SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Nella Giornata della Trasparenza parlano i cittadini

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Novembre mese dei Santi e dei Morti, delle castagne, del vin novello e delle “Giornate della Trasparenza“. In lungo e in largo per l’italico stivale si produce un’articolata convegnistica in materia. In molti casi sembra un rito celebrativo, ma negli ultimi anni occorre dare atto alle amministrazioni che hanno provato e provano ancora a renderle in qualche modo significative. Quest’anno sembra farla da padrone il nuovo FOIA (Freedom of Information Act), o, come sarebbe meglio definirlo, il nuovo istituto dell’Accesso Civico Generalizzato.

Appaiono sconosciute le origini della “giornata della trasparenza” in Italia; si sa che venne introdotta dal Dlgs 150/2009 (Riforma Brunetta) e poi fu oggetto di una Delibera della CiVIT (ora ANAC). A guardar bene potrebbe avere a che fare con la tradizione delle “town-meeting” che ebbe inizio nel diciassettesimo secolo in Nord America (per l’esattezza nel New England nel 1650 ca.).  Le town-meeting riflettevano l’ideale dell’apertura dei processi decisionali e del reciproco ed immediato rendere conto. E’ da questa tradizione che, ad esempio, nascono concetti come “partecipazione” e “accountability”. 

Su wikipedia leggiamo, a proposito delle town-meeting: “Le forme di funzionamento dei Town Meeting che si rifanno al modello storico (ad eccezione dei town hall meeting) sono simili. Una volta l’anno ci si riunisce in assemblea per discutere questioni prioritarie, votare ed agire come un organo legislativo in merito alla nomina di funzionari e rappresentanti locali titolati allo svolgimento di funzioni amministrative (una squadra di 3-5 membri, chiamati selectmen), alle leggi e delibere locali, alla ratifica di un bilancio di esercizio, alla discussioni su questioni di funzionamento dell’ente o della comunità, ecc… Ma ci possono essere anche ulteriori riunioni o incontri straordinari a seconda delle questioni che di volta in volta emergono“. 

Fin quando la trasparenza in Italia è rimasta nell’alveo della performance, essendo stata pensata originariamente per “illuminareil ciclo della performance amministrativa, le giornate della trasparenza dovevano essere organizzate dalle PA al fine di “rendere conto” dei risultati e dell’impatto (outcome) dell’azione amministrativa, proprio nello spirito delle town-meeting nordamericane. Poi, improvvisamente, la trasparenza ha preso un’altra strada, quella della “misura anticorruzione“. Una strada resa esplicita dal passaggio di competenze dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) all’ANAC. Al DFP è rimasta la competenza esclusiva in materia di performance. Ancor più esplicitamente, il Programma triennale della trasparenza è diventato una “sezione” del Piano triennale di prevenzione della corruzione e da quel giorno le strade delle due “sorelle in armi” (performance e trasparenza) si sono irrimediabilmente separate.

Io, invece, ho sempre pensato che la trasparenza del ciclo della performance fosse utile al pari della trasparenza come strumento di prevenzione della corruzione. Ma tant’è, ci sono state tante cose che non ho capito negli ultimi venticinque anni di bulimia riformista.

A mio avviso, infatti, il Dlgs 33/2013 ha cristallizzato un processo che sembrava promettente. Con la trasparenza del ciclo della performance alcune amministrazioni avevano avviato un percorso interessante. Nelle esperienze più avanzate questo percorso cominciava ad essere fatto insieme alle “comunità monitoranti” ed aveva portato ad identificare un set di dati e informazioni, peculiari rispetto alle diverse tipologie di amministrazione. In alcune esperienze internazionali che iniziavano ad essere applicate anche da noi, si tentavano le prime visualizzazioni evolute dei report sulla performance.

Si cominciava a ragionare su come elaborare e pubblicare i dati che ora noi utilizziamo come “indicatori di anomalia” nelle procedura di scelta del contraente (rapporto tra diverse tipologie di procedure, percentuale di affidamenti diretti, presenza e consistenza delle proroghe, volume di affidamenti per singolo operatore economico, ecc…). In campo sanitario, i dati sulle liste di attesa, fondamentali per ridurre i rischi (come vedremo) di orientamento al privato o alla libera professione.  

Tali dati, una volta considerati “rilevanti” potevano essere pubblicati in maniera “pro-attiva” e in formato “aperto”. Tutto questo, sempre con un po’ di tempo e di pazienza, avrebbe prodotto Programmi triennali della trasparenza più raffinati e consapevoli.

Il 2009-2010 era un momento magico. Mi ricordo che l’associazione “trasparenza-performance” era ancora dominante e le Delibere della CiVIT non erano affatto scritte male. Era anche il momento cui sarebbe stato “magico” (ma mi rendo conto piuttosto prematuro) introdurre uno strumento come l’accesso civico generalizzato. La trasparenza reattiva avrebbe permesso alle amministrazioni di valutare quali dati e informazioni fossero più appetibili per gli osservatori qualificati. Avremmo fatto come hanno fatto quasi tutti nel mondo: prima la trasparenza reattiva, con il diritto di accesso a chiunque; poi un periodo più o meno lungo di osservazione per capire quali dati e informazioni risultassero più utili per la partecipazione al dibattito pubblico. Solo alla fine, la trasparenza pro-attiva con obblighi di pubblicazione di dati e informazioni di cui sia stata provata l’utilità e l’importanza.

Il Dlgs 33/2013, come dicevo, ha invece congelato questo promettente processo, capovolgendone il senso. Dall’alto, qualcuno ha deciso quali fossero i dati e le informazioni rilevanti, ai fini non tanto della performance quanto della prevenzione della corruzione. Un set di dati e informazioni, peraltro, uguale per tutti. Diciamocelo chiaramente, una noia mortale

Ora, considerato tutto questo, esattamente, A COSA SERVONO oggi le giornate della trasparenza

Per trovare stimoli positivi sia a partecipare sia a organizzare una giornata della trasparenza, proviamo innanzitutto a fare un po’ d’ordine nel marasma concettuale che a volte accompagna il concetto di trasparenza. 

Si parla della TRASPARENZA come uno strumento (nella prevenzione della corruzione è una “MISURA”) che dovrebbe servire a ridurre le ASIMMETRIE INFORMATIVE. La storia delle dottrine politiche, sociali e morali ci illustra come gli individui tendano a restringere gli spazi di asimmetria informativa tra autorità e cittadini, mentre questi ultimi rivendicano un ruolo di centralità e di partecipazione nelle scelte.

Bene. Ma esattamente, in cosa consiste il “beneficio” di ridurre o azzerare le asimmetrie informative? Sempre in teoria, il beneficio dovrebbe consistere:

  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI AZZARDO MORALE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nei tempi di attesa per le prestazioni sanitarie genera il rischio che il medico di un ospedale pubblico tragga vantaggio orientando il paziente al privato o alla libera professione.
  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI SCELTE PUBBLICHE ERRATE O COLLUSE DA PARTE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nella pianificazione ed attuazione di un’opera pubblica genera il rischio di un «effetto N.I.M.B.Y.» (Not In My BackYard).

Secondo problema. Una volta definito l’ambito di operatività della trasparenza, possiamo disegnare dei “limiti“? Cioè, esiste un’etica legata alla trasparenza, così come esiste un’etica legata, ad esempio, alla scienza o alla tecnologia che ne ponga limiti e confini all’operatività quando il danno si ritiene sia superiore al beneficio promesso?

La domanda corretta è la seguente: E’ SEMPRE “OK” RIDURRE LE ASIMMETRIE INFORMATIVE?

  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di far emergere CONFLITTI DI INTERESSI e ridurre il rischio di CORRUZIONE,
  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di migliorare la qualità delle decisioni pubbliche attraverso la PARTECIPAZIONE.
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di pregiudicare un interesse (pubblico o privato), come, ad esempio, la SICUREZZA NAZIONALE, o la TUTELA DEI DATI PERSONALI,
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di alimentare sentimenti di invidia (VOYEURISMO).

Proviamo a fare degli esempi..


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per la «PARTECIPAZIONE».

  • Il Comune di Caciucco pubblica i dati relativi al patrimonio immobiliare del Comune.
  • Singoli immobili e spazi pubblici in stato di parziale o totale disuso o deperimento che, per ubicazione, caratteristiche strutturali e destinazione funzionale, si prestano ad interventi di cura, gestione condivisa e rigenerazione da realizzarsi mediante patti di collaborazione.
  • Poi invita la comunità locale a presentare progetti. 

(Fonte: Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura, la gestione condivisa e la rigenerazione dei beni comuni urbani)



Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per mero «VOYEURISMO».

  • Un giornale locale compie alcune ricerche sul sito istituzionale del Comune di Caciucco.
  • Qualche giorno dopo esce con la notizia che i dirigenti del Comune di Caciucco guadagnano, in media, 75.000 euro all’anno.
  • Nessuno sembra essere interessato (né il giornale, né i lettori) al fatto che ci sono alcuni dirigenti che non hanno pubblicato il proprio reddito.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per l’«EMERSIONE DI UN CONFLITTO DI INTERESSI».

  • Il Sindaco di Caciucco ha deciso di assegnare il delicato compito di riqualificare i servizi ICT del Comune ad un Assessore la cui provenienza professionale garantisca capacità e competenza.
  • Per questo decide di affidarsi al dottor Digitali, che aveva ricoperto ruoli importanti all’interno di una multinazionale dell’ICT, con la quale lo stesso neo-Assessore dichiara di non aver più alcun rapporto.
  • Un giornale locale scopre che l’Assessore Digitali non ha pubblicato la situazione patrimoniale sul sito Amministrazione Trasparente del Comune.
    Invitato a pubblicare la propria situazione patrimoniale, l’Assessore si trincera dietro la volontà di difendere la sfera personale sua e delle famiglia.
  • Dal momento che si tratta di un «obbligo di pubblicazione», la vicenda della mancata pubblicazione suscita un certo clamore nell’opinione pubblica locale e nazionale.
  • Iniziano a circolare voci sul fatto che la “liaison” tra l’Assessore ed il noto player dell’ICT a livello internazionale è tutt’altro che interrotta.
  • Qualche giorno dopo l’Assessore è costretto a pubblicare la sua situazione patrimoniale.
  • Si scopre che l’Assessore possiede una cospicua quantità di azioni del suddetto, noto, player ICT.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative che “LEDE LA TUTELA DEI DATI PERSONALI“.

  • Enrico è un giornalista di una testata locale a cui è stata affidata la redazione di un articolo relativo ai servizi di mensa scolastica del territorio.
  • Per farlo ha bisogno di capire quante famiglie accedono alle rette agevolate per i servizi di mensa scolastica per ogni Comune dell’area provinciale, al fine di capire che tasso di “assorbimento” ha ogni Comune rispetto a quel particolare bisogno della popolazione.
  • Decide di richiedere l’accesso alla totalità delle domande presentate presso i Comuni dell’area.
  • Enrico vuole anche capire se il sistema di selezione che i Comuni mettono in campo per determinare la priorità di accesso al servizio funziona correttamente e garantisce equidistanza dagli interessi.
  • Pertanto decide di includere, nella sua richiesta, anche le istanze, comprensive di certificazione ISEE, presentate dai genitori che risultano essere ai primi posti in graduatoria.
  • La sua seconda richiesta di accesso viene negata dai Comuni in quanto le certificazioni ISEE contengono dati sensibili.

Da questa rapida carrellata di casi, perciò, si potrebbe evincere che NON E’ sempre GIUSTO ridurre le asimmetrie informative. A volte può essere persino frustrante. Considerate, ad esempio, il caso dell’Assessore. In assenza di strumenti culturali o legali che richiamino alla “responsabilità“, l’aver fatto emergere il conflitto di interessi non fa altro che alimentare un senso di frustrazione e impotenza.

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In effetti, la riduzione dell asimmetrie informative è solo un meccanismo di base. Occorre spingersi un po’ più in profondità e accettare la complessità della trasparenza che rimane comunque un importante strumento di miglioramento delle moderne democrazie. 

In un recente passato abbiamo sviluppato uno studio approfondito su almeno cinque diversi ambiti di applicazione della trasparenza.

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Non è qui il caso di ripercorrere l’intero studio, ma l’aspetto che sembrava più promettente era l’ultimo, cioè l’approccio “evoluzionista”, collegato alle teorie di Gregory Bateson.

Per spiegarlo, avevamo utilizzato un passo dell’altrettanto celebre libro “Verso un’ecologia della mente” del celebre antropologo.

“Oggi in biologia si sa molto sull’evoluzione del cavallo.
Il Museo americano di Storia naturale possiede centinaia di scheletri fossili di cavallo che segnano il cammino seguito dall’evoluzione per giungere dall’EOHIPPUS – un animale con cinque dita nelle zampe anteriori e posteriori, probabilmente col piede morbido, e grande più o meno come un cane di taglia media – fino al cavallo attuale, che ha un solo dito per piede (quattro dita sono scomparse e una è rimasta), munito di una grande unghia alla cui estremità c’è lo zoccolo.
La dentatura è cambiata moltissimo e ora al centro ha uno spazio vuoto, tanto che ci si può infilare una penna, e lì al centro il cavallo non può mordere, e ha una faccia lunga lunga proprio da cavallo.

Quindi ne sappiamo un bel po’ sul suo aspetto e sul cammino che l’ha portato sin qui giudicando in base agli scheletri di tutti i cavalli.
…Orbene, in verità questa, sapete, non è la storia dell’evoluzione del cavallo, e non è il cavallo la cosa che si è evoluta. Quella che si è evoluta in effetti è stata una relazione tra cavallo ed erba”.

Ora proviamo a mettere la pubblica amministrazione (PA) al posto del cavallo di Bateson.

Se regge la metafora, parlare di evoluzione della Pubblica Amministrazione è sostanzialmente inutile. Quello che evolve è una relazione tra PA e cittadinoSe accettiamo questo punto di vista, ci rendiamo conto che un termine non può prescindere dall’altroCosì la Pubblica Amministrazione non potrà in nessun caso pensare di evolvere autonomamente dal cittadino/utente e viceversa.

La natura della relazione è di dipendenza. Esiste un organismo dominante che possiamo identificare nel cittadino/utente che esprime un’ISTANZA di conoscenza e di partecipazione ed un organismo servente che possiamo identificare nella PA che si organizza sia per essere in grado di comprendere bene l’istanza, sia per essere in grado di rispondere efficacemente.
In questo ambiente si selezionano delle regole di convivenza che permettono ai due organismi di evolvere con reciproca soddisfazione.

Il nutrimento che fa crescere questo ambiente ecologico e lo tiene in una posizione di sostanziale equilibrio è il cosiddetto feedback.
La teoria dei sistemi poteva spiegare questo equilibrio con la nozione di autogoverno attraverso la retroazione (feedback), per cui l’informazione che giunge da una data azione viene ricorsivamente reintrodotta nel sistema e gli consente di regolare l’attività successiva modificandola.

Per “evolvere”, dunque, la PA ha bisogno di essere trasparente ed aperta alla partecipazione, così come la cellula di un organismo muore se non scambia con l’esterno il nutrimento necessario per la sua sopravvivenza.
La trasparenza e la partecipazione sono fattori cruciali per l’adattamento della PA in un ambiente sempre diverso, che permette di affermare la centralità del cittadino in una “relazione ecologica” con il suo organismo servente (PA).
Quello a cui si dovrebbe tendere, pertanto, è l’instaurarsi di una relazione “ecologica” tra PA e comunità di riferimento.
Per questo una azione “opaca”, nel senso di «chiusa» del settore pubblico non garantisce una comunicazione bi-direzionale fondata sul feedback.

La giornata della trasparenza può rappresentare una importante occasione di SCAMBIO, nel senso ecologico proposto da Bateson. L’utilizzo migliore che se ne possa fare, pertanto, sarebbe quello di “RACCOGLIERE dei FEED-BACK”. 

Per questo la giornata della trasparenza NON PUO’ E NON DEVE ESSERE UN CONVEGNO in cui c’è l’amministrazione che parla e la comunità di riferimento che ascolta. 

Deve essere un ambiente in cui si possa esprimere, prima di tutto, la comunità di riferimento. Sarebbe interessante chiedere a cittadini/utenti e osservatori qualificati quali sono i loro fabbisogni di informazione per poter operare controllo e partecipazione. Sarebbe meraviglioso includere i soggetti che non hanno voce (ad esempio i bambini/e che non possono votare e le cui opinioni non vengono MAI prese in considerazione). Occasione unica, infine, per chi sta costruendo il suo Piano di prevenzione della corruzione per ricostruire il contesto esterno e interno con informazioni provenienti da soggetti diversi e non autoreferenziali.

Per fare in modo che le giornate della trasparenza non siano solo delle finestre di visibilità per i soliti personaggi, esistono molte modalità funzionali e funzionanti per gestirle. Ad esempio, rifacendosi all’originale, cioè alle town-meeting nordamericane. In Italia ci sono state numerose iniziative in questo senso, in Toscana, in Piemonte, in Emilia Romagna e in Sicilia (provate a digitare “town-meeting” su google). Ora, peraltro, esiste anche l’Electronic Town Meeting e organizzazioni che le promuovono.

Insomma, l’idea è di non perdere questa occasione.

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La conformità è una scatola vuota

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L’integrità e la trasparenza di un Ente pubblico sembrano risiedere nella sua capacità di stare al passo nella produzione di un complesso di piani e programmi, delibere, regole di condotta, regolamenti, procedure, pubblicazione di dati su piattaforme web. Ma la “conformità” sostanziale a questo sistema non viene sancita dall’adozione formale di tutti gli elementi che sulla carta lo compongono.

Il bluff della “bussola della trasparenza” è noto a tutti (più o meno). E’ il meccanismo di valutazione della conformità del sistema di pubblicazione dei dati e dei documenti sottoposti ad obbligo ex dlgs 33/2013. Essa, però, è in grado di valutare solo il corretto posizionamento dei link delle sezioni e sottosezioni di un sito web PA. Una scatola vuota, che valuta la conformità formale del “contenitore”, ma nulla ci dice del contenuto, ancor di meno valuta la trasparenza di una PA che dipende da elementi assai diversi rispetto alla mera conformità al dettato normativo. 

Partendo da questa prima evidenza, potremmo affermare che anche la formale adozione di un Piano triennale di prevenzione della corruzione ci dice poco sulla reale volontà di un’amministrazione di prevenire realmente comportamenti corruttivi. A volte le misure di prevenzione della corruzione sono state utilizzate per risolvere conflitti interni tra le varie componenti (politica, dirigenza, tecnici) e all’interno delle stesse componenti. La rotazione degli incarichi, ad esempio, è una misura a forte impatto organizzativo che, messa in mani sbagliate, può determinare effetti contrari a quelli per cui dovrebbe essere adottata (alla prevenzione della corruzione e, ancor di più, alla promozione del benessere organizzativo).

L’adozione di un codice di comportamento non significa che un’amministrazione si stia adoperando per innalzare la qualità degli standard comportamentali del proprio personale. Stiamo osservando, purtroppo, che i Codici vengono usati strumentalmente per punire comportamenti di critica o, ancora peggio, per punire chi segnala o denuncia condotte illecite. Si cerca di tappare la bocca ai dipendenti (quelli scomodi) e si utilizzano le misure dell’anticorruzione perché rappresentano una copertura formidabile. Al di là dei casi che emergono, quello ci preoccupa sono le testimonianze che ci arrivano direttamente o indirettamente.

L’adozione di un regolamento per l’accesso civico generalizzato non significa che l’amministrazione sia di per se più “aperta” e trasparente. Anche in presenza di una pessima legge si può avere un atteggiamento più o meno aperto, come abbiamo dimostrato nell’analisi di un Parere del Garante della Privacy.

Adottare una Policy di Whistleblowing, o una piattaforma web per la gestione delle segnalazioni non significa promuovere il WB all’interno di un’amministrazione. Osserviamo una sostanziale “banalizzazione” del WB, per cui sembra che sia sufficiente dotarsi di una piattaforma web che tuteli la riservatezza del segnalante per essere “compliant“.  In realtà, al di là di una normativa attuale scadente (e in attesa di una norma ad hoc che giace in Parlamento), non c’è nulla di più complesso nel generare l’utilizzo virtuoso delle segnalazioni in una strategia di prevenzione della corruzione. Esistono enormi rischi di costituire dei “califfati” interni o di un utilizzo strumentale delle segnalazioni. Nulla come il Whistlebowing ha bisogno di conoscenza e coscienza, sia da parte del segnalante, sia da parte di chi riceve le segnalazioni.

La conformità è una scatola vuota che non dimostra nulla. 

L’adesione all’integrità e alla trasparenza è, prima di tutto, un percorso complesso di acquisizione progressiva di consapevolezza rispetto agli elementi che generano il rischio di corruzione, a tutti i livelli. Successivamente riguarda la condotta esemplare della leadership (politica e tecnica) e, solo alla fine, viene assistita da una buona regolamentazione interna, da utilizzare solo se strettamente necessaria. 

Nel nostro percorso di crescita come formatori abbiamo osservato come, in diversi contesti, emergano diversi fattori di rischio. L’interferenza, ad esempio, è un fattore di rischio importante, ma può assumere un ruolo anche più devastante a livello di piccoli e medi comuni. L’interferenza è il fattore di rischio per cui la componente di indirizzo (politica) e la componente gestionale (dirigenza) entrano in conflitto fra loro (es. componente di indirizzo interferisce nell’attività degli uffici, oppure la componente gestionale interferisce nella funzione di indirizzo della componente politica dell’amministrazione. Ma come, in pratica, l’interferenza genera un rischio di corruzione? Abbiamo sviluppato vari casi su come, nella realtà, questo fenomeno genera rischi. Queste dinamiche dovrebbero entrare a far parte del bagaglio di conoscenze delle varie componenti che ne fanno parte, interne ed esterne all’amministrazione (anche le comunità monitoranti dovrebbero acquisire maggiori conoscenze su tali meccanismi). 

Un altro esempio è il conflitto di interessi. L’etica può spiegare bene i meccanismi che mostrano come il conflitto di interessi non abbia a che fare tanto con l’azione di un decisore pubblico, quanto, piuttosto, con la particolare “qualità dell’agente”. Perciò, a volte, è inutile intestardirsi a dimostrare che l’azione o la decisione, se pur compiuta o adottata in conflitto di interessi, è giusta o imparziale, perché il problema risiede nella condizione dell’agente e, pertanto, anche se l’azione di per sé fosse imparziale, il pubblico ne potrebbe trarre una percezione di parzialità. Tale percezione è, di per sé, idonea a minare la credibilità dell’azione amministrativa, nonché il rapporto di fiducia con la cittadinanza. Gran parte dei problemi con la gestione del conflitto di interessi hanno a che fare con l’errata percezione da parte dell’agente pubblico della propria condizione e nella sopravvalutazione della propria capacità di gestione. Di nuovo è un problema di conoscenza, più che di regolamentazione. 

I meccanismi attraverso cui un dono o altra utilità interferiscono con il processo decisionale di un operatore pubblico sono ormai abbastanza ben ricostruiti dalle scienze sociali, anche se erano ben noti addirittura al tempo degli antichi romani (principio di reciprocità). L’accettazione di un dono genera conflitto di interessi potenziale. Ma in cosa consistono tali doni o utilità? Se la nostra consapevolezza si fermasse alle banalità dei doni di fine anno non andremmo lontani. Le utilità rappresentano un male oscuro. Di fronte alla”elargizione” di un premio di produzione immeritato, non siamo di fronte ad una palese utilità? La corruzione oggi si muove su utilità come gli incarichi di collaborazione dati a soggetti (pubblici o privati) a titolo di corrispettivo per prestazioni corruttive o come apertura di credito e/o fidelizzazione nei confronti di un soggetto. Il meccanismo che sta alla base di queste “elargizioni” è il “comportamento di cooptazione”, che abbiamo già in parte discusso (anche se solo in merito ai rischi per le comunità monitoranti). Il reclutamento, l’assegnazione di incarichi, la costruzione di relazioni fiduciarie all’interno delle amministrazioni attraverso l’attribuzione di ruoli dirigenziali o posizioni organizzative, sono meccanismi costitutivi o corrispettivi del patto corruttivo.

Le asimmetrie informative sono un elemento centrale nel panorama dei rischi corruttivi. La percezione che il soggetto pubblico abbia informazioni privilegiate, utili a favorire un determinato soggetto (o a sfavorire altri) determina anche un’asimmetria relazionale (o “asimmetria di potere”). Tali dinamiche, ancor di più associate ad altri fattori come ad esempio il conflitto di interessi, moltiplicano il rischio corruttivo. Quello che abbiamo osservato in questi anni è una totale inconsapevolezza dei meccanismi che sono alla base dell’asimmetria informativa e relazionale. Se ne parla tanto ma non se ne sa nulla.

Nell’affannoso tentativo di stare al passo con il turbinio di novità legislative e regolamentari, le amministrazioni rischiano di perdere vista il senso di questa impresa. L’etica come “ricerca” individuale e organizzativa di “consapevolezza” è alla base dell’integrità di un’amministrazione. Non è un caso che “awareness” sia il primo principio su cui si basa il committment (cioè, l’impegno civile), ad esempio, del funzionario pubblico statunitense.

Buone vacanze a tutti/e”!

 

 

Accesso civico generalizzato. Il punto di vista del dottor Rossi.

CASO (QUASI) REALE…

Caso elaborato sulla base di:

  • PARERE del Servizio Consulenza agli Enti Locali della Regione Friuli Venezia Giulia,
  • LINEE GUIDA ANAC, “LINEE GUIDA RECANTI INDICAZIONI OPERATIVE AI FINI DELLA DEFINIZIONE DELLE ESCLUSIONI E DEI LIMITI ALL’ACCESSO CIVICO DI CUI ALL’ART. 5 CO. 2 DEL D.LGS. 33/2013”
  • Check-list contenuta nel documento: «Il diritto di accesso generalizzato» di Andrea Ferrarini, pubblicato su @spazioetico
  • il racconto dei dipendenti delle amministrazioni dove vado a fare formazione.

…che ringrazio…

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Nota importante: l’autore dell’articolo e l’amministratore del blog chiariscono che le  affermazioni contenute nel seguente caso non devono in nessun modo essere considerate come dei “PARERI”. Sono, piuttosto, da considerare alla stregua di elementi di approfondimento di una materia nuova e assai complessa. Ecco, appunto, un punto di vista…

Le slides che contengono il caso possono essere scaricate qui. Sono state presentate nel corso del webinar IFEL del 23 marzo 2017. Il video del webinar.


IL CASO. Inverosimile nella ricostruzione e nel finale…rossi-watching

  • Il dottor Mario Rossi, è responsabile del SUE del Comune di Rocca Rugginosa.
  • Una mattina il suo ufficio riceve l’istanza di un cittadino, il signor Piercamilli, il quale aveva già precedentemente presentato un’istanza di accesso documentale (ex legge 241/90) presso lo stesso ufficio.
  • Tale istanza aveva ad oggetto le concessioni edilizie e le pratiche edilizie risalenti agli anni ’90 di un immobile confinante con quello di proprietà del richiedente.
  • All’accesso, tuttavia era stato opposto un diniego dal SUE per assenza di un interesse qualificato che, come è noto, è richiesto dalla normativa del 1990.
  • «Ora il signor Piercamilli così pensa il dottor Rossi – torna alla carica. Deve aver saputo che una nuova normativa è stata approvata».
  • Fatto sta che ripresenta una analoga istanza di accesso, questa volta sulla base del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, cioè con il nuovo accesso civico generalizzato.

Il dottor Rossi è piuttosto perplesso. In particolare, ha due grossi dubbi:

  • desidera sapere se la richiesta di accesso civico generalizzato soggiaccia o meno ai principi dell’accesso documentale di cui alla legge 241/1990
  • e se la normativa di cui al D.Lgs. 33/2013 in tema di accesso civico si applichi anche con riferimento a istanze aventi ad oggetto documentazione risalente agli anni ’90, relative, dunque, a situazioni giuridiche ormai consolidatesi con carattere definitivo.

Subito si mette a cercare su internet casi che lo possano guidare nella valutazione dell’istanza, ma la normativa è di recente applicazioneApprofondisce le Linee Guida ANAC, che dedicano un intero paragrafo alla distinzione tra accesso documentale e accesso civico generalizzato. Proprio in uno di questi paragrafi, a pagina 7, legge qualcosa che sembra risolvergli il dilemma.

LINEE GUIDA ANAC, pag. 7

  • «Nel rinviare a quanto specificato nel 6.3. si consideri, d’altra parte, che i dinieghi di accesso agli atti e documenti di cui alla legge 241/1990, se motivati con esigenze di “riservatezza” pubblica o privata devono essere considerati attentamente anche ai fini dell’accesso generalizzato,
  • ove l’istanza relativa a quest’ultimo sia identica e presentata nel medesimo contesto temporale a quella dell’accesso ex. l. 241/1990, indipendentemente dal soggetto che l’ha proposta.
  • Si intende dire, cioè, che laddove l’amministrazione, con riferimento agli stessi dati, documenti e informazioni, abbia negato il diritto di accesso ex l. 241/1990, motivando nel merito, cioè con la necessità di tutelare un interesse pubblico o privato prevalente, e quindi nonostante l’esistenza di una posizione soggettiva legittimante ai sensi della 241/1990, per ragioni di coerenza sistematica e a garanzia di posizioni individuali specificamente riconosciute dall’ordinamento, si deve ritenere che le stesse esigenze di tutela dell’interesse pubblico o privato sussistano anche in presenza di una richiesta di accesso generalizzato, anche presentata da altri soggetti.
  • Tali esigenze dovranno essere comunque motivate in termini di pregiudizio concreto all’interesse in gioco.
  • Per ragioni di coerenza sistematica, quando è stato concesso un accesso generalizzato non può essere negato, per i medesimi documenti e dati, un accesso documentale».

Tuttavia, il paragrafo in questione si rivela subito un «falso amico», nel senso che il testo fa riferimento al caso in cui l’amministrazione, con riferimento agli stessi dati, documenti e informazioni, ha negato il diritto di accesso ex l. 241/1990, motivando nel merito, cioè con la necessità di tutelare un interesse pubblico o privato prevalente, e quindi nonostante l’esistenza di una posizione soggettiva legittimante ai sensi della 241/1990.

E questo il SUE non lo aveva fatto in riferimento alla prima istanza del signor Piercamilli, dove aveva, semplicemente, rilevato l’inesistenza della posizione soggettiva legittimante.

A questo punto si affida all’opinione del suo collega che gli ha spesso dispensato per le 4bdi saggezza e di buon senso, il dottor Marrone, che viene spesso utilizzato da dirigenti e funzionari dell’Ente come fornitore semi-ufficiale di «pareri».

Dopo una analisi piuttosto approfondita il dottor Marrone «sentenzia»:

«Parrebbe che il distinguo tra le due forme di accesso risieda nella diversità di documentazione che può soggiacere all’una istanza piuttosto che all’altra.

L’accesso civico generalizzato pare dover riguardare documentazione di natura più ampia, non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990».

Secondo le Linee Guida ANAC, infatti, diritto di accesso documentale e diritto di accesso generalizzato coesistono, ma non si sovrappongono. Il cittadino può usarli per esercitare diritti di tipo diverso:

  • Il diritto di accesso documentale serve per esercitare il diritto alla tutela giuridica dei propri interessi (e consente di accedere con maggiore profondità ai dati detenuti dall’amministrazione
  • Il diritto di accesso generalizzato serve per esercitare il diritto all’informazione, alla partecipazione e al controllo rispetto all’attività svolta dalla pubblica amministrazione (e consente di accedere meno in profondità ai dati detenuti dall’amministrazione e senza comportare la lesione di interessi pubblici e privati).

In sostanza, essendo l’ordinamento ormai decisamente improntato ad una netta preferenza per la trasparenza dell’attività amministrativa, la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola, temperata solo dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi/pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni.

Vi saranno dunque ipotesi residuali in cui sarà possibile, ove titolari di una situazione giuridica qualificata, accedere ad atti e documenti per i quali è invece negato l’accesso generalizzato.

Il dottor Rossi si illumina e sfida il dottor Marrone che sembra essere in giornata:

«E se succede che ci chiedono documenti senza indicazione specifica della normativa di riferimento, come ci dovremmo comportare?»

4bTuona Marrone:

«in tale caso, mio caro amico e collega, sarà compito dell’Ente valutare se una tale istanza ricada nell’una piuttosto che nell’altra normativa e, a tal fine, il principale criterio di demarcazione parrebbe essere quello dell’oggetto della documentazione richiesta che nel caso dell’accesso civico generalizzato deve avere come finalità un controllo diffuso dell’agire amministrativo e non deve, invece, riguardare pratiche specifiche che incidono su posizioni individuali per le quali è necessaria l’osservanza dei requisiti richiesti dalla legge sul procedimento amministrativo».

Il dottor Rossi trascrive in fretta su un foglio di carta, mentre Marrone parla come un parere del Consiglio di Stato:

«Ti prego, un’ultima questione e poi ti lascio stare», questua il dottor Rossi: «Secondo te, la normativa in tema di accesso civico generalizzato si applica anche con riferimento a istanze aventi ad oggetto documentazione risalente agli anni ’90, relative, dunque, a situazioni giuridiche ormai consolidatesi con carattere definitivo?»

Marrone ha un’esitazione, ma poi risponde con grande fermezza, come al suo solito:

4b«Con riferimento precipuo al diritto di accesso civico generalizzato l’articolo 5, comma 2, del decreto trasparenza, specifica che esso è riconosciuto ‘allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.

Capisci? Come faccio a controllare l’operato dell’amministrazione oppure a partecipare al dibattito pubblico su qualcosa che è accaduta più o meno 30 anni fa?»

Il dottor Rossi torna nel suo ufficio visibilmente soddisfatto. Nel redigere la motivazione al diniego, tuttavia, ricominciano ad addensarsi dubbi e aspetti controversi. Decide di rimettere in fila e sintetizzare le argomentazioni del dottor Marrone.

DUNQUE, secondo Marrone, l’accesso dovrebbe essere negato al signor Piercamilli perché:

  1. L’accesso civico generalizzato riguarda documentazione di natura più ampia (rispetto all’accesso documentale), non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990;
  2. Inoltre, l’accesso civico generalizzato può essere concesso solo per una finalità compatibile con il controllo diffuso dell’agire amministrativo;
  3. Infine, se lo scopo dell’accesso civico generalizzato è quello di un controllo diffuso dell’operato della PA e la partecipazione al dibattito pubblico, allora non si può utilizzare per accedere a documenti risalenti a circa 30 anni fa.

Ma c’è qualcosa che al dottor Rossi non quadra…

•       L’accesso civico generalizzato riguarda documentazione di natura più ampia (rispetto all’accesso documentale), non riferentesi a situazioni specifiche e dettagliate per le quali invece sono richiesti i requisiti di cui alla legge 241/1990 •       Le Linee Guida ANAC sembrano affermare questo, tuttavia la legge non fa alcun cenno a questo elemento, cioè, non c’è scritto da nessuna parte nella norma che l’accesso civico ha ad oggetto una documentazione più ampia
•       Inoltre, l’accesso civico generalizzato può essere concesso solo per una finalità compatibile con il controllo diffuso dell’agire amministrativo •       Se fosse vero questo, allora rientrerebbe dalla finestra la «valutazione delle motivazioni» per cui si accede, che è proprio quell’elemento che la nuova norma aveva deciso di buttare fuori dalla porta attraverso l’accesso civico
•       Infine, se lo scopo dell’accesso civico generalizzato è quello di un controllo diffuso dell’operato della PA e la partecipazione al dibattito pubblico, allora non si può utilizzare per accedere a documenti risalenti a circa 30 anni fa •       Seppur condivisibile in linea di principio, anche in questo caso l’amministrazione valuterebbe le motivazioni, cioè lo scopo per cui viene presentata l’istanza

Inoltre, nessuna di queste tre valutazioni è compatibile con la motivazione che il dottor Rossi dovrebbe produrre.

Infatti, il dottor Rossi legge e rilegge l’istanza e le Linee Guida ANAC. Ritorna rossi-watchingnervosamente sulla legge ed arriva ad una conclusione che lo getta nello sgomento:

L’ANAC afferma:

Affinché l’accesso possa essere rifiutato, il pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 deve essere concreto quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. L’amministrazione, in altre parole, non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà:

a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato;

b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta;

c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.

Cioè, L’accesso civico, a differenza dell’accesso agli atti, non viene mai negato per assenza di motivazione o titolo.

L’accesso civico viene negato perché il diniego è necessario per tutelare particolari interessi pubblici o privati, oppure perché la richiesta di accesso è sottoposta a procedure particolari, o è carente dei dati identificativi dell’istante o non identifica i dati o documenti, o è una richiesta massiva.

A questo punto il dottor Rossi decide di cambiare strategiaSi stampa tutto, normativa, Linee Guida ANAC e quanto ha trovato cercando su internet. Passa tutta una notte a spaccare i commi, ma al mattino seguente, sembra aver trovato la chiave. In realtà si tratta di una check-list che ha tirato fuori analizzando il processo logico-sequenziale che un operatore pubblico dovrebbe avere in mente quando affronta una istanza di accesso civico generalizzato.

La valutazione delle istanze di accesso generalizzato è il frutto di una complessa serie di considerazioni e di decisioni. L’ufficio che detiene i dati, i documenti o le informazioni deve:

  • decidere se l’istanza di accesso identifica in modo preciso i dati, le informazioni o i documenti che devono essere messi a disposizione del cittadino;
  • decidere se è necessario chiedere al cittadino di integrare l’istanza;
  • verificare se quanto richiesto è già soggetto ad obbligo di pubblicazione;
  • verificare se esistono esclusioni assolute all’accesso;
  • verificare se la richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati;
  • identificare i controinteressati;
  • decidere se è possibile contattare i controinteressati;
  • identificare una o più situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati, dei documenti e delle informazioni potrebbe causare un danno ad interessi pubblici o privati;
  • valutare se l’interesse pubblico alla trasparenza prevale su altri interessi pubblici;
  • valutare se la richiesta è massiva;
  • decidere se è possibile autorizzare l’accesso ai dati, ai documenti e alle informazioni;
  • se non è possibile dare accesso, valutare se è possibile differire l’accesso;
  • se non è possibile differire l’accesso, decidere se è possibile autorizzare parzialmente l’accesso;
  • se non è possibile l’accesso parziale, negare l’accesso.

Esegue la valutazione…

1.       decidere se l’istanza di accesso identifica in modo preciso i dati, le informazioni o i documenti che devono essere messi a disposizione del cittadino 1.       I documenti sono stati identificati in modo preciso
2.       decidere se è necessario chiedere al cittadino di integrare l’istanza 2.       Non occorre integrare l’istanza
3.       verificare se quanto richiesto è già soggetto ad obbligo di pubblicazione 3.       Non sono oggetto di obbligo si pubblicazione
4.       verificare se esistono esclusioni assolute all’accesso 4.       Le concessioni edilizie non  sono soggette a divieto di divulgazione. Non sono previste particolari modalità di accesso a tale documentazione: l’accesso agli atti ex L. 241/1990 non si applica in modo specifico alle concessioni edilizie, ma a qualunque atto amministrativo
5.       verificare se la richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati 5.       L’accesso alle pratiche edilizie non rientra tra i casi di esclusione di cui all’art. 24 della L.241/1990 (che valgono anche per l’accesso generalizzato)
6.       identificare i controinteressati 6.       Esistono dei controinteressati: sono il signor Gentili, titolare della concessione edilizia, e il geometra Lapis, che ha elaborato i progetti inseriti nel fascicolo della concessione edilizia.

Adesso il dottor Rossi ha le idee più chiare…

Avendo identificato due controinteressati, il dottor Rossi decide di non rigettare a priori l’istanza e contatta i controinteressati.

Se non lo facesse, non potrebbe rispondere al resto delle domande della sua check-liste lui vuole arrivare fino in fondo!

Entro 10 giorni i controinteressati rispondono:

  • gentiliIl figlio del Signor Gentili, che ha ereditato la casa del padre, non si oppone all’accesso, risponde con una PEC. Sa che la concessione edilizia chiesta dal padre era legittima e quindi non ha niente da nascondere.
  • Lapis.pngIl geometra Lapis, invece, ormai anziano, risponde con una lettera scritta a mano, in bella grafia, chiedendo che non venga dato accesso ai progetti allegati alla concessione edilizia, perché quei progetti sono frutto del suo lavoro intellettuale e teme che possano essere copiati.

Il dottor Rossi prende atto della risposta dei controinteressati, e prosegue nella lettura della sua check-list…

1.      La richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati? 1.      Il Geometra Lapis è l’autore dei progetti inseriti nella pratica di concessione edilizia
2.      Esistono situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati, dei documenti e delle informazioni potrebbe causare un danno ad interessi privati? 2.      Il richiedente potrebbe copiare, diffondere o rivendere i progetti, con un danno al diritto del Geometra Lapis proprietà intellettuale
3.      L’interesse pubblico alla trasparenza prevale su altri interessi pubblici? 3.      Esiste un interesse pubblico alla trasparenza: il richiedente, accedendo al fascicolo, potrebbe riscontrare delle irregolarità, esercitando un controllo sulla legalità dell’azione amministrativa
4.      La richiesta è massiva? 4.      La richiesta NON è massiva
5.      E’ possibile autorizzare l’accesso ai dati, ai documenti e alle informazioni? 5.      NON è possibile autorizzare l’accesso a tutti i documenti, senza ledere gli interessi del geometra Lapis
6.      Se non è possibile dare accesso, è possibile differire l’accesso? 6.      Non è possibile differire l’accesso
7.      se non è possibile differire l’accesso, è possibile autorizzare parzialmente l’accesso? 7.      Invece è possibile dare accesso a tutta la documentazione, esclusi i progetti (diniego parziale)
8.      se non è possibile l’accesso parziale, negare l’accesso.

Adesso il dottor Rossi ha le idee ancora più chiare.

  • Il dottor Rossi conclude la sua istruttoria, negando parzialmente l’accesso generalizzato.
  • Comunica l’esito al signor Piercamilli e ai controinteressati.
  • Dopo 15 giorni invia al richiedente copia della documentazione inclusa nella pratica di concessione edilizia, escludendo però i progetti elaborati dal Geometra Lapis.
  • Il signor Piercamilli ha da poco cominciato a collaborare con un giornale locale. Aveva fatto la richiesta per “testare” la capacita del Comune di attuare la normativa sulla trasparenza. Prima ha provato con l’accesso documentale e non ha ottenuto quanto richiesto, poi ha voluto provare con il nuovo accesso generalizzato. Ha richiesto di accedere ai documenti che riguardavano un suo vicino perché era a conoscenza dell’esistenza di tali concessioni.
  • Avendo ottenuto ciò che chiedeva, scrive sul giornale un articolo in cui elogia il Comune, per la sua capacità di garantire trasparenza.

Dunque, lo stesso caso potrebbe avere due diversi esiti, a seconda del punto di vista da cui si affronta. Entrambi potrebbero essere più o meno corretti o più o meno lacunosi. A volte sembra di imbattersi in quei paradossi quantistici, a seconda della posizione dell’osservatore ti imbatterai in un determinato stato fisico.

foia.jpg

In realtà sembra una questione di “atteggiamento” (attitude). Se si applicano i canoni della 241/90, sembra corretto valutare le ragioni dell’istante, invece, se si applicano i canoni del Freedom of Information il processo logico emerge come l’unica bussola che ci deve guidare.

Un DILEMMA, quindi, che rende piuttosto intrigante l’argomento…

N.B.: un ringraziamento speciale a Andrea Ferrarini che ha contribuito alla stesura del caso e alla revisione. Da non perdere il suo documento sull’accesso civico generalizzato, pubblicato su @spazioetico.

FOIA: rischio o opportunità? Un documento per cominciare a pensarci.

Il FOIA è un diritto. Ma è anche un processo. Cioè un insieme di attività che consentono ai cittadini di interagire con la pubblica amministrazione e alla pubblica amministrazione di valutare l’accessibilità di dati, documenti e informazioni. Adottando una visione per processi, qualche mese fa, ho cominciato a disegnare l’accesso generalizzato. Da diverse angolazioni. Ne è uscito un documento che forse potrebbe interessare a qualcuno.

Attenzione: nel documento non troverete analisi di tipo normativo, o schemi di regolamento. Quelli si trovano già, guardando in giro per la Rete. Invece, troverete:

  • molti diagrammi di flusso e poche parole;
  • cittadini onniscienti e cittadini reali;
  • rischi di corruzione (strano ma vero: il FOIA è un processo a rischio di corruzione!)
  • i “conti che non tornano” nei riesami e nei ricorsi;

Il documento non è un punto di arrivo, ma un punto di partenza, da cui possono nascere ulteriori analisi e riflessioni.

… Se avete ancora voglia di leggere questo documento, lo potete scaricare qui

PS: Ringrazio Massimo di Rienzo, che ogni tanto mi ospita nel suo confortevole @spazioetico. 

Andrea Ferrarini

Anatomia di un FOIA (Freedom Of Information Act)

Il seguente articolo è la conclusione di una riflessione avviata nei seguenti precedenti articoli:
FOIA (Freedom Of Information Act), un acronimo che misura le distanze
Il primo FOIA (Freedom Of Information Act) è svedese

Nel seguente box di testo riportiamo alcune indicazioni che l’ICO (Information Commissioner’s Officer) del Regno Unito ha inserito sul suo sito con l’obiettivo di rendere semplice e comprensibile il concetto di “libertà di accesso”:

Ognuno ha il diritto di accedere alle informazioni ufficiali.
La divulgazione di informazioni dovrebbe essere la regola.
In altre parole, le informazioni dovrebbero essere tenute riservate solo quando vi sia una buona ragione e quando è stabilito dalla legge.
Il richiedente non ha bisogno di fornire una motivazione per l’accesso alle informazioni.
Al contrario, deve essere giustificato il rifiuto dell’amministrazione.
La libertà di accesso copre tutte le informazioni registrate e detenute da un’amministrazione pubblica.
Essa non si limita ai documenti ufficiali ma ricomprende, ad esempio, bozze di documenti, e-mail, note, registrazioni di conversazioni telefoniche e registrazioni video.
Né è limitata alle informazioni che un pubblico dipendente crea, in modo da comprendere anche, ad esempio, le lettere che si ricevono dal pubblico, a meno che non ci sia una buona ragione per non rilasciarle.
Chiunque può fare richiesta di accesso alle informazioni
Non si deve essere cittadini del Regno Unito, o residenti nel Regno Unito.
La richiesta può essere fatta anche da organizzazioni, ad esempio da un giornale, un comitato, o una società.
Anche i dipendenti di una pubblica amministrazione possono fare richieste al proprio datore di lavoro, anche se una buona comunicazione interna e buoni rapporti con il personale normalmente dovrebbero evitare tale evenienza.
Quando qualcuno richiede l’accesso alle informazioni che includono dati personali di qualcun altro, è necessario bilanciare attentamente il principio di trasparenza e di apertura con il diritto della persona interessata alla riservatezza ai sensi della legge sulla protezione dei dati e decidere se è possibile rilasciare le informazioni senza violare i principi di protezione dei dati.
Al fine di ottenere le informazioni richieste le spese dovrebbero essere ridotte al minimo e giustificate solo in determinate circostanze, quali:
   – Costi per trasmettere le informazioni richieste, come ad esempio spese per fotocopie e spese di spedizione. Noi non consideriamo, infatti, ragionevole far pagare per fornire informazioni on-line;
   – Costi previsti da specifiche normative;
   – Costi per informazioni prodotte commercialmente, per esempio, un libro, una mappa o una pubblicazione simile che il richiedente ha intenzione di vendere e che non avrebbero altrimenti prodotto.
La Commissione (ICO) ha l’obbligo generale di esaminare le segnalazioni provenienti dal pubblico e che ritengono che un’amministrazione non abbia risposto correttamente a una richiesta di informazioni.
Se qualcuno segnala il comportamento di un’amministrazione, il nostro processo di gestione dei reclami offre l’opportunità per l’amministrazione stessa di riconsiderare le azioni e rimediare ad eventuali errori senza prendere alcuna iniziativa formale.
Se il reclamo non è risolto in via informale, verrà notificato l’avvio di una procedura.
Se l’ICO riscontra che l’amministrazione ha violato la legge, la procedura stabilirà cosa occorre fare per mettere le cose a posto.

La guida inglese evidenzia molte delle peculiarità di un FOIA. Proviamo a sistematizzarle in questa tabella che prova a tracciarne i caratteri distintivi:

CARATTERI DISTINTIVI
FOIA
NON-FOIA
Accessibilità totale (Assenza di obblighi di pubblicazione)
Accessibilità limitata (Presenza di Obblighi di pubblicazione)
Obblighi di archiviazione
Archiviazione discrezionale
Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione (Catalogo delle eccezioni)
Discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione
Irrilevanza dell’interesse ad accedere
Rilevanza dell’interesse ad accedere
Irrilevanza della motivazione ad accedere
Rilevanza della motivazione ad accedere
Principio della “gratuità sostenibile”
Principio dell’”accesso oneroso”
Rilevanza costituzionale
Legge ordinaria
Soluzioni “ad hoc” per le controversie
Soluzioni ordinarie per le controversie
Irrilevanza dello “status” di cittadinanza
Rilevanza dello “status” di cittadinanza

Proviamo di seguito a commentare alcuni di questi punti.

1.Accessibilità totale (assenza di obblighi di pubblicazione). Questo è un punto piuttosto controverso, ma cruciale. “Una libertà, se frazionata, non è libertà“, diceva Chydenius. E questa è forse l’immagine più potente che poteva trovare per illustrare questo principio cardine dell’accesso e che consiste nel fatto che la libertà di accesso, per essere tale, non può essere frazionata in base alla qualità o alla provenienza del dato informativo. Tutte le informazioni (prodotte e/o detenute) dalle amministrazioni, infatti, nascono “libere”, non vengono cioè sottoposte ad un processo di “liberazione” gestito discrezionalmente dalle amministrazioni. Nel contesto di un FOIA risulterebbe paradossale che un legislatore indicasse a quali informazioni si può accedere e a quali no, dal momento che è proprio il legislatore, insieme alla pubblica amministrazione intesa in senso ampio, ad essere sottoposta a controllo da questo meccanismo. E’ come se un imputato decidesse in piena autonomia a quali evidenze il pubblico ministero possa accedere e a quali no.

Questo, ovviamente, ha molto a che fare con i cosiddetti “obblighi di pubblicazione”, ad esempio, quelli individuati al dlgs. 33/2013. Ora, se questa legge prescrive che è obbligatorio garantire l’accesso ad un certo numero e qualità di dati e informazioni, essa vorrebbe intrinsecamente affermare che si considerano “liberati” alcuni dati, mentre altri rimangono oscurati. Implicitamente si afferma, nonostante l’enfatica dichiarazione di “accessibilità totale” dell’articolo 1, che l’accesso non è consentito se non per i dati e le informazioni che vengono obbligatoriamente pubblicate sulla sezione “Amministrazione trasparente” del sito web dell’amministrazione.

Pur nella assoluta diversità (o forse proprio a causa di questa diversità), il dlgs 33/2013 potrebbe però effettivamente convivere con la libertà di accesso. Si tratta di un concetto che si sta affermando nei Paesi che hanno adottato un FOIA e che si chiama “trasparenza pro-attiva”. Il legislatore, infatti, potrebbe stabilire che, anche in regime di piena accessibilità, sia comunque necessario pubblicare alcune informazioni strategiche rispetto all’effettiva possibilità di realizzare l’auspicato controllo diffuso. Oppure un’amministrazione potrebbe rilevare che, a seguito di richieste di accesso che abbiano ad oggetto le medesime informazioni provenienti da soggetti diversi, emerga un interesse diffuso alla pubblicazione.

2.Obblighi di archiviazione.

Il 28 ottobre 2007 la trasmissione REPORT mandò in onda un breve servizio sulla Trasparenza in Svezia dal titolo “Trasparenze svedesi”. Alcuni tratti illustrano, a mio modo di vedere, mirabilmente gli effetti della RIFORMA di Chydenius del 1766.

In particolare, il giornalista di REPORT si recò nell’archivio di un’amministrazione e provò a richiedere l’accesso ad alcuni documenti.

GIULIANO MARRUCCI FUORI CAMPO. Questo è uno degli archivi del governo svedese. Per entrare non bisogna dare nessun documento e nemmeno dichiarare la propria identità. E una volta dentro si ha accesso ad un computer che contiene l’elenco di tutti, e quando dico tutti intendo davvero tutti i documenti prodotti o ricevuti da tutti i ministeri.
LILLIE GUSTAFSSON – FUNZIONARIA ARCHIVI DI STATO. Possiamo ad esempio vedere quali documenti sono stati registrati oggi, perché non c’è documento che passi dal ministero che non venga registrato qua dentro. Scelgo uno dei ministeri, ad esempio quello dell’integrazione e uguaglianza, poi metto la data, 3 settembre 2007. Il sistema ha trovato due documenti, sono due lettere ufficiali, ne apro una a caso…
GIULIANO MARRUCCI FUORI CAMPO. A questo punto è sufficiente segnarsi il codice identificativo di questo documento, e andarlo a chiedere alle segretarie che stanno all’ingresso… e dopo pochi minuti…
LILLIE GUSTAFSSON – FUNZIONARIA ARCHIVI DI STATO. Ci hanno messo più del solito perché erano a pranzo, ecco il documento… .non è ancora stato consegnato al destinatario… il mittente è un’autorità locale, ed è gia consultabile, addirittura prima di essere consegnato…

Questa breve scambio di battute, a mio avviso, illustra mirabilmente il senso profondo di un FOIA. Che non risiede tanto nella capacità di un’amministrazione di “pubblicare” un’informazione o un dato, quanto piuttosto nella sua capacità di “archiviare”. Questo permette di “tenere traccia” del percorso che ha condotto il decisore pubblico alla scelta o degli influenzamenti che ha subito, oppure ancora del comportamento che ha tenuto nelle circostanze rilevanti per l’interesse pubblico, realizzando così i tre canoni della trasparenza come atteggiamento individuale del decisore pubblico indicati da Jean-Jacques Rousseau (1712-1778):

  • “I funzionari pubblici dovrebbero operare sotto gli occhi dei cittadini”
  • “L’azione pubblica dovrebbe essere condotta con un alto livello di franchezza, apertura, candore”
  • “Una società trasparente, in cui nessuna condotta privata può essere tenuta al coperto dallo sguardo dei cittadini, è un meccanismo cruciale per evitare intrighi destabilizzanti“.

Una disciplina sulla libertà di accesso, pertanto, dovrebbe includere obblighi per le amministrazioni di dotarsi di risorse, metodologie, strumenti, competenze, luoghi (virtuali oramai) di archiviazione.

In Italia non partiamo proprio da zero. La recente norma sul Codice di Comportamento ha effettivamente aperto una interessante strada, anche se ora sarebbe il caso di collegare questa disposizione con il principio di libertà di accesso. Si tratta dell’art. 9 del Codice di Comportamento PA (Trasparenza e tracciabilità), che al comma 2 stabilisce che: “La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità“. Inoltre, il Codice dell’Amministrazione Digitale stabilisce criteri e modalità di archiviazione tecnologicamente evoluti, anche se le categorie di dati e le informazioni a cui un FOIA garantisce accesso sono assai più ampie di quelle previste dal nostro CAD.

3.Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione (Catalogo delle eccezioni). Ovviamente la libertà di accesso non può essere senza confini. Che sono, principalmente, di due tipi: la sicurezza nazionale, cioè, non sono accessibili dati e informazioni che metterebbero a rischio la sicurezza nazionale; nemmeno sono accessibili dati e informazioni che minacciano la privacy delle persone. Ma tali eccezioni devono essere ben catalogate, devono cioè essere scritte all’interno di un “libro delle eccezioni” che sia anch’esso accessibile a tutti e che estrometta dal processo di accesso qualsiasi elemento di discrezionalità da parte di chi tale accesso deve garantire, cioè la pubblica amministrazione.

Pertanto, si può affermare che, in regime di FOIA:

  • Le eccezioni devono essere certe, non lasciate alla discrezionalità del dipendente che deve rispondere ad una richiesta di accesso,
  • Devono essere limitate a sole due macrocategorie: “tutela della privacy” e “tutela della sicurezza nazionale”.
  • Sarebbe opportuno che le amministrazioni venissero dotate di un “libro delle eccezioni”, un catalogo di casi in cui si deve escludere l’accesso, una elencazione tassonomica di fattispecie di esclusione,
  • E’ meno auspicabile (anche se molti Paesi hanno percorso questa strada) adottare dei criteri che orientino il dipendente pubblico a rispondere ad una richiesta di accesso.

A proposito di questo ultimo punto, una soluzione accettabile è stata formulata dalla proposta di legge sulla libertà di accesso in Italia prodotta da FOIA4Italy. L’articolo 6 comma 3 dell’articolato effettivamente fornisce alcuni criteri per la valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione:

La valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione, ai sensi del comma 2, deve essere effettuata in accordo con le seguenti indicazioni:

costituiscono in ogni caso motivi di prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione:

  • la promozione dello scopo e delle finalità della presente legge;
  • rendere disponibili elementi di conoscenza utili al dibattito su una questione di pubblico interesse;
  • promuovere un controllo effettivo e diffuso circa l’uso delle risorse pubbliche e sulla qualità della spesa;
  • promuovere la responsabilizzazione degli amministratori nei confronti della società civile;
  • assicurare la conoscenza di informazioni indispensabili per tutelare la libertà personale e interessi di rilievo costituzionale…

non costituisce in ogni caso motivo utile a controbilanciare l’interesse alla divulgazione dell’informazione la circostanza per cui tale divulgazione:

  • può determinare una lesione del prestigio degli organi di governo, anche di livello costituzionale;
  • può contribuire a determinare una perdita di fiducia negli organi di governo, anche di livello costituzionale;
  • può determinare un fraintendimento o l’incomprensione del contenuto dell’informazione;
  • può causare confusione nell’opinione pubblica o alimentare dibattiti ritenuti inutili.

Gli altri punti sono più noti e altrove si possono trovare ottimi riferimenti.

CONCLUSIONI

Dal momento che in Italia stiamo discutendo di libertà di accesso, non sarebbe il caso di riflettere sugli elementi costitutivi ed imprescindibili di tale libertà, affinché si adotti un provvedimento che si conformi a standard che hanno già dimostrato di funzionare e per prevenire la “frammentazione” della libertà (“che non è libertà”, come affermava Chydenius)?

Come spiega mirabilmente Alexander Salha in una ricerca del 2014 “Freedom of Information Act: a Comparative Analysis“: “Un Paese può adottare un FOIA ma escludere molti documenti o anche soggetti (partiti politici, agenzie, Governo, Parlamento) da esso. Oppure può anche adottare una legge sulla segretezza (Secrecy Act) che esenta molti documenti (bilancio pubblico, corrispondenza pubblica, ecc) dall’accesso. Pertanto, anche se un paese ha un FOIA ben strutturato, se le clausole di eccezione coprono molti documenti o non specificano precisi termini per le eccezioni stesse, allora è probabile che l’implementazione non avrà alcun impatto sul pubblico e sull’azione di governo“.

A nostro avviso, il processo di adozione di un FOIA non dovrebbe prescindere dai seguenti punti:

  1. Adottare una legge compatibile con i modelli FOIA che hanno dimostrato di funzionare,
  2. Fornire, se possibile, una rilevanza costituzionale alla libertà di accesso, prevenendo future limitazioni,
  3. Realizzare una implementazione semplice e razionale. Si può fare, ce lo hanno dimostrato molti Paesi simili al nostro. Occorre:
  • Adottare soluzioni tecnologiche per migliorare la qualità dell’archiviazione,
  • Adottare soluzioni rapide per le controversie,
  • Eliminare o limitare al massimo la discrezionalità nell’applicare una eccezione
  • Formare i dipendenti pubblici (e i decisori pubblici in generale) all’”apertura” e alla “tracciabilità” del loro processo decisionale.

In conclusione, alcune considerazione di carattere più generale:

  • Le vere RIFORME sono solo quelle che trasformano le società e modificano l’atteggiamento di chi le amministra (cioè, una innovazione normativa diventa RIFORMA solo dopo che si è dimostrata la sua capacità di modificare la società e l’atteggiamento di chi la amministra).
  • Il Tryckfrihetsförordningen svedese realizzò una ambiziosa sfida culturale posta dall’Illuminismo europeo e modificò l’atteggiamento dei cittadini e dei suoi governanti. Fu una vera RIFORMA.
  • Il governante (sia esso un politico o un dipendente pubblico) deve sapere che, nel momento in cui diventa un “decisore pubblico”, la sua azione dovrà essere sempre “visibile” al pubblico e che se non si ha nulla da nascondere non si deve avere paura della libertà di accesso garantita al pubblico.
  • Il cittadino deve sapere usare la libertà di accesso non per garantirsi un vantaggio personale o un vantaggio del proprio gruppo di potere, ma per partecipare attivamente alle decisioni pubbliche.

BIBLIOGRAFIA E FONTI

Per vedere come funziona un FOIA da vicino, come si accede ai documenti e le FAQ che spiegano la procedura, la cosa migliore da fare è collegarsi con il sito della Information Commissioner inglese (ICO) e seguire la Guida:


Il primo FOIA (Freedom Of Information Act) è svedese

Chydenius

“Una libertà frammentata non è libertà, mentre una costrizione, anche se frammentata, è una costrizione assoluta”
Anders Chydenius (1729-1803), statista svedese e padre del primo FOIA

Il primo FOIA è svedese

Perchè traduciamo “Freedom of Information” con “Libertà di accesso” (e non, come sembrerebbe ovvio, con “Libertà di Informazione”)?

Perchè la libertà di informazione e la libertà di accesso, in realtà, sono due facce della stessa medaglia se si tratta di considerare il rapporto di fiducia, il patto, l’alleanza che ogni singolo cittadino instaura con il proprio Governo e che si basa sulla delega di potere ad una autorità pubblica che è tenuta a rendere conto della modalità con cui tale potere è stato esercitato e dei risultati che ha ottenuto.

Non può esistere, cioè, una vera e propria libertà di informazione sull’azione di una organizzazione pubblica se le persone non hanno anche la libertà di accedere alle informazioni detenute da quella o da altre organizzazioni pubbliche, al fine di sorvegliare, orientare, partecipare alle decisioni.

La libertà di informazione, pertanto, in assenza di accesso alle informazioni non rappresenta l’esercizio di una piena libertà (in questo sta il profondo significato dell’incipit della citazione di Chydenius riportata precedentemente: “Una libertà frammentata non è libertà…” ). Tale considerazione sembra tutt’altro che banale, visto che, in molte nazioni, come anche l’Italia, che vivono una fase democratica in cui molte libertà vengono riconosciute attraverso l’inserimento in norme costituzionali, non si è ancora realizzata questa necessaria liaison. Alla libertà di informazione (o libertà di stampa) in Italia viene garantita una tutela costituzionale attraverso l’articolo 21 della Costituzione. Tuttavia, non esiste un analogo riconoscimento per la libertà di accesso alle informazioni prodotte e detenute dall’amministrazione, dal momento che, come è noto, occorre dimostrare di avere un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata alle informazioni (in realtà la norma parla di “documento”) al quale è chiesto l’accesso.

E questo nonostante siano intervenute più recenti riforme (pensiamo al dlgs 33/2013) che invocano “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni“. Tale accessibilità, infatti, non viene riconosciuta attraverso l’esercizio di una piena libertà di accesso, cioè, rispetto a tutte le informazioni che non vengano indicate come contrarie alla sicurezza nazionale o alla privacy dei cittadini, ma viene garantita, secondo quanto il legislatore chiaramente indica, attraverso la pubblicazione obbligatoria di un catalogo di dati, informazioni e documenti concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni che, seppure cospicue, non rappresentano la totalità delle informazioni prodotte e/o detenute: “…per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A , nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione“.

Quindi non a tutte le informazioni si ha libertà di accedere, ma solo a quelle catalogate, prodotte e pubblicate nella sezione “Amministrazione Trasparente”, per tutte le altre vige ancora il vincolo di dover dimostrare un interesse diretto.

Da più parti libertà d’informazione connessa con la libertà di accesso vengono riconosciute come il modo più efficace per prevenire la corruzione. Thomas S. Blanton, il direttore del National Security Archive della George Washington University sottolinea il valore di tale libertà nella capacità di promuovere la sicurezza in generale. Una maggior consapevolezza dei cittadini e la loro capacità di agire sulla base di essa è un fattore di sicurezza più significativo rispetto alle misure di segretezza.

Negli Stati Uniti tale “piena” libertà è stata riconosciuta nel 1966, ed è entrata effettivamente in vigore attraverso miglioramenti apportati nel 1974. Così come in altri Paesi dell’occidente tale libertà viene progressivamente riconosciuta e promossa anche sotto la spinta degli organismi internazionali.

Tuttavia, già 200 anni prima, nel 1766, tale libertà venne riconosciuta nel Regno di Svezia, che all’epoca comprendeva anche la Finlandia. Duecento anni prima, cioè, 250 anni fa (nel 2016 si celebrerà tale anniversario), cioè dieci anni prima della rivoluzione americana e ventitrè anni prima della rivoluzione francese. Alcuni osservatori notano come tale “rivoluzione silenziosa” non ha avuto i giusti clamori della storia perchè fu, appunto, silenziosa.

Ma se chiedeste ad un abitante della Svezia, della Finlandia e dell’area geografica che va sotto il nome di Scandinavia di cosa debba andare fiero un cittadino di quelle parti, molto probabilmente vi risponderebbe con la libertà di informazione e di accesso introdotta nel 1766. A tal punto sono fieri di questo che alcuni esponenti politici scandinavi hanno messo in passato (e continuano a mettere tutt’oggi) in diretta relazione la titubanza ad entrare stabilmente a far parte dell’Unione europea con l’incertezza sul livello di apertura che le istituzioni continentali assicurerebbero.

Ne vanno fieri perchè ad essa attibuiscono un cambiamento effettivo, non fittizio, dei rapporti tra Stato e cittadini che non a caso li ha portati in testa a tutte le classifiche di integrità e di trasparenza del settore pubblico. Dal momento in cui fu introdotta tale libertà, infatti, si ebbero due risultati fondamentali per una democrazia evoluta: (1) la nascita di una stampa indipendente e critica, con la messa al bando di ogni forma di censura preventiva ed (2) un formidabile sistema di archiviazione in grado di mettere a disposizione di chiunque, più o meno in tempo reale, dati e informazioni prodotti e detenuti dalle amministrazioni pubbliche (la Svezia può essere descritta un po’ come un grande “archivio di Stato”). Già, un sistema di archiviazione, perchè è evidente che la libertà di accesso non presuppone tanto un sistema di pubblicazione efficace, quanto piuttosto un sistema di stoccaggio delle informazioni che non necessariamente debbono essere pubblicate, ma che necessariamente debbono essere a disposizione di chiunque ne faccia richiesta, qualora ne faccia richiesta.

Per comprendere meglio come fu possibile che una tale innovazione si realizzasse in quei Paesi, occorre inquadrare il contesto storico e culturale di quell’area in quell’epoca e tratteggiare i contorni della figura più rappresentativa che fece in modo che la “riforma” si realizzasse e fosse così radicale per quell’epoca e per noi oggi, cioè, un esponente della Chiesa Luterana della profonda periferia del Regno, il finlandese Anders Chydenius.

All’epoca il Regno di Svezia sperimentava un Parlamentarismo del tutto peculiare. La Dieta svedese nella cosiddetta Età della Libertà (1719-1772) fu un esperimento unico del suo genere. Il nome dato al periodo si riferisce al passaggio di potere dal monarca assoluto alle corporazioni (Estates). La dieta svedese era divisa in quattro corporazioni: nobiltà, clero, borghesia e agricoltori. Ogni corporazione esprimeva un voto. Pertanto la nobiltà o il clero non si trovavano in una posizione di preminenza rispetto alle altre corporazioni che, alleandosi potevano realmente avere un ruolo.

Il Re era poco più che una figura rappresentativa. Come accade nel parlamentarismo, c’erano partiti, ma non erano potenti organizzazioni a livello nazionale ed erano per lo più concentrati a Stoccolma.

Intorno al 1760 l’azione di governo sostenuta dal partito degli Hattarna (Cappelli), con la sua impenetrabile burocrazia e la simbiosi quasi perfetta tra i vertici dell’amministrazione pubblica e interessi economici privati, divenne progressivamente intollerabile per i suoi avversari politici, il partito dei Mössorna (Berretti).

I Cappelli, che potremmo considerare dei “tradizionalisti”, avevano l’ambizione di riportare la Svezia a livello di una grande potenza europea ed erano sostenuti dalla Francia. I Berretti ritenevano, invece, che quei tempi fossero passati; avevano il supporto di Inghilterra e Russia.

Peter Forsskäl e Anders Nordencrantz, due autorevoli intellettuali dell’epoca, sostenitori dell’area progressista (e quindi dei Berretti), sostenevano che i “segreti” dell’amministrazione pubblica dovessero essere resi visibili; Nordencrantz si avventurò in una catalogazione di quello che sarebbe dovuto essere pubblicato: il lavoro dei funzionari pubblici in generale e la loro particolare posizione di potere (oggi diremmo, i conflitti di interesse), i privilegi ed il conferimento di onori (oggi diremmo, le autorizzazioni e le concessioni) e poi le informazioni sulle finanze nazionali (i bilanci) e i tribunali speciali.

Nel 1765 i Berretti andarono al potere e, come raramente succede nella storia della politica e del diritto, si aprì la strada affinché queste idee potessero essere tradotte in dispositivi legislativi, come appunto avvenne nel 1766 in Svezia con la legge costituzionale denominata “Tryckfrihetsförordningen .

La figura di Anders Chydenius

Una caratteristica unica presente nella legge svedese, oltre alla libertà di scrittura e stampa, è, dunque, la libertà di accesso ai documenti pubblici. Altamente significativa è anche l’attribuzione di preminenza di questo diritto, lasciando le necessarie restrizioni in una posizione secondaria. Tale ordine di importanza è proprio di tutte le leggi successive sulla libertà di accesso. E, come vedremo è anche una delle caratteristiche che distingue la libertà di accesso da ciò che non lo è.

Ma per raggiungere un tale risultato la Svezia ebbe bisogno non tanto di accademici illuminati, come Forsskäl e Nordencrantz, ma di un oscuro pastore della chiesa luterana svedese. Anders Chydenius (1729-1803) nato a Sotkamo in Finlandia, esponente dell’Illuminismo svedese e come tale fautore dell’idea, rivoluzionaria per quell’epoca, che il Governo di una nazione funziona meglio se condivide più informazioni possibili con il proprio popolo.

Nei suoi scritti Chydenius rappresenta il “libero Stato” non come il nemico delle libertà ma come il garante. Le suggestioni più “radicali” per quell’epoca avevano a che fare, per Chydenius, con la responsabilità del decisore pubblico. I cittadini dovevano seguire i loro capi, ma non “ciecamente”, questo dà spazio a forme di “non conformità”, di dissenso. Una nazione si doveva considerare libera solo quando potevano partecipare alle decisioni non solo coloro ai quali veniva attribuita una rappresentanza, ma anche coloro che attribuivano tale rappresentanza.

Inoltre, alcuni passaggi di Chydenius anticipano di molto le teorie che Popper illustrò nel famoso “The Open Society”. Chydenius parla della libertà di stampa e di quello che essa porterà, cioè, “la concorrenza delle penne” (in questo fu profetico). “Nessuna fortezza può essere lodata più di quella che ha subito i più duri assedi. Se l’obiettivo è chiaro, allora la verità deve essere ricercata attraverso lo scambio di scritti“. Chydenius afferma che la ricerca della verità debba essere perseguita attraverso l’illustrazione di punti di vista diversi, attraverso, cioè, “lo scambio di scritti”. Le tesi che subiranno la critica più dura e comunque rimarranno in piedi, saranno le più convincenti. Questo ricorda una delle più significative visioni di Karl Popper nell’Open Society: “La democrazia, proprio come una teoria scientifica, non è valida di per sé, ma è fallibile, incerta, piena di errori. Essa può essere “falsificata” da un controllo esterno. Proprio come in un laboratorio al fine di rafforzare una teoria se ne cercano le falle, in democrazia, per rafforzarne i valori e le istituzioni, è necessario mettere a nudo tutto quello che non funziona o che è migliorabile“.

L’Illuminismo, di cui Chydenius fu il più autorevole rappresentante in Scandinavia, può essere considerato come un fenomeno europeo che raggiunse una influenza ben oltre i confini continentali. Gli approcci filosofici, scientifici, economici, politici, culturali e religiosi legati alla sua nascita differivano da paese a paese. L’ambizione dei sostenitori dell’Illuminismo era di condurre le nazioni verso una pace stabile, una nuova prosperità economica dopo le tempeste del primo Settecento.

Ma in nessun luogo come in Scandinavia nell’Età delle Libertà questa corrente filosofico-culturale ebbe un impatto così evidente e significativo, nonostante non ci fosse un vero e proprio movimento illuminista in quell’area, ma solo “voci” anche se estremamente autorevoli. E una di quelle voci si trovò al posto giusto nel momento giusto.

La presenza di Chydenius nell’arena politica svedese è breve ma di quelle che lasciano il segno. Nel 1763 si fa notare in un incontro pubblico a Kokkola in Finlandia. A partire dal 1765 rappresenta i Berretti nella Dieta, quando, appunto, i Berretti si trovarono a guidare la nazione dopo un lungo periodo di dominio dei Cappelli. Chydenius si trovò a far parte della Commissione che doveva redigere una nuova legge sulla libertà di stampa. Occorreva discutere dell’abolizione (parziale o totale) della censura. Chydenius affermò subito la sua leadership nella Commissione, promosse l’idea che la censura politica non fosse affatto necessaria e guidò la Comissione alla formulazione di una proposta di legge omnicomprensiva che, oltre ad abolire la figura del Censore, garantì una completa ed incondizionata libertà di rendere generalmente pubblico attraverso la stampa tutto ciò che non si trovava ad essere espressamente proibito.

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