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Il rischio di corruzione durante l’emergenza Covid-19. Dove sono i corrotti?

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
@SPAZIOETICO

Articolo apparso sulla rivista “IL QUOTIDIANO DELLA P.A.”  in collaborazione con AZIENDITALIA il giorno 7/07/2020

“Il rischio di corruzione durante l’emergenza Covid-19. Dove sono i corrotti?”

E’ questo il titolo dell’articolo che Spazioetico ha pubblicato su “LEGGI D’ITALIA – IL QUOTIDIANO PER LA P.A.” il 7 luglio 2020.  Dove sono i corrotti?” è la domanda contenuta nel primo capitolo del nostro ultimo libro, l’e-book “L’etica delle relazioni dell’Agente pubblico”, in cui esploriamo la dimensione relazionale ed etica della corruzione. E il nostro articolo è un esempio di come le teorie e gli strumenti proposti nell’e-book possono essere usate per analizzare fenomeni concreti, ma anche per valutare l’efficacia delle attuali strategie di prevenzione suggerite dall’Autorità anticorruzione italiana (ANAC) ed attuate dalle pubbliche amministrazioni.

Il fenomeno reale che abbiamo analizzato è la relazione tra situazioni di emergenza e intensità del rischio di corruzione. E’ un fenomeno ben noto all’opinione pubblica, perché diversi fatti di cronaca, che attraversano la storia italiana, dimostrano nei momenti di crisi e di emergenza il rischio di corruzione aumenta. Per esempio, lo Scandalo della Banca Romana (il primo clamoroso caso di corruzione politico-finanziaria dell’Italia Unità) del 1893 matura nel contesto della crisi economica e finanziaria che (a partire dal 1888) travolge l’economia e il sistema bancario, che aveva finanziato le speculazioni edilizie e la bolla del mercato immobiliare della città di Roma, da poco divenuta Capitale del Regno. In tempi più recenti, come non ricordare i casi di malversazione dopo il terremoto in Irpinia e Basilicata del 1980, oppure Mafia Capitale, impressionante fenomeno di corruzione sistemica associato all’emergenza migranti e alla gestione dei campi rom e dei centri di accoglienza per profughi e richiedenti asilo.

Il nesso tra emergenza e corruzione, insomma, è innegabile, ma nessuno si è mai chiesto perché la corruzione aumenta nei periodi di crisi ed emergenza. Una risposta a questa domanda è necessaria, per tenere sotto controllo il fenomeno, oggi più che mai: la crisi economica conseguente all’emergenza sanitaria “targata” Covid-19 è purtroppo solo all’inizio e già sono emersi casi di truffa, malversazione e malaffare associati alla gestione dell’emergenza.

1. Come contrastare la corruzione durante le emergenze?

Nella prima parte dell’articolo, mettiamo a confronto le azioni intraprese da ANAC e OCSE per contrastare la corruzione durante l’epidemia da Covid-19.

Il aprile 2020 ANAC ha pubblicato un Vademecum per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici”. E il 2 luglio 2020 ha anche presentato in Parlamento la Relazione Annuale 2019, che descrive anche la situazione che si è venuta a creare in Italia nel primo semestre 2020 [2].

Entrambi i documenti esprimono un orientamento che sembra in linea con le attuali aspettative dell’opinione pubblica e delle forze politiche, come affermato dal Presidente: “È chiaro, dunque, che l’Autorità sta orientando sempre di più la propria attività per semplificare e aiutare gli operatori del settore nella più agevole attuazione della normativa, formulando al contempo molteplici proposte di più ampio respiro, che riprenderò più avanti, nell’ottica della leale collaborazione istituzionale”.

Per ANAC, insomma, il problema, durante le emergenze, è semplificare le procedure e standardizzare la gestione dei processi, specialmente i processi di approvvigionamento. Ovviamente è chiaro che, se aumenta il rischio di corruzione, aumenta anche il rischio di manipolazione dei processi. Ed è altrettanto chiaro che i processi delle pubbliche amministrazioni diventano più vulnerabili se le procedure sono confuse o troppo complesse e se chi gestisce i processi non sa che pesci pigliare. Tuttavia le iniziative di ANAC sembrano orientate a “difendere il sistema dalla corruzione” non a ridurre i fattori di rischio della corruzione.

A nostro parere, invece, nei momenti di emergenza, per ridurre la corruzione, non si devono allentare i controlli e semplificare le procedure. 

A dire il vero, non lo pensiamo così solo noi.  La pensa così anche l’OCSE, che nel mese di maggio del 2020 ha elaborato un documento dal titolo: Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery, in cui effettua una analisi di come attori pubblici e privati giocano il proprio ruolo in una dinamica emergenziale, spostando l’attenzione dagli aspetti organizzativi e procedurali agli aspetti dinamici e relazionali, che a noi sembrano i veri precursori dei fenomeni corruttivi. L’OCSE raccomanda, per esempio, di evitare l’uso di intermediari (in Italia li chiamiamo “faccendieri”), invita a rafforzare i meccanismi di tutela dei “segnalanti” e non fa alcuna menzione alla riduzione o semplificazione delle misure di prevenzione adottate. Anzi, nel documento si dice chiaramente che “Le misure di prevenzione della corruzione previste dagli standard OCSE in materia di anti-corruzione, integrità, appalti e concorrenza dovrebbero continuare ad essere applicate” [3]

Insomma, durante le emergenze procedure e controlli devono essere mantenuti ed è importante intervenire non tanto sui processi, ma sugli interessi (pubblici e privati) che circolano al centro e alla periferia del settore pubblico. E’ necessario regolare tali interessi in gioco, evitando di avallare le aspettative di parzialità degli operatori economici e degli altri destinatari della pubblica amministrazione.

2. Sistemi in conflitto: il conflitto di interessi ENDOGENO e il conflitto di interessi INERENTE

La seconda parte dell’articolo cerca di scoprire la genesi dello strano fenomeno dell’aumento della corruzione nei periodi di emergenza. Cerca cioè di rispondere alla fatidica domanda: “Perché la corruzione aumenta durante le emergenze?”.

Abbiamo provato ad analizzare l’attuale situazione emergenziale identificando gli interessi in gioco e concentrandoci su due tipologie di conflitto di interessi pressoché sconosciute, che abbiamo identificato e descritto nella nostra pubblicazione: il conflitto ENDOGENO e il conflitto INERENTE

Il conflitto di interessi ENDOGENO è il conflitto tra gli interessi primari del sistema pubblico. Gli interessi primari promossi dai sistemi pubblici sono infatti costantemente in conflitto tra loro. In particolare, gli interessi primari al buon andamento, all’economicità e alla promozione di determinati diritti entrano spesso in conflitto con l’imparzialità, cioè con l’aspettativa, propria della collettività, che i soggetti che operano all’interno del sistema pubblico promuoveranno esclusivamente gli interessi primari. Il conflitto di interessi ENDOGENO, questo corto-circuito tra interessi primari, deriva il più delle volte dal fatto che l’imparzialità esclude la possibilità che degli interessi privati possano essere promossi attraverso il sistema pubblico, mentre altri interessi primari (come l’economicità o il buon andamento) possono andare in convergenza con interessi della sfera privata. 

Il conflitto di interessi INERENTE, invece, è il conflitto tra gli interessi dei destinatari del sistema pubblico e gli interessi primari. I Destinatari della pubblica amministrazione, hanno un più o meno spiccata tendenza a voler massimizzare i benefici che possono ricavare dalla propria interazione con il sistema pubblico. Sono egoisti per natura. Non perché siano cattivi: semplicemente, il privato che diventa Destinatario di una procedura amministrativa ha in mente il proprio interesse e non è chiamato a farsi carico di interessi primari o collettivi: vuole massimizzare i propri guadagni oppure minimizzare le proprie perdite. Questo interesse “strutturale” alla riduzione del rischio genera una aspettativa di parzialità: il privato si augura che il sistema sia flessibile, che gli Agenti vengano incontro alle sue particolari esigenze. Questa aspettativa di parzialità del singolo destinatario entra in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità e genera il conflitto di interessi INERENTE. 

3. Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza? 

Le situazioni di emergenza influiscono sugli equilibri tra interessi primari in campo pubblico, perché mettono in grave rischio determinati diritti e modificano le aspettative della collettività. Durante le emergenze i conflitti endogeni “collassano” e si verifica una caduta di interessi primari.  Per esempio, l’emergenza Covid-19 ha messo seriamente a rischio il diritto alla salute, ma anche l’economia di un Paese apparentemente sviluppato come l’Italia. I sistemi pubblici sono chiamati a rispondere in modo efficiente alle esigenze di persone, imprese e mercati. Diremmo che, in questo periodo, le aspettative in capo alla cittadinanza, al settore pubblico e ai mercati sono profondamente orientate al “buon andamento”, cioè al fatto  che tutto funzioni al meglio  e non ci siano intoppi

L’effetto di questa intensificazione delle aspettative di efficacia dei sistemi è una certa diminuzione dell’aspettativa di imparzialità: vaccini, sanificazioni, DPI, tutto ciò che occorre per rispondere prontamente all’emergenza devono essere garantite ad ogni costo. Questo porta ad un allentamento delle procedure e dei controlli, perché i controlli preventivi rallentano sempre i processi. E questo in sé non sarebbe certamente un problema: è logico che in situazioni di emergenza, se si ha fretta di raggiungere certi obiettivi, ci si assume il rischio di allentare i controlli. Ma qui entrano in gioco anche gli interessi strutturali dei Destinatari.

In condizioni “normali” l’aspettativa di parzialità del Destinatario viene controbilanciata dall’aspettativa di imparzialità della collettività, che viene promossa da chi agisce all’interno del sistema pubblico. Ma cosa accade se l’aspettativa di imparzialità decade? Se il Sistema Pubblico, ed i suoi principali stakeholder, cioè i cittadini e i mercati rinunciano all’imparzialità? Accade che il Sistema Pubblico comincia ad inviare informazioni simboliche ai Destinatari. Una implicita promessa di indulgenza. Eventuali comportamenti opportunistici dei Destinatari saranno tollerati e non perseguiti, se non causano una riduzione del buon andamento, visto che tutti hanno interesse a perseguire obiettivi più alti, come la tutela della salute oppure la ripartenza dell’economia! 

Nel nostro articolo dimostriamo che in periodi di emergenza, in realtà, il rischio di corruzione aumenta “dal lato dell’offerta”, cioè aumentano i potenziali corruttori, tollerati da pubbliche amministrazioni, politici e cittadini disposti a perdonare la manipolazione del Sistema Pubblico, a patto che non riduca la qualità dei servizi.

In una situazione di questo tipo, un gruppo, anche piccolo, di Agenti pubblici (funzionari, dirigenti, politici) disonesti troverà un esercito di Destinatari (privati cittadini, imprese, associazioni) disponibili a corromperli. Gli interessi secondari degli Agenti si saldano con la aspettativa di parzialità dei Destinatari, in un contesto in cui gli interessi primari possono essere usati come un alibi. Un ménage à trois che coinvolge Principali, Agenti e Destinatari e in cui nessuno può dirsi innocente. Ma in cui nessuno percepisce fino in fondo la propria colpevolezza.

Basterebbero queste poche, elementari considerazioni a convincere i lettori che enfatizzare lo snellimento delle attività amministrative, diminuire i controlli che ostacolano la ripartenza, sono tutte informazioni simboliche atte ad abilitare comportamenti devianti, siano essi truffe o corruzione. 


Se volete consultare l’articolo completo, potete scaricarlo a questo indirizzo: https://www.researchgate.net/publication/342832512_Il_rischio_di_corruzione_durante_l’emergenza_Covid-19_Dove_sono_i_corrotti_SPAZIOETICO_2020docx


[1] Autorità Nazionale Anticorruzione, Vademecum per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici, 30 aprile 2020.

[2] Autorità Nazionale Anticorruzione, Relazione Annuale 2019, Roma, 2 luglio 2020

[3] OECD, Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery, 26 maggio 2020.

[4] Massimo Di Rienzo, Andrea Ferrarini, L’etica delle relazioni dell’Agente pubblico – Gestione dei conflitti di interessi e prevenzione della corruzione.


 

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Dialogo sulla valutazione del rischio di corruzione. Dai “fattori di rischio” ai “PATTERN CORRUTTIVI”

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(scaricare l’articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/338140182_Dialogo_sulla_valutazione_del_rischio_di_corruzione_Dai_fattori_di_rischio_ai_PATTERN_CORRUTTIVI)

Andrea: Caro Massimo, hai letto il Piano Nazionale Anticorruzione 2019? E’ interessantissimo!

Massimo: Sì, ho letto qualcosa… Ma non capisco tutto il tuo entusiasmo!

Andrea: E’ per via dell’Allegato 1 del PNA 2019, che fornisce indicazioni utili per la progettazione, la realizzazione e il miglioramento continuo del “Sistema di gestione del rischio corruttivo”, alla luce dei principali standard internazionali di risk management!

Massimo: Ti devo confessare che gli allegati del Piano Nazionale Anticorruzione mi hanno sempre messo a disagio: ricordo ancora con una certa ansia l’allegato 5 del PNA 2013, che conteneva una metodologia di valutazione dei rischi corruttivi che si è rivelata di scarsa utilità, ma che ANAC non ha mai ufficialmente disconosciuto!

Andrea: Mi dispiace, ma ti devo contraddire: nell’Allegato 1 del PNA 2019 si legge chiaramente che “anche a seguito dei non positivi risultati riscontrati in sede di monitoraggio dei PTPCT da ANAC, si specifica che l’allegato 5 del PNA 2013 non va più considerato un riferimento metodologico da seguire”.

Massimo: Meraviglioso! Chiodo scaccia chiodo e allegato del PNA scaccia allegato del PNA! Certo, ANAC ci ha messo 6 anni per decidere di cambiare una metodologia che fin da subito ha destato perplessità nelle amministrazioni e negli esperti. Forse un po’ troppi anni.

Andrea: In realtà già nel PNA 2015 ANAC raccomandava di non applicare la metodologia dell’allegato 5 in modo troppo meccanico e nel 2016 l’Autorità si era riservata di apportare:con successive linee guida […] le modifiche necessarie al sistema di misurazione”

Massimo: Quindi il PNA 2019 propone un nuovo sistema di misurazione del rischio di corruzione?

Andrea: Non proprio. Un sistema di misurazione affidabile, probabilmente, non l’ha trovato nemmeno ANAC e quindi ha proposto dei criteri metodologici di tipo generale da adattare alle singole amministrazioni, per guidarle nell’aggiornamento dei “4 pilastri” del PTPCT: analisi del contesto, mappatura dei processi, valutazione e trattamento del rischio.

Massimo: E quindi?

Andrea: E quindi, probabilmente, nel 2020 le pubbliche amministrazioni dovranno organizzare dei corsi di formazione al personale, per mettere gli uffici nelle condizioni di realizzare la valutazione “qualitativa” del rischio richiesta dal PNA

Massimo: Sì, però vedi, Andrea, io temo che tutta questa attenzione ai processi, questo tentativo di trovare i rischi nelle pieghe dei procedimenti, potrebbe essere fuorviante. Ho letto PTPCT che prendono in considerazione centinaia di attività, identificando centinaia di rischi e centinaia di procedure organizzative. E sinceramente questo modo di fare anticorruzione mi sembra un po’ barocco, un po’ confuso e vittima di una certa ossessione del controllo.

Andrea: Adesso non esagerare, Massimo! Perché mai questo modo di prevenire la corruzione dovrebbe essere così controproducente?

Massimo: Perché non riesce a cogliere certi fenomeni corruttivi che sono profondamente diffusi e che non vengono innescati dalla cattiva gestione dei procedimenti, ma, piuttosto, hanno a che fare con l’impatto che le scelte e i comportamenti degli agenti pubblici hanno su interessi “strategici” che le pubbliche amministrazioni dovrebbero promuovere.

Andrea: Ti riferisci per caso alla corruzione sistemica oppure alla corruzione politica?

Massimo: No. Mi riferisco a dinamiche che i dipendenti pubblici vedono tutti giorni, ma che non percepiscono come a rischio di corruzione. E che non emergono dalla mappatura e valutazione dei processi. Se vuoi ti faccio un paio di esempi… di quelli che ci raccontano durante i nostri corsi di formazione.


CASO 1:
Ci troviamo presso l’Azienda Sanitaria”Santa Lucia”.

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Il provveditorato dell’Azienda viene incaricato di acquistare apparecchiature per il Centro di Ortottica.
Ebbene, il dirigente del provveditorato, dottor Sergio Scozzese, al fine di ridurre i costi così come indicato dal Direttore amministrativo e dalla politica regionale, decide di indire una gara al massimo ribasso per l’acquisto di campimetri che, come saprai, sono strumenti che permettono ai suddetti tecnici ortottici di misurare il campo visivo; strumenti di fondamentale importanza, che non possono mancare nell’ambulatorio di ortottisti pubblici, evidentemente.

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La gara se la aggiudica la ditta Cataratta s.p.a., poco nota alla categoria dei tecnici, che aveva offerto un ribasso davvero vantaggioso per le casse dell’Azienda.

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Fin dai primi utilizzi della nuova apparecchiatura, tuttavia, è un gran commentare sui gruppi Whatsapp dei tecnici ortottisti dell’Azienda: “Ma che razza di campimetro ci hanno messo in mano!” – “Praticamente inutilizzabile!” – “Funzionerebbe se, almeno, si accendesse!
Insomma, una catastrofe che dilaga a vista d’occhio (sigh!). I commenti arrivano all’orecchio del Direttore del Centro di Ortottica dell’Azienda. Insomma, una bella gatta da pelare.
In uno degli ambulatori della ASL il personale avverte la responsabilità di adoperarsi per mettere in sicurezza la reputazione dell’Azienda, che comincia a ricevere segnalazioni e reclami da parte dei pazienti che si trovano nella necessità di eseguire l’esame presso strutture private.

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Il dottor Indro Iride, un ortottico della ASL, decide di mettere a frutto la sua rete di relazioni, che è assai estesa. In occasione di un Convegno organizzato da una ditta produttrice di dispositivi medici, il dottor Iride viene avvicinato da un suo conoscente, il commendator Commòdo, titolare di una ditta produttrice di campimetri.

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Il quale gli dice: “Carissimo Indro! Abbiamo partecipato anche noi a quella gara… E’ davvero uno scandalo che l’Azienda abbia potuto accettare un ribasso che a noi era apparso palesemente anomalo. Se voi, che siete le vere vittime di una politica così scellerata, dato che vi trovate in trincea di fronte ai pazienti, avete la necessità comunque di svolgere correttamente gli esami, non esitate a chiedere una mano. Ad esempio, potremmo installare presso i vostri ambulatori un paio di campimetri di ultima generazione per i quali, proprio in questi mesi, stiamo ultimando la fase di test. Ve li forniremmo in comodato d’uso, senza alcun obbligo poi di acquistarli. E voi ce li restituirete quando l’Azienda sistemerà la situazione. Anche per noi sarebbe un’occasione per completare il test!“.
Il dottor Iride accetta di buon grado una soluzione che sembra mettere tutti d’accordo. I macchinari vengono portati presso gli ambulatori ed installati. Essi permettono, effettivamente, di erogare le prestazioni sanitarie dei tecnici ortottisti.

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I pazienti smettono di presentare reclami e il dottor Iride, in una telefonata al commendator Commòdo, manifesta tutta la sua soddisfazione per la risoluzione di una questione che ha anche permesso di conservare una certa pace sociale; in questo senso anche il Direttore del Centro di Ortottica aveva elogiato l’iniziativa. Afferma il dottor Iride: “Carissimo! Mi hai fatto proprio un gran favore! I tuoi apparecchi sono davvero di grande qualità. Domani dovrebbero arrivare le parti di ricambio che ti abbiamo acquistato! Anche la manutenzione che ci avete fornito, come dite voi? “FULL RISK” è stata attivata, non ti preoccupare!“.

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Purtroppo la telefonata viene ascoltata dal Magistrato che sta indagando sui rapporti anomali del commendator Commòdo con la sanità pubblica regionale. Al dottor Iride viene chiesto di chiarire davanti al Magistrato inquirenti i motivi per cui alcune apparecchiature di un operatore economico siano potute entrare nell’Azienda alla stregua di “forniture” senza alcun passaggio formale di aggiudicazione. Al dottor Iride viene anche chiesto di chiarire i rapporti di frequentazione abituale con il titolare della ditta, cioè con il commendator Commòdo, che si evincono dal tono della telefonata. A tali accuse il dottor Iride ha un cedimento e bisbiglia ad una sua collega: “Tutto quello che ho fatto è stato per mettere in sicurezza i nostri ambulatori! Io non ci ho guadagnato nulla!

CASO 2:ignara

La dottoressa Casamatta lavora come tecnico della riabilitazione psichiatrica presso l’Azienda Sanitaria di Matto sul Serio, un territorio purtroppo vessato da un inquinamento strutturale dell’ecosistema che ha determinato, nel tempo, condizioni favorevoli all’emersione di patologie psichiatriche.
Presso il suo ambulatorio si avvicendano persone con disturbi non eccessivamente gravi che, tuttavia, chiedono di essere visitate con urgenza anche quando tale urgenza non è sancita dalla prescrizione del Medico di Medicina Generale (MMG). Sono due, infatti, le corsie per la gestione delle priorità: “URGENTE” e “NON URGENTE”. La valutazione viene fatta dal Medico di Medicina Generale ed espressa nell’impegnativa con cui i pazienti si presentano allo sportello.
Assai spesso i familiari di soggetti con impegnative “NON URGENTI” esprimono una forte aspettativa di presa in carico in regime di URGENZA che, tuttavia, viene puntualmente frustrata da un atteggiamento piuttosto “severo” della segretaria dell’ambulatorio, la dottoressa Imparziali.

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Alcune famiglie si vedono costrette a presentare un reclamo. Altre tentano di ammorbidire la dottoressa Imparziali con doni e altre piccole utilità, ma niente. C’è stato anche un caso di aggressione verbale: la madre di un paziente, il cui unico disturbo era una atavica predisposizione al dolce-far-niente, ha messo le mani addosso alla dottoressa Imparziali.
Giunta alla pensione, la dottoressa Imparziali viene sostituita con un nuovo dipendente, il dottor Pocherogne. L’atteggiamento del neoassunto è del tutto diverso.

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E’ appena uscito da un master in relazioni con il pubblico e identifica i pazienti con il termine “clienti”. Inoltre un giorno, di fronte al familiare di un paziente con impegnativa NON URGENTE ma con aspettative di visita immediata, solomonicamente risponde: “Torni dal suo Medico di Medicina Generale e si faccia apporre la sigla ‘URGENTE’ all’impegnativa. E’ un suo diritto. Lo deve e lo può rivendicare!
Una soluzione geniale a detta di molti, tanto che la risposta diventa una prassi consolidata, adottata anche da altri membri dell’equipe a cui la dottoressa Casamatta appartiene.

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La dottoressa Casamatta non può non notare che il livello di conflittualità all’interno dell’ambulatorio è sceso di molto, tuttavia non le sembra che tale prassi sia corretta, né tanto meno giustificabile…


Andrea: Accidenti, Massimo! Ma questi sono assolutamente degli eventi a rischio, che generano dei “feroci equilibri” (come li chiamerebbe Roberto Sanesi ) tra interessi primari e secondari, dove diventa difficile capire se la corruzione vera e propria c’è o non c’è!

Massimo: Esatto! Tuttavia, analizzando il contesto esterno in termini “criminologici” e il contesto interno in termini di ruoli e responsabilità, questi rischi non emergono. Perché qui le persone “risolvono” i conflitti di interessi adottando soluzioni non previste da ruolo che giocano nella loro organizzazione.

Andrea: E in effetti, come dici tu, non emergono nemmeno analizzando i processi. Perché qui i processi non vengono manomessi: le procedure di acquisto sono regolari, le prenotazioni sono legittime, ma svuotate di qualunque significato, perché sono attivati processi paralleli o scorciatoie che nessuna mappatura dei processi potrà mai identificare!

Massimo: Invece, caro Andrea, questi rischi sono facilmente prevedibili analizzando le dinamiche tra gli interessi. Cioè non guardando gli atti e i procedimenti ma gli interessi sottesi agli atti e ai procedimenti e le persone che gestiscono i procedimenti e che formano gli atti amministrativi.

Andrea: Per fare questo tipo di analisi, può essere utile fare riferimento ai quattro tipi di conflitto di interessi (esogeno, endogeno, inerente e apparente) di cui abbiamo parlato in un post precedente!

Massimo: Un’analisi del rischio di questo tipo non identifica più un numero infinito di eventi a rischio, ma un numero limitato di “pattern corruttivi“,cioè di schemi generali, che descrivono dinamiche a rischio, e che possono essere applicati a diverse situazioni concrete che si verificano all’interno delle organizzazioni.

Andrea: Hai ragione … Dei “pattern” che sono come le formine che i nostri figli utilizzano quando giocano con la sabbia al mare, e che attendono solo di essere “riempite”con i ruoli, i comportamenti e i processi concretamente presenti dentro le organizzazioni.

Massimo: I due casi che ti ho raccontato rimandano, entrambi, ad un medesimo “pattern corruttivo”, che potremmo chiamare “pattern della scorciatoia“e in cui compaiono:

  • un processo che presenta vincoli, per garantire la promozione di interessi primari,
  • la caduta di un interesse primario,
  • un destinatario che non è soddisfatto dalle scelte dell’agente,
  • un “agente esterno” che permette al destinatario di trovare una “scorciatoia” per soddisfare i propri interessi secondari.
  • uno o più bias cognitivi, cioè meccanismi di manipolazione del contesto, di errata categorizzazione dello scenario, veri e propri “alibi” che permettono all’agente di non dover “aggiornare” il concetto-di-sè, da onesto a disonesto (“E’ un tuo diritto!“, “Il paziente è un nostro cliente!“).

pattern della scorciatoia

Andrea: Proviamo ad applicare questo modello ai casi. Ad esempio, nel primo caso una scelta organizzativa premia un interesse primario, l’efficienza economica, a discapito del buon andamento. In breve la scelta dell’Azienda di ricorrere ad una gara al massimo ribasso ha l’effetto di far risparmiare risorse economiche ma rende insostenibile l’erogazione delle prestazioni (buon andamento) da parte dei tecnici ortottisti.

Massimo: Esatto! All’interno di questo contesto, che noi definiremmo conflitto di interessi “endogeno”, cioè conflitto tra interessi primari, si genera un secondo conflitto di interessi. Questa volta è il fornitore, la Cataratta s.p.a., potenziale destinatario di una procedura di selezione, a promuovere l’interesse secondario alla fidelizzazione del committente attraverso una strategia che rappresenta una scorciatoia rispetto all'”evidenza pubblica”. Noi abbiamo definito “inerente” questo conflitto di interessi.

Andrea: Quindi abbiamo una doppia pressione. Dall’alto il Principale Delegato, ovvero l’Azienda, crea un contesto in cui un interesse primario decade. Dal basso un potenziale beneficiario promuove un interesse secondario che mira a distorcere a proprio vantaggio un processo pubblico.

Massimo: Il dottor Iride, destinatario interno della procedura di gara, non è soddisfatto della fornitura e trova una scorciatoia, cioè, non fa altro che ristabilire il buon andamento premiando l’interesse secondario di un potenziale destinatario esterno, che diventa un “agente occulto” e procura al dottor Iride ciò di cui ha bisogno. In questi casi la distorsione rischia di passare del tutto inosservata perché si genera un “Equilibrio di Nash“, cioè quel particolare stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere destinatari, agenti e principali pubblici.

Andrea: Ho provato a tradurre questa “convergenza” di interessi primari e secondari che si genera a seguito della decisione dell’agente Indro Iride in una immagine. E’ piuttosto esplicita… L’unico interesse a “piangere” è l’imparzialità.

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Massimo: Fantastico! Dice assai più di qualsiasi scheda di valutazione dei rischi vista finora.

Andrea: Posso immaginare che anche nel secondo caso si determini una situazione simile. Anche in quel caso il dottor Pocherogne, l’Agente pubblico, premia gli interessi di gran parte degli attori trovando una scorciatoia, ovvero spostando il rischio di azzardo morale in capo al Medico di Medicina Generale.

Massimo: Ma generando un danno all’imparzialità, evidentemente. Ora, dal momento che il PNA 2019 stabilisce che la finalità del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPCT) è di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali, capisci come osservando i processi sotto questa lente si colga molta più realtà di qualunque astratta valutazione.

Andrea: La tua proposta è interessante. Mi chiedo, però, se le pubbliche amministrazioni saranno in grado di svolgere questo tipo di analisi, così diverso da quello prescritto dal ANAC.

Massimo: Abbiamo potuto constatare in questi ultimi anni che non tutte le organizzazioni sono in grado di “ragionare” in termini di interessi convergenti o contrapposti. Ad esempio, gli Enti Locali conservano un approccio assai formalistico all’anticorruzione.

Andrea: Ma noi abbiamo osservato con i nostri occhi che le dinamiche che hai descritto nei casi sono assolutamente riscontrabili anche nei Comuni o nelle Province.

Massimo: Infatti. Ed è un vero peccato che si tardi ad adottare strumenti di lettura ed interpretazione del fenomeno corruttivo che potrebbero far emergere rischi reali e non gli elenchi di eventi pre-categorizzati contenuti all’interno delle piattaforme informatiche che ormai hanno sostituito l’analisi e l’osservazione della realtà.
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Il lato B della corruzione

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“Le strategie di prevenzione della corruzione falliscono perché non prendono in considerazione le esternalità (positive e negative) sia della corruzione, sia delle strategie stesse”.

Tempo fa ci siamo perduti in questa riflessione che abbiamo aggiustato così come la vedete qui sopra, dopo averla letta in un Manuale di Integrity Action (IA), un’organizzazione inglese che si occupa di integrità nella cooperazione allo sviluppo.

IA ha sviluppato l’idea che il fallimento delle riforme pubbliche in questa materia e, in generale, il motivo per cui l’integrità è qualcosa di così difficile da perseguire, dipende da cinque diversi motivi:

  • La corruzione è un “meme“. Un “meme” è un fenomeno che costantemente evolve attraverso un processo di selezione naturale,
  • Le riforme semplificano le esternalità della corruzione e delle riforme,
  • Le dimensioni (della comunità o del Paese) ed il tempo contano,
  • Esiste un problema di “asimmetria informativa” connaturato al rapporto di agenzia tra “principale” e “agente”,
  • I “riformatori”, spesso, sottovalutano i “boicottatori”.

Ci hanno colpito tutte e cinque e abbiamo provato ad approfondirle. In questo post mettiamo in fila, disordinatamente, le riflessioni sul secondo punto e, in parte, anche sul quinto e le adattiamo al contesto organizzativo di cui ci occupiamo, cioè, il Piano triennale di prevenzione della corruzione. Non si tratta, in questo caso, di una “riforma politica”, bensì di una “riforma organizzativa e culturale” delle amministrazioni pubbliche.

  1. La dimensione economica della corruzione e il concetto di “esternalità”

Il nostro modello di analisi della corruzione prende in considerazione tre “dimensioni”, che spiegano la complessità di questo fenomeno: la dimensione organizzativa, quella etica e quella economica. E’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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La dimensione organizzativa è sicuramente la più nota, e su di essa vertono le attività di valutazione e trattamento del rischio, richieste dal PNA (mappatura dei processi, misurazione del rischio, introduzione di misure generali e specifiche).

Per quanto riguarda la dimensione etica, è proprio su di essa che si è concentrata in questi anni l’attività di formazione di @spazioetico (dilemmi etici, disonestà delle persone oneste, ecc…).

La dimensione economica, invece, è poco conosciuta.

In economia, le esternalità sono costi o benefici che non vengono presi in considerazione quando si decide il prezzo di un bene o di un servizio. Esso possono essere negative e positive.

Se associamo questo concetto al mondo della corruzione, ci rendiamo conto che esistono esternalità negative e positive della corruzione che non sono particolarmente note.

 

     2. Le esternalità negative della corruzione

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La più sconosciuta delle esternalità negative è la “selezione avversa“, che si ha quando un “agente pubblico” attraverso la sua condotta corruttiva innesca un meccanismo che modifica le condizioni di concorrenzialità di una parte del settore privato locale, provocando una selezione dei concorrenti sfavorevole per la parte pubblica.

La selezione avversa è il vero effetto nefasto della corruzione. Al di là dello spreco di risorse, infatti, la corruzione si divora letteralmente una comunità locale, passo dopo passo.

Facciamo un esempio. Sappiamo tutti, anche il P.N.A. 2015 lo afferma, che il processo di gestione del cosiddetto “post-mortem” ospedaliero è particolarmente esposto al rischio di comportamenti corruttivi, proprio perché le asimmetrie informative presenti e le particolari condizioni dell’utenza possono indurre condotte illecite.

E’ il caso classico dell’operatore sanitario pubblico che orienta la scelta del familiare di una persona appena deceduta, per favorire un operatore economico privato con il quale si è precedentemente accordato.

Ebbene, tale comportamento, se reiterato nel tempo, ad esempio in presenza di una “prassi consolidata“, può innescare un meccanismo di selezione avversa.

L’operatore economico (o il cartello di operatori economici locali) che aderisce al patto corruttivo non verrà premiato perché il suo servizio è qualitativamente migliore oppure perché è più economicamente vantaggioso, ma perché egli può vantare una particolare relazione con l’agente pubblico.

Nel breve-medio periodo tale particolare situazione “seleziona” i competitor locali.

Gli operatori economici esclusi hanno due possibilità: autoescludersi, cambiando contesto o attività o chiudendo l’attività; oppure  adeguarsi al meccanismo perverso e organizzarsi, autonomamente o, a loro volta, in cartelli, per procurarsi posizioni privilegiate presso lo stesso agente pubblico o presso altri agenti pubblici.

Abbiamo moltissimi esempi in questo senso. Roma (ex-Mafia) Capitale, purtroppo. Un intero tessuto di cooperazione sociale viene distrutto dal meccanismo della selezione avversa. Per diversi anni, le organizzazioni vicine a Buzzi e Carminati si aggiudicano gran parte degli appalti dei Dipartimento Sociale di Roma. Questo innesca un meccanismo per cui altre organizzazioni vengono attratte dalla galassia e dal “metodo” Buzzi, mentre altre, semplicemente, spariscono dalla scena.

E qui entra in scena una seconda esternalità della corruzione, stavolta positiva.

 

  1. Le esternalità positive della corruzione

La corruzione, infatti, tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo.

Anche qui possiamo fare mille esempi.

Ma visto che ci siamo, possiamo immaginare il particolare ambiente universitario che il ricercatore italo-inglese si è trovato di fronte e che lo ha portato a denunciare il comportamento di alcuni professori universitari a Firenze.

Non sappiamo, perché non frequentiamo abbastanza l’Università, se questo ambiente è anche “tipico”. Molti autorevoli commentatori dicono di sì. Cantone parla di un “deficit etico” nelle università. Se contasse qualcosa, noi di @spazioetico non siamo mai stati invitati a tenere alcun corso di formazione presso alcuna università. L’ambiente sembra “impermeabile“. Perché?

La denuncia del ricercatore ha avuto l’effetto di  rompere quella specie di “pace sociale”. In generale, il Whistleblowing è proprio questo, un atto di rottura con il gruppo, con la sua cultura e con i suoi codici sottostanti.  E’ un atto di “volontaria subordinazione” all’interesse pubblico.
Ora, se dovessimo esplorare questi contesti organizzativi ed il loro “clima etico“, non dovremmo mai dimenticare di considerare che quel “modello organizzativo” scoperchiato dal whisteblower in sintonia (forse) con la sua cultura di provenienza, era funzionale alla gran parte delle componenti in campo.

  • Ai professori che, attraverso un vero e proprio meccanismo di “cooptazione”, potevano scegliersi i loro candidati senza rischiare di vedersi assegnato personale “non controllabile”.
  • A molti dei ricercatori che utilizzavano a loro volta quel meccanismo di cooptazione per eludere processi realmente selettivi.
  • All’Università, immaginiamo, per mantenere una certa “pax sociale”, accontentando, di volta in volta, le vedettes accademiche (o “papaveri”, secondo la terminologia utilizzata in alcuni contesti locali) coinvolte.

Proprio perché favorisce questi meccanismi, il contesto universitario è ad altissimo rischio corruttivo e bene ha fatto A.N.AC. ad inserire uno specifico approfondimento nell’aggiornamento del PNA di quest’anno.

Anche in campo sanitario siamo pieni di esempi. Un’Azienda ospedaliera pubblica, tanto quanto un’azienda privata, ha un forte interesse ad avere i medici più bravi. I medici, a loro volta, potrebbero avere interesse ad utilizzare l’ospedale per scopi privati, come mostrano alcune recenti indagini.

Nel caso di Parma, emerso alle cronache nello scorso maggio e tuttora in fase istruttoria, sembra che esistesse un’organizzazione in grado di effettuare ricerca non autorizzata su pazienti in alcune strutture di Terapie del Dolore dell’Università di Parma e della Regione Emilia-Romagna, di organizzare convegni medici sul controllo diretto delle stesse aziende farmaceutiche ed anche pilotare le pubblicazioni scientifiche. L’organizzazione utilizzava i pazienti che accedevano ai centri della terapia del dolore per sperimentazioni illegali.

D’accordo con le società farmaceutiche coinvolte, si sperimentavano farmaci tenendo all’oscuro i pazienti (quindi in modo illegittimo); se tutto andava a buon fine si seguiva l’iter corretto, rivolgendosi alla commissione etica e facendo partire la sperimentazione ufficiale. In più c’era il business della formazione professionale dei medici, prevista dalla legge ma fatta in modo da favorire le aziende coinvolte nell’indagine.

A capo dell’organizzazione ci sarebbe un luminare nel campo della terapia del dolore, tanto da essere uno dei principali artefici della legge che regolamenta il settore. (fonte: Gazzettadiparma).

Interessi convergenti, quindi, in conflitto con l’interesse pubblico che, come dice il nostro Andrea Ferrarini è, per definizione, uno “spazio vuoto“, come un palloncino, che se non lo riempi di qualcosa, si sgonfia.

 

  1. Le esternalità negative delle strategie di prevenzione della corruzione

Se non bastasse questo, spesso le strategie di prevenzione della corruzione semplificano e banalizzano anche le esternalità negative delle misure di prevenzione della corruzione.

Di fronte a misure che non vengono adeguatamente pianificate e di cui non si valuta il rischio, l’organizzazione reagirà, nel breve-medio periodo, con comportamenti di boicottamento o di “congelamento“. Dal momento che l’approccio alla prevenzione della corruzione è prevalentemente normativo e formalistico, si carica il processo decisionale pubblico di ulteriori regole al fine di escludere, per quanto possibile, la discrezionalità degli agenti. L’idea è che il principale ingabbi il più possibile l’agente attraverso un controllo formale delle sue operazioni.

Ma questa dinamica può avere degli effetti collaterali potentissimi. Gli agenti non sono tutti uguali. Si possono immaginare reazioni diverse, come ritardi nei processi decisionali, eccesso di centralizzazione, gestione difensiva, morale basso, barriere contro la cooperazione inter-organizzativa, “strategie di adattamento” come la creazione di entità parallele al fine di evitare i controlli.

Inoltre, c’è il rischio dell’uso strumentale delle misure di prevenzione della corruzione. L’esempio classico è la misura della rotazione degli incarichi.

 

  1. Semplificare le esternalità, cioè, banalizzare la realtà

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“Be’ io farò di voi quattro!, un’armata veloce et ardita che sia veltro et lione al tempo istesso!” (Brancaleone)

Spesso il linguaggio dell’integrità è piuttosto banale. Onestà, imparzialità, parole ripetute come un mantra, come se la loro applicazione non imponesse alcun prezzo da pagare.

In questa materia occorre acquisire maggiore consapevolezza e scaltrezza, sia nelle analisi che nelle soluzioni.

Provate ad esaminare attentamente un processo ad alto rischio corruttivo. Quando ci entrate dentro veramente, vi accorgete di diverse anomalie, di profonde asimmetrie informative, di una certa opacità delle scelte, magari.

Ma quando avete a che fare con chi lo gestisce, tutto sembra in ordine, nessuno si lamenta di come sta in piedi quel processo, né dall’interno né dall’esterno.

E non vi spiegate perché succede questo.

Provate a considerare, allora, come si determinano le esternalità positive di un processo ad alto rischio corruttivo.

Come si fa? Si parte da una “ricognizionedegli interessi in campo.

  • L’interesse del cittadino/utente (la “parte debole” secondo il Manuale di Integrity Action) è di poter fronteggiare un bisogno garantendosi un “vantaggio competitivo” nei confronti di un altro cittadino/utente; in alcuni casi, il vantaggio competitivo si traduce nella realizzazione di una “mobilità sociale” che gli sarebbe preclusa altrimenti (vedi i casi di corruzione nei concorsi universitari). E’ una guerra tra poveri, ma tutti hanno interesse a vincerla.
  • L’interesse dell’operatore economico è lo stesso del cittadino/utente; in più ha bisogno di ridurre l’incertezza ed il rischio di impresa, consolidando o espandendo quote di mercato.
  • L’interesse dell’agente pubblico è ottenere vantaggi per sé o per terzi da una posizione di potere. In genere, si considera solo questo interesse nelle analisi del rischio monodimensionali che osserviamo.
  • Infine, vi sorprenderete a scoprire che alcuni di questi interessi sono promossi dall’organizzazione pubblica stessa, attraverso politiche o prassi organizzative esplicite o implicite. Ad esempio, l’interesse per un Ospedale pubblico ad avere “il luminare” e garantire numeri adeguati potrebbe rendere l’organizzazione più indulgente verso pratiche che favoriscono interessi privati; oppure, una certa propensione a sviluppare processi produttivi in grado di “remunerare” i soggetti economici che orientano la politica locale.

Questi processi sono “tenuti insieme” dalle esternalità positive, più che da procedure o regole organizzative. Esistono in quanto strumentali a garantire utilità al maggior numero di componenti.

 

  1. Conclusioni

brancaleone_3“Fatevi sotto, fatevi sotto ché non temo anco se arrovesciato!” [disse Brancaleone mentre combatteva appeso per il piede].

Perché è così difficile cambiare, ad esempio, amministrazioni come il Comune di Roma? Perché il destino delle università italiane sembra essere segnato da un declino ineluttabile?

Entrambi i contesti esprimono il massimo delle esternalità positive della corruzione. E lo fanno da moltissimo tempo. Ed entrambi i contesti non se la caveranno con misure generiche o con la retorica dell’onestà e dell’integrità.

Se tutti gli attori in campo (cittadini/utenti, imprese e pubblici ufficiali) ritengono convenienti le condotte corruttive (e i conflitti di interesse, che sono l’anticamera della corruzione) e le condotte corruttive hanno tempo per consolidarsi, si genera quello che la teoria dei giochi chiama “Equilibrio di Nash”: “Un gioco può essere descritto in termini di strategie, che i giocatori devono seguire nelle loro mosse: l’equilibrio c’è, quando nessuno riesce a migliorare in maniera unilaterale il proprio comportamento. Per cambiare, occorre agire insieme”.

john nasgL’Equilibrio di Nash, pertanto, è uno stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere i cittadini, le imprese e gli agenti pubblici.

L’Equilibrio di Nash della corruzione è una “trappola” dalla quale potrebbe essere difficile (forse impossibile uscire).

Tuttavia, non è detto che l’equilibrio di Nash sia la soluzione migliore per tutti. Infatti, se è vero che in un equilibrio di Nash il singolo agente non può aumentare il proprio guadagno modificando solo la propria strategia, non è affatto detto che un gruppo di agenti, o, al limite, tutti, non possano aumentare il proprio guadagno allontanandosi congiuntamente dall’equilibrio.

A rompere l’equilibrio spesso ci pensano i Whistleblower, mettendo a rischio la propria carriera professionale e, a volte, la vita stessa.

E non è detto che un’organizzazione non possa decidere di farlo utilizzando la strategia di prevenzione della corruzione.

Ma la rottura di un equilibrio non è mai a costo zero. Chiunque voglia rompere l’equilibrio fronteggerà un periodo di entropia organizzativa. Si aspetti instabilità, con un alto tasso di conflittualità interna ed esterna, boicottaggio delle misure adottate e percezione di diminuita qualità dei servizi.

Pronti alla pugna?

 

 

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