SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. QUINTA PARTE

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QUINTA PARTE: La gestione dei conflitti di interessi. Dovere di segnalazione, obbligo di astensione

Come IDENTIFICARE il conflitto di interessi? I dipendenti pubblici, prima di assumere una scelta, dovrebbero porsi alcune domande:

  • Ho interessi personali o privati che possono entrare in conflitto, o essere percepiti in conflitto con il mio ruolo pubblico?
  • Potrebbero esserci vantaggi per me ora, o in futuro, che potrebbero mettere in dubbio la mia obiettività?
  • Come sarà visto il mio coinvolgimento nella decisione/azione dagli altri?
  • La mia partecipazione alla decisione appare equa e ragionevole in tutte le circostanze?
  • Quali sono le conseguenze se ignoro un conflitto di interessi? Che cosa succederà se il mio coinvolgimento sarà messo pubblicamente in discussione?
  • Ho, per caso, fatto promesse o mi sono impegnato con qualcuno in relazione alla materia. Ci guadagnerò o ci perderò dalla decisione/azione?

Come GESTIRE il conflitto di interessi? Come abbiamo visto in precedenza, le situazioni di conflitto di interessi non possono essere evitate semplicemente vietando ai dipendenti pubblici di avere una loro vita privata fatta di interessi, di capacità, di passioni, ecc. I dipendenti pubblici devono assumersi la responsabilità personale di identificare e risolvere situazioni problematiche, mentre le amministrazioni pubbliche devono fornire quadri regolamentari realistici, definire procedure chiare e comprensibili, e creare efficaci sistemi di gestione. Devono inoltre fornire formazione/informazione sul tema, garantire che i dipendenti effettivamente si conformino non solo alla lettera ma anche allo spirito di tali norme.

Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 6 un preciso DOVERE DI SEGNALAZIONE. “All’atto di assegnazione all’ufficio il dipendente informa per iscritto il dirigente dell’ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni.

Il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”.

La segnalazione del conflitto deve essere indirizzata al dirigente ed Il dirigente destinatario della segnalazione deve valutare espressamente la situazione sottoposta alla sua attenzione e deve rispondere per iscritto al dipendente. Nel caso in cui sia necessario sollevare il dipendente dall’incarico esso dovrà essere affidato dal dirigente ad altro dipendente ovvero, in carenza di dipendenti professionalmente idonei, il dirigente dovrà avocare a sé ogni compito relativo a quel procedimento. Qualora il conflitto riguardi il dirigente a valutare le iniziative da assumere sarà il responsabile per la prevenzione.

L’articolo 7, inoltre, stabilisce in capo ai dipendenti pubblici un preciso OBBLIGO DI ASTENSIONE: “Il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere… Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza”.

Quali sono le potenziali conseguenze di un conflitto di interessi mal gestito? Il dipendente è suscettibile di essere sanzionato con l’irrogazione di sanzioni (responsabilità disciplinare), mentre il provvedimento amministrativo all’interno del quale si cristallizza la scelta pubblica può essere dichiarato illegittimo, quale sintomo di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa.

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. QUARTA PARTE

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QUARTA PARTE: Sul concetto di “interesse primario”, tra Bentham, Harrod e Amartya Sen

Cosa si intende per INTERESSE PRIMARIO dell’amministrazione pubblica?

Per rispondere a questa domanda dobbiamo compiere una piccola digressione nello sconfinato mondo dell’utilitarismo sociale, una dottrina filosofica di natura etica che nasce nel XVIII° secolo e trova una formulazione compiuta ad opera di Jeremy Bentham, il quale definì l’utilità come ciò che produce vantaggio e che rende minimo il dolore e massimo il piacere. Premettiamo fin da subito che tratteremo questo argomento senza pretendere di fornire una visione esaustiva, ma attenendoci allo scopo di questo nostro breve viaggio alla ricerca dell’etica delle scelte pubbliche.

benthamL’utilitarismo (dal latino utilis, utile), dicevamo, è una dottrina filosofica di natura etica per la quale è “bene” (o “giusto”) ciò che aumenta la felicità degli esseri sensibili. Finalità della giustizia è la massimizzazione del benessere sociale, quindi la massimizzazione della somma delle utilità dei singoli, secondo il noto motto benthamiano: “Il massimo della felicità per il massimo numero di persone.” L’utilitarismo è, quindi, una teoria della giustizia secondo la quale è “giusto” compiere l’atto che, tra le alternative, massimizza la felicità complessiva, misurata tramite l’utilità. Non hanno rilevanza invece considerazioni riguardo alla moralità dell’atto, o alla doverosità, né l’etica supererogatoria. (Fonte: Wikipedia, anche per il seguito dell’articolo, per quanto concerne l’utilitarismo)

L’utilitarismo originario, pertanto, non ha presupposti aprioristici se non l’imparzialità: le varie utilità di ciascun individuo sono sommate, per formare l’utilità dello stato sociale, senza pesi di ponderazione; in altri termini ogni situazione contingente, ogni punto di vista ha eguale valore nella funzione di aggregazione del benessere sociale.

Qui sta la profonda innovazione della visione benthamiana, ma anche il suo limite. Se prende in considerazione solo le conseguenze delle azioni e non vi è alcun giudizio morale aprioristico, nel caso, ad esempio, dell’omicidio, questo atto potrebbe essere considerato “giusto” allorquando comporti come conseguenza uno stato sociale con maggiore utilità totale. Difatti potrebbe succedere che un solo individuo perda utilità dalla propria morte, allorché gli altri membri della comunità guadagnino in utilità dalla sua scomparsa.

Ma torniamo ad occuparci di etica delle scelte pubbliche. Quindi, potremmo dire che, in un’ottica utilitarista “alla Bentham”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico opera una scelta che produce il massimo della felicità per il massimo numero di persone. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta che potrebbe produrre il massimo della felicità per un numero minimo di persone

harrodsL’economista britannico Roy Harrod (1900-1978) nel 1936 pubblica un articolo nel quale introduce l’utilitarismo della regola (o utilitarismo deontologico). Harrod pensa che l’utilitarismo debba limitarsi a stabilire quelle norme che, se seguite da tutti, garantirebbero effettivamente la produzione del massimo benessere collettivo. Non sono gli atti che devono produrre benessere, bensì le regole la cui osservazione, se ispirata da una assoluta imparzialità, conduce a stabilire l’identità tra la ricerca dell’interesse privato e di quello collettivo L’utilitarismo potrebbe in tal modo assumere un carattere deontologico che ne attenua l’aspetto consequenzialistico. Le scelte devono essere basate su principi e tenere in considerazione gli individui coinvolti.

Sul lungo periodo, l’osservanza di regole generali consolidate (come quelle che vietano la menzogna) produce maggior benessere rispetto al compimento di atti che possono nell’istante apparire più benefici. Per esempio, anche se in un qualche caso mentire si mostra più vantaggioso che dire la verità, quando si considera un numero elevato di casi, ci si rende conto del contrario e si comprende che nessuna società potrebbe reggersi su una consolidata tendenza alla menzogna.

Quindi, potremmo dire che in un’ottica utilitarista “alla Harrod”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico opera una scelta in ottemperanza ad una regola che, se seguita da tutti, produrrebbe il massimo della felicità per il massimo numero di persone. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta al fuori della regola e, agendo in tal modo, produrrebbe il massimo della felicità per un numero minimo di persone.

Facciamo un esempio. Secondo l’utilitarismo “alla Bentham” gli interessi coinvolti da una decisione dovrebbe essere inclusi nel calcolo delle conseguenze di una decisione da prendere. Pertanto, tutte le parti coinvolte devono essere immediatamente messe al corrente del rapporto di grave inimicizia che intercorre, ad esempio, tra il membro di una commissione di valutazione e l’amministratore delegato di una delle società che partecipano alla gara ad evidenza pubblica. In questo modo, una decisione etica su come procedere può essere presa collettivamente. Una volta messi tutti a conoscenza di ciò, come gruppo possiamo considerare tutte le opzioni e le conseguenze su come procedere. Nel considerare come procedere, incoraggeremo ciascuna delle parti ad esaminare tutte le possibilità e a scegliere l’azione o le azioni che produrranno il massimo della felicità per il massimo numero di persone: la felicità, la salute, la dignità, l’integrità, la libertà. In questo modo il decisore pubblico sarà certo di aver perseguito l’interesse primario per i cittadini.

Se Jeremy Bentham in persona si trovasse ad essere consulente di un’amministrazione che si trova in questa situazione, potrebbe suggerire di NON NOMINARE un altro membro di una commissione di valutazione che si occupi di quel procedimento per quanto concerne quella specifica gara, dal momento che, a seguito di una attenta valutazione, le riconosciute competenze del membro di una commissione di valutazione sulla materia oggetto permettono di assumere una decisione che garantisce la massima utilità per tutte le parti in causa. Questo, al di là di ciò che potrebbe pensare l’opinione pubblica che conosce (o conoscerà) le circostanze che mettono il membro di una commissione di valutazione nella posizione di grave inimicizia con l’amministratore delegato di una delle società che partecipano al bando.

Proponiamo lo stesso esempio visto dal punto di vista dell’utilitarismo deontologico “alla Harrod“. Poiché l’approccio normativo (deontologico) è basato su principi, occorre prendere in considerazione tutte le leggi sovra-nazionali, nazionali e locali in questa materia. Inoltre, sarebbe il caso di consultare il proprio superiore gerarchico o, in alternativa il Responsabile della Prevenzione della Corruzione o altre figure interne all’amministrazione sul significato delle norme inserite nel Codice di Comportamento per capire come comportarsi in caso di rapporto di grave inimicizia che intercorre, ad esempio, tra il membro di una commissione di valutazione e l’amministratore delegato di una delle società che partecipano alla gara ad evidenza pubblica. Occorre, inoltre, verificare se esiste una specifica “politica” che regola, all’interno della amministrazione, questa materia. Considerando tutto questo sopra detto e muovendosi all’interno di questo quadro di principi e norme, il decisore pubblico sarà in grado di valutare quale scelta produrrà il massimo della felicità per il massimo numero di persone: la felicità, la salute, la dignità, l’integrità, la libertà. In questo modo sarà certo di aver perseguito l’interesse primario per i cittadini.

Al contrario, se Roy Harrod in persona si trovasse ad essere consulente di un’amministrazione che si trova in questa situazione, potrebbe suggerire di NOMINARE un altro membro di una commissione di valutazione che si occupi di quel procedimento almeno per quanto concerne quella specifica gara, dal momento che il rapporto di grave inimicizia è causa di conflitto di interessi, così come sancito da una specifica norma del Codice di Comportamento della PA. La norma, infatti, si fonda sul principio secondo cui è prioritario che l’amministrazione promuova, nei confronti dell’opinione pubblica, un’immagine di integrità, al fine di consolidare il rapporto fiduciario con la cittadinanza.

Ma se il decisore pubblico operasse una scelta in ottemperanza ad una regola che, se seguita da tutti, produrrebbe il massimo della felicità per il massimo numero di persone, siamo veramente sicuri che avremo, come naturale conseguenza, il perseguimento dell’interesse pubblico (o interesse primario)? Nelle scelte pubbliche esistono anche altri interessi che non sono propri solo del decisore, ma anche di coloro nei confronti dei quali la decisione produrrà i suoi effetti. In una moderna concezione del “conflitto di interessi”, occorre, a nostro avviso, introdurre anche tali “ulteriori” interessi, che non bisogna “evitare” o da cui non occorre “proteggersi dal conflitto”, ma che, invece, occorre “invitare” e nei confronti dei quali occorre “promuovere il conflitto”.

Amartya_Sen_NIHNella teoria di Amartya Sen una possibile soluzione alle questioni relative ai conflitti di interesse è coinvolgere il maggior numero possibile e le più diverse “qualità” di interessi all’interno del processo decisionale.

Quindi, potremmo dire che, in un’ottica “alla Amartya Sen”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico, che si muove all’interno dei limiti regolati dalle norme sul conflitto di interessi (imparzialità), opera una scelta attraverso un processo decisionale inclusivo, cioè, coinvolgendo tutti i possibili interessi che hanno a che fare con la scelta (inclusività), in modo tale da produrre una decisione imparziale che valorizzi al massimo le differenze esistenti tra individui e interessi. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta “parziale” e “esclusiva”, cioè, chiusa alla partecipazione degli interessi coinvolti.

Per Sen, il solo ambito nel quale una valutazione fondata sulla ragione può avere luogo è dunque quello pubblico: una valutazione pubblica aperta a punti di vista esterni “basata su diverse esperienze vicine e lontane”. La valutazione pubblica è caratterizzata da apertura (contrapposta a provincialismo) e imparzialità e dall’esistenza di uno spazio per il dissenso e il conflitto (fra interessi, fra punti di vista, fra idee di giustizia) (Fonte: Fabrizio Barca).

(continua…)

La disonestà delle persone oneste

7ASi fa un gran parlare in questi giorni di presunti paladini della legalità pizzicati ad intascare mazzette milionarie.

A volte si fa fatica a credere che una persona che conosciamo si sia potuta macchiare di un crimine così orribile come la corruzione. A volte sentiamo dire: “Su quella persona ci avrei messo la mano sul fuoco“.

Ma la frequenza di tali accadimenti ci lascia intendere che non è poi così difficile che questo accada.

Nel 2008 una autorevole ricercatrice di nome Nina Mazar pubblicò un paper dal titolo assai intrigante “La disonestà delle persone oneste“.

La ricercatrice voleva dimostrare che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Mazar proponeva e testava nella sua ricerca la teoria della cosiddetta “manutenzione del concetto-di-se“. Mazar affermava che le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Una dimostrazione concreta. Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 4 comma 2 che “…il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto“.

E’ l’antichissima tradizione dell’ex voto (se l’offerta del regalo o altra utilità è antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del regalo o altra utilità è successiva all’atto) come remunerazione per un “atto amministrativo” che si sta per ricevere o che si è ricevuto (l’atto amministrativo è inteso come “dono” concesso da un’autorità superiore; funzionario=divinità). In questo caso, l’ordinamento giuridico si vuole tutelare da quello che potremmo definire il “mercimonio” di atti dovuti e dalla susseguente perdita di credibilità dell’azione amministrativa.

Questo fenomeno può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con “approccio valoriale” che realizziamo con i dipendenti pubblici di varie amministrazioni.

  • Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.
  • Purtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.
  • Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare del poliambulatorio ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.
  • Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al titolare del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno comunque dato tutte esito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Il dottor Rossi è tipicamente una persona di specchiata integrità e mai si sognerebbe di violare una regola del Codice di Comportamento. Tuttavia, in ragione delle particolari circostanze che si vengono a creare, nel suo animo si fa strada proprio quella proposta che per il Codice di Comportamento è “indecente”.

Perché?

Il dottor Rossi può pensare di violare la regola, ad esempio, in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Ed ecco che, magicamente, una persona onesta diviene disonesta (nel senso che viola una regola stabilita da un Codice di Comportamento).

Secondo la teoria di Nina Mazar il dottor Rossi potrà comportarsi in maniera disonestà e conservare tuttavia una buona opinione di sè, in ragione del fatto che il contesto, inteso come gli altri funzionari del suo ufficio, la leadership e, in particolare, l’operatore economico locale, avallano (e in un certo senso premiano) quel tipo di comportamento.

Come è abbastanza intuibile, il contesto è fondamentale. E’, come dire, un’autostrada per la violazione. Questo non significa, tuttavia, che a rendere conto della scelta non debba essere l’individuo, che, in piena libertà può comunque scegliere l’opzione più eticamente orientata.

Come dimostra il caso concreto, contesti particolarmente degradati, dal punto di vista dell’integrità, hanno la potenzialità di piegare anche coloro che in altri contesti si sono in passato dimostrati difensori della legalità. Pertanto, ritengo che l’emergere di tali situazioni debba essere considerata una spia di più gravi e perduranti violazioni della legalità.

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. QUARTA PARTE

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QUARTA PARTE: esame di un caso concreto (real-life scenario)

La cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto (oggetto del divieto posto dalla seconda parte del comma 2 dell’articolo 4 del Codice di Comportamento PA) può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con approccio valoriale che realizziamo con i dipendenti pubblici.

Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.

1a1.jpgPurtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.

Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.

Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al responsabile del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno dato tutte e sito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Al dottor Rossi viene in mente questa soluzione in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Il dottor Rossi deve decidere se richiedere la prestazione scontata ed in tempi stretti per la propria consorte oppure non richiederla (dilemma etico). L’analisi del caso concreto è finalizzato alla risoluzione del suddetto dilemma etico.

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. TERZA PARTE

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 TERZA PARTE: L'atto amministrativo come "dono"

Esiste una seconda interpretazione del dono. Talvolta l’atto amministrativo può essere visto dal beneficiario come un “dono” (munus) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un grande potere, cioè il decisore pubblico.

Nel destinatario del potenziale atto sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il decisore pubblico. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

L’articolo 4 comma 2 del Codice di Comportamento PA, nella seconda parte stabilisce che: “…In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio…”. L’ordinamento mira, attraverso questa disposizione, ad escludere anche questo schema di reciprocità per tutelare, in particolar modo, la reputazione della pubblica amministrazione.

renzoSi tratta, a ben vedere, di una tradizione antichissima. Ancora più antica delle mirabili parole scritte da Alessandro Manzoni nei Promessi Sposi quando narra di Renzo che, convinto da Agnese intraprende un viaggio pieno di incertezze verso lo studio dell’Azzeccagarbugli: “Pigliate quei quattro capponi, poveretti! a cui dovevo tirare il collo, per il banchetto di domenica, e portateglieli; perché non bisogna mai andar con le mani vote da que’ signori. … Lascio pensare al lettore, come dovessero stare in viaggio quelle povere bestie, così legate e tenute per le zampe a capo all’in giù, nella mano di un uomo il quale, agitato da tante passioni, accompagnava col gesto i pensieri che gli passavan a tumulto per la mente. (…) e dava loro di fiere scosse, e faceva sbalzare quelle teste spenzolate; le quali intanto s’ingegnavano a beccarsi l’una con l’altra, come accade troppo sovente tra compagni di sventura“.

Natalie Zamon Davis tratteggia i caratteri di questa eredità culturale nel suo libro Il dono. Vita familiare e relazioni pubbliche nella Francia del cinquecento. Prima della Riforma luterana, nella dottrina e nel diritto canonico l’idea che la chiesa fosse un’istituzione caratterizzata dal passaggio dei doni era solidamente radicata. Il sistema cattolico si caratterizzava per una reciprocità complessa e articolata, in cui a essere donate erano le cose più diverse, dalle candele di cera alla fede. C’era scambio tra laici e preti. I laici donavano calici, paramenti e stendardi e denaro, i preti ricambiavano con l’intercessione liturgica, le preghiere e la messa. Il denaro elargito per una messa era considerato un dono, così come le decime erano considerate un’offerta, un’oblazione delle primizie fatta dal popolo al Signore nella persona dei sacerdoti.

Negli scritti ufficiali nessuno metteva in evidenza il vincolo o l’obbligo che Dio assumeva in conseguenza del dono ricevuto (principio di reciprocità). Nei testi del XII° secolo “munus” non era associato a “remuneratio”, ma a “cor” (cuore). Ci si preoccupava di donare a Dio nella giusta disposizione di spirito illustrata dalle offerte dei Re Magi.

Nella pratica tuttavia, le cose stavano in maniera assai diversa. Andare a Messa rappresentava per il popolo un dono sotto forma di sacrificio necessario per avere in cambio un risultato positivo. Tuttavia, in queste forme di scambio, il sacrificio a Dio rappresentava il tentativo di placare la sua ira e di indurlo alla riconciliazione (proprio come in moltissimi schemi “pagani”).

In cosa tale sistema prestava il fianco alle critiche dei riformatori? Nel frequente degradarsi dei doni tradizionali in pagamenti imposti (peccato di simonìa), reso più acuto dalle invettive dei protestanti i quali accusavano i preti di far mercimonio di cose sacre.

Lo schema protestante, invece, era del tutto contrario alla reciprocità. Il Dio di Calvino dona in assoluta libertà. Calvino non sarebbe mai stato disposto ad ammettere che Dio avesse un obbligo, anche minimo, nei confronti di qualche entità esterna: “Dio non può ricevere alcun beneficio da noi” e “A Padre, a padrone, a Dio onnipotente non si può restituire l’equivalente”. Ai doni di Dio i cristiani devono rispondere obbedendolo, amandolo, dimostrandogli gratitudine.

Secondo Calvino, tutti i cristiani sono legati da obblighi reciproci, che tuttavia non si qualificano in una struttura rigidamente determinata, in un circuito del dare e ricevere. Gli uomini restano liberi e non legati al vincolo del dono. Gli effetti di tale impostazione ricaddero sulla legislazione di Ginevra dove Calvino risiedeva. Le leggi ponevano limiti assai rigidi ai doni e si ispiravano, in parte, alla speranza di imporre un comportamento decoroso in una città di Dio, dall’altra, rappresentava lo sforzo di trasformare i rapporti che accompagnavano lo scambio di doni. L’impatto fu piuttosto parziale. I Codici sottostanti resistettero, almeno nel breve-medio periodo.

(continua…)

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. SECONDA PARTE

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SECONDA PARTE: I doni nella Francia del XVI° secolo

In un mondo di doni che creano amicizie e obblighi di gratitudine, dove comincia la corruzione? Tale questione venne dibattuta nella Francia del XVI° secolo. All’epoca non esisteva una termine simile a “bribe” inglese (briciola) per definire una mazzetta/tangente. Si utilizzavano i termini “dons” e “presents” ed era il contesto d’uso che indicava se si trattava di un dono buono o cattivo.

All’epoca i giudici si difendevano dicendo che i regali erano di poco valore, che venivano offerti da entrambe le parti in causa, che sarebbe stato presuntuoso e inumano non accettarli, che, soprattutto, non incidevano sulla correttezza del giudizio.

RabelaisFrancois Rabelais (1494-1553, scrittore francese famoso per le storie di Pantagruel e Gargantua), ci offre un ritratto di un giudice, Brigliadoca, molto in linea con questo modello. Nella pratica di Brigliadoca i doni non avevano conseguenze sull’esito del processo. Egli semplicemente ammucchiava le carte del convenuto insieme ai doni ricevuti da una parte del tavolo e le carte e i doni dell’attore dall’altra parte del tavolo. Poi lanciava i dadi. Le decisioni di Brigliadoca apparivano così eque che in quarant’anni nessuno si era mai lamentato.

Sul versante opposto, c’era chi pensava che la tentazione dei doni e la nascita dell’obbligo di remunerare fosse tanto forte da cancellare la possibilità di un giudizio equo, indipendentemente dall’entità del dono stesso. Questo argomento venne avanzato da Jean de Coras che affermava che i giudici dovevano aborrire i regali, poiché il regalo acceca anche coloro che hanno la vista chiara e perverte le parole dei giusti (citando un versetto dell’Esodo 23,8). De Coras affermava anche: “siamo compensati dal nostro principe, gli stipendi ci vengono pagati regolarmente ogni trimestre. Inoltre riceviamo le sportule dalle parti per ogni giudizio. Come possiamo accettare di vedere le nostre cucine riempite di cacciagione, selvaggina e altri alimenti forniti da ricchi e da poveri?…

In più l’accettare doni induce i litiganti a pensar male del funzionamento della giustizia. Eliminare i doni significava per Jean de Coras, deciso sostenitore della sovranità regia, stringere i legami che univano i giudici al sovrano e, contemporaneamente, allentare quelli concorrenti, che li vincolavano invece alle aristocrazie locali. Altrettanto significativo è il fatto che Jean de Coras fosse un protestante.

Egli formulò, infine, una vigorosa metafora: “Per un giudice toccare un dono era come per un pescatore toccare una torpedine. Prima gli addormentava i polpastrelli, poi la mano intera e poi, poco a poco, tutto il resto del corpo”.

Questi autorevoli autori avevano intuito quale fosse l’implicazione più perversa nell’accettare doni quando si è in una posizione pubblica. Chi accetta i doni accetta di essere governato da regole di in un Codice “altro” rispetto a quello riconosciuto dall’ordinamento (il “Codice del Re”). Tale Codice esprime delle “regole proprie”, “dinamiche peculiari” di potere, leadership incerte e un certo grado di reciprocità. Chi decide (più o meno consapevolmente) di entrare nel gioco della reciprocità decide anche di abbandonare lo schema del rapporto pubblico che è sciolto da ogni reciprocità e che si basa su principi quali imparzialità, buon andamento, trasparenza, ecc.

simulachresNei Simulacri della morte (1538), una serie di disegni di Hans Holbein, viene ritratto uno strano gruppo di giudici. La figura centrale è il Presidente della Corte, accecato dai doni ricevuti e distratto dal prendere la giusta decisione. I giudici hanno le mani mozze affinché non possano afferrare i doni. Il contendente povero è solo e in disparte Il giudice porge la mano al ricco che è ripreso nell’atto di mettere la mano nella borsa. Nell’illustrazione completa, si vede la morte che viene a prendersi il giudice. Il messaggio di questa illustrazione ammonisce su come il dono legato alla corruzione (che aspetta una reciprocità) non può generare gratitudine, non ha libertà di movimento e aspetta solo di essere contraccambiato.

(continua…)

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. PRIMA PARTE

PRIMA PARTE

“Coloro che donano non sono tutte persone generose”
Baldassarre Castiglione 1478-1529, Diplomatico al servizio della Santa Sede

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Esiste un unico Codice di Comportamento? I dipendenti pubblici sono chiamati ad osservare le disposizione di un nuovo Codice di Comportamento secondo quanto disposto dal d.P.R. n. 62 del 2013. Ma siamo sicuri che non esistano altre regole che orientano il comportamento dei dipendenti? Siamo sicuri, cioè, che la cultura delle micro-organizzazioni, intesa come forza che governa le relazioni tra le persone, nonché come costruzione e mantenimento di rapporti di potere, non possa condizionare l’operato dei dipendenti pubblici attraverso regole proprie?

Una ipotesi che si potrebbe formulare è che accanto alle regole del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici esistono altri “Codici” che agiscono sotto la superficie. Si tratta di regole a volte antichissime che governano le relazioni tra le persone di un determinato contesto praticamente da sempre. Si tratta di regole che vengono, in larga parte, avallate dalle leadership e rafforzate dai comportamenti di adesione degli altri dipendenti. Sono regole, infine, che vengono amplificate dalla stigmatizzazione sociale di chi vi si oppone.

Uno dei Codici sottostanti in cui ci si potrebbe imbattere fa riferimento alle regole che governano lo scambio. In particolare, il cosiddetto “principio di reciprocità” che è alla base degli scambi che vivono e si alimentano negli atti di presunta liberalità come doni, regali e altre utilità.

Il Codice di Comportamento se ne occupa con una specifica disposizione, l’articolo 4. Il comma 2 stabilisce che: “Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Lo scambio di beni, anche se di valore intrinseco non fondamentale, è uno dei modi più comuni e universali per creare relazioni umane (o per creare ponti con il divino a volte, secondo alcune teorie sul significato del sacrificio). Addirittura il dono diventa, secondo Marcel Mauss (l’autore che nel secolo scorso ha contribuito maggiormente ad approfondire questo argomento), un fatto sociale totale, vale a dire un aspetto specifico di una cultura e, pertanto, attraverso la sua analisi è possibile leggere per estensione le diverse componenti della società. L’autore suppone che il meccanismo del dono si articoli in tre momenti fondamentali basati sul cosiddetto principio di reciprocità: dare (MUNUS), ricevere l’oggetto o l’utilità (ci deve essere accettazione); ricambiare (REMUNERATIO).

Attraverso la regola dell’articolo 4, pertanto, l’Ordinamento mira ad escludere l’attivazione del suddetto schema di reciprocità che curverebbero la linearità (attuale e futura) del processo decisionale del decisore pubblico. L’accettazione di un dono (non di modico valore) ha il potenziale di generare un conflitto di interesse tra “interesse primario” e, cioè, l’interesse pubblico che l’amministrazione deve promuovere e l'”interesse secondario” che, in questo caso è rappresentato dall'”interesse a ricambiare” o “a sdebitarsi” che viene attivato all’accettazione del dono da parte del dipendente pubblico.

La migliore definizione di “dono” (o regalo o altra utilità nella terminologia utilizzata dal Codice) in grado di generare tale conflitto di interesse , a mio avviso, è presente in una pubblicazione di Valentin Groebner (Liquid Assets, Dangerous Gifts: Presents and Politics at the End of the Middle Ages, 2002). Secondo Groebner un dono è una transazione che assume una particolare formalità retorica, dal momento che mormora (o grida dipende dalle circostanze) “Sono per te solamente e non devi fare niente per contraccambiare”. Al di là se questo è vero oppure no, sta di fatto che al momento del donare, il donatore non può esplicitamente richiedere qualcosa in cambio se non vuole mettere in pericolo l’efficacia dell’intera transazione. I doni possiedono un potere seduttivo, un’eloquenza, nonché la capacità di trasformare le relazioni sociali.

Un dono efficace è, pertanto, un dono che evoca ambiguità. Diremmo che, prima o poi, il dono genera un “dilemma”.

Non stiamo parlando, pertanto, del dono di chi pratica la “gratuità” come, ad esempio, nella pratica del volontariato, dove chi dona lo fa con spirito di liberalità non avendo in mente una remunerazione che non sia attraverso la produzione dei cosiddetti “beni relazionali”. Secondo Zamagni, inoltre, Il non pagamento delle prestazioni o, più in generale, la mancanza di ricompense (presenti o future) non assicura, di per sé, la gratuità, la quale è essenzialmente una virtù, che postula una precisa disposizione d’animo.

Cosa significano i termini “munus” e “remuneratio”? MUNUS (dono) è il DONO che obbliga a uno scambio, proviene etimologicamente dalla radice “mei” che significa “dare in cambio”. Da munus si sono generati dei termini che sono per noi molto significativi. Ad esempio, “COM-MUNIS” è propriamente chi ha in comune dei munia cioè dei doni da scambiarsi. Ora quando questo sistema di compensazione gioca all’interno di una stessa cerchia, si determina una “comunità”, cioè un insieme di uomini uniti da questo legame di reciprocità. RE-MUNERATIO, invece, è l’azione del dare indietro un “munus“, quindi del ricompensare per un dono precedentemente ricevuto.

Marshall Sahlins (1974) identifica diverse tipologie di reciprocità:

  • Reciprocità generalizzata. Essa si verifica quando una persona condivide beni o lavoro con un’altra persona senza aspettarsi nulla in cambio (gratuità).
  • Reciprocità bilanciata o simmetrica. Si verifica quando qualcuno dona a qualcun altro, in attesa di un giusto e tangibile ritorno in un futuro indefinito. Si tratta di un sistema molto informale di scambio. L’aspettativa che il donatore sarà rimborsato è basato sulla fiducia e sulle conseguenze sociali (schema previsto dall’articolo 4 del Codice di Comportamento).
  • Reciprocità negativa è ciò che gli economisti chiamano baratto. Una persona che fornisce beni o lavoro e si aspetta di essere ripagato immediatamente con alcuni altri beni o lavoro di pari valore. La reciprocità negativa può comportare un quantitativo minimo di fiducia e una distanza massima sociale. Può avvenire tra estranei.

Quando si trascura il “registro del dono”, una delle conseguenze è che non ci si accorge di quanto spesso esso sia presente nel mondo che ci circonda. Secondo Natalie Zamon Davis, la teoria dell’economia di mercato è parsa inadeguata a descrivere la condotta e le motivazioni umane nello scambio di beni e servizi e a mostrare come i sistemi si autoregolino. Oggi un approfondimento culturale sui doni potrebbe rappresentare un’utile integrazione al dibattito che si va costruendo su interesse pubblico e interesse privato.

E’ anche per questo motivo che l’Ocse, pur riconoscendo il principio generale che i dipendenti pubblici sono tenuti a non chiedere o accettare regali o mance da individui o organizzazioni che possono influenzare la loro imparzialità, ammette, tuttavia, che in pratica non è sempre realistico e talvolta anche non auspicabile vietare rigorosamente tutti i tipi di regali e altre utilità (Towards a sound integrity management, 2009).

Invece di optare per una politica ‘a tolleranza zero’, le amministrazioni andrebbero incoraggiate a scegliere di sviluppare un orientamento più sfumato. Occorre essere consapevoli del rischio, che è tipicamente proprio degli strumenti fortemente basati su regole/procedure, di indebolire la capacità dell’individuo e la disponibilità a mettere in discussione il proprio processo decisionale etico. Quando le persone si confrontano solo con le regole, vi è un rischio significativo che si concentreranno su una rigida applicazione della regola, piuttosto che sul principio etico sottostante.

Le amministrazioni, pertanto, potrebbero anche optare per opzioni meno “formalistiche”. Invece di avere una policy specifica, potrebbero sviluppare una policy dei casi concreti attraverso incontri, ad esempio, di formazione con approccio valoriale. Questo approccio ha il forte vantaggio di coinvolgere realmente i dipendenti a sviluppare una comprensione dello “sfondo etico” delle regole contenute nel Codice. Attraverso questo approccio si analizza in modo ottimale il processo decisionale etico rafforzando le competenze e l’impegno a conformarsi sulla base di soluzioni concordate.

(continua…)

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