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La resa dello Stato controllore

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Il sottotitolo potrebbe essere: “Come la gestione patologica del processo di controllo mette a rischio un’intera collettività“.

Dovete sapere che conserviamo inalterata la passione innata per il processo, cosiddetto, di “controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni, un processo che qualifica l’azione amministrativa e che è più esposto a rischi corruttivi, tanto da essere stato messo sotto osservazione dall’ANAC a seguito dell’aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) del 2015. E questo, nonostante il fatto che esso sia assolutamente alla deriva in questo bizzarro Paese, tanto che questa circostanza, unitamente a molte altre, ci ha fatto pensare ad uno Stato sotto sequestro.

Talmente alla deriva che, da quando il viadotto Morandi è crollato, non passa giorno in cui i giornali non escano con qualche notizia sulla cosiddetta “resa dello Stato controllore“.

E’ del 1 settembre 2018 l’articolo, a firma Carlo Di Foggia e Francesco Ridolfi, uscito sul Fatto Quotidiano, che titola: “Autostrade, la A25 è a rischio. La resa del ministero: Controlli mai fatti per mancanza di personale”. Nell’articolo leggiamo, testualmente: “nel 2018 il Ministero delle Infrastrutture non è in grado di dire se un’autostrada sia sicura, anche se dubita che lo sia, visto che non ha effettuato i controlli per mancanza di personale. La questione riguarda l’autostrada Roma-Pescara-L’Aquila, ma forse è lo spaccato di un fenomeno più grande“.

Da dove nasce il rischio di corruzione nei controlli? La peculiarità di questo processo deriva dal fatto che il gioco delle “asimmetrie informative” è particolarmente interessante. 

Se stiamo a quanto raccontato nell’articolo appena citato apparso sul Fatto Quotidiano, possiamo descrivere in questo modo il gioco delle asimmetrie informative. In realtà ci sono ben due asimmetrie informative, dal momento che ci sono almeno due relazioni di agenzia:

  1. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (Collettività nazionale/cittadini titolari di diritti/elettori) e l’Agente (Ministero dei Trasporti), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente perseguendo l’interesse primario (sicurezza della mobilità autostradale). Si è discusso molto intorno a questa asimmetria informativa. L’opacità delle condizioni contrattuali alla base dei convenzionamenti e l’impossibilità di decifrare la reale funzione di vigilanza a carico del Ministero non ha permesso al Principale “Collettività nazionale” di operare un controllo in merito alla modalità di azione dell’Agente (Ministero dei Trasporti). Almeno non fino ai tragici fatti di Genova. Il Principale avrebbe dovuto avere la possibilità di accedere a dati e informazioni utili ad esercitare un controllo diffuso sull’operato del proprio Agente (MIT), ma per qualche strano caso della vita, mentre per le amministrazioni pubbliche italiane vige una normativa assai pervasiva sui cosiddetti “obblighi di pubblicazione”, per il comparto trasporti era in vigore una deroga. “Qual è la legge che impone allo Stato di tenere segrete le convenzioni con cui assegna le concessioni autostradali?” si domanda Maurizio Caprino sul Sole24Ore? “Nessuna“, risponde “...la segretezza è solo una prassi. Iniziata già ai tempi in cui gli accordi con i gestori li firmava l’Anas per conto dello Stato e gelosamente conservata quando l’ufficio competente è stato incorporato nel ministero delle Infrastrutture”. Tutto questo, nonostante la sollecitazione dell’Authority per i trasporti (ART) chiedeva che i contratti fossero resi pubblici, anche in ragione dei continui aumenti tariffari.
  2. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (PA/Ministero dei Trasporti) e l’Agente (operatore privato/concessionario di servizio pubblico), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente seguendo le sue istruzioni. La circostanza, assai poco meritoria della progressiva scarsità di personale non permette al Ministero di effettuare controlli sull’operato del concessionario, come chiaramente esplicitato dall’articolo che riportiamo: L’Ufficio (Ispettivo, ndr…) potrà eseguire visite di dettaglio per valutare l’effettivo avanzamento dello stato di degrado delle opere non appena saranno rese disponibili adeguate risorse di personale. Mancano infatti gli uomini, visto che i costi delle ispezioni sono a carico dei concessionari (particolare alquanto bizzarro non trovate? ndr…)”. E’ bene ricordare che la funzione di controllo serve proprio a ridurre le asimmetrie informative tra Principale e Agente nella particolare relazione di agenzia che prende vita dal rapporto di “concessione” (concedente e concessionario). Qui il rapporto è davvero assai “peculiare”, visto che “”Qualsiasi verifica strutturale sulle opere in concessione” è compito “del concessionario” (così in una nota del Ministero dei Trasporti ) e che “i controlli del concedente sono prioritariamente rivolti all’ottemperanza degli obblighi convenzionali“. E, ancora, “In buona sostanza nemmeno l’ente preposto al controllo (che è diventato operativo ben 17 anni dopo le privatizzazioni) ha la possibilità di valutare se il concessionario sta adempiendo pienamente a quanto stipulato nella convenzione“, così scrive Giovanni Drogo il 16 agosto 2018 su Next. 

Dunque, riepilogando abbiamo due asimmetrie informative:

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Le asimmetrie informative si ampliano nel tempo generando un elevatissimo rischio che riguarda sia la sicurezza sulle strade sia il verificarsi di eventi corruttivi. In tali circostanze, infatti, il processo comincia, letteralmente, a perdere pezzi.

Ora noi sappiamo bene che il processo di controllo prende avvio (INPUT) in soli tre modi: o su SEGNALAZIONE, o a seguito della PROGRAMMAZIONE interna oppure per INIZIATIVA d’UFFICIO.

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Ebbene, torniamo al caso citato nell’articolo del Fatto Quotidiano. Quando alcuni cittadini monitoranti, attraverso una puntuale SEGNALAZIONE, hanno messo sull’avviso lo stesso Ministero dei Trasporti sui rischi connessi alla cattiva manutenzione di un particolare tratto autostradale (Roma-Pescara/A24), l’Agente (MIT) ha giustificato proprio con la “carenza di personale” l’impossibilità di effettuare verifiche ispettive, cioè di dar seguito alla segnalazione.

Ecco, per l’appunto, un estratto dell’articolo del Fatto Quotidiano che mette in luce come si amplia la prima asimmetria informativa: “Il 28 agosto Placido Migliorino, dirigente della Direzione che vigila sulle concessionarie autostradali e responsabile dell’ufficio ispettivo di Roma prende carta e penna e risponde dall’associazione. Nuovo Senso Civico Onlus (cittadini monitoranti che operano per conto del Principale collettività nazionale/locale, ndr.): “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. 

E, ancora: “Spiega che “le uniche attività che quest’ufficio ha potuto espletare con le residue risorse rese disponibili sono state limitate all’effettuazione delle visite Pam (ordinaria manutenzione, ndr) e alle verifiche dei lavori dell’antiscalinamento. Conseguentemente – prosegue – non è possibile, allo stato attuale, dare un riscontro sui contenuti tecnici citati nella missiva”, ma nello stesso tempo “si condivide la manifestata preoccupazione resa dal Nuovo Senso Civico Onlus, sulla base delle poche visite eseguite da quest’Ufficio negli anni passati, circa la necessità di interventi urgenti di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltreché per la messa in sicurezza ai fini sismici delle opere”.

Pertanto, a seguito di una SEGNALAZIONE puntuale, il MIT non ha avuto possibilità di effettuare i dovuti controlli. Ma, vista la scarsità di risorse, nemmeno è riuscito a PROGRAMMARE alcuna azione ispettiva sul campo. Dell’INIZIATIVA d’UFFICIO, poi, nessuna traccia.

Di seguito, rappresentiamo graficamente (ed impietosamente, anche perché qui ci sarebbero precise responsabilità da individuare) il progressivo decadimento dell’INPUT del processo di controllo presso il MIT.

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La gestione «patologica» del processo è innescata dalla scarsità di risorse e dalla decisione di non dare seguito alle segnalazioni, per quanto circostanziate e per quanto esse individuino un elevato rischio per la sicurezza dei cittadini. Questi fattori interrompono lo sviluppo del processo di controllo. Ma cosa c’entra tutto questo con la corruzione? 

C’entra moltissimo! Dal punto di vista organizzativo, i reati di corruzione non emergono improvvisamente. Si comincia con alcune criticità nella gestione dei processi… che diventano sistematiche… (MALA GESTIO)…e che creano un contesto favorevole alla CORRUZIONE. Questa escalation graduale dalle criticità organizzative ai reati di corruzione può essere rappresentata con una «piramide del rischio».

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Riprendiamo, per un attimo, il processo di controllo del Ministero dei Trasporti. Nell’articolo del Fatto Quotidiano leggiamo: “Proprio martedì, in audizione al Parlamento, il ministro Danilo Toninelli ha dipinto un quadro desolante: in 10 anni il personale che deve vigilare è passato da 250 a 110 persone (non tutte qualificate), il budget per pagarli si è dimezzato (da 16,7 a 7 milioni) e i controlli calati dal 2011. “Ho l’impressione – ha spiegato – che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

Ed ecco che appare il vero protagonista della vicenda: il CONFLITTO DI INTERESSI. Nell’ultima affermazione, il Ministro esplicita chiaramente che la cattiva amministrazione del processo (mala-gestio) è ad un livello di “sistematicità” tale da fa intendere che non sia più guidata da errori e/o superficialità, ma che si siano inseriti INTERESSI SECONDARI che operano in netto contrasto con gli INTERESSI PRIMARI. Egli sta affermando, cioè, che la cattiva gestione non è causa accidentale, ma è volta a garantire un vantaggio a terzi (decisori pubblici e operatori economici privati). Egli, cioè, individua un vero e proprio “evento corruttivo”, che si verifica solo in presenza di interessi secondari. In assenza di questi, infatti, parleremmo di un processo gestito male e, quindi, di scarsa qualità del processo. Sarebbero ora il caso di approfondire a quali soggetti  appartenessero tali interessi secondari. 

Molto interessante, anche se davvero assai inquietante.

Infine, la vicenda che vi abbiamo appena raccontato sembra ricalcare per filo e per segno, un caso (“real-case scenario“) che noi utilizziamo in formazione, assai esemplificativo sul processo di “controllo, vigilanza, ispezione e sanzione”. Pertanto, se volete approfondire, prego accomodatevi

 

 

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Nuove risorse disponibili su @spazioetico

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Carissimi lettori,

In vista della scadenza di gennaio 2018 per la presentazione degli aggiornamenti ai Piani triennali di prevenzione della corruzione, @spazioetico mette a disposizione NUOVE RISORSE sulle materie di maggior interesse.

Si tratta di 7 nuove presentazioni, scaricabili dal profilo SLIDESHARE che abbiamo realizzato (Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini) in quest’ultimo mese, frutto di interminabili chiacchierate tra di noi e di più di un centinaio di incontri con amministrazioni pubbliche nell’arco dell’anno 2017.

Abbiamo, in particolare, notevolmente approfondito un nuovo modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre “dimensioni. A noi sembra che affrontino meglio la complessità di questo fenomeno.

Le tre dimensioni sono: la dimensione organizzativa, quella economica e quella eticaE’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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Le presentazioni sono:

Tutte le presentazioni contengono uno o più “casi” o “dilemmi etici“.

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Al via l’analisi del rischio di corruzione nei controlli di Regione Lombardia

Nelle scorse settimane la Regione Lombardia ha avviato la mappatura e la valutazione del rischio di corruzione dei propri processi di controllo. i controlli sono attività particolarmente esposte al rischio di corruzione, che rappresentano un’area di rischio generale, che le amministrazioni devono analizzare e controllare con particolare attenzione.

Le attività di Regione Lombardia saranno supportate da Andrea Ferrarini, collaboratore di @SpazioEtico.

L’analisi del rischio sarà realizzata adottando la metodologia che @Spazioetico ha sviluppato, a partire dalla metodologia di misurazione del rischio proposta nelle Linee guida di ANCI Lombardia (opportunamente adattata alla realtà delle amministrazioni regionali).

Saranno sottoposti ad analisi i diversi controlli gestiti dalla Regione.

  • controlli di primo livello, indirizzati a soggetti esterni alla Regione
  • controlli interni di secondo livello (controllo strategico, controllo di gestione e controllo successivo di regolarità amministrativa
  • controlli interni ed esterni di terzo livello (funzione di audit interno e funzione di audit sui fondi dell’Unione Europea)

I risultati dell’attività di valutazione confluiranno nel PTPC 2018 – 2020 di Regione Lombardia e rappresenteranno una esperienza pilota che @Spazioetico potrà esportare anche in altre Amministrazioni Regionali.

Buon lavoro, Andrea Ferrarini!

Il processo di controllo, un esercizio di visualizzazione

State mappando i processi di controllo nel vostro Ente in vista della elaborazione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione?

Allora potrebbe esservi utile questa slide. Si tratta di una rappresentazione grafica del (macro)processo di controllo in un’amministrazione (Ente Locale o del SSN, o altro).

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La visualizzazione è il risultato dell’applicazione (personale) della metodologia presentata nelle Linee Guida ANCI Lombardia e degli incontri tenuti presso diversi Enti pubblici nel giro di tre mesi di formazione.

In particolare, vengono evidenziati i “momenti decisionali” che potrebbe presentare il processo, sui quali, successivamente va valutato non solo il rischio corruttivo, ma anche quello di maladministration e/o di cattiva gestione del processo. Ovviamente, i momenti decisionali vengono rappresentati a titolo esemplificativo.

La presentazione completa può essere scaricata al seguente link: http://www.slideshare.net/m_dirienzo/il-processo-di-controllo-un-esercizio-di-visualizzazione

Il Whistleblowing e la democrazia “vibrante”

Aumentare i controlli aumenta i costi che i corrotti devono sostenere per delinquere. Tuttavia, i controlli esterni sono molto dispendiosi e potrebbero non essere efficaci.Per questo, utilizzare le informazioni detenute all’interno dei luoghi del potere per denunciare condotte illecite può fare la differenza.

È il caso del Whistleblowing, una pratica micro-politica in cui soggetti che “abitano” luoghi di potere denunciano comportamenti illeciti o pericolosi di altri soggetti o di chi occupa posti di leadership. Il prezzo che essi pagano è alto dal momento che si trovano in uno stato di vulnerabilità potendo essere sottoposti a ritorsioni anche pesanti.

La pratica del Whistleblowing è stata da autorevoli osservatori (Abraham Mansbach) associata a quella che in antichità era stata denominata “parrhesìa“, ovverosia, una attività verbale fondata sul “dire-il-vero senza paura” (fearless speech).

Alcuni esempi di “parrhesiasta”, (cioè la persona che agisce la parrhesia) possono essere:una persona che rischia di perdere un vero amico criticandone il comportamento; oppure un politico che dà voce ad una verità scomoda e impopolare, rischiando di non essere rieletto.

Michel Foucault descrive la parrhesia così:una attività verbale dove colui che parla ha una relazione specifica con la verità attraverso la franchezza, una certa relazione con la sua vita attraverso il pericolo, una certa relazione con se stesso attraverso il “criticare” (auto-critica o critica verso l’altro) e una specifica relazione con l’etica attraverso la libertà e la responsabilità.

Come l’antico parrhesiasta, il moderno Whistleblower sfida il potere mette a rischio se stesso. Una caratteristica comune ai Whistleblower, infatti, è che gli individui o le organizzazioni le cui condotte illecite vengono segnalate, si trovano in una posizione tale da potergli provocare un danno.

I Whistleblower, dicendo-il-vero senza paura, proteggono la loro comunità, promuovono l’interesse pubblico e consolidano lo stato di diritto.

Ma c’è qualcosa di più. In riferimento alle dinamiche politiche delle società democratiche avanzate, non si può dire che il margine di movimento sia confinato all’azione collettiva.

Ci sono pratiche “non collettive” di controllo del potere dall’interno. Pratiche individuali che sfidano il conformismo delle organizzazioni e delle società ed i comportamenti di subordinazione dell’interesse pubblico a interessi illeciti.

Tali pratiche hanno il vantaggio di non far addormentare le democrazie. La libertà e l’eguaglianza, infatti, si attualizzano solo all’interno di un “tensione” continua che deve essere alimentata quotidianamente dalla critica politica, dai media, dagli organi di controllointernoed esterno. Solo così la democrazia resta “vibrante” e i suoi principi fondanti non diventano delle mere manipolazioni ideologiche.

Karl Popper sosteneva che la democrazia, proprio come una teoria scientifica, non è valida di per sé, ma è fallibile, incerta, piena di errori. Essa può essere “falsificata” da un controllo (interno o esterno). Proprio come in un laboratorio al fine di rafforzare una teoria se ne cercano le falle, in democrazia, per rafforzarne i valori e le istituzioni, è necessario mettere a nudo tutto quello che non funziona o che è migliorabile.

E questa è proprio la responsabilità che si assume il nostro Whistleblower, parrhesiasta del terzo millennio.

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