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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


Licenza Creative Commons

Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.


Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

Su MEPA il nuovo catalogo 2019 dell’offerta formativa di @spazioetico

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Carissimi lettori di @spazioetico. Ogni tanto anche noi ci facciamo un po’ di pubblicità. Abbiamo pubblicato il nuovo CATALOGO 2019 dell’offerta formativa presente su MEPA.

Per accedere al catalogo occorre essere registrati in MEPA. Poi, occorre cercare @spazioetico sulla sezione “CERCA IMPRESA“, inserendo la ragione sociale: “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”, oppure inserendo la partita IVA: “10495360967”.

Quando appare la tabella con il risultato della ricerca, occorre cliccare sui “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE“.

A questo punto si aprirà (speriamo) la pagina dell’impresa “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In basso a destra occorre cliccare su “VAI AL CATALOGO“.

Per facilitarvi la vita, abbiamo pensato di pubblicare il catalogo anche qui su @spazioetico:

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Le novità di quest’anno sono molte. In particolare:

6AECOLOGIA (o ETICA) DELLE RELAZIONI DELL’AGENTE PUBBLICO. Relazioni asimmetriche, relazioni di scambio e conflitti di interessi: come riconoscerle e gestirle.

Questo nuovo corso è disponibile sia nel formato con un unico formatore (Massimo Di Rienzo o Andrea Ferrarini), sia in quello con due formatori (Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini).

Un aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC è l’etica delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti dei singoli. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi degli eventi corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

 

TrasparenzaTRASPARENZA E PRIVACY. Data governance, bilanciamento tra interessi, soluzioni organizzative.

Anche questo corso è disponibile sia nel formato con un unico formatore (Massimo Di Rienzo o Andrea Ferrarini), sia in quello con due formatori (Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini).

Abbiamo deciso, anche a seguito dell’intensa attività di formazione dello scorso anno in materia di Accesso Civico Generalizzato, di offrire un nuovo percorso dedicato al rapporto, spesso controverso, tra trasparenza e privacy, anche a seguito dell’entrata in vigore del novo Regolamento europeo.

Per qualsiasi informazione sui nostri prodotti e per costruire insieme percorsi personalizzati, non esitate a contattarci:

ACCEDI QUI ALLA PAGINA DEDICATA ALL’OFFERTA FORMATIVA DI @SPAZIOETICO.

Dialoghi sul conflitto di interessi. Prima parte

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Prendi un filosofo. Uno bravo come Andrea Ferrarini. Distoglilo per qualche tempo dalle sue occupazioni preferite, come stare con la sua famiglia e andare a ballare.

Insieme a lui, vai in giro per l’Italia ad incontrare dipendenti pubblici.

Condividi l’urgenza che, dopo quattro anni di prevenzione della corruzione, bisogna affrontare il toro per le corna. La bestia in questione si chiama “conflitto di interessi”.

Immagina con il filosofo di cui sopra vari scenari con al centro sempre un “mitico” agente pubblico che deve prendere una decisione difficile.

Discuti animatamente sul problema dei problemi: le persone non sanno riconoscere né i propri né gli altrui conflitti di interessi. Perché?

Immagina uno strumento che faccia emergere il conflitto di interessi dai molteplici “collegamenti di interessi”, come dicono i francesi (“lien d’intérêts”) che ognuno di noi ha.

Insisti sull’importanza dello sguardo dell’opinione pubblica e della percezione di imparzialità dell’operato dell’agente pubblico. Perché a volte ci sembra così importante un punto di vista che, per forza di cose, risulta parziale e incompleto?

Quale è il risultato di tutto questo? Un emozionante viaggio all’interno del conflitto di interessi. Un viaggio di esplorazione in qualcosa di assai complesso e controverso.

Ecco, infatti, alcune osservazioni comuni da cui siamo partiti:

  • l’attuale configurazione della gestione del conflitto di interessi in Italia è assai discutibile, tutta centrata su procedure di emersione formali e burocratiche che non prendono in alcuna considerazione né la consapevolezza degli agenti pubblici, né quella delle amministrazioni che dovrebbero gestirli,
  • il concetto di “interesse” è molto vago; negli Stati Uniti qualcuno propone di sostituirlo o ampliarlo con una terminologia più adeguata (ad esempio, “benefit”, in ambito sanitario), che aiuti le persone a identificare meglio i rischi.
  • una generale sottovalutazione del conflitto di interessi da parte degli agenti pubblici e delle amministrazioni.
  • oppure, una sovrapposizione tra conflitto di interessi e corruzione, che è uno dei sintomi della scarsa consapevolezza del fenomeno da parte degli agenti pubblici e delle amministrazioni. Le persone hanno paura a far emergere i collegamenti di interesse perché pensano che verranno messi sotto accusa dall’organizzazione e dall’opinione pubblica.
  • conseguentemente, le situazioni emergono solo quando il “collegamento” di interessi diventa “conflitto” o non emergono affatto.
  • dati i collegamenti di interessi come connaturati all’essere umano e non eliminabili, occorre valutarne l’intensità. Come fare? Sappiamo per certo che una valutazione di tipo formalistico non funziona, né funzionerebbe una valutazione esclusivamente “economica”.
  • Quale è il ruolo della dimensione “organizzativa” ed “etica”?

Questi mesi di studio e di discussioni sono stati accompagnati da una realtà ancora più vivace della nostra pur fervida immaginazione. Il privilegio di vivere in Italia consiste nel poter esplorare questi fenomeni mentre si manifestano nella realtà. La vicenda del Direttore del Ministero della Salute, quella dell’Assessore milanese, nonché la triste vicenda dell’Università di Firenze. Siamo stati ispirati dal comportamento del ricercatore italo-inglese, nonché dalla lettera del professor Semplici al Corriere che ci ha fatto capire che eravamo sulla strada giusta.

Nei dialoghi che vi proponiamo c’è l’idea che senza l’accettazione della complessità del fenomeno il conflitto di interessi rischia di diventare una barzelletta raccontata male.

Noi siamo partiti da alcune definizioni che abbiamo condiviso nel corso del tempo.

Gli uomini fanno un sacco di cose “per interesse” e le conseguenze dei conflitti di interesse (specialmente nel settore pubblico) spesso vengono raccontate dalle pagine dei giornali. Ed una di queste conseguenze è la corruzione.

Tuttavia è’ difficile dire cos’è un conflitto di interessi. Ed è ancora più difficile dire cosa sono gli interessi.

Cominciamo con delle definizioni:

  • Un interesse è un movente delle azioni umane
  • Un conflitto di interessi è una situazione nella quale l’interesse primario di un agente tende a interferire con l’interesse primario del suo principale.

Quindi, possiamo pensare agli interessi come a “qualcosa” che orienta le decisioni delle persone. E ai conflitti di interesse come a “situazioni” (cioè stati di cose) in cui:

  • un soggetto (il principale) delega un altro soggetto (l’agente) a curare il suo interesse (interesse primario)
  • l’azione dell’agente (finalizzata dalla cura dell’interesse primario) è “disturbata” dall’esistenza di un interesse secondario (che nulla ha a che fare con gli interessi del principale).

Nel conflitto di interessi, l’interesse secondario “tende” a interferire con l’interesse primario. Se l’interesse secondario prende il sopravvento, se l’agente si mette a curare solo l’interesse secondario, allora il conflitto di interessi “evolve” in qualcosa d’altro: in una frode o, nel settore pubblico, nella corruzione.

Il conflitto di interessi si genera perché il principale e l’agente sono legati da una relazione (una relazione di delega, chiamata anche “relazione di agenzia”). Quindi, per studiare i conflitti di interesse bisogna analizzare, innanzitutto, le relazioni.

Nei prossimi post Andrea Ferrarini ci guiderà in una vera e propria immersione nel mondo delle relazioni e degli interessi ad esse collegati. Buona avventura!

VAI ALLA SECONDA PARTE DEI DIALOGHI

 

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