SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Black-list e commissariamenti. Il mito del bastone porterà buoni risultati per la PA?

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L’attuale esecutivo sta mettendo a punto nuove regole per la pubblica amministrazione locale. In particolare, facciamo riferimento a:

  • il cosiddetto “DECRETO CONCRETEZZA“. E’ un provvedimento assai articolato, ma qui vogliamo mettere sotto osservazione l’introduzione della cosiddetta “black-list delle amministrazioni inadempienti“. Infatti, come riporta Repubblica.it, con l’approvazione del disegno di legge arriverà il “nucleo della concretezza” che, in collaborazione con l’Ispettorato della funzione pubblica, farà sopralluoghi, affiancherà le amministrazioni e proporrà eventuali misure correttive con l’indicazione dei tempi di realizzazione, delle quali risponderanno i dirigenti della P.A.
  • il cosiddetto “DL SICUREZZA“. Ci sembra interessante segnalare la modifica all’articolo 143 del TUEL che introduce il comma 7bis: “Nell’ipotesi di cui al comma 7, qualora dalla relazione del prefetto emergano, in relazione ad uno o più settori amministrativi, situazioni anomale o comunque sintomatiche di condotte illecite o di eventi criminali tali da determinare un’alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è nominato, per ciascun settore, un commissario quale organo straordinario di amministrazione da individuarsi fra funzionari dotati di qualificata e comprovata professionalità ed esperienza amministrativa, finanziaria e tecnica in servizio presso gli uffici centrali o periferici del Ministero dell’interno o di altre Amministrazioni dello Stato, in quest’ultimo caso di concerto con il Ministro competente. L’organo straordinario di amministrazione ha potere di accesso a tutti gli atti dell’ente locale, ne utilizza il personale ed i mezzi operativi, esercita funzioni di sovraordinazione e di coordinamento del settore interessato ed emana direttive al fine di adottare ogni atto utile a far cessare le anomalie o illegalità riscontrate e a ricondurre alla normalità l’attività amministrativa dell’ente, provvedendo in via sostitutiva all’adozione degli atti in caso di inerzia degli uffici”

Cogliamo l’occasione per augurare i migliori successi a queste iniziative. Riteniamo comunque utile segnalare come il rapporto tra governo centrale e amministrazioni locali sia sempre stato assai controverso con reciproche attribuzioni di responsabilità nella valutazione delle criticità legate all’erogazione dei servizi. Dal centro si pone l’enfasi sulla scarsa “performance” (una brutta parola se usata nel lessico italiano), mentre dalla periferia si mette sotto accusa, da parte del governo centrale, la riduzione progressiva di risorse ed un progressivo abbandono delle istanze locali.

Qualche anno fa, per conto di FormezPA, studiammo in maniera approfondita una delle esperienze più significative di rafforzamento della capacità amministrativa locale che siano state mai messe in piedi dai governi occidentali. Si tratta del Capacity Building Programme inglese che prese avvio nel 2003, per l’appunto, nel Regno Unito. Gli esiti di tale approfondimento confluirono in una pubblicazione che potete scaricare qui.

Nel mese di aprile 2003, l’Ufficio del Vice Primo Ministro (Office of the Deputy Prime Minister – ODPM) e del Local Government Association (LGA) lanciarono il Programma di Capacity Building (Capacity Building Programme – CBP), inizialmente parte di una iniziativa triennale, per sostenere il miglioramento del governo locale. Un finanziamento aggiuntivo giunto dalla Spending Review del 2004 estese il programma fino al 2008. Il finanziamento totale fu di circa 100 milioni di sterline.

Il Capacity Building Programme (CBP) inglese e, più in generale, l’azione di modernizzazione del governo locale inglese che va sotto il nome di Local Government Modernization Agenda (LGMA) costituisce una esperienza di rilievo nel panorama internazionale, dal momento che ha perseguito questi importanti obiettivi con grande anticipo. L’esperienza inglese risulta interessante per comprendere come, ad esempio, le teorie del cambiamento (riforme del settore pubblico, azioni di modernizzazione, ma anche strategie meno ambiziose come singoli piani, programmi o progetti) adeguatamente presidiate dalla leadership istituzionale possono arginare fenomeni di cambiamento emergenziale.

Nell’occasione che ci fu data, esplorammo diverse questioni. Era del tutto evidente, tuttavia, che interventi poco strutturati e non integrati non hanno una vera speranza di essere efficaci. Una delle lezioni che abbiamo tratto da quello studio è stata che quando si decide di attivare un’azione di capacity building le amministrazioni destinatarie debbono sapere perché viene attivata, cosa implica l’attivazione in termini individuali ed organizzativi, in che termini ci si aspetta che il cambiamento si manifesti e come il cambiamento individuale e organizzativo può migliorare l’amministrazione in termini di migliori politiche e servizi. In poche parole, quando si programma e si attua un’iniziativa da parte del governo centrale di rafforzamento della capacità amministrativa, occorrerebbe essere in possesso di una solida “TEORIA DEL CAMBIAMENTO“.

Ora, la teoria del cambiamento che sembra emergere dai provvedimenti che si stanno prendendo in Italia è sempre la stessa: “puniamo le amministrazioni incapaci, commissariamo quelle corrotte“. La progressiva criminalizzazione della amministrazioni locali, intese come corporazioni tecnocratiche, esclude qualsiasi possibilità di associare un modello “partecipativo” alla teoria del cambiamento. Le amministrazioni locali sono esclusivamente “destinatarie” degli interventi, ma mai protagoniste. Inoltre, la presunta “superiorità” tecnica e morale delle amministrazioni centrali è tutta da discutere.

Forse uno sguardo all’esperienza inglese ci può aiutare a capire meglio come andrebbero formulate le politiche di rafforzamento delle amministrazioni locali anche in Italia.

 

 

Dialoghi sul conflitto di interessi (Parte terza). Comparare l’intensità degli interessi

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…Leggi la prima parte dei dialoghi
…Leggi la seconda parte dei dialoghi

PARTE TERZA

Nel post precedente abbiamo cominciato a dialogare sul conflitto di interessi. Oggi riprendiamo il discorso, lasciato a metà, per approfondire alcuni argomenti. Vedremo come si può rappresentare l’intensità degli interessi, in che modo gli interessi si sommano, per guidare i processi decisionali e, infine, capiremo perché si generano i conflitti di interesse. Questa volta il post è un po’ più lungo dei precedenti… perché il gioco si sta facendo più duro, il dialogo più serrato, man mano che il viaggio continua…

MASSIMO: Caro Andrea, gli interessi possono essere più o meno forti. E’ una esperienza che facciamo tutti i giorni… Vorrei andare al cinema, ma poi preferisco uscire a bere una birra con gli amici … Vorrei fare un pisolino di domenica pomeriggio, ma poi preferisco andare al parco con i miei figli… In tutti questi casi ho due interessi, ma penso che uno dei due sia più importante e decido di conseguenza. Come possiamo descrivere questo fenomeno?

ANDREA: Chiameremo intensità l’importanza (soggettiva) che una persona associa ad un proprio interesse. L’intensità di un interesse non si può misurare come si misura il calore di un liquido o l’altezza di un mobile. Però gli interessi si possono paragonare tra loro. Dati due interessi, a e b, ci sono solo tre possibilità:

  • a > b,  a è più intenso di b
  • a < b, a è meno intenso di b
  • a = b, a e b hanno la stessa intensità

I simboli “=”, “>” e “<” servono per paragonare tra loro le intensità degli interessi: in particolare, “a=b” non significa che a e b sono lo stesso interesse, ma che a e b, pur essendo interessi diversi, hanno la stessa intensità. Quindi, possiamo dire, per brevità, che a e b sono interessi equivalenti (o che a=b è una equivalenza di interessi), ma sempre ricordandoci che ad essere equivalente è solo l’intensità.

MASSIMO: Fammi capire! Se possiamo confrontare le intensità, allora possiamo anche prevedere quale sarà l’esito di un processo decisionale in cui interviene più di un interesse. Giusto?

ANDREA: Esattamente! Anche se dobbiamo sempre ricordare che l’intensità di un interesse è soggettiva. Quindi, se non sappiamo esattamente l’intensità degli interessi di una persona, possiamo solo immaginare degli scenari e procedere per simulazioni. Ad ogni modo, fissati i valori dell’intensità, il resto viene da sé!

MASSIMO: Mi puoi fare un esempio?

ANDREA: Certamente! Eccolo qui:

tramSono per strada a Milano, vedo un tram, ma non ho il biglietto. Avrei interesse a non prendere multe (perché ne ho già prese troppe questo mese). Tuttavia sono in ritardo e se arrivo tardi in ufficio mi licenziano.orario

 

Cosa faccio: prendo il tram o non lo prendo?

Il mio processo decisionale, in questo caso, è orientato da due interessi:

  • m = l’interesse a non prendere multe
  • u = l’interesse ad arrivare presto in ufficio

I due interessi reagiscono in modo opposto alla possibilità di prendere il tram:

  • m diventa  negativo (m), perché se salgo sul tram senza biglietto potrei prendere l’ennesima multa;
  • u diventa positivo (u+), perché se salgo sul tram posso arrivare in orario in ufficio.

Quando due interessi reagiscono in modo opposto di fronte a un comportamento A, diremo che A polarizza i due interessi, oppure, in modo equivalente, che i due interessi sono polarizzati. Quando  due interessi sono polarizzati, ciascuno dei due interessi, se assunto come unico criterio di scelta, condurrà ad una decisione diversa. La struttura del mio processo decisionale sarà la seguente:

post3_extra

In questa situazione è logico pensare che entri in gioco l’intensità degli interessi: l’interesse più forte vince sull’interesse più debole.

Sicuramente, nella situazione che ti ho descritto, io non voglio prendere una multa, ma se mi licenziano il danno sarà maggiore. Inoltre, prenderò la multa solo se sul tram salirà il controllore, invece, in caso di ritardo, il licenziamento è certo. Quindi è probabile che, paragonando tra loro gli interessi m e u, io ottenga questo:

u+ > m, l’interesse ad arrivare in orario in ufficio è più intenso dell’interesse a non prendere una multa

Il processo decisionale avrà, quindi il seguente esito:

post3_2

MASSIMO: Quindi… prenderai il tram e accetterai il rischio di prenderti una multa!

ANDREA: Però si tratta solo di una simulazione… gli interessi “tendono” a orientare le decisioni, ma nella realtà ci sono anche altri criteri (i valori individuali, l’ethos, i comportamenti degli altri, il rispetto delle regole), che potrebbero influenzare la mia scelta e convincermi che è meglio andare a piedi.

MASSIMO: Adesso non cominciare a fare il “santerello”, Andrea! Sono certo che il tram lo prenderesti, per non essere licenziato, anche nella realtà!

ANDREA: Te lo confermo… con buona pace del fatto che tengo corsi sulla legalità!

MASSIMO: Io la chiamo “disonestà delle persone oneste”. Ma credo che ne parleremo in seguito. Torniamo, piuttosto, al nostro argomento. E se anziché due interessi, ce ne fossero tre? Potremmo prevedere l’esito del processo decisionale?

Quando in un processo decisionale sono coinvolti più interessi, i livelli degli interessi che hanno la stessa carica (positiva/negativa) possono essere sommati e sarà selezionato il comportamento che è compatibile con gli interessi che, sommati, hanno il livello maggiore. Immaginiamo questo scenario:

  • ci sono 3 interessi: b, c, d
  • b = c > d
  • [INPUT, A?, (b+, c,d+), (A/Non A)]

Il comportamento A polarizza gli interessi: b e d diventano positivi, mentre c diventa negativo. Inoltre, b e c sono equivalenti e ciascuno di essi ha una intensità maggiore dell’interesse d.

Gli interessi b+ e d+  si sommano ed è facile vedere che b+ + d+ > c . Quindi, il processo decisionale sceglierà A e la struttura della decisione avrà sarà la seguente:

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MASSIMO: Però c’è una cosa che non mi torna, nel tuo ragionamento: negli esempi che hai fatto, tutti gli interessi diventano positivi o negativi, in presenza di un certo comportamento. Ma le persone hanno moltissimi interessi: intervengono tutti in tutti i processi decisionali, oppure “selezioniamo”, di volta in volta, solo gli interessi più rilevanti? E come possiamo capire quali sono gli interessi rilevanti?

ANDREA: Hai ragione, Massimo. Stavo semplificando troppo. In realtà, i processi decisionali sono guidati da un numero limitato di interessi. E ti spiego perché.

L’intensità degli interessi varia nel tempo. Può aumentare, ma può anche diminuire, influenzata dagli eventi della vita. La variazione di intensità degli interessi nel tempo può essere rappresentata con un grafico:

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Per farti capire come si possono rappresentare queste variazioni, farò ancora una volta riferimento ai miei interessi. Per comodità, ogni interesse sarà identificato con una lettera dell’alfabeto:

  • s = il mio interesse a sapere qual è lo smalto per unghie all’ultima moda è sempre stato minimo;
  • c = il mio interesse ad imparare a suonare la chitarra era molto intenso nel 1990 (tanto che sono andato a prendere lezioni di chitarra), mentre nel 2017 è abbastanza intenso (ma non abbastanza per iscrivermi a un corso d chitarra);
  • b = il mio interesse per il ballo è sorto nel 2008 ed è cresciuto fino a diventare molto intenso nel 2017;
  • m = il mio interesse ad avere abbastanza soldi, ogni mese, per pagare il mutuo è sorto nel 2015 ed è stato sempre molto intenso.

Ecco la rappresentazione grafica della variazione nel tempo dei miei interessi:

post3_5

MASSIMO: Andrea, aspetta, aspetta! Fammi provare anche a me. Dunque, allora…

s = il mio interesse a conoscere chi è il vincitore del festival di Sanremo, che è sempre stato minimo;

f = il mio interesse ad imparare il francese era molto intenso nel 1985, tanto che mi ero iscritto ad un corso, perché avevo la fidanzata francese; mentre nel 2017 è abbastanza intenso, ma non abbastanza per iscrivermi a un corso, perché la fidanzata francese non ce l’ho più da un bel pezzo;

c = il mio interesse per la prevenzione della corruzione è sorto nel 2009 ed è cresciuto fino a diventare molto intenso nel 2017;

t = il mio interesse ad avere abbastanza soldi, ogni tre mesi, per pagare le tasse, è sorto nel 2010 ed è stato sempre (sigh!) molto intenso.

Ed ecco la rappresentazione grafica della variazione nel tempo dei miei interessi:

post3_m.jpg

Allora, che ne pensi?

Andrea: ottimo Massimo. Vedo che hai imparato subito. Certo che constatare di avere le tasse come interesse-guida non deve essere stato facile… Ma andiamo avanti!

Se il livello di un interesse è particolarmente basso, il suo contributo al processo decisionale è talmente irrilevante, da poter essere considerato nullo. Se mi interessa imparare la chitarra, ma non abbastanza da decidere di iscrivermi ad un corso di chitarra… allora è come se non mi interessasse imparare a suonare la chitarra.

Questa idea può essere formalizzata dicendo che esiste un livello-soglia di intensità degli interessi sotto il quale gli interessi rimangono inattivi. Se l’intensità cresce oltre la soglia, allora l’interesse si attiva e può contribuire al processo decisionale. Nel seguente grafico l’area al di sotto del livello-soglia, sotto il quale gli interessi rimangono inattivi, è identificato dall’area azzurra:

post3_6Quindi, solo gli interessi che hanno una intensità sopra soglia possono intervenire nei processi decisionali. Ma non è detto che lo facciano. Infatti, non tutti gli interessi diventano positivi o negativi: quelli che non sono né lesi, né favoriti dalla decisione semplicemente non partecipano al processo decisionale. In pratica, le persone gestiscono i processi decisionali usando solo una minima parte dei propri interessi. E questo rende più “snelli” ed “economici” i processi decisionali

MASSIMO: Puoi fare un esempio, per spiegare questo ultimo passaggio?

ANDREA: Te ne faccio subito uno:

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E’ venerdì sera. Schroeder e Linus decidono di uscire a cena. Schroeder ama moltissimo suonare il pianoforte, ma essendo ora di cena ha anche un sacco di fame.

Quindi, i due interessi che possono influenzare i processi decisionali di Schroeder  sono:

  • c: l’interesse a cenare
  • k: l’interesse a suonare il pianoforte.

Ipotizziamo che entrambi gli interessi siano molto elevati e che k > c (Schroeder  preferisce suonare il pianoforte, piuttosto che mangiare)

post3_8SCENARIO 1: Schroeder e Linus entrano in un ristorante, ma il proprietario dice che devono aspettare almeno mezz’ora, prima di potersi sedere. Dall’altro lato della strada c’è un locale vuoto. Schroeder non ha con sé il suo mini-pianoforte. Cosa farà Schroeder?

In questo primo caso, l’unico interesse che interviene nel processo decisionale è c (l’interesse a cenare). Questo interesse reagirà positivamente all’idea di cambiare ristorante:

  • [“ho fame, ma devo aspettare mezz’ora”, “Cambio ristorante?” c+, “cambio ristorante”]

L’interesse k (suonare il pianoforte) non è coinvolto nel processo decisionale, perché la scelta tra cambiare ristorante o aspettare mezz’ora non influisce sull’interesse di suonare il pianoforte: Schroeder, in ogni caso, non avrà un pianoforte da suonare.

post3_9SCENARIO 2: Schroeder  e Linus entrano in un ristorante e il proprietario dice che devono aspettare almeno mezz’ora, prima di potersi sedere. Dall’altro lato della strada c’è un locale vuoto. Ma nel ristorante c’è un pianoforte che Schroeder  può suonare.

In questo secondo caso interviene anche l’interesse k (suonare il pianoforte). Che reagisce negativamente all’ipotesi di cambiare ristorante. Schroeder deve aspettare mezz’ora per mangiare, ma nel frattempo può fare la cosa che preferisce in assoluto: suonare il pianoforte!

[“ho fame, devo aspettare mezz’ora, ma nel ristorante c’è un pianoforte”, “Cambio ristorante?”, k > c+, “non cambio ristorante”]

MASSIMO: Adesso è tutto più chiaro. Se non ho un pianoforte, l’interesse a suonare un pianoforte non interviene nel processo decisionale. Lo capirebbe anche un bambino. Invece, c’è una cosa che proprio non capisco: perché fino ad ora abbiamo sempre escluso l’ipotesi che due interessi abbiano la stessa intensità? Cosa succederebbe in questo caso?

ANDREA: Ti rispondo con un’altra domanda (perché sono un filosofo). Ho sempre ipotizzato una differenza di intensità, perché se due interessi sono equivalenti, ma sono uno positivo e l’altro negativo, allora non possiamo più prevedere quale sarà l’esito del processo decisionale. Secondo te questo, cosa vuol dire?

MASSIMO: Dunque… fammi pensare. Secondo me questo vuol dire che abbiamo scoperto perché si generano i conflitti di interesse!

ANDREA: Esatto! I conflitti di interessi nel settore pubblico si possono generare in presenza di:

  • un interesse privato (a), che ha la stessa intensità di un interesse pubblico (p)
  • un processo decisionale che “polarizza” gli interessi (per esempio, p+ = a)

Come al solito, possiamo assegnare una struttura al processo decisionale che genera il conflitto di interesse, e in questo caso l’output della decisione sarà “???”, perché il conflitto di interessi sfocia in un dilemma:

post3_10

Ciò che genera il conflitto di interessi è l’equivalenza p+ = a.  Il comportamento A polarizza i due interessi che, però, hanno la stessa intensità. Nessuno dei due interessi vince sull’altro.

Se potessi considerare solo p+, sceglierei A.

Se potessi considerare solo a, sceglierei Non-A.

Ma devo considerare entrambi gli interessi che, sommandosi, si annullano, come due forze che hanno la stessa intensità, ma direzione opposta. E non riesco più a decidere.

MASSIMO: Molto interessante!

ANDREA: Il conflitto di interessi è una situazione “instabile”. Genera un dilemma e quindi, le persone metteranno in atto delle strategie, per poter decidere. La prima strategia possibile è scegliere un comportamento alternativo, che non polarizza gli interessi equivalenti. Ad esempio, si potrebbe scegliere un comportamento B, alternativo al comportamento A, tale che:

  • [INPUT, B?, (p+ = a+), B]

Questa strategia è la più utilizzata, per risolvere i conflitti di interesse nella sfera privata: se la mia fidanzata vuole andare in pizzeria, ma io sono stanco e voglio restare a casa, un buon compromesso può essere farci recapitare a casa due pizze.

Purtroppo, in una pubblica amministrazione, non sempre è possibile adottare questa strategia: l’agente pubblico che, nell’esercizio della sua funzione, cade in un dilemma generato da una equivalenza di interessi non può scegliere un comportamento alternativo e uscire dal dilemma, perché l’agire pubblico è vincolato da leggi, procedure o prassi procedimentali.

Quindi, la strategia che l’agente pubblico deve adottare è più drastica, ma anche più pericolosa: deve rompere l’equivalenza di interessi.

MASSIMO: Ma questo rappresenta un grosso rischio! L’agente pubblico non può essere lasciato solo, nell’adottare questa strategia. Infatti, se l’equilibrio si rompe a favore dell’interesse privato, cioè se a > p, il conflitto di interessi potrebbe evolvere in corruzione!

ANDREA: Esatto! La struttura di un processo decisionale “corrotto” potrebbe infatti essere questa:

  •  [INPUT, A?, (a+ > p), A] (l’agente pubblico sceglie un comportamento che favorisce un interesse privato a discapito dell’interesse pubblico)

MASSIMO: Caro Andrea, direi che adesso abbiamo tutti le idee più chiare, in merito ai conflitti di interesse. Però, per capire se la nostra analisi è corretta, dovremmo prendere un caso concreto ed analizzarlo usando il tuo metodo: identificando gli interessi equivalenti e i comportamenti che li polarizzano…

ANDREA: Sei tu l’appassionato di casi: inventane uno e lo analizziamo. La prossima volta, però. Adesso devo correre in stazione: tra mezzora parte il treno per Milano e non ho ancora fatto il biglietto…

Vai alla quarta parte dei dialoghi…

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Costruire un dilemma etico. I 6 passaggi

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La costruzione di un dilemma etico. I 6 passaggi

1. IDENTIFICA UN DECISORE PUBBLICO.

  • Il protagonista deve essere SEMPRE un «operatore pubblico»
  • Specificare SEMPRE in quale ufficio lavora e (eventualmente) le sue mansioni
  • Deve essere un protagonista che facilita il processo di identificazione, descrivi alcuni particolari che lo rendono più vicino allo stato d’animo dei partecipanti

2. INSERISCI LE INFORMAZIONI RILEVANTI

  • Le circostanze possono appartenere ad un caso vissuto in prima persona o raccontato. Costruisci comunque una narrazione credibile
  • Le forze che intervengono possono essere di vario tipo

– Pressione di status (Prestigio, Feel-good, ecc…)

– Guadagno (Economico, di posizione, ecc…)

– Relazionale (Relazione tra pari, relazione con l’autorità, ecc.)

– Emozioni (Paura, rabbia, ecc..)

– Asimmetria (Relazionale, informativa, ecc…)

– Conflitto di interessi (amicizia, familiarità, interessi economici, ecc…)

– …

3. IDENTIFICA LE DECISIONI ALTERNATIVE

  • Non devono essere le decisioni più giuste, devono essere le decisioni che possono venire in mente al protagonista
  • Ricordati di inserirne una più compatibile con l’etica pubblica
  • Ricordati di inserirne, se possibile, una provocatoria o esilarante
  • Meglio se le decisioni vengono identificate insieme ai partecipanti alla formazione

4. ASSEGNA AD OGNI DECISIONE PRINCIPI DIVERSI

  • E’ la parte più importante del processo. Il caso serve a rendere «vivi» i principi e le regole, ad incarnarli all’interno di decisioni e scelte dell’operatore pubblico
  • Dai il giusto spazio alla discussione sul «senso» di questi principi e da dove provengono (storia e tradizione culturale di provenienza, se ricostruibili)

5. IDENTIFICA LE IMPLICAZIONI DELLA DECISIONE

  • A volte le implicazioni determinano la scelta. Conoscerle significa operare una scelta consapevole
  • La ragione per cui le persone scelgono contro l’etica pubblica risiede, spesso, in una errata percezione delle implicazioni di breve, medio e lungo periodo, privilegiando gli effetti immediati e non considerando gli effetti di medio-lungo periodo

6. IDENTIFICA LA DECISIONE PIU’ COMPATIBILE CON L’ETICA PUBBLICA

    • E’ importante chiudere il caso indicando la scelta più compatibile con l’etica pubblica
    • Ricordati di collegare, se possibile, il caso con il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell’organizzazione, con la mappatura dei processi, l’analisi dei rischi e le misure di mitigazione del rischio previste dall’organizzazione

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La disonestà delle persone oneste

7ASi fa un gran parlare in questi giorni di presunti paladini della legalità pizzicati ad intascare mazzette milionarie.

A volte si fa fatica a credere che una persona che conosciamo si sia potuta macchiare di un crimine così orribile come la corruzione. A volte sentiamo dire: “Su quella persona ci avrei messo la mano sul fuoco“.

Ma la frequenza di tali accadimenti ci lascia intendere che non è poi così difficile che questo accada.

Nel 2008 una autorevole ricercatrice di nome Nina Mazar pubblicò un paper dal titolo assai intrigante “La disonestà delle persone oneste“.

La ricercatrice voleva dimostrare che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Mazar proponeva e testava nella sua ricerca la teoria della cosiddetta “manutenzione del concetto-di-se“. Mazar affermava che le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Una dimostrazione concreta. Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 4 comma 2 che “…il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto“.

E’ l’antichissima tradizione dell’ex voto (se l’offerta del regalo o altra utilità è antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del regalo o altra utilità è successiva all’atto) come remunerazione per un “atto amministrativo” che si sta per ricevere o che si è ricevuto (l’atto amministrativo è inteso come “dono” concesso da un’autorità superiore; funzionario=divinità). In questo caso, l’ordinamento giuridico si vuole tutelare da quello che potremmo definire il “mercimonio” di atti dovuti e dalla susseguente perdita di credibilità dell’azione amministrativa.

Questo fenomeno può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con “approccio valoriale” che realizziamo con i dipendenti pubblici di varie amministrazioni.

  • Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.
  • Purtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.
  • Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare del poliambulatorio ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.
  • Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al titolare del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno comunque dato tutte esito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Il dottor Rossi è tipicamente una persona di specchiata integrità e mai si sognerebbe di violare una regola del Codice di Comportamento. Tuttavia, in ragione delle particolari circostanze che si vengono a creare, nel suo animo si fa strada proprio quella proposta che per il Codice di Comportamento è “indecente”.

Perché?

Il dottor Rossi può pensare di violare la regola, ad esempio, in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Ed ecco che, magicamente, una persona onesta diviene disonesta (nel senso che viola una regola stabilita da un Codice di Comportamento).

Secondo la teoria di Nina Mazar il dottor Rossi potrà comportarsi in maniera disonestà e conservare tuttavia una buona opinione di sè, in ragione del fatto che il contesto, inteso come gli altri funzionari del suo ufficio, la leadership e, in particolare, l’operatore economico locale, avallano (e in un certo senso premiano) quel tipo di comportamento.

Come è abbastanza intuibile, il contesto è fondamentale. E’, come dire, un’autostrada per la violazione. Questo non significa, tuttavia, che a rendere conto della scelta non debba essere l’individuo, che, in piena libertà può comunque scegliere l’opzione più eticamente orientata.

Come dimostra il caso concreto, contesti particolarmente degradati, dal punto di vista dell’integrità, hanno la potenzialità di piegare anche coloro che in altri contesti si sono in passato dimostrati difensori della legalità. Pertanto, ritengo che l’emergere di tali situazioni debba essere considerata una spia di più gravi e perduranti violazioni della legalità.

Le 5 cose da fare nel 2015 per la prevenzione della corruzione

5bLe inchieste dimostrano che la corruzione ha raggiunto dimensioni intollerabili anche per il frequente suo intreccio con le organizzazione di tipo mafioso. Questo ha effetti devastanti sul piano economico e per i cittadini“.

Lo ha dichiarato alla Camera dei Deputati il Ministro della Giustizia Andrea Orlando in occasione della relazione annuale sull’amministrazione della Giustizia in Italia.

Ad un tale grido di allarme vorremmo, come logica conseguenza, che corrispondesse una importante azione del Governo, del Parlamento e delle forze politiche.

Vedremo.

Intanto l’abbraccio mortale tra corruzione e mafie sembra essere stato finalmente colto. Perciò si passa dall’approccio “mele marce” in cui il fenomeno corruttivo sembrava dovesse dipendere da pulsioni individuali di funzionari pubblici infedeli, ad una visione del fenomeno più strutturale e connesso con altri fenomeni per noi peculiari come l’asservimento di parte della politica e dell’amministrazione ad interessi illecito-mafiosi. E questo è un passo in avanti.

Una notazione logico-linguistica viene da fare leggendo il virgolettato del Ministro che, crediamo in buona fede, ha espresso una “incertezza lessicale“. Se la corruzione ha riaggiunto dimensioni intollerabili, vorrebbe dire che esistono “dimensioni tollerabili” alla corruzione? Questa idea di “tollerabilità” sembra essere cara all’attuale governo ed emerge fortemente dai recenti fatti di cronaca governativa (famosa soglia del 3% ai reati fiscali che non è piaciuta nemmeno a Raffaele Cantone).

Ma al di là delle parole servono fatti. Ad inizio anno, proponiamo la nostra “lista dei desideri“, le 5 cose da fare, nel caso si volesse davvero fare sul serio, da un punto di vista della prevenzione della corruzione.

La prima cosa è avviare una iniziativa di grande respiro culturale per far passare finalmente il messaggio che chi denuncia condotte illecite (Whistleblower) debba essere seriamente protetto in quanto “risorsa” imprescindibile della democrazia. In questo momento chi segnala nella PA italiana fa, è quasi sempre additato al pubblico ludibrio e, di norma, fa una brutta fine. Parallelamente a questo, andrebbero individuate iniziative credibili di accompagnamento e supporto informativo e psicologico al potenziale Whistleblower, a colui, cioè, che si trova a gestire il delicato dilemma etico di segnalare o ignorare una condotta illecita di cui è stato testimone.

La seconda cosa è costituire un polo di eccellenza che eroghi formazione di altissimo livello sui temi della integrità e dell’etica pubblica attraverso metodologie innovative a costi assolutamente ragionevoli (soprattutto quelle locali), anche riqualificando una delle tante agenzie pubbliche che si occupano di formazione della PA. L’aver affidato il compito di formare i dipendenti pubblici alla Scuola Nazionale dell’Amministrazione non sembra aver dato alcun risultato. Anche l’ANAC lo sottolinea come riportato in un articolo del Fatto Quotidiano: “L’Anac… sottolinea come il legislatore avesse assegnato alla formazione un ruolo essenziale, ma a distanza di un anno era ancora la’ tessera mancante del mosaico’. Tanto che le attività progettate dalla Scuola nazionale dell’amministrazione ‘non si può dire siano andate a regime’”.

Terza cosa da fare, modificare profondamente il comma 7 dell’articolo 1 della legge 190 che stabilisce: “A tal fine (ai fini, cioè, della predisposizione del piano di prevenzione della corruzione, NDR), l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione“. Come può il Responsabile della Prevenzione della Corruzione prevenire e contrastare efficacemente l’eventuale condotta illecita dell’organo di indirizzo politico se è da quest’ultimo individuato e a quest’ultimo risponde?

Quarta cosa da fare, sburocratizzare la trasparenza amministrativa, passando da un approccio formalistico adempitivo, ad un approccio programmatico e partecipativo, ridando senso al Programma Triennale della Trasparenza con l’indicazione di “obblighi” contrattati con organizzazioni della società civile che siano in grado di effettuare realmente il controllo diffuso di cui parla la norma (d.lgs 33/2013).

Quinta e ultima cosa. Trovare nuovi strumenti per selezionare decisori pubblici integri. Non bastano le disposizioni sulla incompatibilità e/o inconferibilità degli incarichi che sono disposizioni “limitative”. Occorre adottare soluzioni “inclusive” per attrarre soggetti di elevata professionalità ed integrità. In questo momento, se non in casi sporadici, tali soggetti non accedono alle stanze dei bottoni perchè esiste un processo di selezione che favorisce invece fenomeni di asservimento (si privilegia la fedeltà invece che la lealtà e la competenza). Parallelamente, le forze politiche si dovrebbero profondamente interrogare sulla sostenibilità, per il nostro Paese, degli attuali processi di selezione e reclutamento della classe politica locale e nazionale.

La corruzione è un problema di cultura

3b

Accanto alle regole del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici esistono altri “Codici” che agiscono sotto la superficie e che vengono determinati da leadership colluse.

“La corruzione è un problema di cultura” dice Raffaele Cantone, Presidente dell’Anac. Proviamo ad entrare nel merito di questa affermazione, descrivendo un’ipotesi concreta.

Alcuni eventi corruttivi emergono a seguito di indagini giudiziarie, o attraverso denunce di cittadini/comitati, o attraverso inchieste giornalistiche ledendo significativamente la reputazione di una amministrazione pubblica.

All’interno dell’amministrazione non sono state fatte segnalazioni su tali condotte. L’analisi del rischio, in assenza di evidenze/segnalazioni, non ha rilevato niente di anomalo e, quindi, non sono state approntate particolari soluzioni preventive. L’amministrazione fronteggia un incombente rischio di fallimento etico.

continua a leggere l’articolo sul blog di Riparte il Futuro

@spazioetico per i Comuni dei Castelli Romani

Trasparenza

10 settembre 2014. Secondo incontro del percorso formativo “Un percorso comune per combattere l’illegalità” che si svolgerà a Valmontone (RM) nella Aula Conferenze del Palazzo Doria Pamphilij. Leggi il resto dell’articolo

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