SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Black-list e commissariamenti. Il mito del bastone porterà buoni risultati per la PA?

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L’attuale esecutivo sta mettendo a punto nuove regole per la pubblica amministrazione locale. In particolare, facciamo riferimento a:

  • il cosiddetto “DECRETO CONCRETEZZA“. E’ un provvedimento assai articolato, ma qui vogliamo mettere sotto osservazione l’introduzione della cosiddetta “black-list delle amministrazioni inadempienti“. Infatti, come riporta Repubblica.it, con l’approvazione del disegno di legge arriverà il “nucleo della concretezza” che, in collaborazione con l’Ispettorato della funzione pubblica, farà sopralluoghi, affiancherà le amministrazioni e proporrà eventuali misure correttive con l’indicazione dei tempi di realizzazione, delle quali risponderanno i dirigenti della P.A.
  • il cosiddetto “DL SICUREZZA“. Ci sembra interessante segnalare la modifica all’articolo 143 del TUEL che introduce il comma 7bis: “Nell’ipotesi di cui al comma 7, qualora dalla relazione del prefetto emergano, in relazione ad uno o più settori amministrativi, situazioni anomale o comunque sintomatiche di condotte illecite o di eventi criminali tali da determinare un’alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è nominato, per ciascun settore, un commissario quale organo straordinario di amministrazione da individuarsi fra funzionari dotati di qualificata e comprovata professionalità ed esperienza amministrativa, finanziaria e tecnica in servizio presso gli uffici centrali o periferici del Ministero dell’interno o di altre Amministrazioni dello Stato, in quest’ultimo caso di concerto con il Ministro competente. L’organo straordinario di amministrazione ha potere di accesso a tutti gli atti dell’ente locale, ne utilizza il personale ed i mezzi operativi, esercita funzioni di sovraordinazione e di coordinamento del settore interessato ed emana direttive al fine di adottare ogni atto utile a far cessare le anomalie o illegalità riscontrate e a ricondurre alla normalità l’attività amministrativa dell’ente, provvedendo in via sostitutiva all’adozione degli atti in caso di inerzia degli uffici”

Cogliamo l’occasione per augurare i migliori successi a queste iniziative. Riteniamo comunque utile segnalare come il rapporto tra governo centrale e amministrazioni locali sia sempre stato assai controverso con reciproche attribuzioni di responsabilità nella valutazione delle criticità legate all’erogazione dei servizi. Dal centro si pone l’enfasi sulla scarsa “performance” (una brutta parola se usata nel lessico italiano), mentre dalla periferia si mette sotto accusa, da parte del governo centrale, la riduzione progressiva di risorse ed un progressivo abbandono delle istanze locali.

Qualche anno fa, per conto di FormezPA, studiammo in maniera approfondita una delle esperienze più significative di rafforzamento della capacità amministrativa locale che siano state mai messe in piedi dai governi occidentali. Si tratta del Capacity Building Programme inglese che prese avvio nel 2003, per l’appunto, nel Regno Unito. Gli esiti di tale approfondimento confluirono in una pubblicazione che potete scaricare qui.

Nel mese di aprile 2003, l’Ufficio del Vice Primo Ministro (Office of the Deputy Prime Minister – ODPM) e del Local Government Association (LGA) lanciarono il Programma di Capacity Building (Capacity Building Programme – CBP), inizialmente parte di una iniziativa triennale, per sostenere il miglioramento del governo locale. Un finanziamento aggiuntivo giunto dalla Spending Review del 2004 estese il programma fino al 2008. Il finanziamento totale fu di circa 100 milioni di sterline.

Il Capacity Building Programme (CBP) inglese e, più in generale, l’azione di modernizzazione del governo locale inglese che va sotto il nome di Local Government Modernization Agenda (LGMA) costituisce una esperienza di rilievo nel panorama internazionale, dal momento che ha perseguito questi importanti obiettivi con grande anticipo. L’esperienza inglese risulta interessante per comprendere come, ad esempio, le teorie del cambiamento (riforme del settore pubblico, azioni di modernizzazione, ma anche strategie meno ambiziose come singoli piani, programmi o progetti) adeguatamente presidiate dalla leadership istituzionale possono arginare fenomeni di cambiamento emergenziale.

Nell’occasione che ci fu data, esplorammo diverse questioni. Era del tutto evidente, tuttavia, che interventi poco strutturati e non integrati non hanno una vera speranza di essere efficaci. Una delle lezioni che abbiamo tratto da quello studio è stata che quando si decide di attivare un’azione di capacity building le amministrazioni destinatarie debbono sapere perché viene attivata, cosa implica l’attivazione in termini individuali ed organizzativi, in che termini ci si aspetta che il cambiamento si manifesti e come il cambiamento individuale e organizzativo può migliorare l’amministrazione in termini di migliori politiche e servizi. In poche parole, quando si programma e si attua un’iniziativa da parte del governo centrale di rafforzamento della capacità amministrativa, occorrerebbe essere in possesso di una solida “TEORIA DEL CAMBIAMENTO“.

Ora, la teoria del cambiamento che sembra emergere dai provvedimenti che si stanno prendendo in Italia è sempre la stessa: “puniamo le amministrazioni incapaci, commissariamo quelle corrotte“. La progressiva criminalizzazione della amministrazioni locali, intese come corporazioni tecnocratiche, esclude qualsiasi possibilità di associare un modello “partecipativo” alla teoria del cambiamento. Le amministrazioni locali sono esclusivamente “destinatarie” degli interventi, ma mai protagoniste. Inoltre, la presunta “superiorità” tecnica e morale delle amministrazioni centrali è tutta da discutere.

Forse uno sguardo all’esperienza inglese ci può aiutare a capire meglio come andrebbero formulate le politiche di rafforzamento delle amministrazioni locali anche in Italia.

 

 

Dialoghi sul conflitto di interessi (Parte terza). Comparare l’intensità degli interessi

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…Leggi la prima parte dei dialoghi
…Leggi la seconda parte dei dialoghi

PARTE TERZA

Nel post precedente abbiamo cominciato a dialogare sul conflitto di interessi. Oggi riprendiamo il discorso, lasciato a metà, per approfondire alcuni argomenti. Vedremo come si può rappresentare l’intensità degli interessi, in che modo gli interessi si sommano, per guidare i processi decisionali e, infine, capiremo perché si generano i conflitti di interesse. Questa volta il post è un po’ più lungo dei precedenti… perché il gioco si sta facendo più duro, il dialogo più serrato, man mano che il viaggio continua…

MASSIMO: Caro Andrea, gli interessi possono essere più o meno forti. E’ una esperienza che facciamo tutti i giorni… Vorrei andare al cinema, ma poi preferisco uscire a bere una birra con gli amici … Vorrei fare un pisolino di domenica pomeriggio, ma poi preferisco andare al parco con i miei figli… In tutti questi casi ho due interessi, ma penso che uno dei due sia più importante e decido di conseguenza. Come possiamo descrivere questo fenomeno?

ANDREA: Chiameremo intensità l’importanza (soggettiva) che una persona associa ad un proprio interesse. L’intensità di un interesse non si può misurare come si misura il calore di un liquido o l’altezza di un mobile. Però gli interessi si possono paragonare tra loro. Dati due interessi, a e b, ci sono solo tre possibilità:

  • a > b,  a è più intenso di b
  • a < b, a è meno intenso di b
  • a = b, a e b hanno la stessa intensità

I simboli “=”, “>” e “<” servono per paragonare tra loro le intensità degli interessi: in particolare, “a=b” non significa che a e b sono lo stesso interesse, ma che a e b, pur essendo interessi diversi, hanno la stessa intensità. Quindi, possiamo dire, per brevità, che a e b sono interessi equivalenti (o che a=b è una equivalenza di interessi), ma sempre ricordandoci che ad essere equivalente è solo l’intensità.

MASSIMO: Fammi capire! Se possiamo confrontare le intensità, allora possiamo anche prevedere quale sarà l’esito di un processo decisionale in cui interviene più di un interesse. Giusto?

ANDREA: Esattamente! Anche se dobbiamo sempre ricordare che l’intensità di un interesse è soggettiva. Quindi, se non sappiamo esattamente l’intensità degli interessi di una persona, possiamo solo immaginare degli scenari e procedere per simulazioni. Ad ogni modo, fissati i valori dell’intensità, il resto viene da sé!

MASSIMO: Mi puoi fare un esempio?

ANDREA: Certamente! Eccolo qui:

tramSono per strada a Milano, vedo un tram, ma non ho il biglietto. Avrei interesse a non prendere multe (perché ne ho già prese troppe questo mese). Tuttavia sono in ritardo e se arrivo tardi in ufficio mi licenziano.orario

 

Cosa faccio: prendo il tram o non lo prendo?

Il mio processo decisionale, in questo caso, è orientato da due interessi:

  • m = l’interesse a non prendere multe
  • u = l’interesse ad arrivare presto in ufficio

I due interessi reagiscono in modo opposto alla possibilità di prendere il tram:

  • m diventa  negativo (m), perché se salgo sul tram senza biglietto potrei prendere l’ennesima multa;
  • u diventa positivo (u+), perché se salgo sul tram posso arrivare in orario in ufficio.

Quando due interessi reagiscono in modo opposto di fronte a un comportamento A, diremo che A polarizza i due interessi, oppure, in modo equivalente, che i due interessi sono polarizzati. Quando  due interessi sono polarizzati, ciascuno dei due interessi, se assunto come unico criterio di scelta, condurrà ad una decisione diversa. La struttura del mio processo decisionale sarà la seguente:

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In questa situazione è logico pensare che entri in gioco l’intensità degli interessi: l’interesse più forte vince sull’interesse più debole.

Sicuramente, nella situazione che ti ho descritto, io non voglio prendere una multa, ma se mi licenziano il danno sarà maggiore. Inoltre, prenderò la multa solo se sul tram salirà il controllore, invece, in caso di ritardo, il licenziamento è certo. Quindi è probabile che, paragonando tra loro gli interessi m e u, io ottenga questo:

u+ > m, l’interesse ad arrivare in orario in ufficio è più intenso dell’interesse a non prendere una multa

Il processo decisionale avrà, quindi il seguente esito:

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MASSIMO: Quindi… prenderai il tram e accetterai il rischio di prenderti una multa!

ANDREA: Però si tratta solo di una simulazione… gli interessi “tendono” a orientare le decisioni, ma nella realtà ci sono anche altri criteri (i valori individuali, l’ethos, i comportamenti degli altri, il rispetto delle regole), che potrebbero influenzare la mia scelta e convincermi che è meglio andare a piedi.

MASSIMO: Adesso non cominciare a fare il “santerello”, Andrea! Sono certo che il tram lo prenderesti, per non essere licenziato, anche nella realtà!

ANDREA: Te lo confermo… con buona pace del fatto che tengo corsi sulla legalità!

MASSIMO: Io la chiamo “disonestà delle persone oneste”. Ma credo che ne parleremo in seguito. Torniamo, piuttosto, al nostro argomento. E se anziché due interessi, ce ne fossero tre? Potremmo prevedere l’esito del processo decisionale?

Quando in un processo decisionale sono coinvolti più interessi, i livelli degli interessi che hanno la stessa carica (positiva/negativa) possono essere sommati e sarà selezionato il comportamento che è compatibile con gli interessi che, sommati, hanno il livello maggiore. Immaginiamo questo scenario:

  • ci sono 3 interessi: b, c, d
  • b = c > d
  • [INPUT, A?, (b+, c,d+), (A/Non A)]

Il comportamento A polarizza gli interessi: b e d diventano positivi, mentre c diventa negativo. Inoltre, b e c sono equivalenti e ciascuno di essi ha una intensità maggiore dell’interesse d.

Gli interessi b+ e d+  si sommano ed è facile vedere che b+ + d+ > c . Quindi, il processo decisionale sceglierà A e la struttura della decisione avrà sarà la seguente:

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MASSIMO: Però c’è una cosa che non mi torna, nel tuo ragionamento: negli esempi che hai fatto, tutti gli interessi diventano positivi o negativi, in presenza di un certo comportamento. Ma le persone hanno moltissimi interessi: intervengono tutti in tutti i processi decisionali, oppure “selezioniamo”, di volta in volta, solo gli interessi più rilevanti? E come possiamo capire quali sono gli interessi rilevanti?

ANDREA: Hai ragione, Massimo. Stavo semplificando troppo. In realtà, i processi decisionali sono guidati da un numero limitato di interessi. E ti spiego perché.

L’intensità degli interessi varia nel tempo. Può aumentare, ma può anche diminuire, influenzata dagli eventi della vita. La variazione di intensità degli interessi nel tempo può essere rappresentata con un grafico:

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Per farti capire come si possono rappresentare queste variazioni, farò ancora una volta riferimento ai miei interessi. Per comodità, ogni interesse sarà identificato con una lettera dell’alfabeto:

  • s = il mio interesse a sapere qual è lo smalto per unghie all’ultima moda è sempre stato minimo;
  • c = il mio interesse ad imparare a suonare la chitarra era molto intenso nel 1990 (tanto che sono andato a prendere lezioni di chitarra), mentre nel 2017 è abbastanza intenso (ma non abbastanza per iscrivermi a un corso d chitarra);
  • b = il mio interesse per il ballo è sorto nel 2008 ed è cresciuto fino a diventare molto intenso nel 2017;
  • m = il mio interesse ad avere abbastanza soldi, ogni mese, per pagare il mutuo è sorto nel 2015 ed è stato sempre molto intenso.

Ecco la rappresentazione grafica della variazione nel tempo dei miei interessi:

post3_5

MASSIMO: Andrea, aspetta, aspetta! Fammi provare anche a me. Dunque, allora…

s = il mio interesse a conoscere chi è il vincitore del festival di Sanremo, che è sempre stato minimo;

f = il mio interesse ad imparare il francese era molto intenso nel 1985, tanto che mi ero iscritto ad un corso, perché avevo la fidanzata francese; mentre nel 2017 è abbastanza intenso, ma non abbastanza per iscrivermi a un corso, perché la fidanzata francese non ce l’ho più da un bel pezzo;

c = il mio interesse per la prevenzione della corruzione è sorto nel 2009 ed è cresciuto fino a diventare molto intenso nel 2017;

t = il mio interesse ad avere abbastanza soldi, ogni tre mesi, per pagare le tasse, è sorto nel 2010 ed è stato sempre (sigh!) molto intenso.

Ed ecco la rappresentazione grafica della variazione nel tempo dei miei interessi:

post3_m.jpg

Allora, che ne pensi?

Andrea: ottimo Massimo. Vedo che hai imparato subito. Certo che constatare di avere le tasse come interesse-guida non deve essere stato facile… Ma andiamo avanti!

Se il livello di un interesse è particolarmente basso, il suo contributo al processo decisionale è talmente irrilevante, da poter essere considerato nullo. Se mi interessa imparare la chitarra, ma non abbastanza da decidere di iscrivermi ad un corso di chitarra… allora è come se non mi interessasse imparare a suonare la chitarra.

Questa idea può essere formalizzata dicendo che esiste un livello-soglia di intensità degli interessi sotto il quale gli interessi rimangono inattivi. Se l’intensità cresce oltre la soglia, allora l’interesse si attiva e può contribuire al processo decisionale. Nel seguente grafico l’area al di sotto del livello-soglia, sotto il quale gli interessi rimangono inattivi, è identificato dall’area azzurra:

post3_6Quindi, solo gli interessi che hanno una intensità sopra soglia possono intervenire nei processi decisionali. Ma non è detto che lo facciano. Infatti, non tutti gli interessi diventano positivi o negativi: quelli che non sono né lesi, né favoriti dalla decisione semplicemente non partecipano al processo decisionale. In pratica, le persone gestiscono i processi decisionali usando solo una minima parte dei propri interessi. E questo rende più “snelli” ed “economici” i processi decisionali

MASSIMO: Puoi fare un esempio, per spiegare questo ultimo passaggio?

ANDREA: Te ne faccio subito uno:

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E’ venerdì sera. Schroeder e Linus decidono di uscire a cena. Schroeder ama moltissimo suonare il pianoforte, ma essendo ora di cena ha anche un sacco di fame.

Quindi, i due interessi che possono influenzare i processi decisionali di Schroeder  sono:

  • c: l’interesse a cenare
  • k: l’interesse a suonare il pianoforte.

Ipotizziamo che entrambi gli interessi siano molto elevati e che k > c (Schroeder  preferisce suonare il pianoforte, piuttosto che mangiare)

post3_8SCENARIO 1: Schroeder e Linus entrano in un ristorante, ma il proprietario dice che devono aspettare almeno mezz’ora, prima di potersi sedere. Dall’altro lato della strada c’è un locale vuoto. Schroeder non ha con sé il suo mini-pianoforte. Cosa farà Schroeder?

In questo primo caso, l’unico interesse che interviene nel processo decisionale è c (l’interesse a cenare). Questo interesse reagirà positivamente all’idea di cambiare ristorante:

  • [“ho fame, ma devo aspettare mezz’ora”, “Cambio ristorante?” c+, “cambio ristorante”]

L’interesse k (suonare il pianoforte) non è coinvolto nel processo decisionale, perché la scelta tra cambiare ristorante o aspettare mezz’ora non influisce sull’interesse di suonare il pianoforte: Schroeder, in ogni caso, non avrà un pianoforte da suonare.

post3_9SCENARIO 2: Schroeder  e Linus entrano in un ristorante e il proprietario dice che devono aspettare almeno mezz’ora, prima di potersi sedere. Dall’altro lato della strada c’è un locale vuoto. Ma nel ristorante c’è un pianoforte che Schroeder  può suonare.

In questo secondo caso interviene anche l’interesse k (suonare il pianoforte). Che reagisce negativamente all’ipotesi di cambiare ristorante. Schroeder deve aspettare mezz’ora per mangiare, ma nel frattempo può fare la cosa che preferisce in assoluto: suonare il pianoforte!

[“ho fame, devo aspettare mezz’ora, ma nel ristorante c’è un pianoforte”, “Cambio ristorante?”, k > c+, “non cambio ristorante”]

MASSIMO: Adesso è tutto più chiaro. Se non ho un pianoforte, l’interesse a suonare un pianoforte non interviene nel processo decisionale. Lo capirebbe anche un bambino. Invece, c’è una cosa che proprio non capisco: perché fino ad ora abbiamo sempre escluso l’ipotesi che due interessi abbiano la stessa intensità? Cosa succederebbe in questo caso?

ANDREA: Ti rispondo con un’altra domanda (perché sono un filosofo). Ho sempre ipotizzato una differenza di intensità, perché se due interessi sono equivalenti, ma sono uno positivo e l’altro negativo, allora non possiamo più prevedere quale sarà l’esito del processo decisionale. Secondo te questo, cosa vuol dire?

MASSIMO: Dunque… fammi pensare. Secondo me questo vuol dire che abbiamo scoperto perché si generano i conflitti di interesse!

ANDREA: Esatto! I conflitti di interessi nel settore pubblico si possono generare in presenza di:

  • un interesse privato (a), che ha la stessa intensità di un interesse pubblico (p)
  • un processo decisionale che “polarizza” gli interessi (per esempio, p+ = a)

Come al solito, possiamo assegnare una struttura al processo decisionale che genera il conflitto di interesse, e in questo caso l’output della decisione sarà “???”, perché il conflitto di interessi sfocia in un dilemma:

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Ciò che genera il conflitto di interessi è l’equivalenza p+ = a.  Il comportamento A polarizza i due interessi che, però, hanno la stessa intensità. Nessuno dei due interessi vince sull’altro.

Se potessi considerare solo p+, sceglierei A.

Se potessi considerare solo a, sceglierei Non-A.

Ma devo considerare entrambi gli interessi che, sommandosi, si annullano, come due forze che hanno la stessa intensità, ma direzione opposta. E non riesco più a decidere.

MASSIMO: Molto interessante!

ANDREA: Il conflitto di interessi è una situazione “instabile”. Genera un dilemma e quindi, le persone metteranno in atto delle strategie, per poter decidere. La prima strategia possibile è scegliere un comportamento alternativo, che non polarizza gli interessi equivalenti. Ad esempio, si potrebbe scegliere un comportamento B, alternativo al comportamento A, tale che:

  • [INPUT, B?, (p+ = a+), B]

Questa strategia è la più utilizzata, per risolvere i conflitti di interesse nella sfera privata: se la mia fidanzata vuole andare in pizzeria, ma io sono stanco e voglio restare a casa, un buon compromesso può essere farci recapitare a casa due pizze.

Purtroppo, in una pubblica amministrazione, non sempre è possibile adottare questa strategia: l’agente pubblico che, nell’esercizio della sua funzione, cade in un dilemma generato da una equivalenza di interessi non può scegliere un comportamento alternativo e uscire dal dilemma, perché l’agire pubblico è vincolato da leggi, procedure o prassi procedimentali.

Quindi, la strategia che l’agente pubblico deve adottare è più drastica, ma anche più pericolosa: deve rompere l’equivalenza di interessi.

MASSIMO: Ma questo rappresenta un grosso rischio! L’agente pubblico non può essere lasciato solo, nell’adottare questa strategia. Infatti, se l’equilibrio si rompe a favore dell’interesse privato, cioè se a > p, il conflitto di interessi potrebbe evolvere in corruzione!

ANDREA: Esatto! La struttura di un processo decisionale “corrotto” potrebbe infatti essere questa:

  •  [INPUT, A?, (a+ > p), A] (l’agente pubblico sceglie un comportamento che favorisce un interesse privato a discapito dell’interesse pubblico)

MASSIMO: Caro Andrea, direi che adesso abbiamo tutti le idee più chiare, in merito ai conflitti di interesse. Però, per capire se la nostra analisi è corretta, dovremmo prendere un caso concreto ed analizzarlo usando il tuo metodo: identificando gli interessi equivalenti e i comportamenti che li polarizzano…

ANDREA: Sei tu l’appassionato di casi: inventane uno e lo analizziamo. La prossima volta, però. Adesso devo correre in stazione: tra mezzora parte il treno per Milano e non ho ancora fatto il biglietto…

Vai alla quarta parte dei dialoghi…

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Costruire un dilemma etico. I 6 passaggi

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La costruzione di un dilemma etico. I 6 passaggi

1. IDENTIFICA UN DECISORE PUBBLICO.

  • Il protagonista deve essere SEMPRE un «operatore pubblico»
  • Specificare SEMPRE in quale ufficio lavora e (eventualmente) le sue mansioni
  • Deve essere un protagonista che facilita il processo di identificazione, descrivi alcuni particolari che lo rendono più vicino allo stato d’animo dei partecipanti

2. INSERISCI LE INFORMAZIONI RILEVANTI

  • Le circostanze possono appartenere ad un caso vissuto in prima persona o raccontato. Costruisci comunque una narrazione credibile
  • Le forze che intervengono possono essere di vario tipo

– Pressione di status (Prestigio, Feel-good, ecc…)

– Guadagno (Economico, di posizione, ecc…)

– Relazionale (Relazione tra pari, relazione con l’autorità, ecc.)

– Emozioni (Paura, rabbia, ecc..)

– Asimmetria (Relazionale, informativa, ecc…)

– Conflitto di interessi (amicizia, familiarità, interessi economici, ecc…)

– …

3. IDENTIFICA LE DECISIONI ALTERNATIVE

  • Non devono essere le decisioni più giuste, devono essere le decisioni che possono venire in mente al protagonista
  • Ricordati di inserirne una più compatibile con l’etica pubblica
  • Ricordati di inserirne, se possibile, una provocatoria o esilarante
  • Meglio se le decisioni vengono identificate insieme ai partecipanti alla formazione

4. ASSEGNA AD OGNI DECISIONE PRINCIPI DIVERSI

  • E’ la parte più importante del processo. Il caso serve a rendere «vivi» i principi e le regole, ad incarnarli all’interno di decisioni e scelte dell’operatore pubblico
  • Dai il giusto spazio alla discussione sul «senso» di questi principi e da dove provengono (storia e tradizione culturale di provenienza, se ricostruibili)

5. IDENTIFICA LE IMPLICAZIONI DELLA DECISIONE

  • A volte le implicazioni determinano la scelta. Conoscerle significa operare una scelta consapevole
  • La ragione per cui le persone scelgono contro l’etica pubblica risiede, spesso, in una errata percezione delle implicazioni di breve, medio e lungo periodo, privilegiando gli effetti immediati e non considerando gli effetti di medio-lungo periodo

6. IDENTIFICA LA DECISIONE PIU’ COMPATIBILE CON L’ETICA PUBBLICA

    • E’ importante chiudere il caso indicando la scelta più compatibile con l’etica pubblica
    • Ricordati di collegare, se possibile, il caso con il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell’organizzazione, con la mappatura dei processi, l’analisi dei rischi e le misure di mitigazione del rischio previste dall’organizzazione

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Conflitto di interessi. La generazione di interessi secondari

Questa slide sintetizza le “situazioni a rischio”, tutte quelle situazioni, cioè, che sono potenzialmente in grado di generare “interessi secondari” e, quindi, conflitto di interessi nel decisore pubblico. Sono state raccolte consultando la legge 190/2012 ed il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici (articolo 5, 6 e 7).

Conflitti di interesse

…ne sapreste indicare delle altre?

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. QUINTA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

(…leggi la TERZA PARTE di questo articolo)

(…leggi la QUARTA PARTE di questo articolo)

QUINTA PARTE: La gestione dei conflitti di interessi. Dovere di segnalazione, obbligo di astensione

Come IDENTIFICARE il conflitto di interessi? I dipendenti pubblici, prima di assumere una scelta, dovrebbero porsi alcune domande:

  • Ho interessi personali o privati che possono entrare in conflitto, o essere percepiti in conflitto con il mio ruolo pubblico?
  • Potrebbero esserci vantaggi per me ora, o in futuro, che potrebbero mettere in dubbio la mia obiettività?
  • Come sarà visto il mio coinvolgimento nella decisione/azione dagli altri?
  • La mia partecipazione alla decisione appare equa e ragionevole in tutte le circostanze?
  • Quali sono le conseguenze se ignoro un conflitto di interessi? Che cosa succederà se il mio coinvolgimento sarà messo pubblicamente in discussione?
  • Ho, per caso, fatto promesse o mi sono impegnato con qualcuno in relazione alla materia. Ci guadagnerò o ci perderò dalla decisione/azione?

Come GESTIRE il conflitto di interessi? Come abbiamo visto in precedenza, le situazioni di conflitto di interessi non possono essere evitate semplicemente vietando ai dipendenti pubblici di avere una loro vita privata fatta di interessi, di capacità, di passioni, ecc. I dipendenti pubblici devono assumersi la responsabilità personale di identificare e risolvere situazioni problematiche, mentre le amministrazioni pubbliche devono fornire quadri regolamentari realistici, definire procedure chiare e comprensibili, e creare efficaci sistemi di gestione. Devono inoltre fornire formazione/informazione sul tema, garantire che i dipendenti effettivamente si conformino non solo alla lettera ma anche allo spirito di tali norme.

Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 6 un preciso DOVERE DI SEGNALAZIONE. “All’atto di assegnazione all’ufficio il dipendente informa per iscritto il dirigente dell’ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni.

Il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”.

La segnalazione del conflitto deve essere indirizzata al dirigente ed Il dirigente destinatario della segnalazione deve valutare espressamente la situazione sottoposta alla sua attenzione e deve rispondere per iscritto al dipendente. Nel caso in cui sia necessario sollevare il dipendente dall’incarico esso dovrà essere affidato dal dirigente ad altro dipendente ovvero, in carenza di dipendenti professionalmente idonei, il dirigente dovrà avocare a sé ogni compito relativo a quel procedimento. Qualora il conflitto riguardi il dirigente a valutare le iniziative da assumere sarà il responsabile per la prevenzione.

L’articolo 7, inoltre, stabilisce in capo ai dipendenti pubblici un preciso OBBLIGO DI ASTENSIONE: “Il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere… Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza”.

Quali sono le potenziali conseguenze di un conflitto di interessi mal gestito? Il dipendente è suscettibile di essere sanzionato con l’irrogazione di sanzioni (responsabilità disciplinare), mentre il provvedimento amministrativo all’interno del quale si cristallizza la scelta pubblica può essere dichiarato illegittimo, quale sintomo di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa.

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. QUARTA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

(…leggi la TERZA PARTE di questo articolo)

QUARTA PARTE: Sul concetto di “interesse primario”, tra Bentham, Harrod e Amartya Sen

Cosa si intende per INTERESSE PRIMARIO dell’amministrazione pubblica?

Per rispondere a questa domanda dobbiamo compiere una piccola digressione nello sconfinato mondo dell’utilitarismo sociale, una dottrina filosofica di natura etica che nasce nel XVIII° secolo e trova una formulazione compiuta ad opera di Jeremy Bentham, il quale definì l’utilità come ciò che produce vantaggio e che rende minimo il dolore e massimo il piacere. Premettiamo fin da subito che tratteremo questo argomento senza pretendere di fornire una visione esaustiva, ma attenendoci allo scopo di questo nostro breve viaggio alla ricerca dell’etica delle scelte pubbliche.

benthamL’utilitarismo (dal latino utilis, utile), dicevamo, è una dottrina filosofica di natura etica per la quale è “bene” (o “giusto”) ciò che aumenta la felicità degli esseri sensibili. Finalità della giustizia è la massimizzazione del benessere sociale, quindi la massimizzazione della somma delle utilità dei singoli, secondo il noto motto benthamiano: “Il massimo della felicità per il massimo numero di persone.” L’utilitarismo è, quindi, una teoria della giustizia secondo la quale è “giusto” compiere l’atto che, tra le alternative, massimizza la felicità complessiva, misurata tramite l’utilità. Non hanno rilevanza invece considerazioni riguardo alla moralità dell’atto, o alla doverosità, né l’etica supererogatoria. (Fonte: Wikipedia, anche per il seguito dell’articolo, per quanto concerne l’utilitarismo)

L’utilitarismo originario, pertanto, non ha presupposti aprioristici se non l’imparzialità: le varie utilità di ciascun individuo sono sommate, per formare l’utilità dello stato sociale, senza pesi di ponderazione; in altri termini ogni situazione contingente, ogni punto di vista ha eguale valore nella funzione di aggregazione del benessere sociale.

Qui sta la profonda innovazione della visione benthamiana, ma anche il suo limite. Se prende in considerazione solo le conseguenze delle azioni e non vi è alcun giudizio morale aprioristico, nel caso, ad esempio, dell’omicidio, questo atto potrebbe essere considerato “giusto” allorquando comporti come conseguenza uno stato sociale con maggiore utilità totale. Difatti potrebbe succedere che un solo individuo perda utilità dalla propria morte, allorché gli altri membri della comunità guadagnino in utilità dalla sua scomparsa.

Ma torniamo ad occuparci di etica delle scelte pubbliche. Quindi, potremmo dire che, in un’ottica utilitarista “alla Bentham”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico opera una scelta che produce il massimo della felicità per il massimo numero di persone. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta che potrebbe produrre il massimo della felicità per un numero minimo di persone

harrodsL’economista britannico Roy Harrod (1900-1978) nel 1936 pubblica un articolo nel quale introduce l’utilitarismo della regola (o utilitarismo deontologico). Harrod pensa che l’utilitarismo debba limitarsi a stabilire quelle norme che, se seguite da tutti, garantirebbero effettivamente la produzione del massimo benessere collettivo. Non sono gli atti che devono produrre benessere, bensì le regole la cui osservazione, se ispirata da una assoluta imparzialità, conduce a stabilire l’identità tra la ricerca dell’interesse privato e di quello collettivo L’utilitarismo potrebbe in tal modo assumere un carattere deontologico che ne attenua l’aspetto consequenzialistico. Le scelte devono essere basate su principi e tenere in considerazione gli individui coinvolti.

Sul lungo periodo, l’osservanza di regole generali consolidate (come quelle che vietano la menzogna) produce maggior benessere rispetto al compimento di atti che possono nell’istante apparire più benefici. Per esempio, anche se in un qualche caso mentire si mostra più vantaggioso che dire la verità, quando si considera un numero elevato di casi, ci si rende conto del contrario e si comprende che nessuna società potrebbe reggersi su una consolidata tendenza alla menzogna.

Quindi, potremmo dire che in un’ottica utilitarista “alla Harrod”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico opera una scelta in ottemperanza ad una regola che, se seguita da tutti, produrrebbe il massimo della felicità per il massimo numero di persone. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta al fuori della regola e, agendo in tal modo, produrrebbe il massimo della felicità per un numero minimo di persone.

Facciamo un esempio. Secondo l’utilitarismo “alla Bentham” gli interessi coinvolti da una decisione dovrebbe essere inclusi nel calcolo delle conseguenze di una decisione da prendere. Pertanto, tutte le parti coinvolte devono essere immediatamente messe al corrente del rapporto di grave inimicizia che intercorre, ad esempio, tra il membro di una commissione di valutazione e l’amministratore delegato di una delle società che partecipano alla gara ad evidenza pubblica. In questo modo, una decisione etica su come procedere può essere presa collettivamente. Una volta messi tutti a conoscenza di ciò, come gruppo possiamo considerare tutte le opzioni e le conseguenze su come procedere. Nel considerare come procedere, incoraggeremo ciascuna delle parti ad esaminare tutte le possibilità e a scegliere l’azione o le azioni che produrranno il massimo della felicità per il massimo numero di persone: la felicità, la salute, la dignità, l’integrità, la libertà. In questo modo il decisore pubblico sarà certo di aver perseguito l’interesse primario per i cittadini.

Se Jeremy Bentham in persona si trovasse ad essere consulente di un’amministrazione che si trova in questa situazione, potrebbe suggerire di NON NOMINARE un altro membro di una commissione di valutazione che si occupi di quel procedimento per quanto concerne quella specifica gara, dal momento che, a seguito di una attenta valutazione, le riconosciute competenze del membro di una commissione di valutazione sulla materia oggetto permettono di assumere una decisione che garantisce la massima utilità per tutte le parti in causa. Questo, al di là di ciò che potrebbe pensare l’opinione pubblica che conosce (o conoscerà) le circostanze che mettono il membro di una commissione di valutazione nella posizione di grave inimicizia con l’amministratore delegato di una delle società che partecipano al bando.

Proponiamo lo stesso esempio visto dal punto di vista dell’utilitarismo deontologico “alla Harrod“. Poiché l’approccio normativo (deontologico) è basato su principi, occorre prendere in considerazione tutte le leggi sovra-nazionali, nazionali e locali in questa materia. Inoltre, sarebbe il caso di consultare il proprio superiore gerarchico o, in alternativa il Responsabile della Prevenzione della Corruzione o altre figure interne all’amministrazione sul significato delle norme inserite nel Codice di Comportamento per capire come comportarsi in caso di rapporto di grave inimicizia che intercorre, ad esempio, tra il membro di una commissione di valutazione e l’amministratore delegato di una delle società che partecipano alla gara ad evidenza pubblica. Occorre, inoltre, verificare se esiste una specifica “politica” che regola, all’interno della amministrazione, questa materia. Considerando tutto questo sopra detto e muovendosi all’interno di questo quadro di principi e norme, il decisore pubblico sarà in grado di valutare quale scelta produrrà il massimo della felicità per il massimo numero di persone: la felicità, la salute, la dignità, l’integrità, la libertà. In questo modo sarà certo di aver perseguito l’interesse primario per i cittadini.

Al contrario, se Roy Harrod in persona si trovasse ad essere consulente di un’amministrazione che si trova in questa situazione, potrebbe suggerire di NOMINARE un altro membro di una commissione di valutazione che si occupi di quel procedimento almeno per quanto concerne quella specifica gara, dal momento che il rapporto di grave inimicizia è causa di conflitto di interessi, così come sancito da una specifica norma del Codice di Comportamento della PA. La norma, infatti, si fonda sul principio secondo cui è prioritario che l’amministrazione promuova, nei confronti dell’opinione pubblica, un’immagine di integrità, al fine di consolidare il rapporto fiduciario con la cittadinanza.

Ma se il decisore pubblico operasse una scelta in ottemperanza ad una regola che, se seguita da tutti, produrrebbe il massimo della felicità per il massimo numero di persone, siamo veramente sicuri che avremo, come naturale conseguenza, il perseguimento dell’interesse pubblico (o interesse primario)? Nelle scelte pubbliche esistono anche altri interessi che non sono propri solo del decisore, ma anche di coloro nei confronti dei quali la decisione produrrà i suoi effetti. In una moderna concezione del “conflitto di interessi”, occorre, a nostro avviso, introdurre anche tali “ulteriori” interessi, che non bisogna “evitare” o da cui non occorre “proteggersi dal conflitto”, ma che, invece, occorre “invitare” e nei confronti dei quali occorre “promuovere il conflitto”.

Amartya_Sen_NIHNella teoria di Amartya Sen una possibile soluzione alle questioni relative ai conflitti di interesse è coinvolgere il maggior numero possibile e le più diverse “qualità” di interessi all’interno del processo decisionale.

Quindi, potremmo dire che, in un’ottica “alla Amartya Sen”, l’INTERESSE PRIMARIO di un’amministrazione pubblica viene perseguito se il decisore pubblico, che si muove all’interno dei limiti regolati dalle norme sul conflitto di interessi (imparzialità), opera una scelta attraverso un processo decisionale inclusivo, cioè, coinvolgendo tutti i possibili interessi che hanno a che fare con la scelta (inclusività), in modo tale da produrre una decisione imparziale che valorizzi al massimo le differenze esistenti tra individui e interessi. In presenza di conflitto di interessi, invece, il decisore pubblico rischia di operare una scelta “parziale” e “esclusiva”, cioè, chiusa alla partecipazione degli interessi coinvolti.

Per Sen, il solo ambito nel quale una valutazione fondata sulla ragione può avere luogo è dunque quello pubblico: una valutazione pubblica aperta a punti di vista esterni “basata su diverse esperienze vicine e lontane”. La valutazione pubblica è caratterizzata da apertura (contrapposta a provincialismo) e imparzialità e dall’esistenza di uno spazio per il dissenso e il conflitto (fra interessi, fra punti di vista, fra idee di giustizia) (Fonte: Fabrizio Barca).

(continua…)

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. TERZA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

TERZA PARTE: La curvatura del processo decisionale del decisore pubblico

Cosa si intende con la locuzione “l’interesse secondario tende a interferire con l’interesse primario”?

Consideriamo come assunto di partenza che il decisore pubblico è tenuto a garantire linearità al processo decisionale, e consideriamo questo aspetto come un valore fondamentale dell’etica delle scelte pubbliche.

Proviamo ora a capire come il conflitto di interessi ha la potenzialità di innescare dinamiche che generano una curvatura del processo decisionale.

La seguente figura (1) mostra come il decisore pubblico, se mantiene il suo processo decisionale all’interno di una certa linearità, è in grado di garantire una scelta imparziale, cioè, equidistanza dagli interessi secondari e promozione esclusiva dell’interesse pubblico (primario).

curvatura_1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Viceversa, la seguente figura (2) mostra come il decisore pubblico, sottoposto alle dinamiche vettoriali delle forze scatenate dal conflitto di interessi, rischia di vedere curvato il suo processo decisionale. In questo modo non è in grado di garantire una scelta imparziale.

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Facciamo ora degli esempi concreti di come si possa generare una curvatura della linearità del processo decisionale pubblico in presenza di conflitto di interessi.

Nel primo caso, che chiameremo, “LA DOPPIA CURAVATURA” il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza delle forze che curvano la linearità decisionale, ma, sotto la spinta di una erronea e tardiva “reazione etica”, sceglie di penalizzare il soggetto (i soggetti) che hanno contribuito a produrre tale curvatura.

E’ il caso, ad esempio, di un membro di una commissione di valutazione che ha la responsabilità di valutare le offerte pervenute in ragione di una gara pubblica e che scopre di essere in conflitto di interessi con uno degli operatori economici che hanno presentato un’offerta. Potremmo ipotizzare che il suddetto membro della commissione si trovi in una situazione di credito rilevante nei confronti dell’amministratore della ditta in questione. Tale situazione può generare un interesse secondario, infatti, il membro della commissione potrebbe avere interesse ad assegnare la gara all’operatore economico suddetto in ragione del fatto che, così facendo, l’amministratore avrà una opportunità in più per garantirsi la somma necessaria a saldare il debito nei suoi confronti.

Ora, poniamo altre due circostanze: che il fatto del rilevante credito sia una informazione che è ormai emersa alla notorietà dell’opinione pubblica. Inoltre, l’offerta dell’operatore economico risulta essere oggettivamente la migliore tra quelle pervenute (economicamente più vantaggiosa).

Come mostra la figura seguente (3), pur riconoscendo l’esistenza del conflitto di interessi e pur essendo il conflitto visibile anche agli occhi del pubblico, il membro della commissione decide di non astenersi perché si ritiene al di sopra di ogni sospetto e di poter agire salvaguardando la sua integrità. Per poter avvalorare agli occhi del pubblico la sua “tenuta etica”, il membro della commissione decide di penalizzare proprio l’operatore economico con cui si trova in conflitto di interessi (reazione tardiva). Così facendo, tuttavia, rischia di estromettere proprio l’operatore che aveva presentato l’offerta migliore (economicamente più vantaggiosa).

Questo processo, pertanto, rischia di compromettere la qualità e l’efficacia della scelta del decisore pubblico, risultando comunque parziale, cioè, non equidistante dagli interessi in gioco.

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Nel secondo caso, che chiameremo, “LA LINEARITA’ FALLACE” il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza delle forze che, tuttavia, non curvano la linearità decisionale (il soggetto responsabile ha una “tenuta etica” e sceglie tutelando l’interesse pubblico). Ciononostante, permane un concreto rischio di indebolimento dell’immagine e della reputazione dell’amministrazione.

Riproponiamo lo stesso caso.

Come mostra la figura seguente (4), pur riconoscendo l’esistenza del conflitto di interessi e pur essendo il conflitto visibile anche agli occhi del pubblico, il membro della commissione decide di non astenersi e di premiare comunque l’operatore economico con cui si trova in conflitto di interessi, dal momento che l’offerta presentata dal suddetto operatore economico risulta essere la migliore.

Così facendo, pur tutelando l’interesse pubblico e compiendo una scelta imparziale, il decisore pubblico si espone al rischio di compromettere l’immagine e la reputazione dell’amministrazione, dal momento che è nota al pubblico la particolare relazione (di credito) che egli nutre nei confronti dell’amministratore della ditta vincente.

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Infine, nel terzo caso, che chiameremo, “LA CURVATURA NON ETICA” il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza delle forze che effettivamente riescono a curvare la linearità decisionale (il soggetto responsabile ha un “fallimento etico” e sceglie tutelando l’interesse secondario).

Riproponiamo lo stesso caso, con l’unica differenza che l’offerta dell’operatore economico NON risulta essere oggettivamente la migliore tra quelle pervenute (economicamente più conveniente o vantaggiosa a seconda del criterio di selezione).

Come mostra la figura seguente (5), pur riconoscendo l’esistenza del conflitto di interessi e pur essendo il conflitto visibile anche agli occhi del pubblico, il membro della commissione decide di non astenersi e di premiare l’operatore economico con cui si trova in conflitto di interessi, pur non essendo l’offerta del suddetto operatore economico la migliore.

Oltre al “fallimento etico” con la compromissione dell’interesse pubblico si verifica anche un “fallimento reputazionale” dell’amministrazione.

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(continua…)

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