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Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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L’anticorruzione inciampa sui camici lombardi. Tre consigli al Legislatore per affrontare (seriamente) il conflitto di interessi

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I posteri lo chiameranno, forse, “CamiciGate” o “DamaGate” … Per ora è una vicenda che tiene banco sui giornali e che divide l’opinione pubblica e la politica. I cui risvolti penali non sono del tutto chiari. Un vicenda confusa, in cui le forniture diventano donazioni e in cui uno strano bonifico proveniente da un conto svizzero “scudato”, bloccato e segnalato all’Unità di Informazione Finanziaria ai sensi della normativa antiriciclaggio, diventa anch’esso una donazione. Insomma, la vicenda che coinvolge il Presidente della Regione Lombardia Attilio Fontana, sua moglie e suo cognato (rispettivamente socia al 10% e legale rappresentante della società Dama Spa) e ARIA Spa (la centrale acquisti regionale) potrebbe anche passare alla storia come “DonazioneGate” o “BenefattoriGate”.

In questo articolo non intendiamo entrare in alcun modo nel merito di eventuali responsabilità penali: sono tutti innocenti fino all’estremo grado di giudizio. Non siamo giudici e non abbiamo nemmeno tutte le informazioni necessarie per emettere un verdetto. Vogliamo, piuttosto, valutare l’efficacia e la tenuta delle norme e delle procedure di gestione del conflitto di interessi attualmente adottate in italia. E lo vogliamo fare partendo da due dati di fatto innegabili:

  • i protagonisti di questa storia (Fontana, la moglie e il cognato) sono legati da relazioni di parentela, che la normativa qualifica come “sensibili”, cioè come atte a far emergere conflitti di interessi.
  • ARIA Spa non ha fatto firmare a Dama Spa il “patto di integrità” da cui sarebbe presumibilmente emersa la situazione di conflitto di interessi.

Gli strumenti e gli obblighi previsti dall’attuale normativa (obbligo di segnalazione, dovere di astensione e patti di integrità) sarebbero state in grado di identificare e gestire il conflitto di interessi che coinvolgeva Dama Spa e il presidente Fontana?

Il conflitto di interessi che non c’è … ma poi sì che c’è … 

La normativa italiana si concentra esclusivamente su una tipologia di conflitto di interessi: il conflitto di interessi esogeno, cioè la situazione di interferenza tra sfera professionale e sfera privata di un agente pubblico. Noi di Spazioetico ne abbiamo identificati altri tre (ne parliamo qui), ma indubbiamente il conflitto esogeno è il più facile da identificare, perché è associato ad una serie ben definita di relazioni sensibili che intercorrono tra agente pubblico e soggetto privato coinvolto nelle procedure di una pubblica amministrazione: relazioni interpersonali, di agenzia, di scambio, conflittuali.

L’articolo 42, commi 2 e 3, del Codice degli Appalti (d.lgs. 50/2016) definisce e gestisce il conflitto di interessi (esogeno) nel modo seguente:

2. Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.

3. Il personale che versa nelle ipotesi di cui al comma 2 è tenuto a darne comunicazione alla stazione appaltante, ad astenersi dal partecipare alla procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni. Fatte salve le ipotesi di responsabilità amministrativa e penale, la mancata astensione nei casi di cui al primo periodo costituisce comunque fonte di responsabilità disciplinare a carico del dipendente pubblico”.

E’ abbastanza chiaro che il codice degli appalti affronta il fenomeno del conflitto di interessi esogeno in modo inadeguato,  cioè in un modo che non coglie in alcun modo il conflitto di interessi degli organi di indirizzo politico. L’art. 42, infatti, definisce il conflitto di interessi facendo riferimento al personale di una organizzazione che interviene nella nello svolgimento della procedura di aggiudicazione o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato. E prevede, come unica misura, l’astensione del soggetto in conflitto, che è tenuto ad auto-denunciare la propria situazione.

Ora, Attilio Fontana non è un dipendente di ARIA Spa e nemmeno di Regione Lombardia. E’ un politico e, in quanto tale, non gestisce le procedure di gara. Quindi, paradossalmente, per il codice degli appalti il Presidente della Regione non si trovava in una situazione di conflitto di interessi … o meglio, il suo conflitto di interessi non era tale da interferire con la regolarità della procedura di gara. Inoltre, aspetto ancora più paradossale, il Presidente della Regione avrebbe gestito correttamente la propria situazione di conflitto di interessi, perché non è intervenuto nella procedura di aggiudicazione … cioè perché si è limitato a non fare ciò che non poteva fare.

La magistratura, però, non sembra pensarla allo stesso modo. E probabilmente anche i protagonisti della nostra storia hanno pensato che un conflitto di interessi ci fosse: se tutto era regolare, se non c’era alcun conflitto di interessi (nemmeno potenziale o apparente), perché Dama Spa avrebbe trasformato la fornitura in una donazione e perché Fontana avrebbe cercato di eseguire bonifico alla Dama Spa? Almeno questo sembra abbastanza chiaro: la relazione di parentela era “inopportuna” e quei camici non potevano essere pagati. Fontana si è adoperato perché quei camici non fossero pagati e poi per ridurre i danni economici derivanti dal mancato pagamento dei camici. Ha cercato di pagare di tasca sua parte dei camici. In tutto questo non c’è nulla di penalmente rilevante. C’entra l’opportunità politica. E il comportamento di Fontana è spiegabile solo se letto con la lente del conflitto di interessi: gli interessi economici del cognato sono entrati in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità e con l’interesse di Fontana a tutelare la propria credibilità politica. Il conflitto è stato risolto a spese della Dama Spa, trasformando il contratto di appalto in donazione.

Ancora una volta, ci teniamo a precisare che probabilmente nulla di tutto questo è penalmente rilevante. Quello che emerge è una situazione di conflitto di interessi, o meglio una matassa di interessi in conflitto, molto  peculiare e innegabile, ma che la normativa attuale non riesce a cogliere.

Il patto inutile …  

Tutti i giornali lo hanno scritto: “ARIA Spa non ha fatto firmare a Dama Spa il patto di integrità previsto dalla normativa lombarda sugli appalti!”, come se il patto di integrità fosse uno strumento potentissimo, che sarebbe stato in grado di evitare l’affidamento della fornitura di camici all’azienda del cognato del presidente della Regione Lombardia. Non sappiamo quanti si siano presi la briga di leggere il contenuto del  patto di integrità. Noi lo abbiamo fatto e siamo giunti alla conclusione: probabilmente, la mancata firma del patto di integrità è una grave mancanza, perché Aria Spa avrebbe dovuto pretendere la firma di un atto previsto dalla normativa; tuttavia, la firma del patto di integrità non avrebbe impedito la stipula del contratto di fornitura tra Aria Spa e Dama Spa. Il perché è presto detto: l’operatore economico che firma il patto di integrità si impegna a:

  • rendere, per quanto di propria conoscenza, una dichiarazione sostitutiva concernente l’eventuale sussistenza di conflitti di interessi, anche potenziali, rispetto ai soggetti che intervengono nella procedura di gara o nella fase esecutiva e a comunicare qualsiasi conflitto di interesse che insorga successivamente.

Come abbiamo visto in precedenza, Attilio Fontana non è intervenuto nella proceduta di gara. Quindi, a seguito della firma del patto di integrità, l’affidamento a Dama Spa sarebbe stato impedito solo da un conflitto di interessi che coinvolgesse un soggetto interno ad ARIA Spa.

Il patto di integrità prevede anche una serie di impegni, che devono essere assunti dall’operatore economico. Uno fra tutti è a prima vista molto rilevante:

  • non ricorrere alla mediazione o altra opera di terzi ai fini dell’aggiudicazione o gestione del contratto

L’intervento di mediatori è un evento che incrementa il rischio di corruzione: l’OCSE, in un recente documento, ha raccomandato ai sistemi pubblici di considerare attentamente i rischi connessi all’uso di intermediari (business intermediaries) nei periodi di emergenza, soprattutto nel settore manifatturiero, nelle catene di approvvigionamento e nelle esportazioni. La previsione del patto di integrità è quindi più che mai opportuna. Ma … c’è un grosso “ma“! La Dama Spa è giunta alla stipula del contratto di fornitura dei camici proprio grazie all’intervento di un soggetto mediatore: la Task Force per le mascherine e i DPI, istituita da Regione Lombardia nel mese di marzo 2020 (in piena emergenza) per individuare le imprese che era in condizioni di riconvertirsi e di fornire prodotti alle strutture ospedaliere. Una Task Force politica, che ha fatto senz’altro un lavoro egregio, ma ha anche sottratto ad ARIA Spa la responsabilità di gestire le fasi di analisi di mercato e di identificazione dei potenziali contraenti, cioè le fasi cruciali dei processi di acquisto che non prevedono la pubblicazione di un bando di gara (procedure negoziate e affidamenti diretti). Infatti, è stata proprio la Task Force regionale a segnalare Dama Spa ad Aria Spa.

La Dama Spa, insomma, non avrebbe potuto firmare, in tutta onestà, il patto di legalità regionale e tenere fede a tutti i suoi impegni, perché si era aggiudicata il contratto con Aria Spa grazie all’intervento di un mediatore. Un mediatore istituzionalizzato, creato ad hoc dalla stessa Regione. Nulla di illecito, quindi. Ma c’è da chiedersi quanto sia sicuro e sensato che un’Amministrazione regionale istituisca Task Force politiche che dialogano con gli operatori economici al di fuori delle regole del codice degli appalti, senza considerare i rischi di una tale operazione e ignorando i divieti di un patto di integrità, di cui adesso si parla molto ma che, in realtà, è ormai diventato uno strumento completamente inutile.

L’Assessore lombardo Raffaele Cattaneo, che ha coordinato la Task Force per le mascherine e i DPI, ha  dichiarato di essere stato destinatario, durante il periodo di emergenza: “di telefonate e richieste di moltissimi, dai banchi della maggioranza e dell’opposizione, anche del gruppo del Movimento 5 Stelle, di colleghi che mi hanno telefonato segnalandomi imprese, giustamente”.

Chiunque si occupi seriamente di prevenzione della corruzione non può che provare un certo disagio, mentre ascolta un assessore dichiarare che i partiti del consiglio regionale si sono attivati per “raccomandare” delle aziende. E in quell’avverbio finale, giustamente, non è difficile leggere la disattivazione dello spazio etico, o meglio la manipolazione della percezione etica dei comportamenti.

Qualche proposta per migliorare la normativa 

La vicenda dei camici lombardi insomma, a prescindere dalle indagini penali tuttora in corso, evidenzia tutti i limiti di un sistema di gestione dei conflitti di interessi che non vede i precursori della corruzione, ma che è piuttosto tutto incentrato sulla garanzia di legittimità delle procedure amministrative.  La definizione stessa di conflitto di interessi, per come viene fornita dalla normativa, è una sorta di rete dalle maglie troppo larghe, che non è in grado di catturare i collegamenti di interessi della politica.

Ci permettiamo, quindi, di suggerire agli esperti del settore e al Legislatore una serie di proposte, che potrebbero migliorare la qualità della normativa sul conflitto di interessi:

1. “Soggetti politicamente esposti”. La definizione di conflitto di interessi dovrebbe prendere in considerazione non soltanto le relazioni tra operatore economico e soggetto che interviene nella procedura di gara, ma dovrebbe includere anche le relazioni tra soggetto economico e “soggetti politicamente esposti“. Come già previsto dalla normativa antiriciclaggio, le operazioni (per esempio i contratti di fornitura) che coinvolgono aziende collegate con la politica dovrebbe essere considerata a rischio e soggetta a controlli stringenti. Questo perché un operatore economico collegato ad un esponente politico potrebbe avvantaggiarsi di questa relazione per avere accesso ad informazioni ed avvantaggiarsi non nella fase di aggiudicazione o esecuzione, ma nella fase di programmazione e analisi del mercato. E potrebbe anche orientare le scelte compiute dall’amministrazione aggiudicatrice.

2. “Trasparenza sulle relazioni”. Gli attuali obblighi di trasparenza in capo agli organi di indirizzo politico prevedono la pubblicazione di informazioni relative alla situazione patrimoniale (dichiarazione dei redditi, proprietà di beni immobili e mobili, quote di società, spese sostenute per la propaganda elettorale, ecc…). Queste informazioni, per quanto siano presumibilmente utili, non consentono di garantire una totale trasparenza sulla rete di relazioni degli esponenti politici, rete di relazioni che contribuisce a generare situazioni di conflitto di interessi. Sarebbe quindi auspicabile l’obbligo, per gli esponenti politici, di effettuare e rendere pubblica una mappatura delle proprie relazioni sensibili e degli interessi coinvolti in tali relazioni.  

3. “Divieto di istituire task force di mediazione”. Come abbiamo visto, Regione Lombardia ha istituito una Task Force che ha svolto una attività di mediazione e interlocuzione con le imprese, sottraendo alla centrale acquisti regionale (Aria Spa), due fasi cruciali del processo di approvvigionamento: analisi del mercato ed identificazione dei potenziali fornitori. Aria Spa, in estrema sintesi, si è limitata a stipulare contratti che erano frutto di accordi ed interlocuzioni gestite dalla politica. Il fatto che una delle aziende contattate dalla Task Force sia ora al centro di una inchiesta giudiziaria, che rischia di ledere (a torto o a ragione, conta poco) la credibilità politica della Giunta Regionale, deve indirci a prendere coscienza degli elevati rischi connessi alla mediazione politica tra pubblica amministrazione e soggetti privati. L’unico modo per mitigare questi rischi è vietare agli organi politici delle pubbliche amministrazioni di istituire commissioni o adottare iniziative finalizzate a svolgere attività di intermediazione tra stazioni appaltanti e operatori economici privati.    

Sinceramente, non sappiamo come queste proposte possano essere convertite in articoli di legge e vincoli procedimentali. Per fare questo vi potete rivolgere ai giuristi e agli esperti di diritto amministrativo. Noi siamo soprattutto dei formatori che, sempre più spesso, cercano di ragionare sulla natura dei fenomeni criminali e sulle strategie per arginarli.

 

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Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Il 14 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno provato a dare una risposta alla seguente domanda: “Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Ecco il video della Diretta Facebook.

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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Quarta Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 30 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della quarta di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Terza Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 23 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della terza di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

 

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Il conflitto di interessi ESOGENO e la “scoperta” degli interessi strutturali

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

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Come forse saprete, abbiamo pubblicato un libro: Etica delle relazioni dell’Agente pubblicoGestione dei conflitti di interessi e prevenzione della corruzione. Un e-book, per la precisione.

Ovviamente, chi scrive un libro crede di avere qualcosa da interessante da dire. A volte questo è vero, altre volte, purtroppo, si scrivono libri per mettere nero su bianco cose già dette e note ai più. E questo rappresenta una grande perdita di tempo per chi scrive e anche una scocciatura per chi legge!

Ecco, noi nel nostro libro pensiamo di avere scritto qualcosa di veramente nuovo.  Ne parliamo nei capitolo 7 dell’Etica delle Relazioni, ma di fatto questa scoperta attraversa il libro e caratterizza le nostre proposte e le nostre analisi. Stiamo parlando degli interessi “strutturali”.

Gli interessi strutturali

Di solito, chi studia o gestisce i conflitti di interessi divide gli interessi in due categorie: interessi PRIMARI e interessi SECONDARI.

Gli interessi primari sono strettamente associati ad una relazione di delega, perché sono gli interessi che una persona, una organizzazione o una collettività delega ad un Agente, affinché li promuova. Spesso ci si riferisce agli interessi primari di una organizzazione pubblica (una Azienda Sanitaria, un Comune, un Ente regionale, un Ministero, ecc …) chiamandoli semplicemente interessi pubblici (fig. 1).

delega + interessi primari

Figura 1: Gli interessi primari “corrono” sulla relazione di delega

 

Gli interessi secondari, invece corrono sulle relazioni della sfera privata dell’Agente pubblico. E possono interferire con gli interessi primari, generando una situazione di conflitto di interessi. E’ più o meno la situazione descritta da Dennis F. Thompson nel lontano 1993:

  • A conflict of interest is a set of conditions in which professional judgment concerning a primary interest (such as a patient’s welfare or the validity of research) tends to be unduly influenced by a secondary interest (such as financial gain) [1]

Un interesse secondario che “tende a influenzare indebitamente” la promozione di un interesse primario. Una situazione in cui non è possibile salvare tutti gli interessi in gioco!

Nell’Etica delle relazioni abbiamo deciso di chiamare “esogeno” questo tipo di conflitto di interessi, perché dipende da interessi che sono completamente esterni alla relazione di delega. Infatti gli interessi secondari non “corrono” sulle relazioni della sfera pubblica o professionale dell’Agente, ma sulle relazioni della sua sfera privata. In un certo senso, interessi primari  e interessi della sfera privata corrono su binari distinti e separati. Entrano in conflitto perché l’Agente è un nodo che connette sfera professionale e sfera privata e quindi può adottare comportamenti che influenzano gli interessi presenti in entrambe le sfere, innescando delle interferenze (fig. 2).

delega + interessi primari + secondari

Figura 2: gli interessi primari (sfera professionale) e gli interessi secondari (sfera privata).

 

Solo gli interessi della sfera privata possono interferire con gli interessi primari della sfera professionale? E condurre, nel peggiore dei casi, ad un azzardo morale, come la corruzione? Potrebbero esistere degli interessi secondari anche dentro la sfera professionale? Quando abbiamo cominciato a farci queste domande, abbiamo anche cominciato ad analizzare con occhi diversi alcune “strane” dinamiche corruttive, come la seguente [2]:

Dall’inchiesta su appalti e appaltini di Ferrara Fiere spuntano anche le tangenti: non le mazzette sporche o le buste di denaro cash che ci riportano alle memoria le grandi inchieste di Mani Pulite, ma sponsorizzazioni per enti pubblici. Anzi, una sponsorizzazione, al Palio cittadino, citata negli atti giudiziari della procura notificati durante le perquisizioni e i sequestri che hanno portato alla contestazione di corruzione a carico di alcuni della decina di indagati raggiunti appunto dai decreti di perquisizione e sequestro. […]. La sponsorizzazione al Palio […] sarebbe una offerta dall’azienda – questa l’ipotesi – per aver vinto l’appalto da 5 milioni finanziato dalla Regione per gli interventi antisismici sui padiglioni della Fiera. […] altra indicazione nelle ipotesi d’accusa è che l’appalto possa esser stato gonfiato per ricevere più finanziamenti del dovuto”

Le indagini sono ancora in corso e per questo abbiamo preferito omettere i nomi degli indagati. Nell’articolo, infatti, si legge (a proposito delle accuse di corruzione) che: gli inquirenti (procura, carabinieri e finanza) stanno vagliando il materiale sequestrato (carte, computer e file digitali) per valutare se vi possano essere elementi concreti per proseguire l’indagine su questo specifico capo d’accusa o anche archiviarlo”.

Aldilà dei futuri esiti delle indagini e dei processi, quello che ci interessa è la dinamica tra gli interessi in gioco. Se c’è stato uno scambio (appalti pilotati in cambio di una sponsorizzazione al Palio cittadino) sicuramente questo scambio ha favorito gli interessi di una azienda e molti interessi primari sono caduti: l’imparzialità, la libera concorrenza tra gli operatori economici, il buon andamento e l’economicità dell’azione amministrativa. Una strage di interessi primari, in poche parole! Ma quali interessi secondari potrebbero avere spinto un Amministratore Locale (un Sindaco, per esempio) ad accettare la sponsorizzazione? In poche parole … se la sponsorizzazione è una tangente, cosa ci ha guadagnato il Sindaco?

Di primo acchito potremmo rispondere: “No, non ci guadagna nulla!”. In realtà a pensarci bene, un Sindaco non guadagna nulla sul piano personale dalla sponsorizzazione, ma ci guadagna molto come Sindaco: quei soldi gli consentiranno di organizzare una manifestazione più bella, magari ad ingresso gratuito ed i cittadini saranno sicuramente contenti! Diranno che è un buon Sindaco e forse saranno anche tentati di dargli il loro voto, alle prossime elezioni. Se invece il Sindaco non accetta la sponsorizzazione, potrebbe non avere le risorse per organizzare in modo adeguato la manifestazione. Magari i cittadini dovranno pagare un biglietto, per accedere alla manifestazione, oppure (nella peggiore della ipotesi) in assenza di uno sponsor il Palio dovrà essere annullato. E certamente il malcontento crescerà tra i cittadini, che accuseranno: “La città sta morendo” tuoneranno i giornali (gli stessi che metteranno alla berlina i politici che hanno accettato la sponsorizzazione), “…e i commercianti sono in ginocchio, perché il Comune annulla tutte le manifestazione e la città è diventata un dormitorio!”.

Sicuramente “fare bella figura con i cittadini” ed “essere rivotati” non sono interessi primari. Ma non sono nemmeno interessi secondari della sfera privata. Sono piuttosto degli interessi associati al ruolo giocato nella sfera pubblica o professionale. Sono degli INTERESSI STRUTTURALI!

Un catalogo “ragionato” degli interessi strutturali

Gli interessi strutturali sono quindi degli interessi secondari che appartengono alla sfera professionale e che, in un certo senso, tengono in piedi la relazione di delega.

Le relazioni sono importanti, perché ci sono dei bisogni che non possono essere soddisfatti in solitudine. Stando insieme le persone posso trovare strategie per soddisfare i propri bisogni. Questo vale per i bisogni individuali (gli esseri umani sono animali sociali) ma soprattutto per bisogni sovra-individuali: la sicurezza, la salute, la giustizia, l’accesso a risorse idriche potabili, ecc… Questi ed altri bisogni sovra-individuali possono essere soddisfatti solo attraverso l’azione coordinata di diversi settori della pubblica amministrazione, che agiscono in forza di una delega collettiva irrevocabile e che gestiscono servizi e reti di pubblico interesse.

Proprio perché le relazioni sono necessarie per soddisfare i bisogni, esiste un interesse strutturale a non uscire dalle relazioni. Gli interessi strutturali generano anche delle aspettative. In pratica, ciascun nodo di una relazione si aspetta che l’altro nodo adotti determinati comportamenti.

Abbiamo cominciato a costruire un elenco degli interessi strutturali che “tengono in piedi” le relazioni di delega della sfera professionale. Se prendiamo in considerazione l’ambito pubblico, tali interessi possono essere riferiti a tre ruoli: Principale Delegante, Principale Delegato ed Agente [3]

Interessi Strutturali del Principale Delegante

In ambito pubblico esistono dei Principali collettivi (elettori, contribuenti, ecc…) che delegano i propri interessi dall’esterno del sistema pubblico. La delega, come abbiamo detto, è irrevocabile. Perché prevista dalle norme, in primo luogo dalle carte costituzionali. Gli elettori possono scegliere quale partito o candidato votare, ma non possono decidere di non avere più un Parlamento. I contribuenti possono essere insoddisfatti per il modo in cui i loro soldi vengono spesi, ma se smettono di pagare le tasse saranno sanzionati in quanto evasori. Una comunità locale insoddisfatta della manutenzione delle strade non può fare una colletta, comprarsi le strade e gestirle in proprio, perché le strade appartengono al demanio pubblico! Insomma, il Principale Delegante è condannato a delegare ed ha un interesse strutturale a fidarsi dei soggetti delegati. In altre parole, la collettività stabilisce un legame fiduciario con i soggetti incaricati di gestire la cosa pubblica. Questo legame fiduciario genera una aspettativa di imparzialità e di buon andamento: la collettività si aspetta che politici, dirigenti e funzionari pubblici siano equidistanti dagli interessi in gioco e promuovano esclusivamente gli interessi primari; si aspettano anche che i servizi funzionino adeguatamente.

Concentriamoci ora sull’imparzialità: non è propriamente un interesse primario, ma è una aspettativa. E questo spiega la natura ambigua dell’imparzialità, che può essere interpretata in diversi modi: come un interesse primario (dimensione relazionale), come un principio di funzionamento delle pubbliche amministrazioni (dimensione organizzativa) e come un valore (dimensione etica).

Quando l’aspettativa di imparzialità viene tradita e la fiducia viene meno, si generano fenomeni come la disaffezione dei cittadini verso la politica, la riduzione del senso civico e del rispetto per i beni comuni, la diffusione del populismo, o il “complottismo”

Interessi strutturali del Principale Delegato

Il Principale Delegato è un Principale che agisce all’interno del sistema pubblico. I politici, gli amministratori locali e i dirigenti pubblici sono Principali Delegati. Chi ricopre questi ruoli ha innanzitutto un interesse strutturale a fidarsi degli Agenti e una aspettativa di imparzialità. Ma i Principali Delegati hanno anche un interesse strutturale ad essere riconfermati nel proprio ruolo e un interesse strutturale a non scontentare chi li ha votati o nominati. Questo secondo gruppo di interessi strutturali (che caratterizzano i Principali Delegati e li distinguono dai Deleganti) genera una aspettativa di fedeltà: i Principali Delegati, cioè, si aspettano che gli Agenti promuovano non solo gli interessi primari, ma anche gli interessi strutturali del proprio Principale. Quando l’aspettativa di fedeltà prende il sopravvento sull’imparzialità, si possono generare fenomeni come l’interferenza della politica nell’attività degli uffici.

Interessi strutturali dell’Agente

L’Agente si trova in una posizione scomoda: deve promuovere gli interessi di altri, ma non può rinunciare completamente ai propri interessi. L’Agente ha quindi un interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita, cioè ha scegliere delle soluzioni che consentano di minimizzare gli sforzi necessari per promuovere gli interessi primari. D’altra parte, l’Agente ha anche un interesse strutturale a non deludere il Principale. Quest’ultimo interesse strutturale genera, nell’Agente, l’aspettativa  che il Principale lo ricompenserà per il lavoro svolto. Mentre l’interesse strutturale a non complicarsi troppo la vita genera una aspettativa di autonomia: l’Agente si aspetta che il Principale lo lascerà lavorare in pace, senza imporre procedure, controlli, lacci e lacciuoli che renderanno più difficile il suo lavoro. L’aspettativa di autonomia, quando diventa eccessiva, genera fenomeni come la resistenza al cambiamento.

 

L’astensione impossibile.

Gli interessi della sfera privata non appartengono alla sfera pubblica e, quindi, il conflitto di interessi esogeno generato dagli interessi della sfera privata può essere gestito (e di fatto annullato) togliendo di mezzo l’Agente, cioè eliminando il nodo che crea interferenza. E’ la misura dell’ astensione, che è esplicitamente prevista dalla normativa, in caso di conflitto di interessi a carico di un Agente pubblico, e dai codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche.

Gli interessi della sfera privata, inoltre, sono numerosissimi e in una certa misura imprevedibili. Esiste cioè una buona dose di asimmetria informativa, che mette le organizzazioni nella condizione di non poter prevedere l’esistenza di un interesse della sfera privata di un proprio Agente (o di un Principale Delegato) Per questa ragione, deve essere il soggetto delegato a far emergere il conflitto, attraverso la disclosure, cioè gli obblighi di comunicazione previsti dalla normativa.

Le misure di gestione del conflitto di interessi (la necessità di disclosure e l’astensione) derivano unicamente dalla particolare “posizione” occupata dagli interessi della sfera privata. Ma queste misure funzionano solo quando il conflitto di interessi è generato da interessi che corrono su relazioni della sfera privata.

Gli interessi strutturali, invece, sono interessi secondari interni alla relazione di delega e alla sfera professionale, che possono entrare in conflitto con gli interessi primari, che sono anch’essi interni alla relazione di delega (fig. 3).

delega + interessi primari + interessi strutturali

Figura 3: interessi primari, interessi strutturali e interessi della sfera privata.

Il conflitto tra interessi primari e interessi strutturali ha gli stessi effetti di un conflitto esogeno: la pressione degli interessi secondari può causare la caduta degli interessi primari. Tuttavia, chiamarlo “esogeno” potrebbe essere inopportuno, perché l’interferenza che si genera è tutta interna alla relazione di delega. Ha delle dinamiche assolutamente peculiari. E coinvolge anche gli interessi secondari strutturali del Principale.

Si pensi al fenomeno dell’interferenza politica. Un Assessore che fa pressione sui Servizi Sociali del suo comune, per “perorare la causa” di un cittadino, è una minaccia per l’imparzialità: disturba la gestione dei processi dell’ufficio, contravviene ai valori che dovrebbero guidare le decisioni pubbliche e mette a rischio il legame fiduciario tra cittadini e uffici comunali (i cittadini potrebbero pensare che gli uffici sono inaffidabili e che per avere ciò che è dovuto sia necessario rivolgersi alla politica!). Tuttavia, l’interferenza promuove l’interesse strutturale dell’Assessore a non scontentare dei potenziali elettori! L’Agente (per esempio il responsabile dei Servizi Sociali) si trova a mediare tra gli interessi primari e strutturali in gioco, e nel gioco rientrano anche i suoi interessi strutturali: se il suo interesse strutturale a non deludere il Principale è molto intenso, allora probabilmente l’Agente cederà all’interferenza. Se invece è più intenso il suo interesse strutturale a non complicarsi la vita, allora l’Agente risponderà semplicemente: “Le norme e le procedure non ci consentono di fare quello che il cittadino chiede!”

L’astensione non è una misura utile alla gestione dei conflitti tra interessi primari e interessi strutturali. Gli interessi strutturali, infatti, non sono legati alla persona, ma al ruolo. Possiamo cambiare Assessore e cambiare il responsabile dei Servizi Sociali, ma il risultato non cambia: i nuovi soggetti avranno gli stessi interessi strutturali e dovranno affrontare i medesimi conflitti. Tuttavia, potrebbero risolverli in modo diverso.

I conflitti visibili

In presenza di interessi strutturali, quindi, la priorità non è annullare le interazioni e le interferenze, ma avere la garanzia che Agenti e Principali le sappiano gestire nel modo più adeguato, senza mettere a rischio gli interessi primari e la relazione di delega. E’ necessario, insomma, valutare il rischio di interferenza e introdurre delle misure di regolazione degli interessi in gioco.

Una importante caratteristica degli interessi strutturali (che li rende centrali nella prevenzione della corruzione) è che essi sono “prevedibili” e, in qualche modo, anche “misurabili”. E i conflitti di interessi che li vedono coinvolti sono nella maggior parte dei casi visibili all’organizzazione.

Dal momento che dipendono dal particolare “clima” o “ethos” che si respira in un’organizzazione (pubblica o privata), dal livello di consapevolezza dei ruoli, dalla capacità delle leadership di veicolare gli interessi primari, possiamo effettivamente valutare la loro potenzialità di influenzamento nei processi decisionali. Per questo, nell’analisi del contesto interno, andrebbe indagata proprio questa dimensione, senza perdere troppo tempo con altre informazioni più o meno inutili.  

Nelle prossime puntate de “Il Conflitto di interessi che non c’era” vedremo in che misura gli interessi strutturali entrino in gioco anche nel conflitto di interessi inerente e apparente.

Nel frattempo, potete vedere sul canale Youtube di Spazioetico le puntate precedenti.

NOTE: 

[1] Dennis F. Thompson, Understanding Financial Conflicts of Interest, The New England Journal of Medicine, n. 8, 19939.

[2] Tratto da un articolo comparso su La Nuova Ferrara, versione online del 17/06/2020 – https://lanuovaferrara.gelocal.it/ferrara/cronaca/2020/06/17/news/inchiesta-corruzione-a-ferrara-fiere-al-vaglio-una-sponsorizzazione-1.38977059

[3] Questi tre ruoli fanno riferimento alla Teoria dell’Agenzia Estesa, di cui abbiamo parlato nel post “Principali, Agenti e Destinatari”


 

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POLICY di regolazione del conflitto di interessi. Cosa sono e a cosa servono.

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Il modo peggiore di gestire il conflitto di interessi è scaricare una marea di adempimenti e obblighi sulle spalle di persone che non hanno la benché minima idea di cosa sia un conflitto di interessi.

Per questo, sempre più organizzazioni richiedono a Spazioetico di accompagnarle nella gestione del conflitto di interessi. Spesso con corsi di formazione in presenza o a distanza, oppure chiedendo pareri o indicazioni che possano essere utili per decodificare le situazioni e per gestirle nella maniera più corretta.

A volte la complessità del contesto organizzativo interno ed esterno richiede una gestione più sistematica del conflitto di interessi che, ricordiamolo, è il più importante precursore della corruzione. Per questo ci viene richiesto di supportare gli uffici del Responsabile della prevenzione della corruzione o gli Uffici del personale nella predisposizione e adozione di procedure interne, regolamenti o, come si usa dire di questi tempi, “Policy di regolazione del conflitto di interessi”.

Non è un fatto nuovo dotarsi di tali strumenti. Praticamente tutti gli Istituti bancari o assicurativi hanno una Policy, così come le grandi multinazionali ed aziende di rilevanza nazionale ed internazionale. Tali documenti hanno, più o meno, tutti lo stesso impianto: si definisce l’ambito normativo, le situazioni che si mettono sotto osservazione, si descrivono le misure di gestione. Tutto rimane ad un livello piuttosto formalistico senza individuare la natura del rischio specifico associato al particolare contesto interno e esterno dell’organizzazione. Così che tutte queste Policy si assomigliano molto tra loro.

Riteniamo, invece, che il conflitto di interessi abbia peculiarità tali da dovere essere contestualizzato attentamente. Ad esempio, il rischio di una cattiva gestione del conflitto di interessi in una società controllata/partecipata è completamente diverso da quello che troveremmo in una pubblica amministrazione. Così come il rischio di conflitto di interessi in un’Azienda Sanitaria o Ospedaliera non è in alcun modo sovrapponibile al rischio che ci aspettiamo di rilevare in un Ente Locale. Così anche il rischio per un’azienda privata di grandi dimensioni è del tutto diverso da quello che troveremmo in un’azienda di media-piccola dimensione. In particolare, il rischio derivante da una mancata gestione delle situazioni di conflitto di interessi deve essere valutato:

  • riguardo al rischio di “caduta dell’imparzialità ”, cioè a scenari potenziali in cui un interesse primario posto a presidio della funzione esercitata viene minacciato. In fase di valutazione occorre, pertanto, spostare l’attenzione dall’atto (decisione) “inquinato” da interferenze e condizionamenti esterni, alla situazione idonea o meno ad interferire con la piena ed esclusiva promozione degli interessi primari; 
  • riguardo al potenziale danno reputazionale che l’organizzazione potrebbe fronteggiare a seguito della percezione di imparzialità della sua azione. Per questo è necessario valutare e gestire il cosiddetto “conflitto di interessi apparente”, ovverosia il conflitto di interessi che può essere percepito dall’esterno come tale.

L’elaborazione e la scrittura di una Policy di regolazione del conflitto di interessi è un’occasione irripetibile per l’organizzazione di fissare i propri interessi primari e di condividere con il proprio personale almeno tre elementi che spesso sfuggono all’attenzione generale:

  • il conflitto di interessi è la situazione in cui la promozione di un interesse secondario minaccia un interesse primario
  • un conflitto di interessi può sussistere a prescindere che venga messa in atto una condotta impropria, irregolare o illecita e non rappresenta, di per sé, una situazione in alcun modo sanzionabile;
  • ciò che è sanzionabile sotto un profilo disciplinare è la circostanza che, pur in presenza di un conflitto di interessi, esso non venga fatto emergere e gestito attraverso le disposizioni della Policy.

Spesso il conflitto di interessi viene confuso con la corruzione (è un fenomeno tutto italiano). Si ritiene che il conflitto di interessi sia sintomo di disonestà o che sia, nella migliore delle ipotesi, una colpa. Se, invece, in un’organizzazione il personale ha chiaro che il conflitto di interessi non è una situazione di per sé stigmatizzabile, ma rappresenta un rischio che deve essere fatto emergere, valutato e gestito, allora abbiamo probabilmente compiuto il primo decisivo passo verso l’esatta categorizzazione del fenomeno.

Altro elemento rilevante da condividere attraverso una Policy è la questione che il conflitto di interessi è un fenomeno multidimensionale. Il conflitto di interessi, infatti, può essere generato:

  • Da particolari relazioni della sfera privata dei Principali interni o degli Agenti di un’organizzazione. Si intendono le relazioni interpersonali, conflittuali, di agenzia e di scambio che popolano la sfera privata di Agenti e Principali e che devono essere, in alcuni casi, tenute attentamente separate dalla sfera professionale.
  • Dalle aspettative dei Destinatari (clienti, utenti, pazienti, ecc…); i Destinatari promuovono in maniera “strutturale” interessi secondari alla parzialità dell’azione dell’organizzazione.
  • Dalla particolare configurazione degli interessi primari dell’organizzazione; il conflitto tra interessi primari è anch’esso un precursore della corruzione nel senso che determina un contesto interno favorevole, in molti casi, alla promozione degli interessi secondari.
  • Dalle aspettative della collettività locale, del mercato, dei soci o degli investitori in merito all’imparzialità e al buon andamento dell’organizzazione (per il settore pubblico), alla economicità, efficienza e redditività degli investimenti (per il settore privato).

Ultima questione riguarda le misure di gestione del conflitto di interessi. Nel settore pubblico la misura più nota è l’astensione. Nell’astensione, il superiore gerarchico rimuove il soggetto in conflitto di interessi dall’esercizio della funzione in riferimento allo specifico procedimento o processo. Questo comporta l’impossibilità di adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale, nonché di svolgere attività o assumere decisioni o acquisire e gestire informazioni in merito allo specifico procedimento o processo. Il superiore gerarchico provvede anche alla sostituzione del soggetto in conflitto di interessi. Ma l’astensione non è l’unica misura e spesso è inattuabile nel settore privato o negli Enti controllati o partecipati. A volte non è raccomandabile pena un sostanziale indebolimento della capacità operativa di un ufficio e questo spesso rappresenta un rischio maggiore rispetto a quello che si vuole prevenire. Le misure di gestione devono essere disegnate su misura per l’organizzazione, per il particolare contesto interno ed esterno. In molti casi le misure indicate dalla normativa non sono sufficienti e devono essere implementate attraverso l’adozione di altre soluzioni. Ad esempio:

  • Avocazione. Il superiore gerarchico si assume la responsabilità di svolgere i compiti e le attività, nonché di acquisire e gestire le informazioni e di assumere le decisioni, al posto del soggetto in conflitto. 
  • Gestione congiunta. Il superiore gerarchico impone al soggetto in conflitto di interessi di gestire il processo insieme ad un secondo soggetto, che non è in situazione di conflitto. 
  • Controllo rinforzato. Il superiore gerarchico identifica una serie di controlli da effettuare sul processo gestito dal soggetto in conflitto di interessi, al fine di identificare eventuali non conformità o anomalie sintomatiche di una gestione non imparziale.

Forse la sezione più interessante di una Policy targata Spazioetico è la valutazione preventiva del rischio di conflitto di interessi. E’ un’attività finalizzata a identificare tempestivamente le relazioni, gli eventi critici e i processi che potrebbero far emergere un conflitto di interessi. Per il personale di un’organizzazione si tratta di avviare un processo di valutazione, segnalando al proprio superiore gerarchico modificazioni della propria sfera privata che facciano emergere relazioni idonee a determinare, in futuro, l’emersione di un conflitto di interessi. 

Un conflitto di interessi emerge a seguito di “eventi critici” che modificano l’assetto degli interessi secondari degli Agenti e dei Principali interni, rendendoli idonei ad interferire con gli interessi primari dell’organizzazione.

Il conflitto di interessi si rapporta, dunque, ad una situazione che comincia ben prima dell’emersione di un reale conflitto. Con il concetto di «interesse» identifichiamo delle strategie di soddisfacimento di bisogni della sfera personale, che prendono vita dalla modificazione delle condizioni del contesto di vita personale o professionale di un individuo. Tali relazioni (che chiamiamo “sensibili”), di per sé, non devono essere gestite, almeno fino a quando non siano nelle condizioni di interferire con gli interessi primari dell’organizzazione.  Occorre, tuttavia, che il personale segnali puntualmente l’emersione di tali relazioni sensibili al fine di una gestione più appropriata e tempestiva di un eventuale, futuro, conflitto di interessi.

La valutazione preventiva del conflitto di interessi “targata Spazioetico” include:

  • una mappatura sintetica delle relazioni “sensibili” dell’Agente. Per relazioni sensibili si intendono le relazioni interpersonali, conflittuali, di agenzia o di scambio dell’Agente;
  • uno o più scenari, che potrebbero favorire l’emersione di un conflitto interessi;
  • un elenco di misure di gestione, controlli e standard comportamentali finalizzati a prevenire o gestire il conflitto di interessi.

La valutazione preventiva del rischio di conflitto di interessi, pur non essendo obbligatoria per legge, è fondamentale le organizzazioni, perché consente di rendere flessibile e personalizzata la gestione del conflitto di interessi e di responsabilizzare maggiormente il personale.

Per informazioni: info@spazioetico.com 


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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Seconda Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 16 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della seconda di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

 

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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Prima Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 9 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della prima di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

 

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