SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Dialogo sulla valutazione del rischio di corruzione. Dai “fattori di rischio” ai “PATTERN CORRUTTIVI”

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(scaricare l’articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/338140182_Dialogo_sulla_valutazione_del_rischio_di_corruzione_Dai_fattori_di_rischio_ai_PATTERN_CORRUTTIVI)

Andrea: Caro Massimo, hai letto il Piano Nazionale Anticorruzione 2019? E’ interessantissimo!

Massimo: Sì, ho letto qualcosa… Ma non capisco tutto il tuo entusiasmo!

Andrea: E’ per via dell’Allegato 1 del PNA 2019, che fornisce indicazioni utili per la progettazione, la realizzazione e il miglioramento continuo del “Sistema di gestione del rischio corruttivo”, alla luce dei principali standard internazionali di risk management!

Massimo: Ti devo confessare che gli allegati del Piano Nazionale Anticorruzione mi hanno sempre messo a disagio: ricordo ancora con una certa ansia l’allegato 5 del PNA 2013, che conteneva una metodologia di valutazione dei rischi corruttivi che si è rivelata di scarsa utilità, ma che ANAC non ha mai ufficialmente disconosciuto!

Andrea: Mi dispiace, ma ti devo contraddire: nell’Allegato 1 del PNA 2019 si legge chiaramente che “anche a seguito dei non positivi risultati riscontrati in sede di monitoraggio dei PTPCT da ANAC, si specifica che l’allegato 5 del PNA 2013 non va più considerato un riferimento metodologico da seguire”.

Massimo: Meraviglioso! Chiodo scaccia chiodo e allegato del PNA scaccia allegato del PNA! Certo, ANAC ci ha messo 6 anni per decidere di cambiare una metodologia che fin da subito ha destato perplessità nelle amministrazioni e negli esperti. Forse un po’ troppi anni.

Andrea: In realtà già nel PNA 2015 ANAC raccomandava di non applicare la metodologia dell’allegato 5 in modo troppo meccanico e nel 2016 l’Autorità si era riservata di apportare:con successive linee guida […] le modifiche necessarie al sistema di misurazione”

Massimo: Quindi il PNA 2019 propone un nuovo sistema di misurazione del rischio di corruzione?

Andrea: Non proprio. Un sistema di misurazione affidabile, probabilmente, non l’ha trovato nemmeno ANAC e quindi ha proposto dei criteri metodologici di tipo generale da adattare alle singole amministrazioni, per guidarle nell’aggiornamento dei “4 pilastri” del PTPCT: analisi del contesto, mappatura dei processi, valutazione e trattamento del rischio.

Massimo: E quindi?

Andrea: E quindi, probabilmente, nel 2020 le pubbliche amministrazioni dovranno organizzare dei corsi di formazione al personale, per mettere gli uffici nelle condizioni di realizzare la valutazione “qualitativa” del rischio richiesta dal PNA

Massimo: Sì, però vedi, Andrea, io temo che tutta questa attenzione ai processi, questo tentativo di trovare i rischi nelle pieghe dei procedimenti, potrebbe essere fuorviante. Ho letto PTPCT che prendono in considerazione centinaia di attività, identificando centinaia di rischi e centinaia di procedure organizzative. E sinceramente questo modo di fare anticorruzione mi sembra un po’ barocco, un po’ confuso e vittima di una certa ossessione del controllo.

Andrea: Adesso non esagerare, Massimo! Perché mai questo modo di prevenire la corruzione dovrebbe essere così controproducente?

Massimo: Perché non riesce a cogliere certi fenomeni corruttivi che sono profondamente diffusi e che non vengono innescati dalla cattiva gestione dei procedimenti, ma, piuttosto, hanno a che fare con l’impatto che le scelte e i comportamenti degli agenti pubblici hanno su interessi “strategici” che le pubbliche amministrazioni dovrebbero promuovere.

Andrea: Ti riferisci per caso alla corruzione sistemica oppure alla corruzione politica?

Massimo: No. Mi riferisco a dinamiche che i dipendenti pubblici vedono tutti giorni, ma che non percepiscono come a rischio di corruzione. E che non emergono dalla mappatura e valutazione dei processi. Se vuoi ti faccio un paio di esempi… di quelli che ci raccontano durante i nostri corsi di formazione.


CASO 1:
Ci troviamo presso l’Azienda Sanitaria”Santa Lucia”.

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Il provveditorato dell’Azienda viene incaricato di acquistare apparecchiature per il Centro di Ortottica.
Ebbene, il dirigente del provveditorato, dottor Sergio Scozzese, al fine di ridurre i costi così come indicato dal Direttore amministrativo e dalla politica regionale, decide di indire una gara al massimo ribasso per l’acquisto di campimetri che, come saprai, sono strumenti che permettono ai suddetti tecnici ortottici di misurare il campo visivo; strumenti di fondamentale importanza, che non possono mancare nell’ambulatorio di ortottisti pubblici, evidentemente.

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La gara se la aggiudica la ditta Cataratta s.p.a., poco nota alla categoria dei tecnici, che aveva offerto un ribasso davvero vantaggioso per le casse dell’Azienda.

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Fin dai primi utilizzi della nuova apparecchiatura, tuttavia, è un gran commentare sui gruppi Whatsapp dei tecnici ortottisti dell’Azienda: “Ma che razza di campimetro ci hanno messo in mano!” – “Praticamente inutilizzabile!” – “Funzionerebbe se, almeno, si accendesse!
Insomma, una catastrofe che dilaga a vista d’occhio (sigh!). I commenti arrivano all’orecchio del Direttore del Centro di Ortottica dell’Azienda. Insomma, una bella gatta da pelare.
In uno degli ambulatori della ASL il personale avverte la responsabilità di adoperarsi per mettere in sicurezza la reputazione dell’Azienda, che comincia a ricevere segnalazioni e reclami da parte dei pazienti che si trovano nella necessità di eseguire l’esame presso strutture private.

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Il dottor Indro Iride, un ortottico della ASL, decide di mettere a frutto la sua rete di relazioni, che è assai estesa. In occasione di un Convegno organizzato da una ditta produttrice di dispositivi medici, il dottor Iride viene avvicinato da un suo conoscente, il commendator Commòdo, titolare di una ditta produttrice di campimetri.

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Il quale gli dice: “Carissimo Indro! Abbiamo partecipato anche noi a quella gara… E’ davvero uno scandalo che l’Azienda abbia potuto accettare un ribasso che a noi era apparso palesemente anomalo. Se voi, che siete le vere vittime di una politica così scellerata, dato che vi trovate in trincea di fronte ai pazienti, avete la necessità comunque di svolgere correttamente gli esami, non esitate a chiedere una mano. Ad esempio, potremmo installare presso i vostri ambulatori un paio di campimetri di ultima generazione per i quali, proprio in questi mesi, stiamo ultimando la fase di test. Ve li forniremmo in comodato d’uso, senza alcun obbligo poi di acquistarli. E voi ce li restituirete quando l’Azienda sistemerà la situazione. Anche per noi sarebbe un’occasione per completare il test!“.
Il dottor Iride accetta di buon grado una soluzione che sembra mettere tutti d’accordo. I macchinari vengono portati presso gli ambulatori ed installati. Essi permettono, effettivamente, di erogare le prestazioni sanitarie dei tecnici ortottisti.

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I pazienti smettono di presentare reclami e il dottor Iride, in una telefonata al commendator Commòdo, manifesta tutta la sua soddisfazione per la risoluzione di una questione che ha anche permesso di conservare una certa pace sociale; in questo senso anche il Direttore del Centro di Ortottica aveva elogiato l’iniziativa. Afferma il dottor Iride: “Carissimo! Mi hai fatto proprio un gran favore! I tuoi apparecchi sono davvero di grande qualità. Domani dovrebbero arrivare le parti di ricambio che ti abbiamo acquistato! Anche la manutenzione che ci avete fornito, come dite voi? “FULL RISK” è stata attivata, non ti preoccupare!“.

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Purtroppo la telefonata viene ascoltata dal Magistrato che sta indagando sui rapporti anomali del commendator Commòdo con la sanità pubblica regionale. Al dottor Iride viene chiesto di chiarire davanti al Magistrato inquirenti i motivi per cui alcune apparecchiature di un operatore economico siano potute entrare nell’Azienda alla stregua di “forniture” senza alcun passaggio formale di aggiudicazione. Al dottor Iride viene anche chiesto di chiarire i rapporti di frequentazione abituale con il titolare della ditta, cioè con il commendator Commòdo, che si evincono dal tono della telefonata. A tali accuse il dottor Iride ha un cedimento e bisbiglia ad una sua collega: “Tutto quello che ho fatto è stato per mettere in sicurezza i nostri ambulatori! Io non ci ho guadagnato nulla!

CASO 2:ignara

La dottoressa Casamatta lavora come tecnico della riabilitazione psichiatrica presso l’Azienda Sanitaria di Matto sul Serio, un territorio purtroppo vessato da un inquinamento strutturale dell’ecosistema che ha determinato, nel tempo, condizioni favorevoli all’emersione di patologie psichiatriche.
Presso il suo ambulatorio si avvicendano persone con disturbi non eccessivamente gravi che, tuttavia, chiedono di essere visitate con urgenza anche quando tale urgenza non è sancita dalla prescrizione del Medico di Medicina Generale (MMG). Sono due, infatti, le corsie per la gestione delle priorità: “URGENTE” e “NON URGENTE”. La valutazione viene fatta dal Medico di Medicina Generale ed espressa nell’impegnativa con cui i pazienti si presentano allo sportello.
Assai spesso i familiari di soggetti con impegnative “NON URGENTI” esprimono una forte aspettativa di presa in carico in regime di URGENZA che, tuttavia, viene puntualmente frustrata da un atteggiamento piuttosto “severo” della segretaria dell’ambulatorio, la dottoressa Imparziali.

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Alcune famiglie si vedono costrette a presentare un reclamo. Altre tentano di ammorbidire la dottoressa Imparziali con doni e altre piccole utilità, ma niente. C’è stato anche un caso di aggressione verbale: la madre di un paziente, il cui unico disturbo era una atavica predisposizione al dolce-far-niente, ha messo le mani addosso alla dottoressa Imparziali.
Giunta alla pensione, la dottoressa Imparziali viene sostituita con un nuovo dipendente, il dottor Pocherogne. L’atteggiamento del neoassunto è del tutto diverso.

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E’ appena uscito da un master in relazioni con il pubblico e identifica i pazienti con il termine “clienti”. Inoltre un giorno, di fronte al familiare di un paziente con impegnativa NON URGENTE ma con aspettative di visita immediata, solomonicamente risponde: “Torni dal suo Medico di Medicina Generale e si faccia apporre la sigla ‘URGENTE’ all’impegnativa. E’ un suo diritto. Lo deve e lo può rivendicare!
Una soluzione geniale a detta di molti, tanto che la risposta diventa una prassi consolidata, adottata anche da altri membri dell’equipe a cui la dottoressa Casamatta appartiene.

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La dottoressa Casamatta non può non notare che il livello di conflittualità all’interno dell’ambulatorio è sceso di molto, tuttavia non le sembra che tale prassi sia corretta, né tanto meno giustificabile…


Andrea: Accidenti, Massimo! Ma questi sono assolutamente degli eventi a rischio, che generano dei “feroci equilibri” (come li chiamerebbe Roberto Sanesi ) tra interessi primari e secondari, dove diventa difficile capire se la corruzione vera e propria c’è o non c’è!

Massimo: Esatto! Tuttavia, analizzando il contesto esterno in termini “criminologici” e il contesto interno in termini di ruoli e responsabilità, questi rischi non emergono. Perché qui le persone “risolvono” i conflitti di interessi adottando soluzioni non previste da ruolo che giocano nella loro organizzazione.

Andrea: E in effetti, come dici tu, non emergono nemmeno analizzando i processi. Perché qui i processi non vengono manomessi: le procedure di acquisto sono regolari, le prenotazioni sono legittime, ma svuotate di qualunque significato, perché sono attivati processi paralleli o scorciatoie che nessuna mappatura dei processi potrà mai identificare!

Massimo: Invece, caro Andrea, questi rischi sono facilmente prevedibili analizzando le dinamiche tra gli interessi. Cioè non guardando gli atti e i procedimenti ma gli interessi sottesi agli atti e ai procedimenti e le persone che gestiscono i procedimenti e che formano gli atti amministrativi.

Andrea: Per fare questo tipo di analisi, può essere utile fare riferimento ai quattro tipi di conflitto di interessi (esogeno, endogeno, inerente e apparente) di cui abbiamo parlato in un post precedente!

Massimo: Un’analisi del rischio di questo tipo non identifica più un numero infinito di eventi a rischio, ma un numero limitato di “pattern corruttivi“,cioè di schemi generali, che descrivono dinamiche a rischio, e che possono essere applicati a diverse situazioni concrete che si verificano all’interno delle organizzazioni.

Andrea: Hai ragione … Dei “pattern” che sono come le formine che i nostri figli utilizzano quando giocano con la sabbia al mare, e che attendono solo di essere “riempite”con i ruoli, i comportamenti e i processi concretamente presenti dentro le organizzazioni.

Massimo: I due casi che ti ho raccontato rimandano, entrambi, ad un medesimo “pattern corruttivo”, che potremmo chiamare “pattern della scorciatoia“e in cui compaiono:

  • un processo che presenta vincoli, per garantire la promozione di interessi primari,
  • la caduta di un interesse primario,
  • un destinatario che non è soddisfatto dalle scelte dell’agente,
  • un “agente esterno” che permette al destinatario di trovare una “scorciatoia” per soddisfare i propri interessi secondari.
  • uno o più bias cognitivi, cioè meccanismi di manipolazione del contesto, di errata categorizzazione dello scenario, veri e propri “alibi” che permettono all’agente di non dover “aggiornare” il concetto-di-sè, da onesto a disonesto (“E’ un tuo diritto!“, “Il paziente è un nostro cliente!“).

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Andrea: Proviamo ad applicare questo modello ai casi. Ad esempio, nel primo caso una scelta organizzativa premia un interesse primario, l’efficienza economica, a discapito del buon andamento. In breve la scelta dell’Azienda di ricorrere ad una gara al massimo ribasso ha l’effetto di far risparmiare risorse economiche ma rende insostenibile l’erogazione delle prestazioni (buon andamento) da parte dei tecnici ortottisti.

Massimo: Esatto! All’interno di questo contesto, che noi definiremmo conflitto di interessi “endogeno”, cioè conflitto tra interessi primari, si genera un secondo conflitto di interessi. Questa volta è il fornitore, la Cataratta s.p.a., potenziale destinatario di una procedura di selezione, a promuovere l’interesse secondario alla fidelizzazione del committente attraverso una strategia che rappresenta una scorciatoia rispetto all'”evidenza pubblica”. Noi abbiamo definito “inerente” questo conflitto di interessi.

Andrea: Quindi abbiamo una doppia pressione. Dall’alto il Principale Delegato, ovvero l’Azienda, crea un contesto in cui un interesse primario decade. Dal basso un potenziale beneficiario promuove un interesse secondario che mira a distorcere a proprio vantaggio un processo pubblico.

Massimo: Il dottor Iride, destinatario interno della procedura di gara, non è soddisfatto della fornitura e trova una scorciatoia, cioè, non fa altro che ristabilire il buon andamento premiando l’interesse secondario di un potenziale destinatario esterno, che diventa un “agente occulto” e procura al dottor Iride ciò di cui ha bisogno. In questi casi la distorsione rischia di passare del tutto inosservata perché si genera un “Equilibrio di Nash“, cioè quel particolare stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere destinatari, agenti e principali pubblici.

Andrea: Ho provato a tradurre questa “convergenza” di interessi primari e secondari che si genera a seguito della decisione dell’agente Indro Iride in una immagine. E’ piuttosto esplicita… L’unico interesse a “piangere” è l’imparzialità.

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Massimo: Fantastico! Dice assai più di qualsiasi scheda di valutazione dei rischi vista finora.

Andrea: Posso immaginare che anche nel secondo caso si determini una situazione simile. Anche in quel caso il dottor Pocherogne, l’Agente pubblico, premia gli interessi di gran parte degli attori trovando una scorciatoia, ovvero spostando il rischio di azzardo morale in capo al Medico di Medicina Generale.

Massimo: Ma generando un danno all’imparzialità, evidentemente. Ora, dal momento che il PNA 2019 stabilisce che la finalità del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPCT) è di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali, capisci come osservando i processi sotto questa lente si colga molta più realtà di qualunque astratta valutazione.

Andrea: La tua proposta è interessante. Mi chiedo, però, se le pubbliche amministrazioni saranno in grado di svolgere questo tipo di analisi, così diverso da quello prescritto dal ANAC.

Massimo: Abbiamo potuto constatare in questi ultimi anni che non tutte le organizzazioni sono in grado di “ragionare” in termini di interessi convergenti o contrapposti. Ad esempio, gli Enti Locali conservano un approccio assai formalistico all’anticorruzione.

Andrea: Ma noi abbiamo osservato con i nostri occhi che le dinamiche che hai descritto nei casi sono assolutamente riscontrabili anche nei Comuni o nelle Province.

Massimo: Infatti. Ed è un vero peccato che si tardi ad adottare strumenti di lettura ed interpretazione del fenomeno corruttivo che potrebbero far emergere rischi reali e non gli elenchi di eventi pre-categorizzati contenuti all’interno delle piattaforme informatiche che ormai hanno sostituito l’analisi e l’osservazione della realtà.
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PNA 2019. Il Gioco Dell’Oca dell’anticorruzione italiana.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

In questo periodo dell’anno siamo in giro per l’Italia a fare corsi di formazione. E conseguentemente non abbiamo molto tempo per scrivere.

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Le Regioni in cui ha operato SPAZIOETICO nel 2019

A volte ci viene richiesto di tenere corsi sul “Piano Nazionale Anticorruzione“. Dobbiamo dire, con un certo grado di onestà, che ormai saranno più o meno tre anni che in aula non facciamo praticamente più riferimento ai vari PNA, se non in maniera indiretta. E non perché siamo troppo snob (un po’ sì).

Ma perché riteniamo che una volta sistemata l’impalcatura adempitiva dell’anticorruzione o per dirla più chiara, una volta sistemate le carte, un’amministrazione dovrebbe iniziare veramente ad affrontare con i propri dipendenti le questioni che realmente determinano il rischio di corruzione, cioè il sistema delle interferenze, i meccanismi relazionali che generano il conflitto di interessi, le aspettative indebite dei destinatari e dei Principali delegati. E’ del tutto inutile affrontare in aula la spiegazione di una misura se insieme all’aula non si cerca di capire a cosa serve e se serve veramente (e non perché viene indicata in qualche PNA).

A proposito di formazione, stiamo iniziando a notare un’interessante evoluzione, almeno per quanto ci riguarda. Sempre più amministrazioni ci chiedono di valorizzare gli spunti che emergono nelle sessioni di formazione, con attività successive di approfondimento e gestione del contesto organizzativo, anche attraverso specifiche Policy o misure. E’ una strada molto interessante che avevamo già indicato, ad esempio, per la costruzione condivisa dei codici di comportamento. ma nel 2014 i tempi non erano ancora maturi.

Sembra che i tempi siano maturi per una rinnovata azione di formazione-intervento, in cui il confronto con l’aula è solo una parte di un processo più complesso in cui verremo chiamati ad accompagnare le amministrazioni ad adottare misure sempre meno invasive e sempre più mirate alle caratteristiche e ai fabbisogni dello specifico Ente.

I tempi dell’anticorruzione “ufficiale” sembrano, invece, essere cristallizzati. A questo proposito non possiamo esimerci dal comunicarvi una notizia di fondamentale importanza per i destini del Paese: con la delibera numero 1064 del 13 novembre 2019, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato il PNA 2019!

In effetti, l’Italia avrebbe profondamente bisogno di una strategia nazionale di prevenzione, che prenda atto della portata sistemica che hanno assunto i fenomeni corruttivi e della loro apparente “invisibilità”. La corruzione non è più quella descritta dal codice penale: la richiesta o l’accettazione di beni o utilità (tangenti) per effettuare atti d’ufficio o atti contrari ai doveri d’ufficio. Piuttosto, la corruzione è ormai un strumento di regolazione degli interessi che “circolano” all’interno dei sistemi pubblici, in cui si manipolano i processi decisionali e le informazioni necessarie per decidere e in cui le tangenti si nascondono dentro gli assetti societari (i corrotti diventano soci occulti e titolari effettivi delle società che favoriscono) o nel ciclo passivo delle imprese (pagamento di fatture per attività mai svolte).

Servirebbero strategie di prevenzione e di contrasto che volino in alto, in tutti i sensi: intercettando la corruzione politica e definendo obiettivi di lungo periodo, in grado di modificare le logiche di funzionamento dei sistemi pubblici e di introdurre modalità trasparenti di regolazione dei conflitti e delle convergenze tra gli interessi pubblici e gli interessi privati.

Servirebbero strategie che volano in alto … ma forse chiediamo troppo ad ANAC. Una Autorità purtroppo sempre più esautorata, sempre più criticata. E’ un fenomeno strano, tutto italiano, che potremmo chiamare “dell’anti-anti“: anti-anti corruzione, anti-anti evasione, anti-anti mafia. Cioè, anziché prendercela con i corrotti, con gli evasori e con i mafiosi, si grida allo scandalo per l’adozione di misure di prevenzione della corruzione, di contrasto all’evasione fiscale, di lotta alle mafie. Certo, nessuno ha il coraggio di chiedere a gran voce l’abolizione della DNAA (Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo), dell’Agenzia delle Entrate o dell’Unità di Informazione Finanziaria (U.I.F) che contrasta il riciclaggio. E invece, qualcuno ha già ipotizzato l’abolizione di ANAC.

Quali sono allora gli obiettivi strategici del PNA 2019? Uno di questi obiettivi è chiaramente espresso sul sito dell’autorità, nella news relativa all’approvazione del Piano:
“… L’Anac ha deciso di intraprendere un percorso nuovo: rivedere e consolidare in un unico atto di indirizzo tutte le indicazioni fornite fino ad oggi, integrandole con orientamenti maturati nel corso del tempo e oggetto di appositi atti regolatori…”

Non si tratta in realtà di un percorso tanto nuovo. Ernesto Bignami ci aveva pensato già nel 1931: il PNA 2019 è il primo bigino dell’anticorruzione …  Oppure il PNA 2019 potrebbe essere il Readers Digest dell’Anticorruzione! Come noto ai più, Reader’s Digest è una rivista mensile statunitense fondata nel 1922, che tratta argomenti di carattere generale per le famiglie.

Insomma, con il PNA 2019 ANAC ha scelto di “volare basso”. E questo non sarebbe un male. Il problema è che nel documento l’Autorità non si limita a fare sintesi. Ma modifica alcuni orientamenti e indirizzi espressi nei precedenti Piani.

In particolare, il PNA ridefinisce i criteri metodologici da utilizzare per la valutazione e il trattamento del rischio, promuovendo una analisi qualitativa del rischio e dichiarando ormai definitivamente superata la metodologia proposta nell’allegato 5 del PNA 2013, che era invece di tipo quantitativo.

Avere aspettato il 2019 per dichiarare superato il famigerato allegato 5 (che era già superato nel 2013) è un errore, a nostro parere, imperdonabile. Ormai la maggior parte delle pubbliche amministrazioni ha concluso la mappatura dei processi ed ha consolidato la propria analisi del rischio. Adesso cosa si dovrebbe fare? Ricominciare da capo? Questo non avrebbe alcun senso ed alcuna utilità.

La valutazione dei rischi (come chiarito anche da standard come la ISO 37001) serve solo per orientare il sistema di prevenzione. È un punto di partenza, non un punto di arrivo. Le priorità adesso sarebbero altre: la gestione (o regolazione) dei conflitti di interessi, lo sviluppo di indicatori di anomalia e la definizione di misure di prevenzione efficaci.

Se la valutazione del rischio (comunque sia stata fatta) è soddisfacente, andiamo tranquillamente avanti…  Altrimenti l’anticorruzione rischia di diventare “un Gioco Dell’Oca” in cui si va continuamente avanti e indietro e non si arriva mai alla fine, perché si capita sulla casella sbagliata, oppure sul PNA sbagliato… 

 

 

 

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L’aggiornamento 2017 del PNA in consultazione

A leggere il nuovo aggiornamento del PNA (in consultazione fino al 15 settembre 2017) sembrerebbe che l’ANAC si sia presa un anno sabbatico; il che non sarebbe un male di per sé.

Si continua con gli approfondimenti, uno dei quali assai atteso (Università). Le sezioni specifiche sono tre:

  • Autorità di Sistema Portuale
  • Gestione dei Commissari Straordinari nominati dal Governo
  • Istituzioni universitarie.

Finalmente l’Università! Una “scuola di vita” per tutti i nostri ragazzi/e, che può trasformarsi in una “scuola di corruzione” per molti di loro. E’ lì, infatti, che, se non già adeguatamente addestrati in famiglia o nelle esperienze adolescenziali, i nostri giovani corrono il rischio di apprendere gli stili di leadership più nefasti. Sì, perché è lì che gli studenti scontano le maggiori asimmetrie relazionali e informative. E’ lì che vivono e si alimentano i più forti conflitti di interessi dei docenti e dei ricercatori. 

Perciò un approfondimento ci sta. E sembra anche piuttosto “approfondito”. Ci sono comportamenti che abbiamo osservato tutti. Tra i più odiosi, in particolare, l’obbligo informale di acquistare la pubblicazione del docente, la “sparizione” del docente e la sua metamorfosi nell’assistente “sfigato” che, sulla base di promesse, tiene il corso “aggratis” per tutto l’anno. E tante altre amenità dedicate al reclutamento dei docenti, ovvero, il comportamento di cooptazione in azione. Infine, un bel capitolo dedicato alla ricerca, con rischi sulla progettazione, gestione e valutazione; gli aspetti assai controversi delle pubblicazioni scientifiche.

Vediamo come lo assorbiranno le istituzioni universitarie. Sarebbe bello coinvolgere i ragazzi/e e i ricercatori in questo delicato lavoro per capire come vivono dentro questi processi.

Per il resto, piacerebbe che, per un anno, l’ANAC dedicasse l’aggiornamento del PNA anche ad altri argomenti. Il 2017 è un anno cruciale (sotto molti punti di vista) per lo sviluppo delle strategie di prevenzione nella pubblica amministrazione. Ecco alcuni spunti.

Valutazione intermedia degli obiettivi della strategia nazionale ed eventuale aggiornamento
I tre obiettivi contenuti nella prima formulazione del PNA erano sembrati piuttosto vaghi, probabilmente risentivano della sostanziale novità della normativa. Ora sarebbe il momento, a quattro anni di distanza, di valutarne gli esiti e, se del caso, modificarli con obiettivi più realistici e più misurabili. 

Valutazione e ponderazione del rischio
La maggior parte delle P.A. sta concludendo una seppur parziale mappatura dei propri processi, raccogliendo un gran numero di informazioni sul rischio corruttivo associato alle proprie attività. Sarebbe stato opportuno che ANAC suggerisse alle amministrazione delle metodologie per ponderare il rischio e definire delle priorità di trattamento. E che, finalmente, proponesse una metodologia di valutazione del rischio alternativa a quella proposta dall’Allegato 5, per differenziare il livello di rischio dei diversi eventi corruttivi.

Sistemi di gestione anticorruzione
Alla fine del 2016 è stata approvata la norma ISO 37001, vale a dire lo standard internazionale per la certificazione dei sistemi di gestione anticorruzione. Nel PNA 2017 ANAC avrebbe potuto (anzi diremmo dovuto) fare un approfondimento sulle caratteristiche che (alla luce della ISO 37001) devono avere i sistemi di gestione delle amministrazioni, sistemi di gestione necessari per supportare la valutazione e il trattamento del rischio.

Prevenzione della corruzione sistemica
L’esito (in primo grado) del processo “Mafia Capitale” ha mostrato quanto possa essere pericolosa e complessa e violenta la corruzione sistemica. Talmente pericolosa, violenta e complessa, da potersi confondere, ai margini, con fenomeni di tipo mafioso. Sarebbe stato doveroso dedicare una sezione del PNA 2017 ai protagonisti dei sistemi corruttivi (che non sono solo gli uffici, ma anche i politici e i soggetti privati), perché è quanto mai importante cercare di rispondere a questa domanda: gli RPCT possono contribuire a prevenire la corruzione sistemica (grand & political corruption), o sono soggetti troppo deboli, che possono solo occuparsi della corruzione spicciola e della corruzione amministrativa (petty corruption)?

La prevenzione della corruzione è solo un sistema di regole, procedure e barriere comportamentali o ci sono altri percorsi possibili?
Cosa ci insegnano le esperienze internazionali in materia di formazione? E cosa si sta facendo anche in Italia sul fronte del rafforzamento della consapevolezza dei dipendenti pubblici su concetti chiave dei meccanismi corruttivi, quali, ad esempio: l’asimmetria informativa, l’asimmetria di potere, il conflitto di interessi, il sistema delle interferenze, l’opacità del processo decisionale, ecc… 

Cominciare a trattare certi argomenti servirebbe anche per aiutare le amministrazione ad adottare un approccio più maturo al tema della corruzione. Ma per trattare certi argomenti, sarebbe necessario che ANAC si aprisse al contributo di altri soggetti: economisti, consulenti organizzativi, filosofi, sociologi, educatori e formatori. Perché la corruzione non è solo un problema di regole e procedimenti amministrativi. E’ anche un problema di formazione culturale, etica ed economica.
Ma non crediamo che ci siano le condizioni per questa apertura al “nuovo”.

Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

 

5 anni di lavoro di Public Concern at Work sul Whistleblowing. Tempo di cambiare

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Public Concern at Work è l’organizzazione non governativa che nel Regno Unito si occupa di accompagnare i potenziali Whistleblower nella decisione di segnalare e, in seguito, nella gestione della segnalazione.

Nel Regno Unito, seppure sia stata adottata dal 1998 una delle più avanzate normative organiche sul Whistleblowing, il Public Interest Disclosure Act (PIDA), la protezione dei Whistleblower risulta ancora piuttosto problematica e recentemente (2013) un rapporto ufficiale ha indicato alcune precise linee di avanzamento della normativa.

Il rapporto di PCAW, WHISTLEBLOWING: TIME FOR CHANGE, sintetizza 5 anni di lavoro dell’organizzazione che ha un ruolo sempre più determinante soprattutto nella difficile fase di gestione del dilemma etico che i potenziali whistleblower affrontano. E’ stato osservato che se essi hanno la possibilità di rivolgersi a PCAW prima di segnalare, raddoppia la possibilità di una efficace protezione

C’è da notare come, anche in presenza di una normativa assai più avanzata di quella italiana, 4 whistleblower su 5 sperimentano un esito negativo sul piano personale a seguito delle segnalazioni. Addirittura, si è scoperto nel 2009 che i nomi dei whistleblower finivano in una black list segreta e illegale.

Per accedere al Report, cliccare qui.

In Italia, come abbiamo già segnalato in sede di consultazione alla scheda 17 del Terzo Piano di Azione OGP, una funzione consultiva, simile a quella praticata da PCAW, potrebbe essere affidata ad organizzazioni che hanno già svolto un ruolo importante, ad esempio, nell’accompagnamento dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai Whistleblower.

 

Etica e lotta alla corruzione. Un binomio inscindibile

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La notizia è che il Consiglio d’Europa ha pubblicato un Manuale, i “Concetti di base per la lotta alla corruzione“. Forse non tutti sanno che il Consiglio d’Europa è l’istituzione europea che ha dato vita al GRECO, il gruppo di Stati contro la corruzione e che l’Italia è costantemente sottoposta a pressioni esercitate da questa iniziativa attraverso un meccanismo di mutua valutazione e di reciproca osservazione.

Si tratta di un Manuale da utilizzare per fare formazione e serve ai formatori per costruire le attività e per focalizzare i concetti di base per il contrasto alla corruzione e serve ai discenti come materiale di approfondimento.

Ci ha fatto particolarmente piacere scoprire che il Manuale fa espressamente riferimento all’Etica come ad uno dei concetti di base su cui fondare le iniziative formative, tanto da dedicargli un intero capitolo, il quinto.

Il clima etico di un’organizzazione, affermano gli autori del Manuale (che sono Vera Devine e Tilman Hoppe), di norma non è il risultato dell’assenza o della scarsa qualità delle leggi, ma di una lunga tradizione di prassi e comportamenti che si trascinano nel tempo. Ciò è dovuto ad una serie di fattori, tra cui, l’assenza di una leadership etica, scarsa consapevolezza dell’opinione pubblica, una tradizione autocratica risalente a regimi storicamente passati ma culturalmente duri a morire (immaginiamo i regimi ex comunisti o le nostre prime, seconde e terze repubbliche), la presenza di oligarchie nei gruppi dirigenti delle amministrazioni (i considdetti “mandarini”), assenza di trasparenza, ecc.

Secondo gli autori, inoltre, il 10% dei dipendenti pubblici è immune da tentazioni, un altro 10% è totalmente asservito ad interessi illeciti, mentre il restante 80% si adatta alla cultura prevalente. Al di là delle percentuali, che forse andrebbero leggermente ritoccate nell’attuale panorama italiano, è chiaro come il target delle iniziative di prevenzione e di formazione debba essere proprio quell’ampia platea di dipendenti che sta nel mezzo. Il primo 10% di persone non avrebbe bisogno di formazione, mentre per il secondo 10% il destino dovrebbe riservare una collocazione diversa dalla sfera pubblica (ahimè). Per il restante 80%, invece, l’adattamento ad una cultura prevalente, la delega di pensiero, l’asservimento, la fedeltà ad un leader in luogo della lealtà ad un ordinamento costituiscono la base culturale, l’humus fecondo per le predazioni che dall’interno o dall’esterno danno luogo a fenomeni di corruzione su larga scala, come sono i nostri. Queste cose non si cambiano con le leggi (o solo con le leggi), ma con una costante e approfondita riflessione sui processi decisionali e, in particolare, sui fondamenti razionali che guidano e orientano le scelte della componente professionale e elettiva delle amministrazioni pubbliche.

Ma poi c’è anche un problema di metodo, cioè di come viene realizzata la formazione. Quasi sempre si ritiene che una lezione frontale sul Codice di Comportamento sia sufficiente a raggiungere l’obiettivo formativo, ma non è così. L’etica non si risolve con la memorizzazione delle “giuste soluzioni”. Si tratta, invece, di facilitare una riflessione sui cosiddetti dilemmi, cioè su situazioni in cui principi e norme confliggono e pongono il decisore di fronte a scelte ugualmente “costose” o sotto il profilo della promozione dell’interesse pubblico o sotto il profilo, ad esempio, della salvaguardia professionale o personale. Si pensi al caso, ormai tipico, del dottor Rossi, funzionario pubblico, che è testimone di un fatto corruttivo e che deve decidere se segnalare e proteggere l’interesse pubblico o ignorare e proteggersi da ritorsioni. La riflessione su dilemmi come questo, ad esempio, sono alla base di una corretta applicazione del Whistleblowing.

In Italia la formazione condotta attraverso la discussione di casi (real-life scenario) sta muovendo i primi passi. C’è da superare un approccio all’aggiornamento professionale di stampo prettamente giuridico e una scarsa propensione all’innovazione in questo campo. Tuttavia, il fatto che il Piano Nazionale Anticorruzione faccia espressamente riferimento alla formazione all’etica e alla legalità come misura obbligatoria, sta mettendo le amministrazioni di fronte alla responsabilità di promuovere iniziative formative che, se ben condotte, costituiscono momenti essenziali di riflessione collettiva e di costruzione di argini culturali e comportamentali al malaffare.

Chi ha paura dei Whistleblower?

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Abbiamo una nuova legge. Molto si è già detto e scritto. Due novità emergono più di altre: il ritorno del falso in bilancio, che il nostro Paese in maniera anacronistica e paradossale aveva tenuto fuori dai comportamenti illeciti e la restituzione del maltolto sia per accedere al patteggiamento sia come riparazione pecuniaria per chi è condannato per corruzione.

C’è molto ancora da fare, ad esempio sul tema del Whistleblowing. L’assenza di disposizioni in merito alimenta interrogativi sulla determinazione del mondo politico a combattere seriamente corruzione e malaffare. Perche? Chi ha paura dei Whistleblower?

La deterrenza in chiave preventiva del Whistleblowing non risiede solo nella effettiva visione della condotta illecita, ma anche e soprattutto nella potenziale visibilità della stessa. Jeremy Bentham lo aveva compreso già nel diciottesimo secolo quando parlava di come si potessero tenere a freno i comportamenti antisociali delle persone. La famosa frase “Più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo“, illustra mirabilmente come, in un dominio di scelta razionalmente legata alla dinamica costi-benefici, la possibilità che un collega di lavoro segnali il mio comportamento illecito mi spinga a desistere, o, quantomeno, mi costringa a trovare soluzioni più “costose” da un punto di vita organizzativo per mettere in atto il mio comportamento.

Esistono pochi studi che pongono seriamente la questione dell’efficacia del Whistleblowing come antidoto preventivo alla corruzione. Uno di questi, è stato pubblicato alla fine del 2014 da un gruppo di ricercatori americani (Call, Martin, Sharp e Wild) dal titolo “L’impatto dei Whistleblower sulle azioni di contrasto alle false dichiarazioni finanziarie” (a proposito di “falso in bilancio”). Come è noto negli Stati Uniti l’ordinamento giuridico premia i Whistleblower accordando loro una percentuale del denaro recuperato. Ebbene, utilizzando un set di dati che il governo americano mette a disposizione sui reati concernenti le false dichiarazioni finanziarie (a proposito di FOIA – Freedom of Information Act), la ricerca ha evidenziato come il coinvolgimento dei Whistleblower pesa per una percentuale tra il 21% e il 27,5% dei 79,46 milioni dollari in sanzioni totali comminate e determina un raddoppiamento delle pene detentive comminate a specifici individui. Tuttavia, questi benefici non sono a costo zero, dal momento che le azioni di contrasto che coinvolgono i Whistleblower hanno una durata media del 10,9% (circa 10 mesi) superiore a quelle che non includono segnalazioni.

In un precedente studio (Economic crime: people, culture and controls) Price-Waterhouse-Coopers riteneva che non vi fosse nulla di più appropriato della capacità percettiva degli esseri umani, della acutezza delle persone, dell’occhio e dell’orecchio umano, quando si tratta di discernere modelli di comportamento non ordinari, coincidenze improbabili e/o metodi di lavoro atipici che spesso segnalano la presenza di condotte illecite. Lo studio ha rilevato che i Whistleblower sono stati responsabili per il 43% del rilevamento delle frodi, mentre le forze dell’ordine solo per il 3% ed i controlli societari per il 34%.

L’Associazione dei Certified Fraud Examiners (ACFE) ha illustrato in un altro (meno recente) studio che le condotte illecite hanno molta più probabilità di essere rilevate da una persona fisica che presta il proprio servizio all’interno dell’organizzazione, piuttosto che da sistemi di audit, controlli o altri mezzi. Significativamente, ACFE ha evidenziato che il 46,2% di tutte le frodi sono state scoperte da informatori interni, mentre solo il 3,2 % è stato rilevato dalle forze dell’ordine. Queste statistiche sono molto simili ai risultati della Price-Waterhouse. Lo studio ha concluso che dal momento che oltre la metà di tutte le segnalazioni di condotte illecite è venuto da parte dei dipendenti, essi “dovrebbero essere incoraggiati a segnalare comportamenti illeciti o sospetti, e devono essere rassicurati sul fatto che le segnalazioni possono essere effettuate in modo confidenziale e che l’organizzazione proibisce ritorsioni contro gli informatori“.

Molti ritengono che una seria politica di tutela delle persone che hanno il coraggio di segnalare determini la qualità di una strategia anticorruzione a livello generale. Favorire le segnalazioni attraverso soluzioni efficaci di tutela è anche lanciare un messaggio chiaro, a tutti, che si intende far prevalere il principio di lealtà all’ordinamento giuridico e all’interesse pubblico piuttosto che il principio di fedeltà al proprio gruppo o al proprio superiore (politico o amministrativo). Questo atteggiamento, seppure in teoria condiviso da tutti, nella pratica e nel clima che si respira all’interno delle nostre amministrazioni, è ancora piuttosto osteggiato.

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