SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Archivi delle etichette: ocse

Le Raccomandazioni OCSE sull’Integrità Pubblica. Ancora molta strada da fare per l’Italia

ocse

Il 26 gennaio 2017 il Consiglio OCSE sull’Integrità Pubblica ha pubblicato le nuove Raccomandazioni su proposta del Comitato per la Public Governance.

Per prima cosa, il Comitato definisce l’integrità pubblica. Integrità pubblica, fa riferimento all’allineamento coerente e all’aderenza a valori etici condivisi, principi, norme al fine di sostenere e dare priorità all’interesse pubblico sopra gli interessi privati nel settore pubblico.

Poi, raccomanda l’adozione di 13 elementi costitutivi di un sistema di integrità pubblica “coerente e omnicomprensivo”. Li riportiamo integralmente sotto.

Da un punto di vista della coerenza del sistema italiano a questo “sistema” notiamo come alcuni elementi che rappresentano il cuore delle raccomandazioni siano assenti dalla strategia nazionale.

In particolare, il punto 8: “fornire informazioni sufficienti, formazione, orientamento e consulenza tempestiva per i dipendenti pubblici al fine di applicare gli standard di integrità pubblica al lavoro, in particolare attraverso: “… lo sviluppo di competenze essenziali per affrontare i dilemmi etici e per rendere gli standard dell’integrità pubblica applicabili e significativi nei diversi contesti.

Ed anche il punto 9: “Sostenere una cultura organizzativa aperta all’interno del settore pubblico che sappia rispondere alle questioni dell’integrità, in particolare attraverso:

a) l’incoraggiamento di una cultura aperta dove i dilemmi etici, le questioni dell’integrità pubblica e gli errori possano essere discussi apertamente e, dove è appropriato, insieme ai rappresentanti dei lavoratori e dove la leadership sia pronta e motivata a fornire orientamenti tempestivi per risolvere problematiche rilevanti.

b) fornire regole chiare e procedure per riportare le violazioni sospette degli standard di integrità e assicurare protezione attraverso leggi e regolamenti contro tutti i tipi di ritorsioni per coloro che segnalano in buona fede e per ragionevoli motivi.

c) fornire canali alternativi per riportare violazioni sospette degli standard di integrità, compresa la possibilità di segnalare a un ente che abbia mandato e capacità di condurre una investigazione indipendente

Per quanto concerne il punto 8 e la lettera “a” del punto 9, abbiamo provato a cercare nell’ultimo aggiornamento del PNA (Piano Nazionale Anticorruzione 2016) quante volte ricorresse la parola “etica” o la locuzione “dilemma etico” con risultati assai deludenti (“etica” ricorre solo una volta quando si parla di whistleblowing, mentre “dilemma” non compare mai). A differenza del PNA 2013 che metteva particolare attenzione all’etica e alla formazione valoriale, obbligatoria per tutti i dipendenti, i nuovi aggiornamenti (2015 e 2016) sembrano disinteressarsi alla questione orientando la strategia nazionale verso un approccio monodimensionale centrato su regole e procedure che rischiano di generare un atteggiamento di formale adeguamento e di informale ostilità, se non boicottaggio, nei confronti di queste politiche.

La seconda parte della lettera “a” è di particolare interesse perché fa riferimento alla cosiddetta “leadership etica“, un tema a noi assai caro e alla cultura della discuss-ability, cioè della discussione aperta di errori e critiche al capo, uno dei problemi che maggiormente affliggono le nostre amministrazioni e che coinvolgono la dinamica di selezione, assegnazione e gestione dei ruoli di potere all’interno delle organizzazioni pubbliche.

Le lettere “b” e “c” del punto 9, invece, fanno riferimento alla necessità di costruire un sistema credibile e realmente indipendente per la protezione di coloro che intendano o abbiano segnalato condotte illecite.

Ci sono altri punti della raccomandazione in cui siamo ancora, a nostro avviso, piuttosto indietro. Il punto 2, ad esempio, richiama i Paesi a definire delle “chiare responsabilità istituzionali” per coloro che sono chiamati a disegnare e attuare le strategie anticorruzione nelle organizzazioni pubbliche, che significa, dare un mandato chiaro e reali capacità di intervento per rendere concrete tali responsabilità. I nostri Responsabili della Prevenzione della Corruzione, nonostante un recente maquillage normativo e regolamentare non sono per nulla indipendenti né nel disegnare né nell’attuare le misure di prevenzione e sembra che il problema non sia nemmeno percepito dalle istituzioni che dovrebbero governare il sistema.

Anche il punto 5 è di particolare interesse: “promuovere un cultura dell’integrità pubblica a livello di tutta la società, attivando partenariati con il settore privato, la società civile e le persone“, ci sembra, attualmente, un punto assai debole del nostro sistema che è, a nostro avviso, piuttosto autoreferenziale.

Ancora molta strada da fare, dunque. Siamo ancora in tempo a correggere pericolose derive “tecnicistiche” e a dare a queste politiche, così importanti per un Paese come l’Italia, la giusta rilevanza e sostenibilità.

 

Di seguito il testo della Raccomandazione.

To this end, Adherents should:

1.   Demonstrate commitment at the highest political and management levels within the public sector to enhance public integrity and reduce corruption, in particular through:

a)ensuring that the public integrity system defines, supports, controls and enforces public integrity, and is integrated into the wider public management and governance framework;

b)ensuring that the appropriate legislative and institutional frameworks are in place to enable public-sector organisations to take responsibility for effectively managing the integrity of their activities as well as that of the public officials who carry out those activities;

c)establishing clear expectations for the highest political and management levels that will support the public integrity system through exemplary personal behaviour, including its demonstration of a high standard of propriety in the discharge of official duties.

2.   Clarify institutional responsibilities across the public sector to strengthen the effectiveness of the public integrity system, in particular through:

a)establishing clear responsibilities at the relevant levels (organisational, subnational or national) for designing, leading and implementing the elements of the integrity system for the public sector;

b)ensuring that all public officials, units or bodies (including autonomous and/or independent ones) with a central responsibility for the development, implementation, enforcement and/or monitoring of elements of the public integrity system within their jurisdiction have the appropriate mandate and capacity to fulfil their responsibilities;

c)promoting mechanisms for horizontal and vertical co-operation between such public officials, units or bodies and where possible, with and between subnational levels of government, through formal or informal means to support coherence and avoid overlap and gaps, and to share and build on lessons learned from good practices.

3.   Develop a strategic approach for the public sector that is based on evidence and aimed at mitigating public integrity risks, in particular through:

a)setting strategic objectives and priorities for the public integrity system based on a risk-based approach to violations of public integrity standards, and that takes into account factors that contribute to effective public integrity policies;

b)developing benchmarks and indicators and gathering credible and relevant data on the level of implementation, performance and overall effectiveness of the public integrity system.

4.   Set high standards of conduct for public officials, in particular through:

a)going beyond minimum requirements, prioritising the public interest, adherence to public-service values, an open culture that facilitates and rewards organisational learning and encourages good governance;

b)including integrity standards in the legal system and organisational policies (such as codes of conduct or codes of ethics) to clarify expectations and serve as a basis for disciplinary, administrative, civil and/or criminal investigation and sanctions, as appropriate;

c)setting clear and proportionate procedures to help prevent violations of public integrity standards and to manage actual or potential conflicts of interest;

d)communicating public sector values and standards internally in public sector organisations and externally to the private sector, civil society and individuals, and asking these partners to respect those values and standards in their interactions with public officials.

III.   RECOMMENDS that Adherents cultivate a culture of public integrity. To this end, Adherents should:

5.   Promote a whole-of-society culture of public integrity, partnering with the private sector, civil society, and individuals, in particular through:

a)recognising in the public integrity system the role of the private sector, civil society and individuals in respecting public integrity values in their interactions with the public sector, in particular by encouraging the private sector, civil society and individuals to uphold those values as a shared responsibility;

b)engaging relevant stakeholders in the development, regular update and implementation of the public integrity system;

c)raising awareness in society of the benefits of public integrity and reducing tolerance of violations of public integrity standards and carrying out, where appropriate, campaigns to promote civic education on public integrity, among individuals and particularly in schools;

d)engaging the private sector and civil society on the complementary benefits to public integrity that arise from upholding integrity in business and in non-profit activities, sharing and building on, lessons learned from good practices.

6.   Invest in integrity leadership to demonstrate a public sector organisation’s commitment to integrity, in particular through:

a)including integrity leadership in the profile for managers at all levels of an organisation, as well as a requirement for selection, appointment or promotion to a management position, and assessing the performance of managers with respect to the public integrity system at all levels of the organisation;

b)supporting managers in their role as ethical leaders by establishing clear mandates, providing organisational support (such as internal control, human resources instruments and legal advice) and delivering periodic training and guidance to increase awareness of, and to develop skills concerning the exercise of appropriate judgement in matters where public integrity issues may be involved;

c)developing management frameworks that promote managerial responsibilities for identifying and mitigating public integrity risks.

7.   Promote a merit-based, professional, public sector dedicated to public-service values and good governance, in particular through:

a)ensuring human resource management that consistently applies basic principles, such as merit and transparency, to support the professionalism of the public service, prevents favouritism and nepotism, protects against undue political interference and mitigates risks for abuse of position and misconduct;

b)ensuring a fair and open system for recruitment, selection and promotion, based on objective criteria and a formalised procedure, and an appraisal system that supports accountability and a public-service ethos;

8.   Provide sufficient information, training, guidance and timely advice for public officials to apply public integrity standards in the workplace, in particular through:

a)providing public officials throughout their careers with clear and up-to-date information about the organisation’s policies, rules and administrative procedures relevant to maintaining high standards of public integrity;

b)offering induction and on-the-job integrity training to public officials throughout their careers in order to raise awareness and develop essential skills for the analysis of ethical dilemmas, and to make public integrity standards applicable and meaningful in their own personal contexts;

c)providing easily accessible formal and informal guidance and consultation mechanisms to help public officials apply public integrity standards in their daily work as well as to manage conflict-of-interest situations.

9.   Support an open organisational culture within the public sector responsive to integrity concerns, in particular through:

a)encouraging an open culture where ethical dilemmas, public integrity concerns, and errors can be discussed freely, and, where appropriate, with employee representatives, and where leadership is responsive and committed to providing timely advice and resolving relevant issues;

b)providing clear rules and procedures for reporting suspected violations of integrity standards, and ensure, in accordance with fundamental principles of domestic law, protection in law and practice against all types of unjustified treatments as a result of reporting in good faith and on reasonable grounds.

c)providing alternative channels for reporting suspected violations of integrity standards, including when appropriate the possibility of confidentially reporting to a body with the mandate and capacity to conduct an independent investigation;

IV.   RECOMMENDS that Adherents enable effective accountability. To this end, Adherents should:

10.   Apply an internal control and risk management framework to safeguard integrity in public sector organisations, in particular through:

a)ensuring a control environment with clear objectives that demonstrate managers’ commitment to public integrity and public-service values, and that provides a reasonable level of assurance of an organisation’s efficiency, performance and compliance with laws and practices;

b)ensuring a strategic approach to risk management that includes assessing risks to public integrity, addressing control weaknesses (including building warning signals into critical processes) as well as building an efficient monitoring and quality assurance mechanism for the risk management system;

c)ensuring control mechanisms are coherent and include clear procedures for responding to credible suspicions of violations of laws and regulations, and facilitating reporting to the competent authorities without fear of reprisal.

11.   Ensure that enforcement mechanisms provide appropriate responses to all suspected violations of public integrity standards by public officials and all others involved in the violations, in particular through:

a)applying fairness, objectivity and timeliness in the enforcement of public integrity standards (including detecting, investigating, sanctioning and appeal) through the disciplinary, administrative, civil, and/or criminal process;

b)promoting mechanisms for co-operation and exchange of information between the relevant bodies, units and officials (at the organisational, subnational or national level) to avoid overlap and gaps, and to increase the timeliness and proportionality of enforcement mechanisms;

c)encouraging transparency within public sector organisations and to the public about the effectiveness of the enforcement mechanisms and the outcomes of cases, in particular through developing relevant statistical data on cases, while respecting confidentiality and other relevant legal provisions.

12.   Reinforce the role of external oversight and control within the public integrity system, in particular through:

a)facilitating organisational learning and demonstrating accountability of public sector organisations by providing adequate responses (including redress, where relevant) to the sanctions, rulings and formal advice by oversight bodies (such as supreme audit institutions, ombudsmen or information commissions), regulatory enforcement agencies and administrative courts;

b)ensuring that oversight bodies, regulatory enforcement agencies and administrative courts that reinforce public integrity are responsive to information on suspected wrongdoings or misconduct received from third parties (such as complaints or allegations submitted by businesses, employees and other individuals);

c)ensuring the impartial enforcement of laws and regulations (which may apply to public and private organisations, and individuals) by regulatory enforcement agencies.

13.   Encourage transparency and stakeholders’ engagement at all stages of the political process and policy cycle to promote accountability and the public interest, in particular through:

a)promoting transparency and an open government, including ensuring access to information and open data, along with timely responses to requests for information;

b)granting all stakeholders – including the private sector, civil society and individuals – access in the development and implementation of public policies;

c)averting the capture of public policies by narrow interest groups through managing conflict-of-interest situations, and instilling transparency in lobbying activities and in the financing of political parties and election campaigns;

d)encouraging a society that includes “watchdog” organisations, citizens groups, labour unions and independent media.

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. QUARTA PARTE

 (…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

(…leggi la TERZA PARTE di questo articolo) 

QUARTA PARTE: esame di un caso concreto (real-life scenario)

La cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto (oggetto del divieto posto dalla seconda parte del comma 2 dell’articolo 4 del Codice di Comportamento PA) può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con approccio valoriale che realizziamo con i dipendenti pubblici.

Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.

1a1.jpgPurtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.

Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.

Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al responsabile del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno dato tutte e sito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Al dottor Rossi viene in mente questa soluzione in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Il dottor Rossi deve decidere se richiedere la prestazione scontata ed in tempi stretti per la propria consorte oppure non richiederla (dilemma etico). L’analisi del caso concreto è finalizzato alla risoluzione del suddetto dilemma etico.

dilemma

Le slides relative a questo articolo possono essere scaricate a questo link

Il webinar dedicato a questo argomento può essere ascoltato a questo link

 

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. TERZA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

(…leggi la SECONDA PARTE di questo articolo)

 TERZA PARTE: L'atto amministrativo come "dono"

Esiste una seconda interpretazione del dono. Talvolta l’atto amministrativo può essere visto dal beneficiario come un “dono” (munus) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un grande potere, cioè il decisore pubblico.

Nel destinatario del potenziale atto sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il decisore pubblico. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

L’articolo 4 comma 2 del Codice di Comportamento PA, nella seconda parte stabilisce che: “…In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio…”. L’ordinamento mira, attraverso questa disposizione, ad escludere anche questo schema di reciprocità per tutelare, in particolar modo, la reputazione della pubblica amministrazione.

renzoSi tratta, a ben vedere, di una tradizione antichissima. Ancora più antica delle mirabili parole scritte da Alessandro Manzoni nei Promessi Sposi quando narra di Renzo che, convinto da Agnese intraprende un viaggio pieno di incertezze verso lo studio dell’Azzeccagarbugli: “Pigliate quei quattro capponi, poveretti! a cui dovevo tirare il collo, per il banchetto di domenica, e portateglieli; perché non bisogna mai andar con le mani vote da que’ signori. … Lascio pensare al lettore, come dovessero stare in viaggio quelle povere bestie, così legate e tenute per le zampe a capo all’in giù, nella mano di un uomo il quale, agitato da tante passioni, accompagnava col gesto i pensieri che gli passavan a tumulto per la mente. (…) e dava loro di fiere scosse, e faceva sbalzare quelle teste spenzolate; le quali intanto s’ingegnavano a beccarsi l’una con l’altra, come accade troppo sovente tra compagni di sventura“.

Natalie Zamon Davis tratteggia i caratteri di questa eredità culturale nel suo libro Il dono. Vita familiare e relazioni pubbliche nella Francia del cinquecento. Prima della Riforma luterana, nella dottrina e nel diritto canonico l’idea che la chiesa fosse un’istituzione caratterizzata dal passaggio dei doni era solidamente radicata. Il sistema cattolico si caratterizzava per una reciprocità complessa e articolata, in cui a essere donate erano le cose più diverse, dalle candele di cera alla fede. C’era scambio tra laici e preti. I laici donavano calici, paramenti e stendardi e denaro, i preti ricambiavano con l’intercessione liturgica, le preghiere e la messa. Il denaro elargito per una messa era considerato un dono, così come le decime erano considerate un’offerta, un’oblazione delle primizie fatta dal popolo al Signore nella persona dei sacerdoti.

Negli scritti ufficiali nessuno metteva in evidenza il vincolo o l’obbligo che Dio assumeva in conseguenza del dono ricevuto (principio di reciprocità). Nei testi del XII° secolo “munus” non era associato a “remuneratio”, ma a “cor” (cuore). Ci si preoccupava di donare a Dio nella giusta disposizione di spirito illustrata dalle offerte dei Re Magi.

Nella pratica tuttavia, le cose stavano in maniera assai diversa. Andare a Messa rappresentava per il popolo un dono sotto forma di sacrificio necessario per avere in cambio un risultato positivo. Tuttavia, in queste forme di scambio, il sacrificio a Dio rappresentava il tentativo di placare la sua ira e di indurlo alla riconciliazione (proprio come in moltissimi schemi “pagani”).

In cosa tale sistema prestava il fianco alle critiche dei riformatori? Nel frequente degradarsi dei doni tradizionali in pagamenti imposti (peccato di simonìa), reso più acuto dalle invettive dei protestanti i quali accusavano i preti di far mercimonio di cose sacre.

Lo schema protestante, invece, era del tutto contrario alla reciprocità. Il Dio di Calvino dona in assoluta libertà. Calvino non sarebbe mai stato disposto ad ammettere che Dio avesse un obbligo, anche minimo, nei confronti di qualche entità esterna: “Dio non può ricevere alcun beneficio da noi” e “A Padre, a padrone, a Dio onnipotente non si può restituire l’equivalente”. Ai doni di Dio i cristiani devono rispondere obbedendolo, amandolo, dimostrandogli gratitudine.

Secondo Calvino, tutti i cristiani sono legati da obblighi reciproci, che tuttavia non si qualificano in una struttura rigidamente determinata, in un circuito del dare e ricevere. Gli uomini restano liberi e non legati al vincolo del dono. Gli effetti di tale impostazione ricaddero sulla legislazione di Ginevra dove Calvino risiedeva. Le leggi ponevano limiti assai rigidi ai doni e si ispiravano, in parte, alla speranza di imporre un comportamento decoroso in una città di Dio, dall’altra, rappresentava lo sforzo di trasformare i rapporti che accompagnavano lo scambio di doni. L’impatto fu piuttosto parziale. I Codici sottostanti resistettero, almeno nel breve-medio periodo.

(continua…)

Le slides relative a questo articolo possono essere scaricate a questo link

Il webinar dedicato a questo argomento può essere ascoltato a questo link

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. SECONDA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

SECONDA PARTE: I doni nella Francia del XVI° secolo

In un mondo di doni che creano amicizie e obblighi di gratitudine, dove comincia la corruzione? Tale questione venne dibattuta nella Francia del XVI° secolo. All’epoca non esisteva una termine simile a “bribe” inglese (briciola) per definire una mazzetta/tangente. Si utilizzavano i termini “dons” e “presents” ed era il contesto d’uso che indicava se si trattava di un dono buono o cattivo.

All’epoca i giudici si difendevano dicendo che i regali erano di poco valore, che venivano offerti da entrambe le parti in causa, che sarebbe stato presuntuoso e inumano non accettarli, che, soprattutto, non incidevano sulla correttezza del giudizio.

RabelaisFrancois Rabelais (1494-1553, scrittore francese famoso per le storie di Pantagruel e Gargantua), ci offre un ritratto di un giudice, Brigliadoca, molto in linea con questo modello. Nella pratica di Brigliadoca i doni non avevano conseguenze sull’esito del processo. Egli semplicemente ammucchiava le carte del convenuto insieme ai doni ricevuti da una parte del tavolo e le carte e i doni dell’attore dall’altra parte del tavolo. Poi lanciava i dadi. Le decisioni di Brigliadoca apparivano così eque che in quarant’anni nessuno si era mai lamentato.

Sul versante opposto, c’era chi pensava che la tentazione dei doni e la nascita dell’obbligo di remunerare fosse tanto forte da cancellare la possibilità di un giudizio equo, indipendentemente dall’entità del dono stesso. Questo argomento venne avanzato da Jean de Coras che affermava che i giudici dovevano aborrire i regali, poiché il regalo acceca anche coloro che hanno la vista chiara e perverte le parole dei giusti (citando un versetto dell’Esodo 23,8). De Coras affermava anche: “siamo compensati dal nostro principe, gli stipendi ci vengono pagati regolarmente ogni trimestre. Inoltre riceviamo le sportule dalle parti per ogni giudizio. Come possiamo accettare di vedere le nostre cucine riempite di cacciagione, selvaggina e altri alimenti forniti da ricchi e da poveri?…

In più l’accettare doni induce i litiganti a pensar male del funzionamento della giustizia. Eliminare i doni significava per Jean de Coras, deciso sostenitore della sovranità regia, stringere i legami che univano i giudici al sovrano e, contemporaneamente, allentare quelli concorrenti, che li vincolavano invece alle aristocrazie locali. Altrettanto significativo è il fatto che Jean de Coras fosse un protestante.

Egli formulò, infine, una vigorosa metafora: “Per un giudice toccare un dono era come per un pescatore toccare una torpedine. Prima gli addormentava i polpastrelli, poi la mano intera e poi, poco a poco, tutto il resto del corpo”.

Questi autorevoli autori avevano intuito quale fosse l’implicazione più perversa nell’accettare doni quando si è in una posizione pubblica. Chi accetta i doni accetta di essere governato da regole di in un Codice “altro” rispetto a quello riconosciuto dall’ordinamento (il “Codice del Re”). Tale Codice esprime delle “regole proprie”, “dinamiche peculiari” di potere, leadership incerte e un certo grado di reciprocità. Chi decide (più o meno consapevolmente) di entrare nel gioco della reciprocità decide anche di abbandonare lo schema del rapporto pubblico che è sciolto da ogni reciprocità e che si basa su principi quali imparzialità, buon andamento, trasparenza, ecc.

simulachresNei Simulacri della morte (1538), una serie di disegni di Hans Holbein, viene ritratto uno strano gruppo di giudici. La figura centrale è il Presidente della Corte, accecato dai doni ricevuti e distratto dal prendere la giusta decisione. I giudici hanno le mani mozze affinché non possano afferrare i doni. Il contendente povero è solo e in disparte Il giudice porge la mano al ricco che è ripreso nell’atto di mettere la mano nella borsa. Nell’illustrazione completa, si vede la morte che viene a prendersi il giudice. Il messaggio di questa illustrazione ammonisce su come il dono legato alla corruzione (che aspetta una reciprocità) non può generare gratitudine, non ha libertà di movimento e aspetta solo di essere contraccambiato.

(continua…)

Le slides relative a questo articolo possono essere scaricate a questo link

Il webinar dedicato a questo argomento può essere ascoltato a questo link

 

Il divieto di accettare doni, regali e utilità: una regola che viene da lontano. PRIMA PARTE

PRIMA PARTE

“Coloro che donano non sono tutte persone generose”
Baldassarre Castiglione 1478-1529, Diplomatico al servizio della Santa Sede

rossi-watching1.jpg

Esiste un unico Codice di Comportamento? I dipendenti pubblici sono chiamati ad osservare le disposizione di un nuovo Codice di Comportamento secondo quanto disposto dal d.P.R. n. 62 del 2013. Ma siamo sicuri che non esistano altre regole che orientano il comportamento dei dipendenti? Siamo sicuri, cioè, che la cultura delle micro-organizzazioni, intesa come forza che governa le relazioni tra le persone, nonché come costruzione e mantenimento di rapporti di potere, non possa condizionare l’operato dei dipendenti pubblici attraverso regole proprie?

Una ipotesi che si potrebbe formulare è che accanto alle regole del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici esistono altri “Codici” che agiscono sotto la superficie. Si tratta di regole a volte antichissime che governano le relazioni tra le persone di un determinato contesto praticamente da sempre. Si tratta di regole che vengono, in larga parte, avallate dalle leadership e rafforzate dai comportamenti di adesione degli altri dipendenti. Sono regole, infine, che vengono amplificate dalla stigmatizzazione sociale di chi vi si oppone.

Uno dei Codici sottostanti in cui ci si potrebbe imbattere fa riferimento alle regole che governano lo scambio. In particolare, il cosiddetto “principio di reciprocità” che è alla base degli scambi che vivono e si alimentano negli atti di presunta liberalità come doni, regali e altre utilità.

Il Codice di Comportamento se ne occupa con una specifica disposizione, l’articolo 4. Il comma 2 stabilisce che: “Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Lo scambio di beni, anche se di valore intrinseco non fondamentale, è uno dei modi più comuni e universali per creare relazioni umane (o per creare ponti con il divino a volte, secondo alcune teorie sul significato del sacrificio). Addirittura il dono diventa, secondo Marcel Mauss (l’autore che nel secolo scorso ha contribuito maggiormente ad approfondire questo argomento), un fatto sociale totale, vale a dire un aspetto specifico di una cultura e, pertanto, attraverso la sua analisi è possibile leggere per estensione le diverse componenti della società. L’autore suppone che il meccanismo del dono si articoli in tre momenti fondamentali basati sul cosiddetto principio di reciprocità: dare (MUNUS), ricevere l’oggetto o l’utilità (ci deve essere accettazione); ricambiare (REMUNERATIO).

Attraverso la regola dell’articolo 4, pertanto, l’Ordinamento mira ad escludere l’attivazione del suddetto schema di reciprocità che curverebbero la linearità (attuale e futura) del processo decisionale del decisore pubblico. L’accettazione di un dono (non di modico valore) ha il potenziale di generare un conflitto di interesse tra “interesse primario” e, cioè, l’interesse pubblico che l’amministrazione deve promuovere e l'”interesse secondario” che, in questo caso è rappresentato dall'”interesse a ricambiare” o “a sdebitarsi” che viene attivato all’accettazione del dono da parte del dipendente pubblico.

La migliore definizione di “dono” (o regalo o altra utilità nella terminologia utilizzata dal Codice) in grado di generare tale conflitto di interesse , a mio avviso, è presente in una pubblicazione di Valentin Groebner (Liquid Assets, Dangerous Gifts: Presents and Politics at the End of the Middle Ages, 2002). Secondo Groebner un dono è una transazione che assume una particolare formalità retorica, dal momento che mormora (o grida dipende dalle circostanze) “Sono per te solamente e non devi fare niente per contraccambiare”. Al di là se questo è vero oppure no, sta di fatto che al momento del donare, il donatore non può esplicitamente richiedere qualcosa in cambio se non vuole mettere in pericolo l’efficacia dell’intera transazione. I doni possiedono un potere seduttivo, un’eloquenza, nonché la capacità di trasformare le relazioni sociali.

Un dono efficace è, pertanto, un dono che evoca ambiguità. Diremmo che, prima o poi, il dono genera un “dilemma”.

Non stiamo parlando, pertanto, del dono di chi pratica la “gratuità” come, ad esempio, nella pratica del volontariato, dove chi dona lo fa con spirito di liberalità non avendo in mente una remunerazione che non sia attraverso la produzione dei cosiddetti “beni relazionali”. Secondo Zamagni, inoltre, Il non pagamento delle prestazioni o, più in generale, la mancanza di ricompense (presenti o future) non assicura, di per sé, la gratuità, la quale è essenzialmente una virtù, che postula una precisa disposizione d’animo.

Cosa significano i termini “munus” e “remuneratio”? MUNUS (dono) è il DONO che obbliga a uno scambio, proviene etimologicamente dalla radice “mei” che significa “dare in cambio”. Da munus si sono generati dei termini che sono per noi molto significativi. Ad esempio, “COM-MUNIS” è propriamente chi ha in comune dei munia cioè dei doni da scambiarsi. Ora quando questo sistema di compensazione gioca all’interno di una stessa cerchia, si determina una “comunità”, cioè un insieme di uomini uniti da questo legame di reciprocità. RE-MUNERATIO, invece, è l’azione del dare indietro un “munus“, quindi del ricompensare per un dono precedentemente ricevuto.

Marshall Sahlins (1974) identifica diverse tipologie di reciprocità:

  • Reciprocità generalizzata. Essa si verifica quando una persona condivide beni o lavoro con un’altra persona senza aspettarsi nulla in cambio (gratuità).
  • Reciprocità bilanciata o simmetrica. Si verifica quando qualcuno dona a qualcun altro, in attesa di un giusto e tangibile ritorno in un futuro indefinito. Si tratta di un sistema molto informale di scambio. L’aspettativa che il donatore sarà rimborsato è basato sulla fiducia e sulle conseguenze sociali (schema previsto dall’articolo 4 del Codice di Comportamento).
  • Reciprocità negativa è ciò che gli economisti chiamano baratto. Una persona che fornisce beni o lavoro e si aspetta di essere ripagato immediatamente con alcuni altri beni o lavoro di pari valore. La reciprocità negativa può comportare un quantitativo minimo di fiducia e una distanza massima sociale. Può avvenire tra estranei.

Quando si trascura il “registro del dono”, una delle conseguenze è che non ci si accorge di quanto spesso esso sia presente nel mondo che ci circonda. Secondo Natalie Zamon Davis, la teoria dell’economia di mercato è parsa inadeguata a descrivere la condotta e le motivazioni umane nello scambio di beni e servizi e a mostrare come i sistemi si autoregolino. Oggi un approfondimento culturale sui doni potrebbe rappresentare un’utile integrazione al dibattito che si va costruendo su interesse pubblico e interesse privato.

E’ anche per questo motivo che l’Ocse, pur riconoscendo il principio generale che i dipendenti pubblici sono tenuti a non chiedere o accettare regali o mance da individui o organizzazioni che possono influenzare la loro imparzialità, ammette, tuttavia, che in pratica non è sempre realistico e talvolta anche non auspicabile vietare rigorosamente tutti i tipi di regali e altre utilità (Towards a sound integrity management, 2009).

Invece di optare per una politica ‘a tolleranza zero’, le amministrazioni andrebbero incoraggiate a scegliere di sviluppare un orientamento più sfumato. Occorre essere consapevoli del rischio, che è tipicamente proprio degli strumenti fortemente basati su regole/procedure, di indebolire la capacità dell’individuo e la disponibilità a mettere in discussione il proprio processo decisionale etico. Quando le persone si confrontano solo con le regole, vi è un rischio significativo che si concentreranno su una rigida applicazione della regola, piuttosto che sul principio etico sottostante.

Le amministrazioni, pertanto, potrebbero anche optare per opzioni meno “formalistiche”. Invece di avere una policy specifica, potrebbero sviluppare una policy dei casi concreti attraverso incontri, ad esempio, di formazione con approccio valoriale. Questo approccio ha il forte vantaggio di coinvolgere realmente i dipendenti a sviluppare una comprensione dello “sfondo etico” delle regole contenute nel Codice. Attraverso questo approccio si analizza in modo ottimale il processo decisionale etico rafforzando le competenze e l’impegno a conformarsi sulla base di soluzioni concordate.

(continua…)

Le slides relative a questo articolo possono essere scaricate a questo link

Il webinar dedicato a questo argomento può essere ascoltato a questo link

 

 

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: