SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Costruire un dilemma etico. I 6 passaggi

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La costruzione di un dilemma etico. I 6 passaggi

1. IDENTIFICA UN DECISORE PUBBLICO.

  • Il protagonista deve essere SEMPRE un «operatore pubblico»
  • Specificare SEMPRE in quale ufficio lavora e (eventualmente) le sue mansioni
  • Deve essere un protagonista che facilita il processo di identificazione, descrivi alcuni particolari che lo rendono più vicino allo stato d’animo dei partecipanti

2. INSERISCI LE INFORMAZIONI RILEVANTI

  • Le circostanze possono appartenere ad un caso vissuto in prima persona o raccontato. Costruisci comunque una narrazione credibile
  • Le forze che intervengono possono essere di vario tipo

– Pressione di status (Prestigio, Feel-good, ecc…)

– Guadagno (Economico, di posizione, ecc…)

– Relazionale (Relazione tra pari, relazione con l’autorità, ecc.)

– Emozioni (Paura, rabbia, ecc..)

– Asimmetria (Relazionale, informativa, ecc…)

– Conflitto di interessi (amicizia, familiarità, interessi economici, ecc…)

– …

3. IDENTIFICA LE DECISIONI ALTERNATIVE

  • Non devono essere le decisioni più giuste, devono essere le decisioni che possono venire in mente al protagonista
  • Ricordati di inserirne una più compatibile con l’etica pubblica
  • Ricordati di inserirne, se possibile, una provocatoria o esilarante
  • Meglio se le decisioni vengono identificate insieme ai partecipanti alla formazione

4. ASSEGNA AD OGNI DECISIONE PRINCIPI DIVERSI

  • E’ la parte più importante del processo. Il caso serve a rendere «vivi» i principi e le regole, ad incarnarli all’interno di decisioni e scelte dell’operatore pubblico
  • Dai il giusto spazio alla discussione sul «senso» di questi principi e da dove provengono (storia e tradizione culturale di provenienza, se ricostruibili)

5. IDENTIFICA LE IMPLICAZIONI DELLA DECISIONE

  • A volte le implicazioni determinano la scelta. Conoscerle significa operare una scelta consapevole
  • La ragione per cui le persone scelgono contro l’etica pubblica risiede, spesso, in una errata percezione delle implicazioni di breve, medio e lungo periodo, privilegiando gli effetti immediati e non considerando gli effetti di medio-lungo periodo

6. IDENTIFICA LA DECISIONE PIU’ COMPATIBILE CON L’ETICA PUBBLICA

    • E’ importante chiudere il caso indicando la scelta più compatibile con l’etica pubblica
    • Ricordati di collegare, se possibile, il caso con il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell’organizzazione, con la mappatura dei processi, l’analisi dei rischi e le misure di mitigazione del rischio previste dall’organizzazione

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FOIA (Freedom Of Information Act), un acronimo che misura le distanze

FOIA_Svezia

In Italia non abbiamo ancora un FOIA, cioè un Freedom Of Information Act, cioè il riconoscimento della libertà di chiunque di accedere ai dati e alle informazioni in qualsiasi modo prodotte e/o detenute dall’amministrazione pubblica.

Abbiamo però una Delega al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche votata il 4 agosto 2015 dal Parlamento, che obbliga il Governo ad emanare un suo provvedimento in ottemperanza a tale delega entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge. Tale delega sembrerebbe promettente dal momento che contiene alcuni elementi che lascerebbero intendere la volontà di riconoscere anche in Italia tale libertà.

Il testo approvato prevede che il Governo sia delegato ad adottare uno o più Decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del Decreto trasparenza… In particolare, l’articolo 7 lettera “h” garantisce:

“fermi restando gli obblighi di pubblicazione, riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche…

…previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso, di procedure di ricorso all’Autorità nazionale anticorruzione in materia di accesso civico e in materia di accesso ai sensi della presente lettera, nonché della tutela giurisdizionale ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni”.

In molti si occupano (egregiamente) di questo tema (il progetto FOIA4Italy, ad esempio) ed alcuni si sono spesi, anche in sede governativa, per sottolineare come il riconoscimento di tale libertà possa rappresentare un punto di svolta per il nostro Paese in termini di maggior controllo dell’operato del decisore pubblico nelle sue articolazioni politiche e amministrative nazionali e locali, di maggiore trasparenza nell’ottica di un miglioramento della qualità delle decisioni pubbliche che vengono assunte.

Ma da che cosa è giustificata tale enfasi?

In un precedente scritto (Trasparenza e trasparentismi) ho rivolto la mia attenzione alle varie dimensioni della trasparenza e di come essa non possa essere considerata un dogma inespugnabile, che la trasparenza, per funzionare e per adempiere alle grandi aspettative che le vengono attribuite, debba avere determinate caratteristiche, altrimenti si potrebbe rivelare un pericoloso boomerang o un clamoroso fiasco

E’ per questo che occorre presidiare con grande attenzione come la suddetta delega verrà tradotta in dispositivo normativo, offrendo al legislatore e all’opinione pubblica un approfondimento non tanto giuridico quanto concettuale e fornendo una prospettiva storica e culturale a questo fondamentale istituto, caratteristico delle democrazie “evolute”.

In questa presentazione, prodotta per il Webinar del 7 settembre 2015 per FormezPA, si trova il contributo di @spazioetico a questo dibattito.

A breve anche un paper.

    

La disonestà delle persone oneste

7ASi fa un gran parlare in questi giorni di presunti paladini della legalità pizzicati ad intascare mazzette milionarie.

A volte si fa fatica a credere che una persona che conosciamo si sia potuta macchiare di un crimine così orribile come la corruzione. A volte sentiamo dire: “Su quella persona ci avrei messo la mano sul fuoco“.

Ma la frequenza di tali accadimenti ci lascia intendere che non è poi così difficile che questo accada.

Nel 2008 una autorevole ricercatrice di nome Nina Mazar pubblicò un paper dal titolo assai intrigante “La disonestà delle persone oneste“.

La ricercatrice voleva dimostrare che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Mazar proponeva e testava nella sua ricerca la teoria della cosiddetta “manutenzione del concetto-di-se“. Mazar affermava che le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Una dimostrazione concreta. Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 4 comma 2 che “…il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto“.

E’ l’antichissima tradizione dell’ex voto (se l’offerta del regalo o altra utilità è antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del regalo o altra utilità è successiva all’atto) come remunerazione per un “atto amministrativo” che si sta per ricevere o che si è ricevuto (l’atto amministrativo è inteso come “dono” concesso da un’autorità superiore; funzionario=divinità). In questo caso, l’ordinamento giuridico si vuole tutelare da quello che potremmo definire il “mercimonio” di atti dovuti e dalla susseguente perdita di credibilità dell’azione amministrativa.

Questo fenomeno può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con “approccio valoriale” che realizziamo con i dipendenti pubblici di varie amministrazioni.

  • Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.
  • Purtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.
  • Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare del poliambulatorio ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.
  • Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al titolare del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno comunque dato tutte esito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Il dottor Rossi è tipicamente una persona di specchiata integrità e mai si sognerebbe di violare una regola del Codice di Comportamento. Tuttavia, in ragione delle particolari circostanze che si vengono a creare, nel suo animo si fa strada proprio quella proposta che per il Codice di Comportamento è “indecente”.

Perché?

Il dottor Rossi può pensare di violare la regola, ad esempio, in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Ed ecco che, magicamente, una persona onesta diviene disonesta (nel senso che viola una regola stabilita da un Codice di Comportamento).

Secondo la teoria di Nina Mazar il dottor Rossi potrà comportarsi in maniera disonestà e conservare tuttavia una buona opinione di sè, in ragione del fatto che il contesto, inteso come gli altri funzionari del suo ufficio, la leadership e, in particolare, l’operatore economico locale, avallano (e in un certo senso premiano) quel tipo di comportamento.

Come è abbastanza intuibile, il contesto è fondamentale. E’, come dire, un’autostrada per la violazione. Questo non significa, tuttavia, che a rendere conto della scelta non debba essere l’individuo, che, in piena libertà può comunque scegliere l’opzione più eticamente orientata.

Come dimostra il caso concreto, contesti particolarmente degradati, dal punto di vista dell’integrità, hanno la potenzialità di piegare anche coloro che in altri contesti si sono in passato dimostrati difensori della legalità. Pertanto, ritengo che l’emergere di tali situazioni debba essere considerata una spia di più gravi e perduranti violazioni della legalità.

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. QUARTA PARTE

 (…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

(…leggi la TERZA PARTE di questo articolo) 

QUARTA PARTE: esame di un caso concreto (real-life scenario)

La cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto (oggetto del divieto posto dalla seconda parte del comma 2 dell’articolo 4 del Codice di Comportamento PA) può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con approccio valoriale che realizziamo con i dipendenti pubblici.

Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.

1a1.jpgPurtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.

Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.

Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al responsabile del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno dato tutte e sito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Al dottor Rossi viene in mente questa soluzione in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Il dottor Rossi deve decidere se richiedere la prestazione scontata ed in tempi stretti per la propria consorte oppure non richiederla (dilemma etico). L’analisi del caso concreto è finalizzato alla risoluzione del suddetto dilemma etico.

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. TERZA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

 TERZA PARTE: L'atto amministrativo come "dono"

Esiste una seconda interpretazione del dono. Talvolta l’atto amministrativo può essere visto dal beneficiario come un “dono” (munus) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un grande potere, cioè il decisore pubblico.

Nel destinatario del potenziale atto sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il decisore pubblico. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

L’articolo 4 comma 2 del Codice di Comportamento PA, nella seconda parte stabilisce che: “…In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio…”. L’ordinamento mira, attraverso questa disposizione, ad escludere anche questo schema di reciprocità per tutelare, in particolar modo, la reputazione della pubblica amministrazione.

renzoSi tratta, a ben vedere, di una tradizione antichissima. Ancora più antica delle mirabili parole scritte da Alessandro Manzoni nei Promessi Sposi quando narra di Renzo che, convinto da Agnese intraprende un viaggio pieno di incertezze verso lo studio dell’Azzeccagarbugli: “Pigliate quei quattro capponi, poveretti! a cui dovevo tirare il collo, per il banchetto di domenica, e portateglieli; perché non bisogna mai andar con le mani vote da que’ signori. … Lascio pensare al lettore, come dovessero stare in viaggio quelle povere bestie, così legate e tenute per le zampe a capo all’in giù, nella mano di un uomo il quale, agitato da tante passioni, accompagnava col gesto i pensieri che gli passavan a tumulto per la mente. (…) e dava loro di fiere scosse, e faceva sbalzare quelle teste spenzolate; le quali intanto s’ingegnavano a beccarsi l’una con l’altra, come accade troppo sovente tra compagni di sventura“.

Natalie Zamon Davis tratteggia i caratteri di questa eredità culturale nel suo libro Il dono. Vita familiare e relazioni pubbliche nella Francia del cinquecento. Prima della Riforma luterana, nella dottrina e nel diritto canonico l’idea che la chiesa fosse un’istituzione caratterizzata dal passaggio dei doni era solidamente radicata. Il sistema cattolico si caratterizzava per una reciprocità complessa e articolata, in cui a essere donate erano le cose più diverse, dalle candele di cera alla fede. C’era scambio tra laici e preti. I laici donavano calici, paramenti e stendardi e denaro, i preti ricambiavano con l’intercessione liturgica, le preghiere e la messa. Il denaro elargito per una messa era considerato un dono, così come le decime erano considerate un’offerta, un’oblazione delle primizie fatta dal popolo al Signore nella persona dei sacerdoti.

Negli scritti ufficiali nessuno metteva in evidenza il vincolo o l’obbligo che Dio assumeva in conseguenza del dono ricevuto (principio di reciprocità). Nei testi del XII° secolo “munus” non era associato a “remuneratio”, ma a “cor” (cuore). Ci si preoccupava di donare a Dio nella giusta disposizione di spirito illustrata dalle offerte dei Re Magi.

Nella pratica tuttavia, le cose stavano in maniera assai diversa. Andare a Messa rappresentava per il popolo un dono sotto forma di sacrificio necessario per avere in cambio un risultato positivo. Tuttavia, in queste forme di scambio, il sacrificio a Dio rappresentava il tentativo di placare la sua ira e di indurlo alla riconciliazione (proprio come in moltissimi schemi “pagani”).

In cosa tale sistema prestava il fianco alle critiche dei riformatori? Nel frequente degradarsi dei doni tradizionali in pagamenti imposti (peccato di simonìa), reso più acuto dalle invettive dei protestanti i quali accusavano i preti di far mercimonio di cose sacre.

Lo schema protestante, invece, era del tutto contrario alla reciprocità. Il Dio di Calvino dona in assoluta libertà. Calvino non sarebbe mai stato disposto ad ammettere che Dio avesse un obbligo, anche minimo, nei confronti di qualche entità esterna: “Dio non può ricevere alcun beneficio da noi” e “A Padre, a padrone, a Dio onnipotente non si può restituire l’equivalente”. Ai doni di Dio i cristiani devono rispondere obbedendolo, amandolo, dimostrandogli gratitudine.

Secondo Calvino, tutti i cristiani sono legati da obblighi reciproci, che tuttavia non si qualificano in una struttura rigidamente determinata, in un circuito del dare e ricevere. Gli uomini restano liberi e non legati al vincolo del dono. Gli effetti di tale impostazione ricaddero sulla legislazione di Ginevra dove Calvino risiedeva. Le leggi ponevano limiti assai rigidi ai doni e si ispiravano, in parte, alla speranza di imporre un comportamento decoroso in una città di Dio, dall’altra, rappresentava lo sforzo di trasformare i rapporti che accompagnavano lo scambio di doni. L’impatto fu piuttosto parziale. I Codici sottostanti resistettero, almeno nel breve-medio periodo.

(continua…)

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. SECONDA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

SECONDA PARTE: I doni nella Francia del XVI° secolo

In un mondo di doni che creano amicizie e obblighi di gratitudine, dove comincia la corruzione? Tale questione venne dibattuta nella Francia del XVI° secolo. All’epoca non esisteva una termine simile a “bribe” inglese (briciola) per definire una mazzetta/tangente. Si utilizzavano i termini “dons” e “presents” ed era il contesto d’uso che indicava se si trattava di un dono buono o cattivo.

All’epoca i giudici si difendevano dicendo che i regali erano di poco valore, che venivano offerti da entrambe le parti in causa, che sarebbe stato presuntuoso e inumano non accettarli, che, soprattutto, non incidevano sulla correttezza del giudizio.

RabelaisFrancois Rabelais (1494-1553, scrittore francese famoso per le storie di Pantagruel e Gargantua), ci offre un ritratto di un giudice, Brigliadoca, molto in linea con questo modello. Nella pratica di Brigliadoca i doni non avevano conseguenze sull’esito del processo. Egli semplicemente ammucchiava le carte del convenuto insieme ai doni ricevuti da una parte del tavolo e le carte e i doni dell’attore dall’altra parte del tavolo. Poi lanciava i dadi. Le decisioni di Brigliadoca apparivano così eque che in quarant’anni nessuno si era mai lamentato.

Sul versante opposto, c’era chi pensava che la tentazione dei doni e la nascita dell’obbligo di remunerare fosse tanto forte da cancellare la possibilità di un giudizio equo, indipendentemente dall’entità del dono stesso. Questo argomento venne avanzato da Jean de Coras che affermava che i giudici dovevano aborrire i regali, poiché il regalo acceca anche coloro che hanno la vista chiara e perverte le parole dei giusti (citando un versetto dell’Esodo 23,8). De Coras affermava anche: “siamo compensati dal nostro principe, gli stipendi ci vengono pagati regolarmente ogni trimestre. Inoltre riceviamo le sportule dalle parti per ogni giudizio. Come possiamo accettare di vedere le nostre cucine riempite di cacciagione, selvaggina e altri alimenti forniti da ricchi e da poveri?…

In più l’accettare doni induce i litiganti a pensar male del funzionamento della giustizia. Eliminare i doni significava per Jean de Coras, deciso sostenitore della sovranità regia, stringere i legami che univano i giudici al sovrano e, contemporaneamente, allentare quelli concorrenti, che li vincolavano invece alle aristocrazie locali. Altrettanto significativo è il fatto che Jean de Coras fosse un protestante.

Egli formulò, infine, una vigorosa metafora: “Per un giudice toccare un dono era come per un pescatore toccare una torpedine. Prima gli addormentava i polpastrelli, poi la mano intera e poi, poco a poco, tutto il resto del corpo”.

Questi autorevoli autori avevano intuito quale fosse l’implicazione più perversa nell’accettare doni quando si è in una posizione pubblica. Chi accetta i doni accetta di essere governato da regole di in un Codice “altro” rispetto a quello riconosciuto dall’ordinamento (il “Codice del Re”). Tale Codice esprime delle “regole proprie”, “dinamiche peculiari” di potere, leadership incerte e un certo grado di reciprocità. Chi decide (più o meno consapevolmente) di entrare nel gioco della reciprocità decide anche di abbandonare lo schema del rapporto pubblico che è sciolto da ogni reciprocità e che si basa su principi quali imparzialità, buon andamento, trasparenza, ecc.

simulachresNei Simulacri della morte (1538), una serie di disegni di Hans Holbein, viene ritratto uno strano gruppo di giudici. La figura centrale è il Presidente della Corte, accecato dai doni ricevuti e distratto dal prendere la giusta decisione. I giudici hanno le mani mozze affinché non possano afferrare i doni. Il contendente povero è solo e in disparte Il giudice porge la mano al ricco che è ripreso nell’atto di mettere la mano nella borsa. Nell’illustrazione completa, si vede la morte che viene a prendersi il giudice. Il messaggio di questa illustrazione ammonisce su come il dono legato alla corruzione (che aspetta una reciprocità) non può generare gratitudine, non ha libertà di movimento e aspetta solo di essere contraccambiato.

(continua…)

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Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. PRIMA PARTE

PRIMA PARTE

“Coloro che donano non sono tutte persone generose”
Baldassarre Castiglione 1478-1529, Diplomatico al servizio della Santa Sede

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Esiste un unico Codice di Comportamento? I dipendenti pubblici sono chiamati ad osservare le disposizione di un nuovo Codice di Comportamento secondo quanto disposto dal d.P.R. n. 62 del 2013. Ma siamo sicuri che non esistano altre regole che orientano il comportamento dei dipendenti? Siamo sicuri, cioè, che la cultura delle micro-organizzazioni, intesa come forza che governa le relazioni tra le persone, nonché come costruzione e mantenimento di rapporti di potere, non possa condizionare l’operato dei dipendenti pubblici attraverso regole proprie?

Una ipotesi che si potrebbe formulare è che accanto alle regole del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici esistono altri “Codici” che agiscono sotto la superficie. Si tratta di regole a volte antichissime che governano le relazioni tra le persone di un determinato contesto praticamente da sempre. Si tratta di regole che vengono, in larga parte, avallate dalle leadership e rafforzate dai comportamenti di adesione degli altri dipendenti. Sono regole, infine, che vengono amplificate dalla stigmatizzazione sociale di chi vi si oppone.

Uno dei Codici sottostanti in cui ci si potrebbe imbattere fa riferimento alle regole che governano lo scambio. In particolare, il cosiddetto “principio di reciprocità” che è alla base degli scambi che vivono e si alimentano negli atti di presunta liberalità come doni, regali e altre utilità.

Il Codice di Comportamento se ne occupa con una specifica disposizione, l’articolo 4. Il comma 2 stabilisce che: “Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Lo scambio di beni, anche se di valore intrinseco non fondamentale, è uno dei modi più comuni e universali per creare relazioni umane (o per creare ponti con il divino a volte, secondo alcune teorie sul significato del sacrificio). Addirittura il dono diventa, secondo Marcel Mauss (l’autore che nel secolo scorso ha contribuito maggiormente ad approfondire questo argomento), un fatto sociale totale, vale a dire un aspetto specifico di una cultura e, pertanto, attraverso la sua analisi è possibile leggere per estensione le diverse componenti della società. L’autore suppone che il meccanismo del dono si articoli in tre momenti fondamentali basati sul cosiddetto principio di reciprocità: dare (MUNUS), ricevere l’oggetto o l’utilità (ci deve essere accettazione); ricambiare (REMUNERATIO).

Attraverso la regola dell’articolo 4, pertanto, l’Ordinamento mira ad escludere l’attivazione del suddetto schema di reciprocità che curverebbero la linearità (attuale e futura) del processo decisionale del decisore pubblico. L’accettazione di un dono (non di modico valore) ha il potenziale di generare un conflitto di interesse tra “interesse primario” e, cioè, l’interesse pubblico che l’amministrazione deve promuovere e l'”interesse secondario” che, in questo caso è rappresentato dall'”interesse a ricambiare” o “a sdebitarsi” che viene attivato all’accettazione del dono da parte del dipendente pubblico.

La migliore definizione di “dono” (o regalo o altra utilità nella terminologia utilizzata dal Codice) in grado di generare tale conflitto di interesse , a mio avviso, è presente in una pubblicazione di Valentin Groebner (Liquid Assets, Dangerous Gifts: Presents and Politics at the End of the Middle Ages, 2002). Secondo Groebner un dono è una transazione che assume una particolare formalità retorica, dal momento che mormora (o grida dipende dalle circostanze) “Sono per te solamente e non devi fare niente per contraccambiare”. Al di là se questo è vero oppure no, sta di fatto che al momento del donare, il donatore non può esplicitamente richiedere qualcosa in cambio se non vuole mettere in pericolo l’efficacia dell’intera transazione. I doni possiedono un potere seduttivo, un’eloquenza, nonché la capacità di trasformare le relazioni sociali.

Un dono efficace è, pertanto, un dono che evoca ambiguità. Diremmo che, prima o poi, il dono genera un “dilemma”.

Non stiamo parlando, pertanto, del dono di chi pratica la “gratuità” come, ad esempio, nella pratica del volontariato, dove chi dona lo fa con spirito di liberalità non avendo in mente una remunerazione che non sia attraverso la produzione dei cosiddetti “beni relazionali”. Secondo Zamagni, inoltre, Il non pagamento delle prestazioni o, più in generale, la mancanza di ricompense (presenti o future) non assicura, di per sé, la gratuità, la quale è essenzialmente una virtù, che postula una precisa disposizione d’animo.

Cosa significano i termini “munus” e “remuneratio”? MUNUS (dono) è il DONO che obbliga a uno scambio, proviene etimologicamente dalla radice “mei” che significa “dare in cambio”. Da munus si sono generati dei termini che sono per noi molto significativi. Ad esempio, “COM-MUNIS” è propriamente chi ha in comune dei munia cioè dei doni da scambiarsi. Ora quando questo sistema di compensazione gioca all’interno di una stessa cerchia, si determina una “comunità”, cioè un insieme di uomini uniti da questo legame di reciprocità. RE-MUNERATIO, invece, è l’azione del dare indietro un “munus“, quindi del ricompensare per un dono precedentemente ricevuto.

Marshall Sahlins (1974) identifica diverse tipologie di reciprocità:

  • Reciprocità generalizzata. Essa si verifica quando una persona condivide beni o lavoro con un’altra persona senza aspettarsi nulla in cambio (gratuità).
  • Reciprocità bilanciata o simmetrica. Si verifica quando qualcuno dona a qualcun altro, in attesa di un giusto e tangibile ritorno in un futuro indefinito. Si tratta di un sistema molto informale di scambio. L’aspettativa che il donatore sarà rimborsato è basato sulla fiducia e sulle conseguenze sociali (schema previsto dall’articolo 4 del Codice di Comportamento).
  • Reciprocità negativa è ciò che gli economisti chiamano baratto. Una persona che fornisce beni o lavoro e si aspetta di essere ripagato immediatamente con alcuni altri beni o lavoro di pari valore. La reciprocità negativa può comportare un quantitativo minimo di fiducia e una distanza massima sociale. Può avvenire tra estranei.

Quando si trascura il “registro del dono”, una delle conseguenze è che non ci si accorge di quanto spesso esso sia presente nel mondo che ci circonda. Secondo Natalie Zamon Davis, la teoria dell’economia di mercato è parsa inadeguata a descrivere la condotta e le motivazioni umane nello scambio di beni e servizi e a mostrare come i sistemi si autoregolino. Oggi un approfondimento culturale sui doni potrebbe rappresentare un’utile integrazione al dibattito che si va costruendo su interesse pubblico e interesse privato.

E’ anche per questo motivo che l’Ocse, pur riconoscendo il principio generale che i dipendenti pubblici sono tenuti a non chiedere o accettare regali o mance da individui o organizzazioni che possono influenzare la loro imparzialità, ammette, tuttavia, che in pratica non è sempre realistico e talvolta anche non auspicabile vietare rigorosamente tutti i tipi di regali e altre utilità (Towards a sound integrity management, 2009).

Invece di optare per una politica ‘a tolleranza zero’, le amministrazioni andrebbero incoraggiate a scegliere di sviluppare un orientamento più sfumato. Occorre essere consapevoli del rischio, che è tipicamente proprio degli strumenti fortemente basati su regole/procedure, di indebolire la capacità dell’individuo e la disponibilità a mettere in discussione il proprio processo decisionale etico. Quando le persone si confrontano solo con le regole, vi è un rischio significativo che si concentreranno su una rigida applicazione della regola, piuttosto che sul principio etico sottostante.

Le amministrazioni, pertanto, potrebbero anche optare per opzioni meno “formalistiche”. Invece di avere una policy specifica, potrebbero sviluppare una policy dei casi concreti attraverso incontri, ad esempio, di formazione con approccio valoriale. Questo approccio ha il forte vantaggio di coinvolgere realmente i dipendenti a sviluppare una comprensione dello “sfondo etico” delle regole contenute nel Codice. Attraverso questo approccio si analizza in modo ottimale il processo decisionale etico rafforzando le competenze e l’impegno a conformarsi sulla base di soluzioni concordate.

(continua…)

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Cruscotto 33: metodologia di analisi dello stato degli obblighi di pubblicazione del D.Lgs. 33/2013

3bE’ possibile passare da una trasparenza intesa come “adeguamento formalistico ad un dettato normativo” ad una trasparenza intesa come “stile organizzativo“?

Con il progetto Etica 2013-2015 abbiamo sviluppato uno strumento che, tenendo sotto controllo gli adempimenti del dlgs. 33/2013, non dimentica che la trasparenza è anche un’occasione di miglioramento dell’organizzazione. Cruscotto 33 ripensa le regole (in questo caso gli obblighi di trasparenza) come strumenti a disposizione dell’amministrazione prima ancora che dei cittadini/utenti. Fino ad arrivare a considerare la trasparenza, appunto, come uno stile organizzativo, cioè come un insieme di prassi e atteggiamenti che non vivono nella sporadicità del Responsabile della Trasparenza ma che innervano aree, uffici e professionalità di tutta l’amministrazione.

Non potevamo non considerare il dlgs. 33/2013 come punto di partenza. E’ probabile che avessimo bisogno di una legge “caterpillar” che facesse il lavoro sporco di imporre alle amministrazioni di rilasciare le informazioni in loro possesso. Ad una maggiore apertura di informazione (non trasparenza), tuttavia, abbiamo assistito ad un sovraccarico di adempimenti che hanno appesantito lo svolgimento del ruolo effettivo per cui le amministrazioni esistono (che non è pubblicare informazioni ma erogare dei servizi).

Ora, qualunque sia il vostro (e il nostro) pensiero sul dlgs. 33/2012, abbiamo bisogno di strumenti efficaci, semplici e adattabili per gestire l’adempimento trasparenza nel modo migliore possibile.

Perchè un rapporto pacificato con gli obblighi di pubblicazione ha il potenziale di liberare gli operatori pubblici da eccessivi formalismi così da non perdere di vista il vero scopo della trasparenza, che è la fruibilità di dati rilevanti e di qualità sia per l’esercizio di un controllo diffuso sull’operato dell’amministrazione sia in ottica di utilità per il cittadino/utente.

Al centro del Cruscotto 33 c’è la qualità del dato, la sua fruibilità, la sua rilevanza. L’approccio è partecipativo. Non si tratta di portare una squadra di super-tecnici dentro l’ammnistrazione, ma di costruire la conoscenza in maniera cooperativa partendo dalle prassi e dagli atteggiamenti degli stessi dipendenti pubblici.

La trasparenza dei nostri antenati era la lotta quotidiana contro un sovrano assoluto che anteponeva il proprio sigillo alle aspettative di giustizia del popolo suddito. Le regole, allora, sotto forma di leggi o super-leggi hanno rappresentato una delle maggiori conquiste di civiltà che l’essere umano abbia raggiunto.

Non dimentichiamoci di questa eredità culturale. Non rendiamo le regole i maggiori ostacoli alla civiltà amministrativa del nostro tempo.

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