SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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La formazione sui casi concreti. Una raccomandazione del PNA 2019 ed una buona pratica di SPAZIOETICO

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ATTENZIONE, ATTENZIONE!

Per tutti quelli che stanno programmando le attività di formazione sulla prevenzione della corruzione nei prossimi mesi…

ANAC scrive nel PNA 2019: “L’Autorità auspica, quindi, un cambiamento radicale nella programmazione e attuazione della formazione, affinché sia sempre più orientata all’esame di CASI CONCRETI calati nel contesto delle diverse amministrazioni e costruisca capacità tecniche e comportamentali nei dipendenti pubblici“.

Attenzione a cosa somministrate ai vostri dipendenti! Se la formazione è asettica o astratta o non calata nella realtà lavorativa dell’organizzazione, allora i dipendenti avvertiranno che la prevenzione della corruzione è un’attività asettica, astratta, insomma un mero adempimento, una rottura di scatole.

Scriviamo questo anche se (o forse proprio perché) siamo in una situazione di palese conflitto di interessi dato che SPAZIOETICO propone una formazione basata esclusivamente sui casi concreti e contestualizzata rispetto alla tipologia e alle caratteristiche dell’amministrazione committente.

Per mostrare una applicazione concreta di come si usano i casi nella formazione in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza, antiriciclaggio ecc…, vi presentiamo il caso del dottor Tommaso Tombino, un tipico caso da utilizzare nella formazione presso Enti Locali di medio-piccole dimensioni.


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Il Comune di Transito era un piccolo agglomerato urbano della pianura padana, con un passato agricolo spazzato via dallo sviluppo del settore logistico. Da quando in una città vicino a Transito era sorto un Interporto, nelle campagne attorno al paese le cascine e i trattori avevano lasciato il posto ai capannoni e ai Tir. E nei campi, confusi tra le piante di mais, gli spaventapasseri sembravano gli ultimi abitanti di una civiltà al tramonto.

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Tutti i cambiamenti avvenuti nelle campagne si riflettevano sul Comune di Transito e soprattutto sulla sua viabilità. Il paese non aveva una circonvallazione e quindi i mezzi pesanti lo attraversavano, portandosi via ogni tanto il balcone di qualche casa.

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Ma il problema maggiore era la ferrovia, che divideva in due il centro abitato, e il passaggio a livello, che veniva abbassato per consentire il passaggio dei treni.

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La stazione di Transito, un tempo sonnecchiante scalo di provincia, era infatti diventata uno snodo strategico per il trasporto delle merci su rotaia. A qualunque ora lunghissimi treni sferraglianti attraversavano il paese, obbligando gli automobilisti ad interminabili soste davanti al passaggio a livello chiuso. Per risolvere questo problema, il Comune decise di costruire un sottopasso che, andando sotto il piano stradale, avrebbe consentito di eliminare il passaggio a livello.

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La costruzione del sottopasso era uno dei punti qualificanti del Programma di Mandato del nuovo sindaco, Piero De Ponti.Tombino6.png

La costruzione del sottopasso divenne uno degli obiettivi assegnati al responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di Transito, il Tombino7geometra Tommaso Tombino, che lavorò alcuni anni per gestire le diverse fasi di programmazione e progettazione ed affidamento dell’opera pubblica.

Alla fine, per la gioia del sindaco e dei cittadini, la costruzione del sottopasso fu affidata all’impresa edile “Eredi di Primo Crollo” ed i lavori iniziarono con grande eco sulla stampa locale.Tombino8.png

Ma l’entusiasmo ben presto si spense, sostituito dalla difficoltosa routine dell’esecuzione dei lavori. La “Eredi di Primo Crollo” lavorava a rilento e alcune esecuzioni non erano conformi al progetto. Dopo numerose contestazioni, quando l’impresa emise un SAL (Stato di Avanzamento Lavori), Tommaso Tombino minacciò di non autorizzare il pagamento della fattura!

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L’azienda, come spesso accade nei piccoli Comuni, si rivolse allora direttamente al Sindaco De Ponti, che convocò Tommaso Tombino per avere dei chiarimenti: “Ma cosa state combinando voi dell’Ufficio Tecnico! Se non pagate la fattura alla “Eredi di Primo Crollo” quelli non possono pagare gli operai, bloccano il cantiere e … addio sottopasso!”

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Tommaso Tombino non si scompose ed illustrò le sue ragioni: “Non possiamo pagare lavori che non siano fatti a regola d’arte. Spendere bene i soldi del Comune, che sono soldi di tutti, è il nostro primo dovere”.
“Non cercare di insegnare a me quali sono i nostri doveri! Sono un ex Carabiniere!” tuonò il Sindaco De Ponti “Il compito di un Comune è garantire i diritti dei cittadini! E i cittadini di Transito avranno pure il diritto di poter circolare per il Paese con le loro automobili, anziché rimanere ore fermi al passaggio a livello, aspettando che arrivi un treno merci arrugginito! Fino a prova contraria, io fornisco gli indirizzi e voi li attuate… e il mio indirizzo è che i lavori devono essere finiti il prima possibile!!!!”

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Tommaso Tombino tornò nel suo ufficio e cercò di capire cosa fare. Cioè, lui sapeva benissimo cosa fare, ma non se la sentiva di bloccare i lavori. Avrebbe avuto contro tutti: il sindaco, l’impresa e i cittadini… Insomma, alla fine la fattura fu pagata e così anche le successive. Per recuperare i ritardi nella esecuzione, si approvarono delle varianti, che modificavano l’inclinazione e la profondità del sottopasso. Lavorando forse con troppa fretta (e certamente con ormai pochi controlli da parte del Comune) la “Eredi di Primo Crollo” riuscì a completare l’opera quasi nei tempi previsti.

Il giorno dell’inaugurazione, il sindaco De Ponti attraversò orgoglioso il sottopasso con la sua automobile. Ma riuscì ad arrivare dall’altra parte solo perché, per sua fortuna, non pioveva. La “Eredi di Primo Crollo”, infatti, non aveva realizzato correttamente i canali di scolo dell’acqua piovana. Il primo acquazzone avrebbe potuto trasformare il sottopasso in una piscina. Ma nessuno lo sapeva (o voleva saperlo) in quella calda giornata di sole…

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La tragedia si consumò a novembre di quello stesso anno. Il sottopasso si era già allagato un paio di volte durante l’estate. Ma la Polizia Locale era riuscita ad intervenire, chiudendolo e deviando il traffico. Quella sera, invece, si mise a piovere d’improvviso e talmente forte che il sottopasso si riempì d’acqua in pochi minuti: “Un evento atmosferico di eccezionale gravità! Una bomba d’acqua!”, così fece scattare l’allarme il Sindaco che si mise a pregare.

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Purtroppo, però, Un uomo, che stava tornando a casa dal lavoro, forse per distrazione, non si accorse dell’acqua e la sua automobile rimase intrappolata in mezzo al sottopasso. Morì annegato.

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Tommaso Tombino andò al suo funerale. rimanendo in disparte, quasi nascosto dietro un confessionale in fondo alla chiesa. Vide la moglie dell’uomo annegato, i suoi tre figli, i suoi amici. E pianse.


DECODIFICA DEL CASO

Anche se non si tratta di un caso di corruzione, cioè non si rileva alcun evento corruttivo, tuttavia sono presenti tutti gli «ingredienti» che determinano e innescano la corruzione:

  • Fattori di rischio di tipo organizzativo.
  • Conflitto tra interessi primari e interessi secondari – caduta di interessi primari.
  • Interferenza e ambiguità tra Principale (Il Sindaco) e Agente Pubblico (Tombino).
  • Errata categorizzazione degli interessi primari.
  • Gestione di attività, decisioni o informazioni che impattano su interessi privati.

Manca solo l’azzardo morale …

Il sistema di prevenzione deve concentrarsi proprio su queste situazioni, con la collaborazione del personale che opera nelle aree a rischio, per proteggere gli interessi primari e il personale medesimo.

Questo è un caso molto utile ad illustrare una delle situazioni che generano maggior rischio di corruzione, cioè il conflitto tra interessi primari. 

Il caso presenta un conflitto tra interessi primari, l’interesse degli amministratori a “mantenere una promessa elettorale” contro l’interesse della comunità locale alla sicurezza.

Abbiamo anche una convergenza tra interessi primari e secondari, dal momento che tutte le componenti in gioco hanno avuto qualcosa da guadagnare.

Convergono gli interessi dei cittadini del Paese di Transito, dimezzato dalla ferrovia, con gli interessi degli amministratori a consolidare consenso elettorale, nonché l’interesse della ditta “Eredi di Primo Crollo” a portare a termine il lavoro nonostante tutto.

Tombino potrebbe giustificare la sua condotta omissiva affermando: “Io ho semplicemente eseguito il volere di tutti!!!

I conflitti e le convergenze si agitano nella più totale inconsapevolezza sia degli agenti che dell’amministrazione.

E il dovere di segnalazione e l’obbligo di astensione, sanciti dall’articolo 6 e dall’articolo 7 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, da soli non bastano per gestire queste situazioni.

Al di là dell’aspetto formale la segnalazione e l’astensione assumono il carattere di una assunzione di responsabilità reale solo se accompagnate da una buona dose di consapevolezza e di impegno. Perché il conflitto di interessi si rapporta ad una situazione che comincia ben prima dell’emersione di un conflitto: gli interessi prendono vita dalla modificazione delle condizioni del contesto di vita personale o professionale di un individuo e dalle sue relazioni.

A volte le relazioni possono nascere o diventare “sensibili”, cioè idonee a generare un conflitto di interessi.

Tali relazioni sensibili non sono situazioni da sanzionare, né tantomeno, a volte è necessario segnalare situazioni del tutto generiche e astratte. Questo significherebbe ingessare l’attività amministrativa. Piuttosto, le organizzazioni dovrebbero accompagnare i propri dipendenti, lungo l’intero ciclo del processo di acquisizione di beni e servizi, e tenere sotto osservazione le loro relazioni sensibili; ad esempio, monitorando:

  • l’attivazione, la trasformazione e la tossificazione delle relazioni sensibili, alcune delle quali devono essere fatte emergere e gestite;
  • la “narrazione” e percezione degli interessi primari;
  • gli scenari futuri che si potrebbero generare dando vita ad un conflitto di interessi;
  • la capacità delle leadership (tecnica e politica) di valutare e gestire il conflitto di interessi dei propri collaboratori.

Siamo certi che il lettore concorderà con noi che di situazioni di conflitto o di convergenza di interessi, come quelle che abbiamo presentato in questo caso, sono pieni gli uffici delle nostre amministrazioni.

Sono conflitti e convergenze davvero ineludibili. Ed è su come governare questi conflitti e convergenze che si dovrebbero spendere Linee Guida e Pareri, dal momento che sono le situazioni che, generando cattiva amministrazione (o mala gestio), fanno esplodere il rischio di corruzione.

 

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La disonestà delle persone oneste

7ASi fa un gran parlare in questi giorni di presunti paladini della legalità pizzicati ad intascare mazzette milionarie.

A volte si fa fatica a credere che una persona che conosciamo si sia potuta macchiare di un crimine così orribile come la corruzione. A volte sentiamo dire: “Su quella persona ci avrei messo la mano sul fuoco“.

Ma la frequenza di tali accadimenti ci lascia intendere che non è poi così difficile che questo accada.

Nel 2008 una autorevole ricercatrice di nome Nina Mazar pubblicò un paper dal titolo assai intrigante “La disonestà delle persone oneste“.

La ricercatrice voleva dimostrare che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Mazar proponeva e testava nella sua ricerca la teoria della cosiddetta “manutenzione del concetto-di-se“. Mazar affermava che le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Una dimostrazione concreta. Il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici stabilisce all’articolo 4 comma 2 che “…il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto“.

E’ l’antichissima tradizione dell’ex voto (se l’offerta del regalo o altra utilità è antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del regalo o altra utilità è successiva all’atto) come remunerazione per un “atto amministrativo” che si sta per ricevere o che si è ricevuto (l’atto amministrativo è inteso come “dono” concesso da un’autorità superiore; funzionario=divinità). In questo caso, l’ordinamento giuridico si vuole tutelare da quello che potremmo definire il “mercimonio” di atti dovuti e dalla susseguente perdita di credibilità dell’azione amministrativa.

Questo fenomeno può manifestarsi in varie modalità. Proponiamo qui di seguito un caso concreto (real-life scenario) che utilizziamo nelle attività di formazione generale con “approccio valoriale” che realizziamo con i dipendenti pubblici di varie amministrazioni.

  • Il dottor Rossi è un funzionario dell’Ufficio “Autorizzazione ed accreditamento strutture sanitarie e sociosanitarie” della Regione XY.
  • Purtroppo la moglie del dottor Rossi ha avuto una grave ischemia e le è stata prescritta una ecografia da realizzare con una certa urgenza.
  • Il dottor Rossi ricorda che a breve dovrà accreditare un poliambulatorio in riferimento all’ampliamento delle attività. Accanto ai servizi di diagnostica strumentale, come le ecografie (tra cui anche quella che deve fare la moglie), il titolare del poliambulatorio ha intenzione di attivare servizi di fisioterapia e rieducazione funzionale.
  • Al dottor Rossi viene in mente di chiedere al titolare del poliambulatorio, come sorta di corrispettivo dell’atto di accreditamento che gli sta per concedere (le procedure di verifica hanno comunque dato tutte esito positivo), di poter ricevere la prestazione ecografica per la propria consorte in tempi stretti e con un certo sconto.

Il dottor Rossi è tipicamente una persona di specchiata integrità e mai si sognerebbe di violare una regola del Codice di Comportamento. Tuttavia, in ragione delle particolari circostanze che si vengono a creare, nel suo animo si fa strada proprio quella proposta che per il Codice di Comportamento è “indecente”.

Perché?

Il dottor Rossi può pensare di violare la regola, ad esempio, in ragione del fatto che:

  • non ritiene che quel comportamento sia commendevole dal momento che l’accreditamento avrebbe luogo a prescindere da tale richiesta
  • egli versa in una grave situazione economica e sa già che dovrà affrontare spese elevate per la riabilitazione della moglie
  • altri funzionari del suo stesso ufficio gli hanno confidato di aver ricevuto prestazioni scontate ed in tempi stretti da ambulatori e poliambulatori della zona; sembra che questo comportamento sia una prassi consolidata dell’ufficio
  • il responsabile dell’ufficio, pur a conoscenza di tali comportamenti, ha sempre ritenuto di non dover intervenire in ragione del fatto che il suo orientamento è: “ognuno è responsabile dei propri comportamenti
  • lo stesso titolare del poliambulatorio ha più volte fatto capire, al dottor Rossi e agli altri funzionari, che avrebbe piacere a sdebitarsi, intendendo questo comportamento come un “obbligo morale” ed in ragione delle “conseguenze sociali” che ne deriverebbero se non lo facesse.

Ed ecco che, magicamente, una persona onesta diviene disonesta (nel senso che viola una regola stabilita da un Codice di Comportamento).

Secondo la teoria di Nina Mazar il dottor Rossi potrà comportarsi in maniera disonestà e conservare tuttavia una buona opinione di sè, in ragione del fatto che il contesto, inteso come gli altri funzionari del suo ufficio, la leadership e, in particolare, l’operatore economico locale, avallano (e in un certo senso premiano) quel tipo di comportamento.

Come è abbastanza intuibile, il contesto è fondamentale. E’, come dire, un’autostrada per la violazione. Questo non significa, tuttavia, che a rendere conto della scelta non debba essere l’individuo, che, in piena libertà può comunque scegliere l’opzione più eticamente orientata.

Come dimostra il caso concreto, contesti particolarmente degradati, dal punto di vista dell’integrità, hanno la potenzialità di piegare anche coloro che in altri contesti si sono in passato dimostrati difensori della legalità. Pertanto, ritengo che l’emergere di tali situazioni debba essere considerata una spia di più gravi e perduranti violazioni della legalità.

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