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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Nuove risorse disponibili su @spazioetico

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Carissimi lettori,

In vista della scadenza di gennaio 2018 per la presentazione degli aggiornamenti ai Piani triennali di prevenzione della corruzione, @spazioetico mette a disposizione NUOVE RISORSE sulle materie di maggior interesse.

Si tratta di 6 nuove presentazioni, scaricabili dal profilo SLIDESHARE che abbiamo realizzato (Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini) in quest’ultimo mese, frutto di interminabili chiacchierate tra di noi e di più di un centinaio di incontri con amministrazioni pubbliche nell’arco dell’anno 2017.

Abbiamo, in particolare, notevolmente approfondito un nuovo modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre “dimensioni. A noi sembra che affrontino meglio la complessità di questo fenomeno.

Le tre dimensioni sono: la dimensione organizzativa, quella economica e quella eticaE’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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Le presentazioni sono:

Tutte le presentazioni contengono uno o più “casi” o “dilemmi etici“.

Licenza Creative Commons
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Verso una formazione “COMPL-ETICA”

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La promozione di sempre maggiori standard di legalità nelle organizzazioni pubbliche e private non sembra arrestare il verificarsi di scandali di corruzione e di situazioni di ampia e diffusa illegalità. E’ un problema di falsa percezione o ci sono delle ragioni più profonde? Ad esempio, quanto conta la formazione? E quanto conta come si fa formazione in questo settore?

Quando si tratta di promuovere l’integrità attraverso la formazione, le organizzazioni pubbliche e private fronteggiano lo stesso dilemma: privilegiare la diffusione tra i dipendenti delle procedure adottate in risposta ai rischi e delle norme che si applicano ad un determinato ambito, oppure promuovere l’autonomia decisionale e la capacità dei dipendenti di categorizzare correttamente un evento?

La formazione alla conformità (o compliance aziendale”) in ambito privato e la cosiddetta “formazione specialistica” in ambito pubblico si concentrano su quello che un dipendente non dovrebbe fare. Pensiamo al tema delle incompatibilità nel pubblico oppure alle politiche di gestione dei doni e altre utilità in ambito privato.

L’ethics training in ambito privato o la “formazione valoriale” in ambito pubblico, invece, si concentrano su quello che i dipendenti dovrebbero fare in termini di corretta identificazione di un evento critico e di gestione dell’evento stesso. Questa tipologia di formazione raggiunge la massima utilità se affrontata attraverso i “dilemmi etici” che pongono i dipendenti di fronte a situazioni reali e che “allenano” allo sviluppo e alla manutenzione dello spazio etico.

Per molto tempo i due approcci sono stati totalmente alternativi. Anche a causa della difficoltà di reperire specialisti che possedessero uno spettro di competenze tali da assorbire entrambi i campi.

In realtà molti osservatori ritengono che una combinazione dei due approcci sia la soluzione migliore, se si pensa che le attuali piattaforme tecnologiche per la formazione consentono di svolgere la formazione alla conformità aziendale a distanza, mentre la formazione valoriale garantisce i risultati migliori se fatta in presenza.

Facciamo un esempio. Sia in ambito pubblico che privato il conflitto di interessi è un tema centrale. La formazione alla conformità definisce i confini normativi e procedurali delle varie incompatibilità che si generano dal conflitto di interessi. La conformità, inoltre, illustra il quadro procedurale all’interno di cui i dipendenti si devono muovere (segnalazione e astensione). Questo tipo di formazione, pertanto, potrebbe essere utilmente svolta online perché, dopotutto, si tratta di fornire informazioni.

Ma sappiamo bene che il conflitto di interessi è piuttosto sfuggente. Ancor prima di saper cosa fare, i dipendenti devono saper “categorizzare” esattamente gli eventi che minacciano la loro imparzialità o che mettono in discussione l’imparzialità dell’organizzazione agli occhi di un osservatore interno o esterno. Questa è la vera sfida. Per “costruire” delle lenti di osservazione appropriate i dipendenti devono essere inseriti in una formazione che privilegi l’utilizzo di “scenari reali”. Hanno anche bisogno di un gruppo che li aiuti ad elaborare i rischi che alcuni eventi possono generare. Per questo, la formazione valoriale deve essere realizzata in presenza. I casi o i dilemmi che vengono utilizzati devono essere appropriati per la realtà in cui si sta operando e necessitano, pertanto, di revisioni costanti e di un dialogo approfondito con chi gestisce, all’interno dell’azienda o dell’amministrazione pubblica, la strategia di promozione dell’integrità.

Immaginiamo un caso, anche piuttosto semplice.

Il dottor Bianchi è un medico specialista di di nefrologia pediatrica. Lavora all’Unità Operativa Dipartimentale di un’Azienda Ospedaliera pubblica.

Un giorno il dottor Bianchi viene invitato a entrare a far parte del CdA di un’associazione di pazienti dializzati. L’invito proviene dal signor Verdi, padre di un bambino dializzato, mirabilmente curato anni prima dallo stesso dottor Bianchi.

Il signor Verdi spera che, grazie all’inserimento del dottor Bianchi nel CdA, l’associazione potrà consolidarsi più stabilmente all’interno della U.O. La competenza del dottor Bianchi, in effetti, è largamente riconosciuta, tanto da essere un punto di riferimento per molte decisioni che vengono prese dall’Ospedale.

Il dottor Bianchi deve decidere se accettare o meno.

  • Come categorizza questo evento (l’invito ricevuto) il medico specialista? 
  • Come categorizza questo evento l’Azienda Ospedaliera? 
  • Come categorizza questo evento il contesto sociale di riferimento? 

I problemi nascono, infatti, se le tre componenti non sono allineate nella esatta categorizzazione di un evento come questo. Il medico specialista potrebbe non identificare alcun rischio, oppure considerare il sentimento di amicizia e vicinanza con il padre del bambino prevalente rispetto alle regole aziendali, salvo poi vedere messa in discussione la propria imparzialità e quella dell’Azienda, quando sarà chiamato a svolgere un’attività o ad assumere decisioni in cui potrebbe essere coinvolta l’associazione.

Capire quale comportamento ci si aspetta che tenga un medico specialista in simili circostanze è un problema importante e per questo diffondere le informazioni sulla corretta procedura di gestione di un conflitto di interessi è cruciale. Tuttavia, se il medico specialista non sa categorizzare esattamente l’evento e non sa riconoscere i rischi rispetto al processo in cui opera, la formazione potrebbe essere inutile. 

In Blind Spots (2011), Max Bazerman e Ann Tenbrunsel dimostrano in maniera brillante come la rimozione dell’etica nei processi decisionali abbia condotto a scandali, corruzione, addirittura catastrofi, come il disastro dello shuttle Challanger. La conformità è essenziale in un’organizzazione, dal momento che rende chiari i confini entro cui ci si può muovere; tuttavia, se la formazione si riduce ad essere un mero trasferimento di regole e procedure, si finisce per compromettere l’autonomia decisionale dei dipendenti.

Il campo dell’etica dei comportamenti (behavioutal ethics) è ricco di promesse. Si tratta di capire come le persone decidono quando si trovano a fronteggiare un dilemma etico. C’è molta distanza tra la percezione delle regole in astratto ed il comportamento in concreto delle persone, soprattutto se si considerano i diversi contesti lavorativi in cui siamo immersi.

Il valore aggiunto di realizzare in presenza la formazione valoriale risiede anche nel coinvolgimento delle leadership dell’organizzazione. Conosciamo l’importanza dell’impegno o del disimpegno della dirigenza, con particolare riferimento al settore pubblico. Solo attraverso la formazione in presenza saremo in grado di esaltare la centralità del ruolo dirigenziale, sempre che i casi siano ben costruiti.

La combinazione di formazione alla conformità e all’etica (COMPL-ETICA) richiede tempo, denaro e capacità di pianificazione e gestione. Richiede passione da parte dei responsabili aziendali e di quelli pubblici, nonché impegno da parte dei vertici aziendali o della componente politica delle amministrazioni pubbliche.

Ma, d’altra parte, siamo sicuri che, alternativamente, una formazione spot sulla normativa o sulle procedure sia in grado di determinare alcun cambiamento?

Il MEF adotta il questionario @spazioetico di rilevazione del clima etico

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Ci è stato segnalato che il Dipartimento dell’Amministrazione Generale (DAG) del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) ha adottato il questionario di rilevazione del clima etico che abbiamo sviluppato come @spazioetico nel 2014. 

E’ stato incluso nella seconda parte di un questionario (più ampio) che è volto a rilevare il Clima Organizzativo e Etico dell’amministrazione ministeriale.

Si tratta della versione 1.0 del questionario. Nel 2017 @spazioetico ha sviluppato un nuovo questionario di rilevazione più aderente alla realtà italiana e che, soprattutto, include i principali fattori di rischio  del modello di valutazione del rischio di @spazioetico.

Il questionario utilizzato dal MEF si può scaricare qui.

Qui, invece, si può scaricare la lettera di accompagnamento.

Sarebbe interessante conoscerne i risultati. Come abbiamo sottolineato il questionario può rappresentare un ottimo modo per rappresentare il contesto interno di un’amministrazione.

Ci piacerebbe che anche altre amministrazioni sperimentino il questionario (nella sua nuova versione). Chiunque sia interessato può liberamente utilizzarlo (citandone la fonte, magari) e farci sapere risultati e criticità al fine di migliorare lo strumento. 

Per informazioni…

La conformità è una scatola vuota

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L’integrità e la trasparenza di un Ente pubblico sembrano risiedere nella sua capacità di stare al passo nella produzione di un complesso di piani e programmi, delibere, regole di condotta, regolamenti, procedure, pubblicazione di dati su piattaforme web. Ma la “conformità” sostanziale a questo sistema non viene sancita dall’adozione formale di tutti gli elementi che sulla carta lo compongono.

Il bluff della “bussola della trasparenza” è noto a tutti (più o meno). E’ il meccanismo di valutazione della conformità del sistema di pubblicazione dei dati e dei documenti sottoposti ad obbligo ex dlgs 33/2013. Essa, però, è in grado di valutare solo il corretto posizionamento dei link delle sezioni e sottosezioni di un sito web PA. Una scatola vuota, che valuta la conformità formale del “contenitore”, ma nulla ci dice del contenuto, ancor di meno valuta la trasparenza di una PA che dipende da elementi assai diversi rispetto alla mera conformità al dettato normativo. 

Partendo da questa prima evidenza, potremmo affermare che anche la formale adozione di un Piano triennale di prevenzione della corruzione ci dice poco sulla reale volontà di un’amministrazione di prevenire realmente comportamenti corruttivi. A volte le misure di prevenzione della corruzione sono state utilizzate per risolvere conflitti interni tra le varie componenti (politica, dirigenza, tecnici) e all’interno delle stesse componenti. La rotazione degli incarichi, ad esempio, è una misura a forte impatto organizzativo che, messa in mani sbagliate, può determinare effetti contrari a quelli per cui dovrebbe essere adottata (alla prevenzione della corruzione e, ancor di più, alla promozione del benessere organizzativo).

L’adozione di un codice di comportamento non significa che un’amministrazione si stia adoperando per innalzare la qualità degli standard comportamentali del proprio personale. Stiamo osservando, purtroppo, che i Codici vengono usati strumentalmente per punire comportamenti di critica o, ancora peggio, per punire chi segnala o denuncia condotte illecite. Si cerca di tappare la bocca ai dipendenti (quelli scomodi) e si utilizzano le misure dell’anticorruzione perché rappresentano una copertura formidabile. Al di là dei casi che emergono, quello ci preoccupa sono le testimonianze che ci arrivano direttamente o indirettamente.

L’adozione di un regolamento per l’accesso civico generalizzato non significa che l’amministrazione sia di per se più “aperta” e trasparente. Anche in presenza di una pessima legge si può avere un atteggiamento più o meno aperto, come abbiamo dimostrato nell’analisi di un Parere del Garante della Privacy.

Adottare una Policy di Whistleblowing, o una piattaforma web per la gestione delle segnalazioni non significa promuovere il WB all’interno di un’amministrazione. Osserviamo una sostanziale “banalizzazione” del WB, per cui sembra che sia sufficiente dotarsi di una piattaforma web che tuteli la riservatezza del segnalante per essere “compliant“.  In realtà, al di là di una normativa attuale scadente (e in attesa di una norma ad hoc che giace in Parlamento), non c’è nulla di più complesso nel generare l’utilizzo virtuoso delle segnalazioni in una strategia di prevenzione della corruzione. Esistono enormi rischi di costituire dei “califfati” interni o di un utilizzo strumentale delle segnalazioni. Nulla come il Whistlebowing ha bisogno di conoscenza e coscienza, sia da parte del segnalante, sia da parte di chi riceve le segnalazioni.

La conformità è una scatola vuota che non dimostra nulla. 

L’adesione all’integrità e alla trasparenza è, prima di tutto, un percorso complesso di acquisizione progressiva di consapevolezza rispetto agli elementi che generano il rischio di corruzione, a tutti i livelli. Successivamente riguarda la condotta esemplare della leadership (politica e tecnica) e, solo alla fine, viene assistita da una buona regolamentazione interna, da utilizzare solo se strettamente necessaria. 

Nel nostro percorso di crescita come formatori abbiamo osservato come, in diversi contesti, emergano diversi fattori di rischio. L’interferenza, ad esempio, è un fattore di rischio importante, ma può assumere un ruolo anche più devastante a livello di piccoli e medi comuni. L’interferenza è il fattore di rischio per cui la componente di indirizzo (politica) e la componente gestionale (dirigenza) entrano in conflitto fra loro (es. componente di indirizzo interferisce nell’attività degli uffici, oppure la componente gestionale interferisce nella funzione di indirizzo della componente politica dell’amministrazione. Ma come, in pratica, l’interferenza genera un rischio di corruzione? Abbiamo sviluppato vari casi su come, nella realtà, questo fenomeno genera rischi. Queste dinamiche dovrebbero entrare a far parte del bagaglio di conoscenze delle varie componenti che ne fanno parte, interne ed esterne all’amministrazione (anche le comunità monitoranti dovrebbero acquisire maggiori conoscenze su tali meccanismi). 

Un altro esempio è il conflitto di interessi. L’etica può spiegare bene i meccanismi che mostrano come il conflitto di interessi non abbia a che fare tanto con l’azione di un decisore pubblico, quanto, piuttosto, con la particolare “qualità dell’agente”. Perciò, a volte, è inutile intestardirsi a dimostrare che l’azione o la decisione, se pur compiuta o adottata in conflitto di interessi, è giusta o imparziale, perché il problema risiede nella condizione dell’agente e, pertanto, anche se l’azione di per sé fosse imparziale, il pubblico ne potrebbe trarre una percezione di parzialità. Tale percezione è, di per sé, idonea a minare la credibilità dell’azione amministrativa, nonché il rapporto di fiducia con la cittadinanza. Gran parte dei problemi con la gestione del conflitto di interessi hanno a che fare con l’errata percezione da parte dell’agente pubblico della propria condizione e nella sopravvalutazione della propria capacità di gestione. Di nuovo è un problema di conoscenza, più che di regolamentazione. 

I meccanismi attraverso cui un dono o altra utilità interferiscono con il processo decisionale di un operatore pubblico sono ormai abbastanza ben ricostruiti dalle scienze sociali, anche se erano ben noti addirittura al tempo degli antichi romani (principio di reciprocità). L’accettazione di un dono genera conflitto di interessi potenziale. Ma in cosa consistono tali doni o utilità? Se la nostra consapevolezza si fermasse alle banalità dei doni di fine anno non andremmo lontani. Le utilità rappresentano un male oscuro. Di fronte alla”elargizione” di un premio di produzione immeritato, non siamo di fronte ad una palese utilità? La corruzione oggi si muove su utilità come gli incarichi di collaborazione dati a soggetti (pubblici o privati) a titolo di corrispettivo per prestazioni corruttive o come apertura di credito e/o fidelizzazione nei confronti di un soggetto. Il meccanismo che sta alla base di queste “elargizioni” è il “comportamento di cooptazione”, che abbiamo già in parte discusso (anche se solo in merito ai rischi per le comunità monitoranti). Il reclutamento, l’assegnazione di incarichi, la costruzione di relazioni fiduciarie all’interno delle amministrazioni attraverso l’attribuzione di ruoli dirigenziali o posizioni organizzative, sono meccanismi costitutivi o corrispettivi del patto corruttivo.

Le asimmetrie informative sono un elemento centrale nel panorama dei rischi corruttivi. La percezione che il soggetto pubblico abbia informazioni privilegiate, utili a favorire un determinato soggetto (o a sfavorire altri) determina anche un’asimmetria relazionale (o “asimmetria di potere”). Tali dinamiche, ancor di più associate ad altri fattori come ad esempio il conflitto di interessi, moltiplicano il rischio corruttivo. Quello che abbiamo osservato in questi anni è una totale inconsapevolezza dei meccanismi che sono alla base dell’asimmetria informativa e relazionale. Se ne parla tanto ma non se ne sa nulla.

Nell’affannoso tentativo di stare al passo con il turbinio di novità legislative e regolamentari, le amministrazioni rischiano di perdere vista il senso di questa impresa. L’etica come “ricerca” individuale e organizzativa di “consapevolezza” è alla base dell’integrità di un’amministrazione. Non è un caso che “awareness” sia il primo principio su cui si basa il committment (cioè, l’impegno civile), ad esempio, del funzionario pubblico statunitense.

Buone vacanze a tutti/e”!

 

 

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