbero maggior bisogno di prevenzione e contrasto della corruzione, di fatto non hanno potuto contare su RPC liberi da condizionamenti perchè di diretta nomina politica.

Per questo sarebbe opportuno rafforzare il ruolo e la funzione del RPC attraverso una individuazione terza rispetto agli organi di indirizzo politico. Chissà cosa sarebbe successo, ad esempio a Roma, se il RPC fosse stato individuato direttamente dall’ANAC e avesse dovuto rispondere direttamente a Cantone (effettivamente, in molti articoli giornalistici si dava quasi per scontato che il RPC romano rispondesse a Cantone, ma così non era; egli, piuttosto, rispondeva al Sindaco Marino).

Secondo punto. Anche se si sono fatti evidenti progressi in merito all’istituto del Whistleblowing attraverso, ad esempio, la possibilità di inviare direttamente all’ANAC le segnalazioni (a proposito, siamo in attesa da parte di ANAC della Delibera che stabilirà le procedure di segnalazione), permangono molti elementi di debolezza. Per fare un solo esempio, occorre, a mio avviso, provvedere a ridisegnare la tutela del segnalante, modificando profondamente la previsione contenuta nel comma 51 della legge 190 e, cioè: “2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non puo’ essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. Questa disposizione esclude, infatti, la tutela della riservatezza del segnalante nel caso in cui la segnalazione sia l’unica fonte di prova. Questo compromette evidentemente l’operatività dell’istituto. Infatti, se so che ci sarà la possibilità che chi gestisce la mia segnalazione dovrà rivelare la mia identità sarò portato a non segnalare. Prima di tutto la tutela della risevatezza del segnalante e poi la tutela dell’incolpato. A leggere tali disposizioni normative, invece, sembrerebbe che la difesa dei delinquenti venga prima della difesa dell’interesse pubblico.

Sul tema del Whistleblowing ci sono molti altri significativi aggiornamenti da prendere in considerazione, partendo dal presupposto che questa è LA MISURA di prevenzione in assoluto potenzialmente più dirompente in ottica preventiva. Non è difficile, basta esprimere la volontà politica di proteggere seriamente chi rischia la propria professionalità e, talvolta, la propria vita per tutelare l’interesse pubblico.

In generale l’attuazione della 190 è stata vissuta come l’ennesimo adempimento (carta da produrre) da parte delle amministrazioni che si sono per lo più concentrate sugli aspetti maggiormente “tecnicistici” come, ad esempio, la gestione del rischio, che, peraltro, ha evidenziato ulteriori problemi di logica applicativa (l’analisi del rischio è stata per lo più affidata ai soggetti che dovrebbero essere oggetto di controllo, perpetuando il paradosso di cui sopra).

La 190 offriva, invece, la possibilità di dare avvio ad un profondo dibattito interno al settore pubblico sull’etica e la promozione della legalità, ma solo poche amministrazioni hanno saputo cogliere questa occasione.

Speriamo che la “morte politica e amministrativa” della nostra Capitale non sia stata invano.

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