SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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FOIA: rischio o opportunità? Un documento per cominciare a pensarci.

Il FOIA è un diritto. Ma è anche un processo. Cioè un insieme di attività che consentono ai cittadini di interagire con la pubblica amministrazione e alla pubblica amministrazione di valutare l’accessibilità di dati, documenti e informazioni. Adottando una visione per processi, qualche mese fa, ho cominciato a disegnare l’accesso generalizzato. Da diverse angolazioni. Ne è uscito un documento che forse potrebbe interessare a qualcuno.

Attenzione: nel documento non troverete analisi di tipo normativo, o schemi di regolamento. Quelli si trovano già, guardando in giro per la Rete. Invece, troverete:

  • molti diagrammi di flusso e poche parole;
  • cittadini onniscienti e cittadini reali;
  • rischi di corruzione (strano ma vero: il FOIA è un processo a rischio di corruzione!)
  • i “conti che non tornano” nei riesami e nei ricorsi;

Il documento non è un punto di arrivo, ma un punto di partenza, da cui possono nascere ulteriori analisi e riflessioni.

… Se avete ancora voglia di leggere questo documento, lo potete scaricare qui

PS: Ringrazio Massimo di Rienzo, che ogni tanto mi ospita nel suo confortevole @spazioetico. 

Andrea Ferrarini

Spazioetico: numeri del 2016 e sogni per il 2017

1a

Come ogni inizio dell’anno, facciamo il punto sull’anno che si è appena concluso (2016).

Spazioetico ha realizzato 85 giornate formative nel corso dell’anno 2016.

L’elenco completo delle giornate formative si trova nella pagina “chi sono” di Spazioetico.

Riguardo alla tipologia di amministrazione:

  • 18 tra Azienda Sanitarie e Ospedali
  • 10 Comuni
  • 1 Amministrazione regionale

I numeri dei beneficiari non possono essere espressi con precisione, ma se ad ogni evento formativo in presenza e a distanza hanno partecipato, in media, dai 70 e i 100 beneficiari, allora possiamo affermare che abbiamo incontrato tra le 6.000 e le 10.000 persone, per lo più dipendenti pubblici.

Le aree geografiche interessate e le relative amministrazioni sono state:

  • Piemonte: 5 ASL (ASL Cuneo, ASL Biella, ASL Torino, ASL Torino 5, ASL Ivrea)
  • Lombardia: 1 Azienda Sociosanitaria Territoriale (ASST Melegnano- Martesana)
  • Trentino Alto Adige: 1 Azienda Sociosanitaria Provinciale (ASSP Trento)
  • Veneto: 3 Unità Locale Sociosanitaria (ULSS Veneziana, ULSS Padova, ULSS Rovigo)
  • Toscana: 1 Unità Sanitaria Locale (USL Toscana Sudest), 1 Azienda Ospedaliera (AOU Siena), 1 Comune (Prato)
  • Lazio: 6 Comuni (Velletri, Albano, Castel Madama, Paliano, Cassino, Alatri)
  • Abruzzo: 1 Comune (Spoltore)
  • Puglia: 2 Comuni (Bovino, Rocchetta Sant’Antonio), 2 Aziende Sanitarie Locali (ASL Bari, ASL Lecce), 1 Ospedale (IRCCS Oncologico Bari)
  • Basilicata: 1 Azienda Sanitaria (ASP Potenza)
  • Sardegna: 1 Amministrazione regionale, 1 Ospedale (Ospedale Brotzu)

Le organizzazioni con le quali Spazioetico ha collaborato sono state: Sanitanova s.r.l., ISPE SanitàFondazione IFEL, Save the Children Italia OnlusIlluminiamolasalute,  FormezPA, Master APC Pisa, Consorzio “I Castelli della Sapienza”, LogosPA Fondazione, EFEI (Ente Paritetico Bilaterale Nazionale per la Formazione), Convenia s.r.l.

Il modello Spazioetico si va consolidando e sempre più amministrazioni decidono di dar vita a sessioni formative che utilizzano casi e dilemmi etici per coinvolgere il personale sui temi della prevenzione della corruzione, dell’etica e dell’integrità.

Quest’anno abbiamo introdotto anche una formazione specifica sull’analisi del contesto interno, sui processi e sull’analisi del rischio che ci sembra molto promettente e sulla quale vogliamo investire anche quest’anno (2017).

Obiettivo per il 2017 è la realizzazione delle Linee Guida Spazioetico per l’elaborazione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione.

Cosa ci aspettiamo dal 2017?

  • Un approccio meno formalistico e più multidisciplinare da parte di chi governa la prevenzione della corruzione a livello centrale
  • La fondazione di una scuola pubblica per la promozione dell’etica e dell’integrità nelle amministrazioni
  • Una reale indipendenza per i Responsabili della Prevenzione dell Corruzione per garantire continuità ed efficacia alle strategie
  • Un maggior coinvolgimento della funzione dirigenziale a livello locale, una volta che si sia, una volta per tutte, definitivamente abbandonato il percorso di riforma attuale
  • Una riflessione generale, senza pregiudizi, su come rendere davvero trasparente e responsabile l’azione di governo nazionale e locale
  • Una normativa organica sul Whistleblowing
  • Una interlocuzione con il MIUR su come introdurre la didattica per dilemmi etici nelle scuole e su come costruire competenza civica sulla base dei comportamenti (e non sulla base di generici principi)

…magari sto esagerando…

Il primo FOIA (Freedom Of Information Act) è svedese

Chydenius

“Una libertà frammentata non è libertà, mentre una costrizione, anche se frammentata, è una costrizione assoluta”
Anders Chydenius (1729-1803), statista svedese e padre del primo FOIA

Il primo FOIA è svedese

Perchè traduciamo “Freedom of Information” con “Libertà di accesso” (e non, come sembrerebbe ovvio, con “Libertà di Informazione”)?

Perchè la libertà di informazione e la libertà di accesso, in realtà, sono due facce della stessa medaglia se si tratta di considerare il rapporto di fiducia, il patto, l’alleanza che ogni singolo cittadino instaura con il proprio Governo e che si basa sulla delega di potere ad una autorità pubblica che è tenuta a rendere conto della modalità con cui tale potere è stato esercitato e dei risultati che ha ottenuto.

Non può esistere, cioè, una vera e propria libertà di informazione sull’azione di una organizzazione pubblica se le persone non hanno anche la libertà di accedere alle informazioni detenute da quella o da altre organizzazioni pubbliche, al fine di sorvegliare, orientare, partecipare alle decisioni.

La libertà di informazione, pertanto, in assenza di accesso alle informazioni non rappresenta l’esercizio di una piena libertà (in questo sta il profondo significato dell’incipit della citazione di Chydenius riportata precedentemente: “Una libertà frammentata non è libertà…” ). Tale considerazione sembra tutt’altro che banale, visto che, in molte nazioni, come anche l’Italia, che vivono una fase democratica in cui molte libertà vengono riconosciute attraverso l’inserimento in norme costituzionali, non si è ancora realizzata questa necessaria liaison. Alla libertà di informazione (o libertà di stampa) in Italia viene garantita una tutela costituzionale attraverso l’articolo 21 della Costituzione. Tuttavia, non esiste un analogo riconoscimento per la libertà di accesso alle informazioni prodotte e detenute dall’amministrazione, dal momento che, come è noto, occorre dimostrare di avere un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata alle informazioni (in realtà la norma parla di “documento”) al quale è chiesto l’accesso.

E questo nonostante siano intervenute più recenti riforme (pensiamo al dlgs 33/2013) che invocano “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni“. Tale accessibilità, infatti, non viene riconosciuta attraverso l’esercizio di una piena libertà di accesso, cioè, rispetto a tutte le informazioni che non vengano indicate come contrarie alla sicurezza nazionale o alla privacy dei cittadini, ma viene garantita, secondo quanto il legislatore chiaramente indica, attraverso la pubblicazione obbligatoria di un catalogo di dati, informazioni e documenti concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni che, seppure cospicue, non rappresentano la totalità delle informazioni prodotte e/o detenute: “…per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A , nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione“.

Quindi non a tutte le informazioni si ha libertà di accedere, ma solo a quelle catalogate, prodotte e pubblicate nella sezione “Amministrazione Trasparente”, per tutte le altre vige ancora il vincolo di dover dimostrare un interesse diretto.

Da più parti libertà d’informazione connessa con la libertà di accesso vengono riconosciute come il modo più efficace per prevenire la corruzione. Thomas S. Blanton, il direttore del National Security Archive della George Washington University sottolinea il valore di tale libertà nella capacità di promuovere la sicurezza in generale. Una maggior consapevolezza dei cittadini e la loro capacità di agire sulla base di essa è un fattore di sicurezza più significativo rispetto alle misure di segretezza.

Negli Stati Uniti tale “piena” libertà è stata riconosciuta nel 1966, ed è entrata effettivamente in vigore attraverso miglioramenti apportati nel 1974. Così come in altri Paesi dell’occidente tale libertà viene progressivamente riconosciuta e promossa anche sotto la spinta degli organismi internazionali.

Tuttavia, già 200 anni prima, nel 1766, tale libertà venne riconosciuta nel Regno di Svezia, che all’epoca comprendeva anche la Finlandia. Duecento anni prima, cioè, 250 anni fa (nel 2016 si celebrerà tale anniversario), cioè dieci anni prima della rivoluzione americana e ventitrè anni prima della rivoluzione francese. Alcuni osservatori notano come tale “rivoluzione silenziosa” non ha avuto i giusti clamori della storia perchè fu, appunto, silenziosa.

Ma se chiedeste ad un abitante della Svezia, della Finlandia e dell’area geografica che va sotto il nome di Scandinavia di cosa debba andare fiero un cittadino di quelle parti, molto probabilmente vi risponderebbe con la libertà di informazione e di accesso introdotta nel 1766. A tal punto sono fieri di questo che alcuni esponenti politici scandinavi hanno messo in passato (e continuano a mettere tutt’oggi) in diretta relazione la titubanza ad entrare stabilmente a far parte dell’Unione europea con l’incertezza sul livello di apertura che le istituzioni continentali assicurerebbero.

Ne vanno fieri perchè ad essa attibuiscono un cambiamento effettivo, non fittizio, dei rapporti tra Stato e cittadini che non a caso li ha portati in testa a tutte le classifiche di integrità e di trasparenza del settore pubblico. Dal momento in cui fu introdotta tale libertà, infatti, si ebbero due risultati fondamentali per una democrazia evoluta: (1) la nascita di una stampa indipendente e critica, con la messa al bando di ogni forma di censura preventiva ed (2) un formidabile sistema di archiviazione in grado di mettere a disposizione di chiunque, più o meno in tempo reale, dati e informazioni prodotti e detenuti dalle amministrazioni pubbliche (la Svezia può essere descritta un po’ come un grande “archivio di Stato”). Già, un sistema di archiviazione, perchè è evidente che la libertà di accesso non presuppone tanto un sistema di pubblicazione efficace, quanto piuttosto un sistema di stoccaggio delle informazioni che non necessariamente debbono essere pubblicate, ma che necessariamente debbono essere a disposizione di chiunque ne faccia richiesta, qualora ne faccia richiesta.

Per comprendere meglio come fu possibile che una tale innovazione si realizzasse in quei Paesi, occorre inquadrare il contesto storico e culturale di quell’area in quell’epoca e tratteggiare i contorni della figura più rappresentativa che fece in modo che la “riforma” si realizzasse e fosse così radicale per quell’epoca e per noi oggi, cioè, un esponente della Chiesa Luterana della profonda periferia del Regno, il finlandese Anders Chydenius.

All’epoca il Regno di Svezia sperimentava un Parlamentarismo del tutto peculiare. La Dieta svedese nella cosiddetta Età della Libertà (1719-1772) fu un esperimento unico del suo genere. Il nome dato al periodo si riferisce al passaggio di potere dal monarca assoluto alle corporazioni (Estates). La dieta svedese era divisa in quattro corporazioni: nobiltà, clero, borghesia e agricoltori. Ogni corporazione esprimeva un voto. Pertanto la nobiltà o il clero non si trovavano in una posizione di preminenza rispetto alle altre corporazioni che, alleandosi potevano realmente avere un ruolo.

Il Re era poco più che una figura rappresentativa. Come accade nel parlamentarismo, c’erano partiti, ma non erano potenti organizzazioni a livello nazionale ed erano per lo più concentrati a Stoccolma.

Intorno al 1760 l’azione di governo sostenuta dal partito degli Hattarna (Cappelli), con la sua impenetrabile burocrazia e la simbiosi quasi perfetta tra i vertici dell’amministrazione pubblica e interessi economici privati, divenne progressivamente intollerabile per i suoi avversari politici, il partito dei Mössorna (Berretti).

I Cappelli, che potremmo considerare dei “tradizionalisti”, avevano l’ambizione di riportare la Svezia a livello di una grande potenza europea ed erano sostenuti dalla Francia. I Berretti ritenevano, invece, che quei tempi fossero passati; avevano il supporto di Inghilterra e Russia.

Peter Forsskäl e Anders Nordencrantz, due autorevoli intellettuali dell’epoca, sostenitori dell’area progressista (e quindi dei Berretti), sostenevano che i “segreti” dell’amministrazione pubblica dovessero essere resi visibili; Nordencrantz si avventurò in una catalogazione di quello che sarebbe dovuto essere pubblicato: il lavoro dei funzionari pubblici in generale e la loro particolare posizione di potere (oggi diremmo, i conflitti di interesse), i privilegi ed il conferimento di onori (oggi diremmo, le autorizzazioni e le concessioni) e poi le informazioni sulle finanze nazionali (i bilanci) e i tribunali speciali.

Nel 1765 i Berretti andarono al potere e, come raramente succede nella storia della politica e del diritto, si aprì la strada affinché queste idee potessero essere tradotte in dispositivi legislativi, come appunto avvenne nel 1766 in Svezia con la legge costituzionale denominata “Tryckfrihetsförordningen .

La figura di Anders Chydenius

Una caratteristica unica presente nella legge svedese, oltre alla libertà di scrittura e stampa, è, dunque, la libertà di accesso ai documenti pubblici. Altamente significativa è anche l’attribuzione di preminenza di questo diritto, lasciando le necessarie restrizioni in una posizione secondaria. Tale ordine di importanza è proprio di tutte le leggi successive sulla libertà di accesso. E, come vedremo è anche una delle caratteristiche che distingue la libertà di accesso da ciò che non lo è.

Ma per raggiungere un tale risultato la Svezia ebbe bisogno non tanto di accademici illuminati, come Forsskäl e Nordencrantz, ma di un oscuro pastore della chiesa luterana svedese. Anders Chydenius (1729-1803) nato a Sotkamo in Finlandia, esponente dell’Illuminismo svedese e come tale fautore dell’idea, rivoluzionaria per quell’epoca, che il Governo di una nazione funziona meglio se condivide più informazioni possibili con il proprio popolo.

Nei suoi scritti Chydenius rappresenta il “libero Stato” non come il nemico delle libertà ma come il garante. Le suggestioni più “radicali” per quell’epoca avevano a che fare, per Chydenius, con la responsabilità del decisore pubblico. I cittadini dovevano seguire i loro capi, ma non “ciecamente”, questo dà spazio a forme di “non conformità”, di dissenso. Una nazione si doveva considerare libera solo quando potevano partecipare alle decisioni non solo coloro ai quali veniva attribuita una rappresentanza, ma anche coloro che attribuivano tale rappresentanza.

Inoltre, alcuni passaggi di Chydenius anticipano di molto le teorie che Popper illustrò nel famoso “The Open Society”. Chydenius parla della libertà di stampa e di quello che essa porterà, cioè, “la concorrenza delle penne” (in questo fu profetico). “Nessuna fortezza può essere lodata più di quella che ha subito i più duri assedi. Se l’obiettivo è chiaro, allora la verità deve essere ricercata attraverso lo scambio di scritti“. Chydenius afferma che la ricerca della verità debba essere perseguita attraverso l’illustrazione di punti di vista diversi, attraverso, cioè, “lo scambio di scritti”. Le tesi che subiranno la critica più dura e comunque rimarranno in piedi, saranno le più convincenti. Questo ricorda una delle più significative visioni di Karl Popper nell’Open Society: “La democrazia, proprio come una teoria scientifica, non è valida di per sé, ma è fallibile, incerta, piena di errori. Essa può essere “falsificata” da un controllo esterno. Proprio come in un laboratorio al fine di rafforzare una teoria se ne cercano le falle, in democrazia, per rafforzarne i valori e le istituzioni, è necessario mettere a nudo tutto quello che non funziona o che è migliorabile“.

L’Illuminismo, di cui Chydenius fu il più autorevole rappresentante in Scandinavia, può essere considerato come un fenomeno europeo che raggiunse una influenza ben oltre i confini continentali. Gli approcci filosofici, scientifici, economici, politici, culturali e religiosi legati alla sua nascita differivano da paese a paese. L’ambizione dei sostenitori dell’Illuminismo era di condurre le nazioni verso una pace stabile, una nuova prosperità economica dopo le tempeste del primo Settecento.

Ma in nessun luogo come in Scandinavia nell’Età delle Libertà questa corrente filosofico-culturale ebbe un impatto così evidente e significativo, nonostante non ci fosse un vero e proprio movimento illuminista in quell’area, ma solo “voci” anche se estremamente autorevoli. E una di quelle voci si trovò al posto giusto nel momento giusto.

La presenza di Chydenius nell’arena politica svedese è breve ma di quelle che lasciano il segno. Nel 1763 si fa notare in un incontro pubblico a Kokkola in Finlandia. A partire dal 1765 rappresenta i Berretti nella Dieta, quando, appunto, i Berretti si trovarono a guidare la nazione dopo un lungo periodo di dominio dei Cappelli. Chydenius si trovò a far parte della Commissione che doveva redigere una nuova legge sulla libertà di stampa. Occorreva discutere dell’abolizione (parziale o totale) della censura. Chydenius affermò subito la sua leadership nella Commissione, promosse l’idea che la censura politica non fosse affatto necessaria e guidò la Comissione alla formulazione di una proposta di legge omnicomprensiva che, oltre ad abolire la figura del Censore, garantì una completa ed incondizionata libertà di rendere generalmente pubblico attraverso la stampa tutto ciò che non si trovava ad essere espressamente proibito.

FOIA (Freedom Of Information Act), un acronimo che misura le distanze

FOIA_Svezia

In Italia non abbiamo ancora un FOIA, cioè un Freedom Of Information Act, cioè il riconoscimento della libertà di chiunque di accedere ai dati e alle informazioni in qualsiasi modo prodotte e/o detenute dall’amministrazione pubblica.

Abbiamo però una Delega al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche votata il 4 agosto 2015 dal Parlamento, che obbliga il Governo ad emanare un suo provvedimento in ottemperanza a tale delega entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge. Tale delega sembrerebbe promettente dal momento che contiene alcuni elementi che lascerebbero intendere la volontà di riconoscere anche in Italia tale libertà.

Il testo approvato prevede che il Governo sia delegato ad adottare uno o più Decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del Decreto trasparenza… In particolare, l’articolo 7 lettera “h” garantisce:

“fermi restando gli obblighi di pubblicazione, riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati, al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche…

…previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso, di procedure di ricorso all’Autorità nazionale anticorruzione in materia di accesso civico e in materia di accesso ai sensi della presente lettera, nonché della tutela giurisdizionale ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni”.

In molti si occupano (egregiamente) di questo tema (il progetto FOIA4Italy, ad esempio) ed alcuni si sono spesi, anche in sede governativa, per sottolineare come il riconoscimento di tale libertà possa rappresentare un punto di svolta per il nostro Paese in termini di maggior controllo dell’operato del decisore pubblico nelle sue articolazioni politiche e amministrative nazionali e locali, di maggiore trasparenza nell’ottica di un miglioramento della qualità delle decisioni pubbliche che vengono assunte.

Ma da che cosa è giustificata tale enfasi?

In un precedente scritto (Trasparenza e trasparentismi) ho rivolto la mia attenzione alle varie dimensioni della trasparenza e di come essa non possa essere considerata un dogma inespugnabile, che la trasparenza, per funzionare e per adempiere alle grandi aspettative che le vengono attribuite, debba avere determinate caratteristiche, altrimenti si potrebbe rivelare un pericoloso boomerang o un clamoroso fiasco

E’ per questo che occorre presidiare con grande attenzione come la suddetta delega verrà tradotta in dispositivo normativo, offrendo al legislatore e all’opinione pubblica un approfondimento non tanto giuridico quanto concettuale e fornendo una prospettiva storica e culturale a questo fondamentale istituto, caratteristico delle democrazie “evolute”.

In questa presentazione, prodotta per il Webinar del 7 settembre 2015 per FormezPA, si trova il contributo di @spazioetico a questo dibattito.

A breve anche un paper.

    

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