SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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La conformità è una scatola vuota

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L’integrità e la trasparenza di un Ente pubblico sembrano risiedere nella sua capacità di stare al passo nella produzione di un complesso di piani e programmi, delibere, regole di condotta, regolamenti, procedure, pubblicazione di dati su piattaforme web. Ma la “conformità” sostanziale a questo sistema non viene sancita dall’adozione formale di tutti gli elementi che sulla carta lo compongono.

Ad esempio, la “bussola della trasparenza“, il meccanismo di valutazione della conformità del sistema di pubblicazione dei dati e dei documenti sottoposti ad obbligo ex dlgs 33/2013, è in grado di valutare solo il corretto posizionamento dei link delle sezioni e sottosezioni di un sito web PA. Una scatola vuota, che valuta la conformità formale del “contenitore”, ma nulla ci dice del contenuto, ancor di meno valuta la trasparenza di una PA che dipende da elementi assai diversi rispetto alla mera conformità al dettato normativo. 

Partendo da questa prima evidenza, potremmo affermare che anche la formale adozione di un Piano triennale di prevenzione della corruzione ci dice poco sulla reale volontà di un’amministrazione di prevenire realmente comportamenti corruttivi. A volte le misure di prevenzione della corruzione sono state utilizzate per risolvere conflitti interni tra le varie componenti (politica, dirigenza, tecnici) e all’interno delle stesse componenti. La rotazione degli incarichi, ad esempio, è una misura a forte impatto organizzativo che, messa in mani sbagliate, può determinare effetti contrari a quelli per cui dovrebbe essere adottata (alla prevenzione della corruzione e, ancor di più, alla promozione del benessere organizzativo).

L’adozione di un codice di comportamento non significa che un’amministrazione si stia adoperando per innalzare la qualità degli standard comportamentali del proprio personale. Stiamo osservando, purtroppo, che i Codici vengono usati strumentalmente per punire comportamenti di critica o, ancora peggio, per punire chi segnala o denuncia condotte illecite. Si cerca di tappare la bocca ai dipendenti (quelli scomodi) e si utilizzano le misure dell’anticorruzione perché rappresentano una copertura formidabile. Al di là dei casi che emergono, quello ci preoccupa sono le testimonianze che ci arrivano direttamente o indirettamente.

L’adozione di un regolamento per l’accesso civico generalizzato non significa che l’amministrazione sia di per se più “aperta” e trasparente. Anche in presenza di una pessima legge si può avere un atteggiamento più o meno aperto, come abbiamo dimostrato nell’analisi di un Parere del Garante della Privacy.

Adottare una Policy di Whistleblowing, o una piattaforma web per la gestione delle segnalazioni non significa promuovere il WB all’interno di un’amministrazione. Osserviamo una sostanziale “banalizzazione” del WB, per cui sembra che sia sufficiente dotarsi di una piattaforma web che tuteli la riservatezza del segnalante per essere “compliant“.  In realtà non c’è nulla di più complesso nel generare l’utilizzo virtuoso delle segnalazioni in una strategia di prevenzione della corruzione. Esistono enormi rischi di costituire dei “califfati” interni o di un utilizzo strumentale delle segnalazioni. Nulla come il Whistlebowing ha bisogno di conoscenza e coscienza, sia da parte del segnalante, sia da parte di chi riceve le segnalazioni.

La conformità è una scatola vuota che non dimostra nulla. 

L’adesione all’integrità e alla trasparenza è, prima di tutto, un percorso complesso di acquisizione progressiva di consapevolezza rispetto agli elementi che generano il rischio di corruzione, a tutti i livelli. Successivamente riguarda la condotta esemplare della leadership (politica e tecnica) e, solo alla fine, viene assistita da una buona regolamentazione interna, da utilizzare solo se strettamente necessaria. 

Nel nostro percorso di crescita come formatori abbiamo osservato come, in diversi contesti, emergano diversi fattori di rischio. L’interferenza, ad esempio, è un fattore di rischio importante, ma può assumere un ruolo anche più devastante a livello di piccoli e medi comuni. L’interferenza è il fattore di rischio per cui la componente di indirizzo (politica) e la componente gestionale (dirigenza) entrano in conflitto fra loro (es. componente di indirizzo interferisce nell’attività degli uffici, oppure la componente gestionale interferisce nella funzione di indirizzo della componente politica dell’amministrazione. Ma come, in pratica, l’interferenza genera un rischio di corruzione? Abbiamo sviluppato vari casi su come, nella realtà, questo fenomeno genera rischi. Queste dinamiche dovrebbero entrare a far parte del bagaglio di conoscenze delle varie componenti che ne fanno parte, interne ed esterne all’amministrazione (anche le comunità monitoranti dovrebbero acquisire maggiori conoscenze su tali meccanismi). 

Un altro esempio è il conflitto di interessi. L’etica può spiegare bene i meccanismi che mostrano come il conflitto di interessi non abbia a che fare tanto con l’azione di un decisore pubblico, quanto, piuttosto, con la particolare “qualità dell’agente”. Perciò, a volte, è inutile intestardirsi a dimostrare che l’azione o la decisione, se pur compiuta o adottata in conflitto di interessi, è giusta o imparziale, perché il problema risiede nella condizione dell’agente e, pertanto, anche se l’azione di per sé fosse imparziale, il pubblico ne potrebbe trarre una percezione di parzialità. Tale percezione è, di per sé, idonea a minare la credibilità dell’azione amministrativa, nonché il rapporto di fiducia con la cittadinanza. Gran parte dei problemi con la gestione del conflitto di interessi hanno a che fare con l’errata percezione da parte dell’agente pubblico della propria condizione e nella sopravvalutazione della propria capacità di gestione. Di nuovo è un problema di conoscenza, più che di regolamentazione. 

I meccanismi attraverso cui un dono o altra utilità interferiscono con il processo decisionale di un operatore pubblico sono ormai abbastanza ben ricostruiti dalle scienze sociali, anche se erano ben noti addirittura al tempo degli antichi romani (principio di reciprocità). L’accettazione di un dono genera conflitto di interessi potenziale. Ma in cosa consistono tali doni o utilità? Se la nostra consapevolezza si fermasse alle banalità dei doni di fine anno non andremmo lontani. Le utilità rappresentano un male oscuro. Di fronte alla”elargizione” di un premio di produzione immeritato, non siamo di fronte ad una palese utilità? La corruzione oggi si muove su utilità come gli incarichi di collaborazione dati a soggetti (pubblici o privati) a titolo di corrispettivo per prestazioni corruttive o come apertura di credito e/o fidelizzazione nei confronti di un soggetto. Il meccanismo che sta alla base di queste “elargizioni” è il “comportamento di cooptazione”, che abbiamo già in parte discusso (anche se solo in merito ai rischi per le comunità monitoranti). Il reclutamento, l’assegnazione di incarichi, la costruzione di relazioni fiduciarie all’interno delle amministrazioni attraverso l’attribuzione di ruoli dirigenziali o posizioni organizzative, sono meccanismi costitutivi o corrispettivi del patto corruttivo.

Le asimmetrie informative sono un elemento centrale nel panorama dei rischi corruttivi. La percezione che il soggetto pubblico abbia informazioni privilegiate, utili a favorire un determinato soggetto (o a sfavorire altri) determina anche un’asimmetria relazionale (o “asimmetria di potere”). Tali dinamiche, ancor di più associate ad altri fattori come ad esempio il conflitto di interessi, moltiplicano il rischio corruttivo. Quello che abbiamo osservato in questi anni è una totale inconsapevolezza dei meccanismi che sono alla base dell’asimmetria informativa e relazionale. Se ne parla tanto ma non se ne sa nulla.

Nell’affannoso tentativo di stare al passo con il turbinio di novità legislative e regolamentari, le amministrazioni rischiano di perdere vista il senso di questa impresa. L’etica come “ricerca” individuale e organizzativa di “consapevolezza” è alla base dell’integrità di un’amministrazione. Non è un caso che “awareness” sia il primo principio su cui si basa il committment (cioè, l’impegno civile), ad esempio, del funzionario pubblico statunitense.

Buone vacanze a tutti/e”!

 

 

Barcellona adotta l’Anti-Corruption Complaint Box per le segnalazioni dei cittadini

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La città di Barcellona è la prima metropoli europea a dotarsi di un sistema che invita i cittadini a mandare informazioni rilevanti su comportamenti corruttivi o di maladministration ed in maniera totalmente anonima.

La piattaforma è gestita da Xnet, un progetto di attivisti che lavora dal 2008 sui temi della democrazia e delle nuove tecnologie.

La  Anti-Corruption Complaint Box (“Bústia Ètica” in Catalano – #BústiaBonGovernBCN), questo il nome dello strumento, utilizza un sistema di protezione dell’anonimato (come Tor e GlobaLeaks).

Di seguito, alcune considerazioni tratte dal sito fonte della notizia

Che cosa è l’l’Anti-Corruption Complaint Box?

E’ uno strumento attraverso cui i cittadini possono segnalare eventi corruttivi e altre pratiche che vengono ritenute dannose per il buon governo della città di Barcellona.

Si tratta di un dispositivo digitale gestito dal Comune di Barcellona, ispirato a simili meccanismi della società civile (come la casella di posta XnetLeaks) e messo in opera con la consulenza di membri della Xnet che fanno parte dal Consiglio consultivo dei cittadini del Comune di Barcellona.

Mediante questo sistema, i cittadini possono inviare elementi di sospetto e prove di casi per i quali essi ritengano che il Comune debba indagare.

Dopo aver ricevuto le segnalazioni, il Comune è tenuto a rispondere e indagare su quelle che sono ritenute fondate, o inviarle ad altra autorità. La persona che presenta la denuncia si riserva il diritto o meno di rivelare la sua identità; riceverà informazioni di follow-up.

Per quale ragione si è scelta l’opzione “anonimato”?

Prima di tutto, dovrebbe essere chiaro che l’anonimato delle fonti in un’indagine non è una novità. Evidentemente, se le informazioni inviate da un cittadino finiscono in un procedimento penale, allora non potranno più essere anonime.

La pubblica amministrazione dovrà, quindi, effettuare una denuncia ufficiale e la segnalazione anonima sarà servita semplicemente per far emergere quel fatto (che non sarebbe mai emerso senza questo meccanismo).

Questa modalità non differisce  dal modo in cui la stampa ha sempre lavorato: le informazioni provengono da fonti che rimangono anonime perché sono vulnerabili.

È compito della persona/istituzione che riceve le informazioni, di approfondire svolgendo indagini per far emergere ulteriori elementi che rendano solidi gli argomenti di accusa.

Tale articolazione permette di correggere una delle maggiori disuguaglianze esistenti: l’asimmetria che esiste tra il cittadino, che ha interesse all’erogazione del servizio e la pubblica amministrazione.

Ed ora un rapido commento. Noi che siamo “cittadini romani” osserviamo queste novità con un certo distacco (non vorrei dire cinismo, ma l’ho detto). L’introduzione di tali sistemi, tuttavia, non renderebbe meno vivace la già movimentata vita di amministratori e tecnici all’ombra del Campidoglio. Perciò, perché non provare?

Commento alla scheda n. 16 (Whistleblowing) del 3° Piano d’Azione OGP

OGP

La bozza del Terzo Piano d’Azione Nazionale è stata pubblicata il 16 luglio 2016 contestualmente al lancio del sito open.gov.it ed è sottoposta a consultazione pubblica dal 16 luglio al 31 agosto.

In risposta alla consultazione dell’Open Government Partnership, abbiamo inserito un commento alla scheda n. 16 “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowers)

IL COMMENTO ALLA SCHEDA N. 16 “SOSTEGNO E TUTELA DEL DIPENDENTE PUBBLICO CHE SEGNALA ILLECITI (C.D. WHISTLEBLOWING)”

Chi scrive il commento è il promotore di spazioetico.com, una piattaforma per la formazione sulle tematiche relative alla prevenzione della corruzione. Ci siamo occupati fin da subito dello strumento “Whistleblowing” che riteniamo un elemento chiave nella strategia a disposizione delle amministrazioni. Abbiamo anche collaborato con la Campagna “Riparte il Futuro” ed abbiamo sostenuto e sosteniamo l’adozione di una normativa organica sul tema. Di seguito alcune considerazioni sulla scheda n. 16: “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)”.

Di seguito, i nostri commenti ad alcuni dei risultati attesi proposti nella scheda.

Risultato atteso n. 1: Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.


Commento. Esistono varie tipologie di WB. Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).

Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perché vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.

Nel WB di “relazione” la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.

Esistono già molte Policy di Whistleblowing che hanno fatto scuola: due su tutte in ambito sanitario: La Policy della ASL di Cuneo e quella della APSS di Trento, che sono state adattate e adottate da un numero imprecisato di altre amministrazioni. Il problema, piuttosto, riguarda chi gestisce le Policy, cioè la preparazione dei Responsabili della Prevenzione della Corruzione (RPC). La gestione di una segnalazione è un compito molto delicato e coinvolge solo marginalmente competenze di tipo giuridico. Occorre essere capaci di gestire un dialogo con il WB, di proteggere effettivamente la riservatezza della segnalazione.

Occorre anche saper mitigare i danni fatti dall’adozione di una norma incompleta e piuttosto lacunosa. E’ abbastanza ovvio, infatti, che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui io segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà il mio “comportamento di segnalazione”.

Attualmente la legge 190 stabilisce che “Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato”, e questo è in contrasto assoluto con il principio appena descritto, perché posticipa il momento in cui si assume la decisione di tutelare la riservatezza e, tra l’altro, la decisione viene affidata ad un terzo soggetto (Giudice o collegio disciplinare).

Per risolvere questo problema che rischierebbe di minare alla base l’istituto del WB, alcuni RPC hanno deciso, autonomamente, di utilizzare la segnalazione come mero elemento informativo, utile semmai per avviare un percorso di approfondimento interno volto all’emersione di specifici comportamenti; l’RPC , cioè, valuta la fondatezza della segnalazione attraverso autonome iniziative di verifica. Pertanto, la segnalazione non viene mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, riqualifica, sanziona oppure denuncia). Se scaturiscono autonome evidenze dalle indagini interne, l’RPC utilizzerà quelle e solo quelle per avviare un procedimento disciplinare o penale. In questo modo si tutela effettivamente l’identità del segnalante che sa fin da subito che la sua segnalazione non sarà mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari e quindi non rischia di essere chiamato in causa da un Giudice o da un collegio disciplinare.

Quanti RPC conosco che sanno gestire una segnalazione secondo questi canoni? Non più di una decina in Italia? Forse sono troppo ottimista.

Per questo, sarebbe importante e interessante, piuttosto che costruire degli standard procedurali, valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Pertanto, più che “promozione”, parlerei di un processo di “certificazione” delle Policy e di rafforzamento della capacità degli RPC di gestire le segnalazioni in maniera appropriata (che non significa solo “conforme” alla legge”), attraverso specifiche iniziative di formazione e di scambio.

 

Risultato atteso n. 4: Azioni di accompagnamento e di orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica/partecipata (whistleblower).


Commento: si potrebbe pensare ad una architettura simile a quella che è stata adottata in Olanda con la “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni sono tenute rigorosamente separate.

– La sezione consultiva ha il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.

– La sezione investigativa può, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa può condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa è autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.

In Italia la funzione investigativa potrebbe essere ricoperta da ANAC che però deve attrezzarsi meglio sul tema, mentre la sezione consultiva dovrebbe essere affidata a organizzazioni non governative, sul modello di Public Concern At Work UK (www.pcaw.uk.org). Tra queste, le organizzazioni più “attrezzate”, a mio modo di vedere, a sostenere i potenziali WB sono quelle che si occupano, ad esempio, dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai WB.

 

Risultato atteso n. 6: Diffusione della cultura del whistleblowing mediante azioni di sensibilizzazione, condotte anche tramite la collaborazione della società civile, intese a creare un terreno favorevole al whistleblowing.

Commento: La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione. Essa completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).

La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico.

Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.

E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.

Su questo tema occorre promuovere alcuni singoli elementi della cosiddetta “cultura della segnalazione”:

– Occorre che tutti facciano un passaggio di consapevolezza sul WB. Si deve distinguere tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”. Il nuovo testo di legge che ora giace in Senato lo ha previsto anche a seguito di una nostra forte azione persuasiva. LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA… La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione” che riguarda comportamenti individuali, collettivi, ma anche mancanze organizzative. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo. Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo o una situazione idonea a generare un rischio. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione. Tutt’ora anche i commentatori che si dicono esperti della materia faticano a distinguere i due comportamenti.

– Occorre insegnare il “comportamento di segnalazione” già nelle scuole primarie e secondarie. Esiste un importante isomorfismo tra l’istituto del Whistleblowing nell’ambito della prevenzione della corruzione e la segnalazione di un atto di bullismo di un pari o di un abuso da parte di un adulto nell’ambito della protezione del minore. Ad esempio, nel mondo anglosassone si utilizza la stessa parola “bullying” per descrivere il comportamento violento o minaccioso sia nel mondo del lavoro degli adulti sia nel mondo dei bambini/e. Così come le amministrazioni sono state chiamate a dotarsi di specifiche procedure di tutela, così anche le scuole possono essere accompagnate a dotarsi di specifiche procedure di salvaguardia o a costruire insieme ai bambini Policy più adeguate al contesto locale. Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. La particolarità di questo approccio sta nel fatto che questa Policy viene costruita insieme ai bambini stessi, all’interno di un processo partecipativo in cui vengono coinvolti studenti e adulti di riferimento che, in questo caso, sono non solo i docenti ed il personale scolastico ma anche figure istituzionali come ad esempio, il Corpo della Polizia locale, i Carabinieri, la Polizia di Stato, l’Associazione di protezione civile, le Associazioni territoriali competenti in materia di sicurezza urbana) e quelle più rappresentative del tessuto sociale (Istituzioni comunali, Istituzioni scolastiche Associazioni del terzo settore).

Il collegamento con la strategia anticorruzione inserita nel Piano Triennale risiede nel fatto che la costruzione di sistemi di protezione e l’esperienza positiva che i bambini e gli adolescenti possono effettivamente fare riguardo alla segnalazione di condotte particolarmente “odiose” (sia quando esse provengono da pari sia quando esse provengano da adulti), aumenti la capacità del “futuro” funzionario pubblico o del semplice cittadino di “segnalare” condotte illecite (pratiche corruttive, situazioni di maladministration, sperpero di danaro pubblico, pericolo per la sicurezza di cittadini, ecc.) di cui venga a conoscenza e che mettano a repentaglio l’interesse della collettività.

– Come dicevamo sopra, l’anello debole del sistema è il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.

All’estero si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.

E la “discuss-ability, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.

Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.

Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro (pubblico) deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.

 

 

 

L’Olanda istituisce la Casa dei Whisteblower

Wet Huis klokkenluiders voor

Mentre in Italia la normativa organica sul Whistleblowing ha da poco superato la prima lettura parlamentare, con non poche perplessità, soprattutto riguardo alla debolezza complessiva dell’impianto normativo, in altri Paesi si sperimentano nuove modalità e approcci a volte davvero interessanti ed originali.

E’ il caso dei Paesi Bassi dove, il 1° marzo 2016, la Camera Alta del Parlamento ha adottato una nuova legge: la “Casa dei Whistleblower” (Wet Huis klokkenluiders voor). La Camera Bassa aveva dato il via libera alla prima versione del disegno di legge già nel dicembre 2013. La Camera Alta, tuttavia, ha effettuato una decisa modifica del testo, a seguito della quale i promotori hanno presentato una nuova proposta legislativa approvata alla fine del 2014. La norma dovrebbe entrare in vigore il 1° luglio 2016.

La Casa dei WB legge introduce una protezione legale per coloro, dipendenti pubblici e privati, che segnalano condotte illecite sul luogo di lavoro e prevede la formazione di un nuovo organismo (Authority), la Casa dei Whistleblower, con il compito di informare e orientare il potenziale WB e, se del caso, avviare un’inchiesta. Di seguito una breve panoramica degli elementi che compongono questa normativa.

Primo elemento: Il datore di lavoro è obbligato a dotarsi di una procedura interna. I datori di lavoro con almeno 50 dipendenti in servizio sono obbligati ad adottare una specifica “Policy” per il Whistleblowing, cioè una procedura per la gestione della segnalazione e per la tutela dell’identità del segnalante. Questa Policy (o regolamento interno) deve contenere una serie di elementi obbligatori. Per esempio, deve indicare il modo in cui la segnalazione interna verrà gestita quando c’è un sospetto di condotta illecita. Su richiesta, il datore di lavoro sarà tenuto all’obbligo di riservatezza sull’identità del segnalante. Inoltre, al dipendente deve essere data la possibilità di consultare in via confidenziale un esperto. Infine, il datore di lavoro, attraverso la Policy, dovrà fornire informazioni su quando e come le segnalazioni potranno essere comunicate all’esterno.

Secondo elemento: Si costituisce una “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni saranno tenute rigorosamente separate.

La sezione consultiva avrà il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.

La sezione investigativa potrà, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa potrà condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa sarà autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.

Procedura. Il punto di partenza è che la segnalazione di un eventuale illecito deve prima essere presentata internamente al datore di lavoro (pubblico o privato). Solo a seguito della mancata considerazione della segnalazione da parte del datore di lavoro si potrà attivare la sezione investigativa della Casa. Inoltre, la Casa non avvierà una indagine se la segnalazione risulti infondata, oppure se l’interesse del pubblico non emerga sufficientemente o non emerga un certo grado di gravità degli illeciti.

Protezione legale. Il dipendente che segnala una condotta illecita (al datore di lavoro, alla Casa, o ad un altro organismo competente) non può essere fatto oggetto di ritorsione a causa della sua segnalazione. Per ritorsione si intende il licenziamento, il trasferimento, il rifiuto di una richiesta di trasferimento, il rifiuto di un aumento di stipendio o il rifiuto di ferie. Perché ci sia tutela giuridica, la segnalazione deve soddisfare tre requisiti. Ci devono essere ragionevoli motivi che hanno spinto il soggetto a segnalare, la segnalazione deve essere effettuata in buona fede e il dipendente deve aver agito con tutta la diligenza necessaria.

Per il momento, il divieto di ritorsione si applica solo alle persone che lavorano sulla base di un contratto di lavoro pubblico e privato, mentre la legge contiene un ambito di applicazione più ampio (come ad esempio i lavoratori autonomi). La Camera Alta, di conseguenza, ha chiesto al governo di modificare la legge su questo punto.

Ci sono interessanti spunti che potrebbero essere ripresi anche dal nostro legislatore. In primis, la previsione di una specifica azione di supporto a chi si trova nel dilemma etico di segnalare oppure ignorare una fatto (anche potenzialmente illecito) di cui sia venuto a conoscenza. Riteniamo fondamentale questo livello di azione, perché la segnalazione non è una “azione”, bensì un “processo” che può durare un tempo considerevole, durante il quale il soggetto potenziale segnalante si trova, spesso da solo, a gestire una certa pressione individuale e sociale (abbiamo illustrato il percorso di gestione del dilemma etico in questo breve paper).

Altro interessante elemento è la previsione di una gerarchia procedurale nelle segnalazioni. La legge, infatti, stabilisce che occorre segnalare prima internamente al datore di lavoro e solo a seguito di una mancata presa in carico della segnalazione si può ricorrere alla sezione investigativa della Casa. Nella nostra normativa questo non è affatto presente e può confondere il potenziale soggetto segnalante.

In maniera piuttosto simile a quanto previsto dalla normativa degli Stati Uniti, si prevede la costituzione di una specifica Authority (negli Stati Uniti, ad esempio, c’è l’Office of Special Counsel di natura federale), con compiti “investigativi”. Questo fa pensare ad un intervento “serio” sul fronte della presa in carico delle segnalazioni.

Sarà molto interessante osservare le modalità di ingaggio e di accompagnamento ai potenziali WB; potrebbe essere un’ottima soluzione da adottare anche in Italia. Una delle principali sfide è che un potenziale WB, che in prima istanza si è avvicinato alla Casa per ricevere informazioni e supporto, può alla fine decidere di non segnalare. Anche se la segnalazione potrebbe sembrare del tutto legittima, oppure potrebbe, ad occhi esterni, avere un impatto sostanziale sulla tutela dell’interesse pubblico. Ora sappiamo che la sezione consultiva della Casa deve mantenere la riservatezza delle informazioni. Pertanto non si potrà agire sulla base di quelle informazioni. Neanche potranno essere fornite informazioni alla sezione investigativa. Immaginiamo quale dinamica si può attivare, ad esempio, se si prevede di costruire le due sezioni nello stesso edificio, utilizzando le stesse strutture e, per ipotesi la stessa direzione.

Gli altri si muovono, e noi? Aspettiamo un deciso miglioramento sulla legge in discussione attualmente in Parlamento. Perché, allora, non provare a prendere qualche buona idea dagli altri Paesi?

La costruzione dello spazio etico nella scuola. QUARTA PARTE

articolo12

QUARTA PARTE. L’articolo 12 della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza ed il principio di partecipazione

Articolo 12 Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza: “Gli Stati garantiscono al fanciullo capace di discernimento il diritto di esprimere liberamente la sua opinione in tutte le questioni che lo riguardano, le opinioni del fanciullo essendo debitamente prese in considerazione tenendo conto della sua età e del suo grado di maturità”.

La Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza riconosce che i bambini non sono solo meri beneficiari passivi di cure protettive da parte degli adulti. Sono anche e soprattutto “soggetti di diritto“, titolari, cioè, di specifiche posizioni attive nei confronti degli adulti, soprattutto per quanto riguarda il loro coinvolgimento nelle decisioni che li riguardano. Leggi il resto dell’articolo

La costruzione dello spazio etico nella scuola. TERZA PARTE

TERZA PARTE. Laboratorio partecipativo “Costruiamo una Policy di Salvaguardia”

Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. Leggi il resto dell’articolo

L’ANAC apre una finestra di consultazione per le Linee Guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)

9AEntro il 16 marzo 2015 si possono inviare contributi collegandosi a questa pagina e scaricando l’apposito modulo.

E’ importante contribuire a migliorare questo documento perché l’istituto del whistleblowing si è dimostrato, nei Paesi dove è stato introdotto, un fondamentale antidoto alla corruzione, ma ha bisogno, per essere efficace, di regole certe, semplici e condivise.

Si legge sul sito dell’ANAC. Con le linee guida contenute nel documento oggetto di consultazione, l’Autorità intende promuovere l’applicazione di adeguati sistemi di whistleblowing presso tutte le pubbliche amministrazioni, individuando, al contempo, criteri idonei per la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti di cui viene a conoscenza nell’ambito del rapporto di lavoro.

Considerato, poi, che l’istituto in questione è stato introdotto solo recentemente nel panorama normativo italiano, l’A.N.AC. si propone di svolgere un ruolo guida nell’individuazione dei migliori sistemi di gestione delle segnalazioni, anche attraverso la descrizione delle procedure di cui l’Autorità stessa si sta dotando per la valutazione tanto delle segnalazioni provenienti dall’esterno quanto di quelle provenienti dall’interno.

La bozza di delibera fornisce indicazioni in ordine alle misure che le pubbliche amministrazioni devono approntare per tutelare la riservatezza dell’identità dei dipendenti che segnalano illeciti di cui all’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001. Nello specifico, le linee guida individuano l’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 con riferimento sia alle strutture organizzative all’interno delle quali devono essere previste misure di tutela, sia ai soggetti direttamente tutelati. Quanto all’oggetto della segnalazione, le condotte illecite segnalate dai dipendenti pubblici comprendono situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni pubbliche. Inoltre, l’A.N.AC. ritiene che il flusso di gestione delle segnalazioni debba avviarsi, all’interno delle amministrazioni, preferibilmente con l’invio della segnalazione al Responsabile della prevenzione della corruzione. Infine, nel documento si dà anche conto delle procedure sviluppate da A.N.AC. per tutelare la riservatezza dell’identità dei dipendenti delle altre amministrazioni che trasmettano all’Autorità una segnalazione, oltre che dei propri dipendenti che segnalano illeciti.

Con la consultazione, l’Autorità intende acquisire da parte di tutti i soggetti interessati ogni osservazione ed elemento utile al fine di garantire la massima efficacia delle misure di tutela del whistleblower e dei sistemi che le pubbliche amministrazioni adotteranno per la gestione delle segnalazioni.

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