SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Conflitto di interessi. Come imparare a riconoscerlo?

Questo video è un estratto di un nostro intervento al Convegno Nazionale “Conflitto di interessi in sanità”, tenutosi a Catania il 21 giugno 2019. L’Associazione Professionale SPAZIOETICO è stata invitata dal Responsabile Scientifico del Convegno, dottor Paolo Emilio Russo, ad animare una discussione dal titolo “Ecologia delle relazioni dell’agente pubblico”. 

Nel corso di questo Convegno e durante la nostra presentazione, abbiamo fatto un piccolo gioco sociale per mostrare alla platea cosa sia un conflitto di interessi e come gli interessi secondari possano interferire in concreto con l’interesse primario del principale.

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Verso un “Modello Evolutivo” per la prevenzione della corruzione

“La nostra indagine non è diretta verso i fenomeni, ma verso le ‘possibilità’ dei fenomeni”.
(Ludwig Wittgenstein – Ricerche Filosofiche, § 90)

 

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

1. “Dove sono i corrotti?”:  il Modello Evolutivo

Abbiamo concluso il post precedente, promettendovi un un nuovo modello di lettura ed interpretazione del “fenomeno corruzione”. Lo faremo in questo post, partendo da un (finto) articolo di giornale:

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Perché le persone diventano disoneste? Nessuno dei Piani Anticorruzione approvati dalle singole amministrazioni, anche in conformità con i Piani Nazionali di ANAC, riesce a rispondere a questa domanda. Tutto il sistema di prevenzione è orientato a ridurre i fattori di rischio nei processi, per impedire la corruzione. Ma è una lotta contro un nemico invisibile.

Dove sono i corrotti contro cui i piani triennali di prevenzione della corruzione innalzano muri di procedure e accendono fari di trasparenza? Non si sa. E quando i reati di corruzione si verificano, ci si accorge che il sistema non era in realtà in grado di prevenire le dinamiche corruttive….

Il “non detto” delle strategie di prevenzione della corruzione è che le persone oneste possono diventare disoneste. E tutto l’arsenale di regole, controlli, adempimenti della Legge 190/2012 serve a difendere le amministrazioni e i cittadini da persone che si credono oneste e che diventano corrotte, spesso senza nemmeno saperlo. Il “non detto” delle strategie di prevenzione è al centro del nostro modello di analisi dei fenomeni corruttivi: il cosiddetto “Modello Evolutivo”.

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L’Isola di Rogna. Un esercizio di analisi delle relazioni sensibili

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico, oggi abbiamo deciso di ritornare nella fantastica Penisola Ditaliana. La buffa penisola a forma di mano che si affaccia sul Mar Mediterribile e in cui, come ricorderete, abbiamo ambientato “Lo strano caso del paese di Miracolato”. Vi anticipiamo che si tratta di un caso “rognoso”.

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In verità, in quel caso non ne avevamo disegnato con precisione la mappa: ci eravamo dimenticati di un’isola quasi rotonda, che appartiene alla regione Ruberia e che si trova tra “il pollice” e “l’indice” della penisola Ditaliana, cioè nel golfo di Porto Brigante: l’Isola di Rogna. In quest’isola abbiamo deciso di ambientare la storia di oggi, che parla del modo in cui le persone usano (e manipolano) le proprie relazioni.

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L’isola di Rogna è baciata dal mare, ma non dalla buona sorte: un tempo era densamente abitata, ma dopo una serie di cataclismi (terremoti, eruzioni vulcaniche e traffici illeciti di rifiuti tossici) sull’isola sono rimaste solo due città: Jellau e Jatturu

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La dottoressa Orietta Ocau è responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di Jellau.

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Suo cognato, Gianni Giardinu, lavorava come giardiniere presso una impresa privata, ma ha di recente perso il lavoro ed ora è in gravi difficoltà economiche. Ma lei non può farlo assumere nel suo Comune: sarebbe in palese conflitto di interessi! La dottoressa Ocau ha quindi consigliato al cognato di rivolgersi a un suo collega che lavora ai Servizi Sociali del Comune di Jellau, per chiedere un contributo economico.

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Come avrete capito, tutti gli abitanti dell’Isola di Rogna hanno il cognome che finisce con la lettera “U“: e infatti il collega della dottoressa Ocau si chiama Primo Soccorsu.


Proviamo a rappresentare le relazioni che intercorrono tra i personaggi della nostra storia:

Orietta Ocau e Primo Soccorsu sono due dipendenti pubblici: tra loro e il Comune di Jellau intercorre una relazione Principale/Agente (che rappresenteremo con delle frecce rosse)

grafo 1

Ocau e Soccorsu sono colleghi e sono legati da una relazione di “co-agenzia” (sono agenti dello stesso principale) che indicheremo con una riga nera:

grafo 2

Orietta Ocau e Gianni Giardinu sono parenti: per rappresentare questa relazione useremo una riga rossa.

grafo 3

Infine, Gianni Giardinu è un utente dei Servizi Sociali e tra lui e Primo Soccorsu intercorre una relazione Agente/Utente, che rappresenteremo con una freccia nera.

grafo 4

Quello che otteniamo è un grafo, che consente di rappresentare insiemi di relazioni. Le relazioni del grafo non sono tutte uguali: la relazione tra Ocau e suo cognato è una relazione interpersonale che appartiene alla sua sfera privata. Invece tutte le altre relazioni (Principale/Agente, Agente/utente e co-agenzia) appartengono alla sfera professionale di Ocau e Soccorsu.
Il Signor Giardinu, quindi, è contemporaneamente nella sfera privata di sua cognata e nella sfera professionale del dottor Soccorsu.

Ma torniamo alla nostra storia…


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Dopo alcune settimane, Orietta Ocau chiede a Primo Soccorsu un aggiornamento sulla situazione di suo cognato: POSSIAMO FARE QUALCOSA PER LUI?“. Ma l’assistente sociale non le dà buone notizie: “Purtroppo tuo cognato è proprietario di una casa e non ha figli a carico… le risorse del Comune sono poche e non so se potremo dargli un contributo…ci sono casi più urgenti prima di lui!”


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Orietta Ocau sta manipolando (magari involontariamente) la sua relazione con Primo Soccorsu: sta chiedendo a un suo collega di rendere conto del proprio lavoro. Sta interferendo con il lavoro del suo collega. Sta cercando di diventare il Principale di Primo Soccorsu.

Orietta Ocau non sta agendo in cattiva fede: vuole solo che suo cognato riceva un aiuto, perché è senza lavoro. Tuttavia, la sua relazione di parentela con Giardinu la sta spingendo a modificare le sue relazioni professionali. Per questa ragione, possiamo dire che la relazione di parentela è una relazione “sensibile”, cioè una relazione che può innescare dei conflitti di interessi.

Dobbiamo quindi aggiornare il nostro schema, per rappresentare il modo in cui Orietta Ocau sta cercando di modificare la relazione con il suo collega: vuole essere il Principale di Primo Soccorsu e quindi dobbiamo aggiungere una freccia rossa tra Ocau e Soccorsu. In questo modo tra Ocau e Soccorsu intercorrono adesso due relazioni.

grafo 5

Primo Soccorsu, dal canto suo, anticipa a Orietta Ocau che la richiesta di contributo del cognato non sarà accettata. Perché lo fa?


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Primo Soccorsu ha sempre avuto un debole per Orietta Ocau. I due erano stati compagni di classe al Liceo di Jellau. E lui la trova ancora molto simpatica e molto bella. Negli anni Primo Soccorsu ha sviluppato verso di lei (che è felicemente sposata) un forte sentimento di amicizia e qualche volta sono anche usciti a cena insieme.

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Primo Soccorsu non vuole assolutamente deludere le aspettative della sua collega e chiama suo fratello, Giuda Soccorsu, che gestisce una cooperativa sociale che cura la manutenzione del verde pubblico per conto del Comune di Jatturu, l’altro Comune dell’Isola di Rogna: “Giuda, devi farmi un grosso favore. Il genero di una mia carissima amica cerca lavoro. Ha fatto il giardiniere ed adesso è disoccupato. Lo potresti aiutare?”

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Vedrò cosa posso fare” risponde Giuda Soccorsu “Di solito assumiamo solo lavoratori segnalati dal Comune di Jatturu … Ma se è per una tua carissima amica potrei fare un’eccezione”.

Dopo alcuni giorni, Giuda Soccorsu chiama Gianni Giardinu per un colloquio e lo assume presso la sua cooperativa.


Dobbiamo aggiornare il nostro grafo delle relazioni:

  • Primo Soccorsu, per aiutare Orietta Ocau, ha attivato una propria relazione interpersonale (ha chiamato suo fratello Giuda).
  • Gianni Giardinu non è più utente di Primo Soccorsu, ma è dipendente di suo fratello Giuda (chiameremo questa relazione “Agenzia privata”).

grafo 6

La relazione di Agenzia privata tra Giardinu e Giuda Soccorsu è un ponte tra le sfere private dei due dipendenti del Comune di Jellau: il cognato di Orietta Ocau adesso lavora per il fratello di Primo Soccorsu!blonde-woman-md8498386678516493524.png

La relazione di co-agenzia tra Primo Soccorsu e Orietta Ocau adesso è diventata ancora più ambigua. E questa ambiguità non dipende solo dal fatto che Orietta Ocau ha cercato di diventare la Principale di Soccorsu. C’è qualcosa in più. E questo qualcosa in più sono i bisogni che Primo Soccorsu vuole soddisfare attraverso a relazione di co-agenzia. Per lui Orietta Ocau non è semplicemente una collega: è una amica attraente! Gli abitanti dell’Isola di Rogna hanno qualche difficoltà ad esprimere i loro sentimenti (forse a causa delle calamità naturali che perseguitano la loro isola), ma sono molto romantici. Noi di @spazioetico li conosciamo bene e possiamo rivelarvi (qualora non lo abbiate ancora capito) che Primo Soccorsu è innamorato di Orietta Ocau!


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Dopo essere stato assunto ed avere ricevuto il primo stipendio, Gianni Giardinu, per sdebitarsi, invita a cena Orietta Ocau e Primo Soccorsu: “Conosco un ristorante in cui si mangia uno stufato rognoso (piatto tipico dell’Isola di Rogna) buonissimo e si beve anche dell’ottimo vino!”

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Primo Soccorsu, inizialmente non sa se accettare o meno l’invito … Sa bene che Giardinu gli pagherà la cena ed il Codice di Comportamento Ditaliano vieta ai dipendenti pubblici (art.4, comma 2) di chiedere per se’ o per altri, regali o altre utilità’, neanche di modico valore, a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio. Ma poi accetta l’invito, perché (ragiona tra sé) quello che ha fatto per Giardinu non lo ha fatto in quanto assistente sociale: è stato un favore di carattere personale, che ha fatto a Orietta Ocau.

Ovviamente, Primo Soccorsu non ha le idee tanto chiare in merito a ciò che può fare o a ciò che non può fare … E come potrebbe? Ormai la sua sfera professionale si è irrimediabilmente confusa e sovrapposta alla la sua sfera personale e, soprattutto con la sfera personale di Orietta Ocau.

E non è l’unico ad avere le idee poco chiare …

Durante la cena, Primo Soccorsu e Orietta Ocau parlano a lungo e bevono molto. Purtroppo gli abitanti dell’Isola di Rogna (come la maggior parte dei Ditaliani) non reggono l’alcool e quando bevono fanno cose di cui potrebbero pentirsi …

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Quando arriva il momento di pagare il conto, Gianni Giardinu (ovviamente) offre la cena a tutti e primo Soccorsu si offre di accompagnare a casa la sua collega.

Durante il tragitto dice molte cose, che però Orietta Ocau ascolta a malapena. Perché è assorta in altri pensieri: si sente in debito con Primo Soccorsu. Vorrebbe anche lei sdebitarsi. Ha anche capito quanto lui le voglia bene e le sembra di essere sempre stata ingrata nei suoi confronti. Orietta Ocau riemerge dai suoi pensieri giusto in tempo per sentire quello che Primo Soccorsu ha da dire sulla fedeltà: “la fedeltà è un’avventura ostinata, è l’istinto di dare senza chiedere nulla in cambio“.

Orietta Ocau è assalita da un dubbio: “Io non lo so se sono una persona fedele

“Forse no” dice Primo Soccorsu “ma potresti ugualmente essere l’oggetto di una fedeltà”.

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Sono le parole giuste dette al momento giusto. “Sei davvero sicuro di volermi portare subito a casa?” chiede Orietta Ocau. Primo Soccorsu non risponde né sì né no. Inchioda e cambia direzione … e la direzione è il suo appartamento…


 

Sicuramente i nostri lettori saranno curiosi di conoscere tutti i particolari di questo romanzo rosa della Repubblica Ditaliana. Ma anche i protagonisti dei casi di @spazioetico hanno diritto alla loro privacy! Anche perché nella nostra storia è successo qualcosa che è molto più interessante dell’infedeltà di Orietta Ocau: è entrato in scena il MUNUS.

Un MUNUS è un dono che apre un credito relazionale. E che genera un debito relazionale. Cioè qualcosa di completamente diverso da un debito economico. Un debito economico si salda versando al creditore una somma di denaro, di norma pattuita in precedenza. Un debito relazionale invece si contrae nel momento in cui qualcuno agisce per favorire i nostri bisogni o i nostri interessi. Senza chiarire cosa vorrà in cambio. E la relazione tra debitore e creditore permane (come sospesa) fino a quando il creditore ci dirà come dobbiamo agire per sdebitarci.

Nella nostra storia il MUNUS è rappresentato dal nuovo lavoro di Gianni Giardinu. E questo MUNUS genera un gran numero di crediti e debiti relazionali (che indicheremo con una freccia tratteggiata, che origina dal creditore e “punta” verso il debitore):

crediti relazionali

  • Gianni Giardinu è in debito con Orietta Ocau e Primo Soccorsu (che si sono adoperati per trovargli un nuovo lavoro)
  • Orietta Ocau è in debito con Primo Soccorsu (che ha chiesto a suo fratello di assumere Gianni Giardinu) e ovviamente ha un credito aperto nei confronti di Gianni Giardinu;
  • Gianni Giardinu ha un credito aperto con Orietta Ocau (ha fatto assumere Gianni Giardinu) e ha un debito con suo fratello Giuda (che ha assunto Gianni Giardinu)
  • Giuda Soccorsu non ha debiti con nessuno, ma solo crediti aperti con Primo Soccorsu e Orietta Ocau.

Per semplicità, possiamo anche rappresentare i debiti e i crediti relazionali usando delle tabelle:

tabella 1

Usando le tabelle è anche possibile rappresentare la chiusura delle diverse relazioni di credito/debito relazionale. Gianni Giardinu, per esempio, pagando la cena si sdebita nei confronti di Orietta Ocau e Primo Soccorsu:

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Se Primo Soccorsu e Orietta Ocau passeranno una bella nottata nell’appartamento di Primo Soccorsu, allora lui avrà la sensazione di avere “riscosso” il proprio credito relazionale:

tabella 3

L’unico che ha certamente dei crediti relazionali ancora aperti è Giuda Soccorsu. Cosa farà Giuda? Per scoprirlo, vediamo come va a finire la nostra storia …


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Orietta Ocau e Primo Soccorsu passano la notte insieme. E cominciano a frequentarsi. Diventano amanti. Tuttavia, sappiamo che ai Ditaliani non piace definire in modo troppo esplicito le relazioni affettive e quindi (per non urtare la loro sensibilità) diremo che tra Primo Soccorsu e Orietta Ocau si stabilisce una relazione di “partnership”.

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Orietta Ocau non ha grandi difficoltà a nascondere a suo marito, Cervo Giardinu, la sua relazione extra-coniugale (pardon, di partnership!). Lui è spesso via per lavoro e non ha alcun dubbio sulla fedeltà di sua moglie. Anche per questo, Orietta Ocau non lo vuole lasciare, nonostante Primo Soccorsu le chieda con insistenza di venire a vivere con lui: “dovremmo vivere il nostro amore alla luce del sole!!”


E’interessante analizzare la dinamica della relazione tra Orietta Ocau e Primo Soccorsu, cioè il modo in cui tale relazione si è modificata nel corso della nostra storia: da semplici colleghi a … coinvolti in una intensa relazione di partnership!

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Primo Soccorsu confida a suo fratello Giuda di avere una relazione con Orietta Ocau. E Giuda decide di approfittare della situazione… Dopo qualche mese telefona a Primo Soccorsu: “Io ti ho dato una mano. Ed ora tocca a te aiutare me,come accade nelle migliori famiglie! Quel Gianni Giardinu che mi hai fatto assumere mi costa un sacco di soldi e non lavora nemmeno tanto bene. Per “ammortizzare” questo inutile costo, mi farebbe comodo stipulare una convenzione con il Comune di Jellau, per il taglio dell’erba nei parchi. Potrei fare dei prezzi migliori, rispetto alla cooperativa che avete adesso. Ma devo convincere quelli dell’ufficio tecnico, che da anni rinnovano la convenzione sempre alla stessa cooperativa. Tu mi hai detto che frequenti la responsabile dell’ufficio tecnico, la dott.ssa Ocau. Potresti mettere una buona parola per me?”

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Gianni Giardinu non se la sente di dirgli di no. Sono fratelli! E poi ha anche paura che Giuda riveli a Gianni Giardinu che lui ha una relazione con Orietta Ocau e che Giardinu lo dica al marito di Orietta! Va da lei, nel suo ufficio, e le propone di cambiare cooperativa.”E perché mai dovremmo cambiare cooperativa?” esclama Orietta Ocau stupita “quella che abbiamo adesso lavora benissimo”

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“Magari lavorano bene” risponde Primo Soccorsu “ma sicuramente non hanno assunto tuo cognato. Orietta, cerca di essere ragionevole: mio fratello ti ha fatto un grosso favore. E non è il caso di chiudergli la porta in faccia. Anche perché … finché non decidi di lasciare tuo marito, dobbiamo essere molto cauti. Giuda sa della nostra relazione e potrebbe parlarne a tuo cognato …”
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“Per l’amor del cielo!” esclama Orietta Ocau “non ci avevo pensato! Se mio cognato viene a sapere che tradisco suo fratello, glielo andrà subito a dire … lui e mio marito Cervo non hanno segreti!”

“Io ti o dato solo un consiglio. Ma sei tu la responsabile dell’ufficio tecnico… e devi decidere tu” conclude Primo Soccorsu uscendo dalla stanza.

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Orietta Ocau rimane da sola. Chiude la porta. Si siede alla scrivania. Non sa cosa fare.

L’assessore ha sempre voluto rinnovare la convenzione per il taglio dell’erba alla stessa cooperativa e lei più volte gli ha detto che era necessario applicare il principio di rotazione. Quindi, almeno sotto il profilo formale, convenzionarsi con la cooperativa di Giuda Soccorsu potrebbe essere la scelta migliore.

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D’altro canto, Orietta Ocau non può decidere di stipulare una convenzione con la cooperativa di Giuda Soccorsu, perché si trova in una situazione di conflitto di interessi: in quella cooperativa lavora suo cognato! Dovrebbe astenersi, far decidere qualcun altro, ma chi?

Forse dovrebbe lasciare suo marito, per non essere più sotto ricatto. Oppure lasciare Primo Soccorsu. Ma non vuole fare nessuna delle due cose. Spesso le persone non sanno rinunciare a quello che hanno. E riempiono le loro case di oggetti inutili, oppure tengono in piedi relazioni in conflitto tra loro. E Orietta Ocau ormai è intrappolata dentro la propria rete di relazioni!

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Orietta Ocau non sa cosa fare: “Ci penserò domani”.

Gli abitanti dell’Isola di Rogna si illudono sempre che ci sia un domani, perché vivono ignorando i grandi pericoli che incombono su di loro … o sotto di loro. Nelle viscere dell’isola di Rogna, infatti, è tutto un gran ribollire di lava. Il Vulcano Sciaguru, che sorge nel centro dell’Isola e che tutti credevano ormai estinto, ha deciso che vuole “fare il botto”.

L’eruzione vulcanica comincia durante la notte. L’isola per molti giorni è colpita da lapilli, incendi e terremoti… Alla fine, quasi tutti gli abitanti (inclusi i personaggi della nostra storia) sono morti. I pochi superstiti si aggirano per l’Isola di Rogna, avendo come unico rifugio le tende messe a disposizione dalla Protezione Civile Ditaliana.

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Aggiornamento: mentre stavamo scrivendo la nostra storia Transparency International ha pubblicato il CPI (Indice di Percezione della Corruzione) 2018.

Leggendolo abbiamo appreso che la Repubblica Ditaliana (per colpa dei casi di @spazioetico) è in fondo alle classifiche … Non come l’Italia che, grazie alla Legge 190/2012 e alla Legge 3/2019 (Spazza-corrotti) ormai “scala agilmente” la classifica ed è al 53° posto nel mondo su 180 Paesi, con un punteggio di 52 su 100! Se tutto va bene, un giorno arriverà al 57° posto in classifica, facendo meglio del Rwanda e della Namibia.

Ma non tutto è perduto: se trasferiamo il modello 190 che stiamo attuando in Italia verso la Repubblica Ditaliana, la situazione migliorerà certamente. E con una bella legge Spazza-corrotti i Ditaliani potrebbero ambire ai primi posti in classifica, insieme a Danimarca, Nuova Zelanda e Finlandia!

Dio salvi la Rogna!

 

Licenza Creative Commons

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Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

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di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

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Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

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E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

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Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

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Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

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L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

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Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

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Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

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