SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Vorremmo raccogliere opinioni, critiche, suggerimenti in merito al nostro blog. Potrai aiutarci a capire come migliorarlo.

Ti chiediamo di rispondere a poche, semplici domande. Vogliamo capire quali sono le esigenze dei nostri vecchi e nuovi lettori (che crescono costantemente di numero).

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Infine, se vuoi, puoi aggiungere qui sotto un tuo commento generale e proposte di miglioramento (il pulsante “invia” non si riferisce all’intero questionario, ma al solo commento. I voti sono già stati registrati attraverso il pulsante “vote”).

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L’aggiornamento 2017 del PNA in consultazione

A leggere il nuovo aggiornamento del PNA (in consultazione fino al 15 settembre 2017) sembrerebbe che l’ANAC si sia presa un anno sabbatico; il che non sarebbe un male di per sé.

Si continua con gli approfondimenti, uno dei quali assai atteso (Università). Le sezioni specifiche sono tre:

  • Autorità di Sistema Portuale
  • Gestione dei Commissari Straordinari nominati dal Governo
  • Istituzioni universitarie.

Finalmente l’Università! Una “scuola di vita” per tutti i nostri ragazzi/e, che può trasformarsi in una “scuola di corruzione” per molti di loro. E’ lì, infatti, che, se non già adeguatamente addestrati in famiglia o nelle esperienze adolescenziali, i nostri giovani corrono il rischio di apprendere gli stili di leadership più nefasti. Sì, perché è lì che gli studenti scontano le maggiori asimmetrie relazionali e informative. E’ lì che vivono e si alimentano i più forti conflitti di interessi dei docenti e dei ricercatori. 

Perciò un approfondimento ci sta. E sembra anche piuttosto “approfondito”. Ci sono comportamenti che abbiamo osservato tutti. Tra i più odiosi, in particolare, l’obbligo informale di acquistare la pubblicazione del docente, la “sparizione” del docente e la sua metamorfosi nell’assistente “sfigato” che, sulla base di promesse, tiene il corso “aggratis” per tutto l’anno. E tante altre amenità dedicate al reclutamento dei docenti, ovvero, il comportamento di cooptazione in azione. Infine, un bel capitolo dedicato alla ricerca, con rischi sulla progettazione, gestione e valutazione; gli aspetti assai controversi delle pubblicazioni scientifiche.

Vediamo come lo assorbiranno le istituzioni universitarie. Sarebbe bello coinvolgere i ragazzi/e e i ricercatori in questo delicato lavoro per capire come vivono dentro questi processi.

Per il resto, piacerebbe che, per un anno, l’ANAC dedicasse l’aggiornamento del PNA anche ad altri argomenti. Il 2017 è un anno cruciale (sotto molti punti di vista) per lo sviluppo delle strategie di prevenzione nella pubblica amministrazione. Ecco alcuni spunti.

Valutazione intermedia degli obiettivi della strategia nazionale ed eventuale aggiornamento
I tre obiettivi contenuti nella prima formulazione del PNA erano sembrati piuttosto vaghi, probabilmente risentivano della sostanziale novità della normativa. Ora sarebbe il momento, a quattro anni di distanza, di valutarne gli esiti e, se del caso, modificarli con obiettivi più realistici e più misurabili. 

Valutazione e ponderazione del rischio
La maggior parte delle P.A. sta concludendo una seppur parziale mappatura dei propri processi, raccogliendo un gran numero di informazioni sul rischio corruttivo associato alle proprie attività. Sarebbe stato opportuno che ANAC suggerisse alle amministrazione delle metodologie per ponderare il rischio e definire delle priorità di trattamento. E che, finalmente, proponesse una metodologia di valutazione del rischio alternativa a quella proposta dall’Allegato 5, per differenziare il livello di rischio dei diversi eventi corruttivi.

Sistemi di gestione anticorruzione
Alla fine del 2016 è stata approvata la norma ISO 37001, vale a dire lo standard internazionale per la certificazione dei sistemi di gestione anticorruzione. Nel PNA 2017 ANAC avrebbe potuto (anzi diremmo dovuto) fare un approfondimento sulle caratteristiche che (alla luce della ISO 37001) devono avere i sistemi di gestione delle amministrazioni, sistemi di gestione necessari per supportare la valutazione e il trattamento del rischio.

Prevenzione della corruzione sistemica
L’esito (in primo grado) del processo “Mafia Capitale” ha mostrato quanto possa essere pericolosa e complessa e violenta la corruzione sistemica. Talmente pericolosa, violenta e complessa, da potersi confondere, ai margini, con fenomeni di tipo mafioso. Sarebbe stato doveroso dedicare una sezione del PNA 2017 ai protagonisti dei sistemi corruttivi (che non sono solo gli uffici, ma anche i politici e i soggetti privati), perché è quanto mai importante cercare di rispondere a questa domanda: gli RPCT possono contribuire a prevenire la corruzione sistemica (grand & political corruption), o sono soggetti troppo deboli, che possono solo occuparsi della corruzione spicciola e della corruzione amministrativa (petty corruption)?

La prevenzione della corruzione è solo un sistema di regole, procedure e barriere comportamentali o ci sono altri percorsi possibili?
Cosa ci insegnano le esperienze internazionali in materia di formazione? E cosa si sta facendo anche in Italia sul fronte del rafforzamento della consapevolezza dei dipendenti pubblici su concetti chiave dei meccanismi corruttivi, quali, ad esempio: l’asimmetria informativa, l’asimmetria di potere, il conflitto di interessi, il sistema delle interferenze, l’opacità del processo decisionale, ecc… 

Cominciare a trattare certi argomenti servirebbe anche per aiutare le amministrazione ad adottare un approccio più maturo al tema della corruzione. Ma per trattare certi argomenti, sarebbe necessario che ANAC si aprisse al contributo di altri soggetti: economisti, consulenti organizzativi, filosofi, sociologi, educatori e formatori. Perché la corruzione non è solo un problema di regole e procedimenti amministrativi. E’ anche un problema di formazione culturale, etica ed economica.
Ma non crediamo che ci siano le condizioni per questa apertura al “nuovo”.

Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

 

5 anni di lavoro di Public Concern at Work sul Whistleblowing. Tempo di cambiare

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Public Concern at Work è l’organizzazione non governativa che nel Regno Unito si occupa di accompagnare i potenziali Whistleblower nella decisione di segnalare e, in seguito, nella gestione della segnalazione.

Nel Regno Unito, seppure sia stata adottata dal 1998 una delle più avanzate normative organiche sul Whistleblowing, il Public Interest Disclosure Act (PIDA), la protezione dei Whistleblower risulta ancora piuttosto problematica e recentemente (2013) un rapporto ufficiale ha indicato alcune precise linee di avanzamento della normativa.

Il rapporto di PCAW, WHISTLEBLOWING: TIME FOR CHANGE, sintetizza 5 anni di lavoro dell’organizzazione che ha un ruolo sempre più determinante soprattutto nella difficile fase di gestione del dilemma etico che i potenziali whistleblower affrontano. E’ stato osservato che se essi hanno la possibilità di rivolgersi a PCAW prima di segnalare, raddoppia la possibilità di una efficace protezione

C’è da notare come, anche in presenza di una normativa assai più avanzata di quella italiana, 4 whistleblower su 5 sperimentano un esito negativo sul piano personale a seguito delle segnalazioni. Addirittura, si è scoperto nel 2009 che i nomi dei whistleblower finivano in una black list segreta e illegale.

Per accedere al Report, cliccare qui.

In Italia, come abbiamo già segnalato in sede di consultazione alla scheda 17 del Terzo Piano di Azione OGP, una funzione consultiva, simile a quella praticata da PCAW, potrebbe essere affidata ad organizzazioni che hanno già svolto un ruolo importante, ad esempio, nell’accompagnamento dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai Whistleblower.

 

Etica e lotta alla corruzione. Un binomio inscindibile

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La notizia è che il Consiglio d’Europa ha pubblicato un Manuale, i “Concetti di base per la lotta alla corruzione“. Forse non tutti sanno che il Consiglio d’Europa è l’istituzione europea che ha dato vita al GRECO, il gruppo di Stati contro la corruzione e che l’Italia è costantemente sottoposta a pressioni esercitate da questa iniziativa attraverso un meccanismo di mutua valutazione e di reciproca osservazione.

Si tratta di un Manuale da utilizzare per fare formazione e serve ai formatori per costruire le attività e per focalizzare i concetti di base per il contrasto alla corruzione e serve ai discenti come materiale di approfondimento.

Ci ha fatto particolarmente piacere scoprire che il Manuale fa espressamente riferimento all’Etica come ad uno dei concetti di base su cui fondare le iniziative formative, tanto da dedicargli un intero capitolo, il quinto.

Il clima etico di un’organizzazione, affermano gli autori del Manuale (che sono Vera Devine e Tilman Hoppe), di norma non è il risultato dell’assenza o della scarsa qualità delle leggi, ma di una lunga tradizione di prassi e comportamenti che si trascinano nel tempo. Ciò è dovuto ad una serie di fattori, tra cui, l’assenza di una leadership etica, scarsa consapevolezza dell’opinione pubblica, una tradizione autocratica risalente a regimi storicamente passati ma culturalmente duri a morire (immaginiamo i regimi ex comunisti o le nostre prime, seconde e terze repubbliche), la presenza di oligarchie nei gruppi dirigenti delle amministrazioni (i considdetti “mandarini”), assenza di trasparenza, ecc.

Secondo gli autori, inoltre, il 10% dei dipendenti pubblici è immune da tentazioni, un altro 10% è totalmente asservito ad interessi illeciti, mentre il restante 80% si adatta alla cultura prevalente. Al di là delle percentuali, che forse andrebbero leggermente ritoccate nell’attuale panorama italiano, è chiaro come il target delle iniziative di prevenzione e di formazione debba essere proprio quell’ampia platea di dipendenti che sta nel mezzo. Il primo 10% di persone non avrebbe bisogno di formazione, mentre per il secondo 10% il destino dovrebbe riservare una collocazione diversa dalla sfera pubblica (ahimè). Per il restante 80%, invece, l’adattamento ad una cultura prevalente, la delega di pensiero, l’asservimento, la fedeltà ad un leader in luogo della lealtà ad un ordinamento costituiscono la base culturale, l’humus fecondo per le predazioni che dall’interno o dall’esterno danno luogo a fenomeni di corruzione su larga scala, come sono i nostri. Queste cose non si cambiano con le leggi (o solo con le leggi), ma con una costante e approfondita riflessione sui processi decisionali e, in particolare, sui fondamenti razionali che guidano e orientano le scelte della componente professionale e elettiva delle amministrazioni pubbliche.

Ma poi c’è anche un problema di metodo, cioè di come viene realizzata la formazione. Quasi sempre si ritiene che una lezione frontale sul Codice di Comportamento sia sufficiente a raggiungere l’obiettivo formativo, ma non è così. L’etica non si risolve con la memorizzazione delle “giuste soluzioni”. Si tratta, invece, di facilitare una riflessione sui cosiddetti dilemmi, cioè su situazioni in cui principi e norme confliggono e pongono il decisore di fronte a scelte ugualmente “costose” o sotto il profilo della promozione dell’interesse pubblico o sotto il profilo, ad esempio, della salvaguardia professionale o personale. Si pensi al caso, ormai tipico, del dottor Rossi, funzionario pubblico, che è testimone di un fatto corruttivo e che deve decidere se segnalare e proteggere l’interesse pubblico o ignorare e proteggersi da ritorsioni. La riflessione su dilemmi come questo, ad esempio, sono alla base di una corretta applicazione del Whistleblowing.

In Italia la formazione condotta attraverso la discussione di casi (real-life scenario) sta muovendo i primi passi. C’è da superare un approccio all’aggiornamento professionale di stampo prettamente giuridico e una scarsa propensione all’innovazione in questo campo. Tuttavia, il fatto che il Piano Nazionale Anticorruzione faccia espressamente riferimento alla formazione all’etica e alla legalità come misura obbligatoria, sta mettendo le amministrazioni di fronte alla responsabilità di promuovere iniziative formative che, se ben condotte, costituiscono momenti essenziali di riflessione collettiva e di costruzione di argini culturali e comportamentali al malaffare.

Chi ha paura dei Whistleblower?

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Abbiamo una nuova legge. Molto si è già detto e scritto. Due novità emergono più di altre: il ritorno del falso in bilancio, che il nostro Paese in maniera anacronistica e paradossale aveva tenuto fuori dai comportamenti illeciti e la restituzione del maltolto sia per accedere al patteggiamento sia come riparazione pecuniaria per chi è condannato per corruzione.

C’è molto ancora da fare, ad esempio sul tema del Whistleblowing. L’assenza di disposizioni in merito alimenta interrogativi sulla determinazione del mondo politico a combattere seriamente corruzione e malaffare. Perche? Chi ha paura dei Whistleblower?

La deterrenza in chiave preventiva del Whistleblowing non risiede solo nella effettiva visione della condotta illecita, ma anche e soprattutto nella potenziale visibilità della stessa. Jeremy Bentham lo aveva compreso già nel diciottesimo secolo quando parlava di come si potessero tenere a freno i comportamenti antisociali delle persone. La famosa frase “Più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo“, illustra mirabilmente come, in un dominio di scelta razionalmente legata alla dinamica costi-benefici, la possibilità che un collega di lavoro segnali il mio comportamento illecito mi spinga a desistere, o, quantomeno, mi costringa a trovare soluzioni più “costose” da un punto di vita organizzativo per mettere in atto il mio comportamento.

Esistono pochi studi che pongono seriamente la questione dell’efficacia del Whistleblowing come antidoto preventivo alla corruzione. Uno di questi, è stato pubblicato alla fine del 2014 da un gruppo di ricercatori americani (Call, Martin, Sharp e Wild) dal titolo “L’impatto dei Whistleblower sulle azioni di contrasto alle false dichiarazioni finanziarie” (a proposito di “falso in bilancio”). Come è noto negli Stati Uniti l’ordinamento giuridico premia i Whistleblower accordando loro una percentuale del denaro recuperato. Ebbene, utilizzando un set di dati che il governo americano mette a disposizione sui reati concernenti le false dichiarazioni finanziarie (a proposito di FOIA – Freedom of Information Act), la ricerca ha evidenziato come il coinvolgimento dei Whistleblower pesa per una percentuale tra il 21% e il 27,5% dei 79,46 milioni dollari in sanzioni totali comminate e determina un raddoppiamento delle pene detentive comminate a specifici individui. Tuttavia, questi benefici non sono a costo zero, dal momento che le azioni di contrasto che coinvolgono i Whistleblower hanno una durata media del 10,9% (circa 10 mesi) superiore a quelle che non includono segnalazioni.

In un precedente studio (Economic crime: people, culture and controls) Price-Waterhouse-Coopers riteneva che non vi fosse nulla di più appropriato della capacità percettiva degli esseri umani, della acutezza delle persone, dell’occhio e dell’orecchio umano, quando si tratta di discernere modelli di comportamento non ordinari, coincidenze improbabili e/o metodi di lavoro atipici che spesso segnalano la presenza di condotte illecite. Lo studio ha rilevato che i Whistleblower sono stati responsabili per il 43% del rilevamento delle frodi, mentre le forze dell’ordine solo per il 3% ed i controlli societari per il 34%.

L’Associazione dei Certified Fraud Examiners (ACFE) ha illustrato in un altro (meno recente) studio che le condotte illecite hanno molta più probabilità di essere rilevate da una persona fisica che presta il proprio servizio all’interno dell’organizzazione, piuttosto che da sistemi di audit, controlli o altri mezzi. Significativamente, ACFE ha evidenziato che il 46,2% di tutte le frodi sono state scoperte da informatori interni, mentre solo il 3,2 % è stato rilevato dalle forze dell’ordine. Queste statistiche sono molto simili ai risultati della Price-Waterhouse. Lo studio ha concluso che dal momento che oltre la metà di tutte le segnalazioni di condotte illecite è venuto da parte dei dipendenti, essi “dovrebbero essere incoraggiati a segnalare comportamenti illeciti o sospetti, e devono essere rassicurati sul fatto che le segnalazioni possono essere effettuate in modo confidenziale e che l’organizzazione proibisce ritorsioni contro gli informatori“.

Molti ritengono che una seria politica di tutela delle persone che hanno il coraggio di segnalare determini la qualità di una strategia anticorruzione a livello generale. Favorire le segnalazioni attraverso soluzioni efficaci di tutela è anche lanciare un messaggio chiaro, a tutti, che si intende far prevalere il principio di lealtà all’ordinamento giuridico e all’interesse pubblico piuttosto che il principio di fedeltà al proprio gruppo o al proprio superiore (politico o amministrativo). Questo atteggiamento, seppure in teoria condiviso da tutti, nella pratica e nel clima che si respira all’interno delle nostre amministrazioni, è ancora piuttosto osteggiato.

Paradossi italiani

4bSuccede anche questo in Italia. Che una misura anticorruzione diventi un atto di ritorsione nei confronti di un whistleblower. 

La notizia è del 25 ottobre, apparsa sul Quotidiano della PA a firma di Paolo Romani e riporta la sentenza del tribunale di Brescia del 15 ottobre 2014 in cui il giudice Laura Corazza applica, a nostro avviso correttamente, il comma 51 dell’articolo 1 della legge 190 che fornisce nuove tutele al dipendente che segnala condotte illecite (Whisteblowing).

Si tratta di un giudizio in cui il comandante della Polizia Municipale di un Comune dopo aver collaborato con la Corte dei Conti e dopo aver segnalato il comportamento contrario ai doveri d’ufficio di un agente, si trova a non essere confermato nel suo ruolo a seguito dell’applicazione (che il trbunale giudica strumentale) della misura della rotazione del personale.

Di seguito un breve estratto della sentenza che riporta in maniera dettagliata i fatti e che, in qualche modo, si commenta da sola.

“Il ricorrente M———S———– ha dedotto: a) di essere stato assunto dal Comune di G————— il 30 dicembre 2011 in qualità di Funzionario di Polizia Locale, categoria D, posizione economica D3;; b) di essere stato nominato responsabile dell’Area Vigilanza sia per il 2012 che per il 2013; c) di avere, in tale sua qualità, collaborato con la Procura Regionale della Corte dei Conti nello svolgimento di indagini conclusesi con l’esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti del sindaco del Comune di G————— per un danno a carico dell’Ente quantificato in euro 87.992,57; d) di avere, inoltre, segnalato all’ufficio preposto ai procedimenti disciplinari ed alla Procura della Repubblica comportamenti contrari ai doveri d’ufficio dell’agente C————— ; e) che il sindaco aveva manifestato la sua contrarietà alla promozione dell’azione disciplinare nei confronti dell’agente C————— (così aveva scritto il sindaco in un messaggio di posta elettronica: “non entro nel merito delle questioni disciplinari, ma sia ben chiaro che questa Amministrazione non intende privarsi di un agente dopo aver fatto ogni sforzo per implementare il corpo di Polizia Locale” e poi, ancora, aveva espresso la sua “amarezza per le modalità ed i tempi con i quali tale vicenda è stata condotta e per l’esito pesante – seppur non definitivo – che si è determinato. Esito, mi permetto di sottolinearlo, che si è ritenuto neppure di comunicarmi, quasi fossi un estraneo a questo Ente…”) e che il Comune aveva deciso di non costituirsi nel giudizio di impugnazione promosso dall’agente, con conseguente annullamento della sanzione disciplinare irrogata; f) che con nota  del 12 dicembre 2013 il sindaco gli aveva comunicato l’avvio del procedimento per il mancato rinnovo dell’incarico di responsabile dell’Area Vigilanza al fine di “garantire la rotazione del personale che svolge funzioni dirigenziali in un ruolo, quello del Comandante della Polizia Locale, esposto più di altri a rischi di corruzione”, essendo la rotazione del personale misura essenziale di contrasto alla corruzione secondo l’art. 10 co. 1 lett. b) della legge 190/2012;; g) che, tuttavia, il Comune, con delibera del 15 gennaio 2014, aveva anche stabilito che “la dotazione organica dell’Ente è piuttosto limitata e non consente, di fatto, l’applicazione concreta del criterio della rotazione”; h) che il Sindaco aveva individuato in maniera solitaria l’Area Vigilanza quale “settore particolarmente esposto al rischio corruzione”, a prescindere da qualunque verifica da parte del Responsabile della prevenzione della corruzioneattuando una rotazione non prevista dal Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione vigente nell’anno 2013, e ciò in contrasto con quanto stabilito dalle linee guida predisposte dal comitato interministeriale il 13 marzo 2013, secondo le quali l’adozione di adeguati sistemi di rotazione del personale deve essere attuata “con l’accortezza di mantenere continuità e coerenza degli indirizzi e le necessarie competenze delle strutture“.

A code is nothing…

3bA code is nothing, coding is everything“.

Così disse Muel Kaptein nel 1998 (in compagnia del suo collega Wempe). Kaptein, uno dei massimi esperti in codici di comportamento/codici etici, olandese, è spesso citato dai manuali OCSE quando si tratta di dare orientamenti su come si codificano e, soprattutto, su come si trasferiscono le regole di comportamento ed i valori etici sottostanti ai dipendenti (nel caso di Kaptein poco importava se pubblici e privati). Leggi il resto dell’articolo

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