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“L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione

azzardo morale principle

I Lettori di @spazioetico se ne saranno accorti: siamo “specializzati” in prevenzione della corruzione in Sanità, nelle Regioni e negli Enti Locali. Sono questi i settori che, in questi anni, hanno dimostrato interesse per il nostro approccio, che non insegue gli adempimenti, ma vuole proporre idee e strumenti per affrontare in modo consapevole i fenomeni (conflitto di interessi, mala gestio, dilemmi etici) che innescano il rischio di corruzione.

Oggi, invece, vorremmo parlare della prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione.

L’applicazione della normativa anticorruzione nelle società e negli enti privati in controllo pubblico ha seguito un  percorso abbastanza accidentato. Già il P.N.A. 2013, infatti, aveva previsto:

  • che tali organizzazioni, di natura privata, dovessero adottare delle misure di prevenzione della corruzione e di promozione della trasparenza come se fossero pubbliche amministrazioni;
  • che, dal punto documentale, le misure di prevenzione fossero definite integrando i Modelli 231 eventualmente adottati in precedenza.

Nel 2015 ANAC ha approvato delle linee guida (le n. 8 del 17 giugno 2015)  , elaborate insieme al MEF (che hanno in parte confermato l’orientamento del PNA 2013), ma che sono diventate “obsolete” già nel 2016. La riforma della pubblica amministrazione, infatti, ha ridefinito la normativa sulle società pubbliche (d.lgs. 175/2016) e l’ambito soggettivo di applicazione della normativa sulla trasparenza (d.lgs. 97/2016). Conseguentemente ANAC ha dovuto aggiornare e modificare i propri orientamenti ed ha, finalmente, approvato delle nuove linee guida (Delibera ANAC n. 1134/207).

Dopo questo brevissimo excursus, non vogliamo assolutamente entrare nel merito degli adempimenti previsti dalla normativa, né tanto meno mettere in discussione l’utilità delle linee guida di ANAC, che sempre di più paiono limitarsi a leggere la normativa anticorruzione, anziché leggere i fenomeni corruttivi.

No, nulla di tutto questo. Vorremmo soltanto farci (e farvi) una domanda:

  • la strategia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla P.A. è veramente in grado di tenere sotto controllo il rischio di corruzione? 

La risposta che ci sentiamo di dare è: “Non del tutto!”.  La strategia scelta dal legislatore (e conseguente ANAC) è a prima vista sensata: applicare alle società e agli enti privati in controllo pubblico le stesse misure previste per le pubbliche amministrazioni (identificazione di un RPCT, identificazione dei processi a rischio, introduzione di misure di controllo sui processi, pubblicazioni obbligatorie, ecc …)  Ma se le società e gli enti controllati devono adottare le stesse misure di prevenzione delle amministrazioni controllanti, allora controllante e controllata dovrebbero essere esposte agli stessi rischi di corruzione. E questo non è vero. 

Il sistema di prevenzione delle pubbliche amministrazioni, definito dalla L. 190/2012, si concentra sugli uffici e sulla gestione dei processi. Gli organi di indirizzo non sono considerati “a rischio”. Questo perché la L. 190/2012 gestisce i fenomeni corruttivi generati dall’azzardo morale del dipendente pubblico, cioè la corruzione che si genera quando il dipendente pubblico (AGENTE) favorisce interessi propri o di terzi, anziché lavorare e decidere nell’interesse della collettività (PRINCIPALE).

relazione principale agente

Effettivamente, i Ministeri, le Regioni, i Comuni, le Agenzie Nazionali e tutti gli enti della pubblica amministrazione sono fortemente esposti al rischio di azzardo morale da parte degli agenti pubblici. Azzardo morale che si concretizza in varie fattispecie di reati: peculato, corruzione, concussione, ecc …

Le società e gli enti privati controllati (specialmente le società strumentali o gli enti che erogano servizi di pubblico interesse o servizi alla pubblica amministrazione) sono in effetti molto spesso degli Agenti, delegati ad agire e finanziati dalla pubblica amministrazione, che funge da Principale.

relazione principale agente 2

Quindi in parte ha senso cercare di prevenire la corruzione che si genera “dentro” le società e gli enti privati in controllo pubblico, come cerca di fare l’attuale normativa. Questa strategia però non è in grado di tenere sotto controllo un rischio specifico, che si manifesta esclusivamente nelle società e negli enti privati controllati: il rischio di corruzione che si genera fuori dalla controllata, magari proprio in seno alla P.A. controllante, e che usa la società o l’ente in controllo come veicolo, come strumento.

È una forma di corruzione difficile da identificare e gestire. E’ l’azzardo morale del Principale. E’ la corruzione del sistema.

Questa corruzione è difficile da identificare anche perché a volte non intacca la performance dell’organizzazione, ma è sotto gli occhi di tutti. Molto spesso, nei decenni passati, le società pubbliche sono state create per consentire alle pubbliche amministrazioni di aggirare i vincoli normativi. Era abbastanza diffusa l’abitudine di fare assumere il personale dalle società controllate e poi di fatto farlo lavorare presso l’amministrazione controllante… Queste ed altre “manovre” non erano messe in atto in cattiva fede. Non erano corruzione. Ma dimostrano che le società controllate possono essere facilmente usate per scopi diversi da quelli per cui sono state create.

Ovviamente, il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio proprio o di terzi è sempre dietro l’angolo, e quindi ben vengano le misure di prevenzione previste dalla L. 190/2012 per le pubbliche amministrazioni, che devono essere adottate anche dalle società controllate e dagli enti privati in controllo pubblico! E ben vengano anche i Modelli 231, che presidiano anche il rischio di azzardo morale dell’agente a vantaggio della società o dell’ente.

Tuttavia, gli stessi enti e le stesse società dovrebbero andare oltre il mero adempimento e controllare il rischio di azzardo morale del Principale che si scarica su tutti processi di queste organizzazioni e che può causare gravi danni (di immagine ed economici) mettendo  rischio la loro stessa esistenza.

Noi di @spazioetico abbiamo provato ad illustrare questo particolare “bias normativo” con un caso (come al solito) che ci sembra assai esplicativo. Lo potete trovare al seguente indirizzo: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/spazioetico-anticorruzione-societaincontrollopubblico

 

Nella Giornata della Trasparenza parlano i cittadini

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Novembre mese dei Santi e dei Morti, delle castagne, del vin novello e delle “Giornate della Trasparenza“. In lungo e in largo per l’italico stivale si produce un’articolata convegnistica in materia. In molti casi sembra un rito celebrativo, ma negli ultimi anni occorre dare atto alle amministrazioni che hanno provato e provano ancora a renderle in qualche modo significative. Quest’anno sembra farla da padrone il nuovo FOIA (Freedom of Information Act), o, come sarebbe meglio definirlo, il nuovo istituto dell’Accesso Civico Generalizzato.

Appaiono sconosciute le origini della “giornata della trasparenza” in Italia; si sa che venne introdotta dal Dlgs 150/2009 (Riforma Brunetta) e poi fu oggetto di una Delibera della CiVIT (ora ANAC). A guardar bene potrebbe avere a che fare con la tradizione delle “town-meeting” che ebbe inizio nel diciassettesimo secolo in Nord America (per l’esattezza nel New England nel 1650 ca.).  Le town-meeting riflettevano l’ideale dell’apertura dei processi decisionali e del reciproco ed immediato rendere conto. E’ da questa tradizione che, ad esempio, nascono concetti come “partecipazione” e “accountability”. 

Su wikipedia leggiamo, a proposito delle town-meeting: “Le forme di funzionamento dei Town Meeting che si rifanno al modello storico (ad eccezione dei town hall meeting) sono simili. Una volta l’anno ci si riunisce in assemblea per discutere questioni prioritarie, votare ed agire come un organo legislativo in merito alla nomina di funzionari e rappresentanti locali titolati allo svolgimento di funzioni amministrative (una squadra di 3-5 membri, chiamati selectmen), alle leggi e delibere locali, alla ratifica di un bilancio di esercizio, alla discussioni su questioni di funzionamento dell’ente o della comunità, ecc… Ma ci possono essere anche ulteriori riunioni o incontri straordinari a seconda delle questioni che di volta in volta emergono“. 

Fin quando la trasparenza in Italia è rimasta nell’alveo della performance, essendo stata pensata originariamente per “illuminareil ciclo della performance amministrativa, le giornate della trasparenza dovevano essere organizzate dalle PA al fine di “rendere conto” dei risultati e dell’impatto (outcome) dell’azione amministrativa, proprio nello spirito delle town-meeting nordamericane. Poi, improvvisamente, la trasparenza ha preso un’altra strada, quella della “misura anticorruzione“. Una strada resa esplicita dal passaggio di competenze dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) all’ANAC. Al DFP è rimasta la competenza esclusiva in materia di performance. Ancor più esplicitamente, il Programma triennale della trasparenza è diventato una “sezione” del Piano triennale di prevenzione della corruzione e da quel giorno le strade delle due “sorelle in armi” (performance e trasparenza) si sono irrimediabilmente separate.

Io, invece, ho sempre pensato che la trasparenza del ciclo della performance fosse utile al pari della trasparenza come strumento di prevenzione della corruzione. Ma tant’è, ci sono state tante cose che non ho capito negli ultimi venticinque anni di bulimia riformista.

A mio avviso, infatti, il Dlgs 33/2013 ha cristallizzato un processo che sembrava promettente. Con la trasparenza del ciclo della performance alcune amministrazioni avevano avviato un percorso interessante. Nelle esperienze più avanzate questo percorso cominciava ad essere fatto insieme alle “comunità monitoranti” ed aveva portato ad identificare un set di dati e informazioni, peculiari rispetto alle diverse tipologie di amministrazione. In alcune esperienze internazionali che iniziavano ad essere applicate anche da noi, si tentavano le prime visualizzazioni evolute dei report sulla performance.

Si cominciava a ragionare su come elaborare e pubblicare i dati che ora noi utilizziamo come “indicatori di anomalia” nelle procedura di scelta del contraente (rapporto tra diverse tipologie di procedure, percentuale di affidamenti diretti, presenza e consistenza delle proroghe, volume di affidamenti per singolo operatore economico, ecc…). In campo sanitario, i dati sulle liste di attesa, fondamentali per ridurre i rischi (come vedremo) di orientamento al privato o alla libera professione.  

Tali dati, una volta considerati “rilevanti” potevano essere pubblicati in maniera “pro-attiva” e in formato “aperto”. Tutto questo, sempre con un po’ di tempo e di pazienza, avrebbe prodotto Programmi triennali della trasparenza più raffinati e consapevoli.

Il 2009-2010 era un momento magico. Mi ricordo che l’associazione “trasparenza-performance” era ancora dominante e le Delibere della CiVIT non erano affatto scritte male. Era anche il momento cui sarebbe stato “magico” (ma mi rendo conto piuttosto prematuro) introdurre uno strumento come l’accesso civico generalizzato. La trasparenza reattiva avrebbe permesso alle amministrazioni di valutare quali dati e informazioni fossero più appetibili per gli osservatori qualificati. Avremmo fatto come hanno fatto quasi tutti nel mondo: prima la trasparenza reattiva, con il diritto di accesso a chiunque; poi un periodo più o meno lungo di osservazione per capire quali dati e informazioni risultassero più utili per la partecipazione al dibattito pubblico. Solo alla fine, la trasparenza pro-attiva con obblighi di pubblicazione di dati e informazioni di cui sia stata provata l’utilità e l’importanza.

Il Dlgs 33/2013, come dicevo, ha invece congelato questo promettente processo, capovolgendone il senso. Dall’alto, qualcuno ha deciso quali fossero i dati e le informazioni rilevanti, ai fini non tanto della performance quanto della prevenzione della corruzione. Un set di dati e informazioni, peraltro, uguale per tutti. Diciamocelo chiaramente, una noia mortale

Ora, considerato tutto questo, esattamente, A COSA SERVONO oggi le giornate della trasparenza

Per trovare stimoli positivi sia a partecipare sia a organizzare una giornata della trasparenza, proviamo innanzitutto a fare un po’ d’ordine nel marasma concettuale che a volte accompagna il concetto di trasparenza. 

Si parla della TRASPARENZA come uno strumento (nella prevenzione della corruzione è una “MISURA”) che dovrebbe servire a ridurre le ASIMMETRIE INFORMATIVE. La storia delle dottrine politiche, sociali e morali ci illustra come gli individui tendano a restringere gli spazi di asimmetria informativa tra autorità e cittadini, mentre questi ultimi rivendicano un ruolo di centralità e di partecipazione nelle scelte.

Bene. Ma esattamente, in cosa consiste il “beneficio” di ridurre o azzerare le asimmetrie informative? Sempre in teoria, il beneficio dovrebbe consistere:

  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI AZZARDO MORALE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nei tempi di attesa per le prestazioni sanitarie genera il rischio che il medico di un ospedale pubblico tragga vantaggio orientando il paziente al privato o alla libera professione.
  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI SCELTE PUBBLICHE ERRATE O COLLUSE DA PARTE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nella pianificazione ed attuazione di un’opera pubblica genera il rischio di un «effetto N.I.M.B.Y.» (Not In My BackYard).

Secondo problema. Una volta definito l’ambito di operatività della trasparenza, possiamo disegnare dei “limiti“? Cioè, esiste un’etica legata alla trasparenza, così come esiste un’etica legata, ad esempio, alla scienza o alla tecnologia che ne ponga limiti e confini all’operatività quando il danno si ritiene sia superiore al beneficio promesso?

La domanda corretta è la seguente: E’ SEMPRE “OK” RIDURRE LE ASIMMETRIE INFORMATIVE?

  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di far emergere CONFLITTI DI INTERESSI e ridurre il rischio di CORRUZIONE,
  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di migliorare la qualità delle decisioni pubbliche attraverso la PARTECIPAZIONE.
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di pregiudicare un interesse (pubblico o privato), come, ad esempio, la SICUREZZA NAZIONALE, o la TUTELA DEI DATI PERSONALI,
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di alimentare sentimenti di invidia (VOYEURISMO).

Proviamo a fare degli esempi..


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per la «PARTECIPAZIONE».

  • Il Comune di Caciucco pubblica i dati relativi al patrimonio immobiliare del Comune.
  • Singoli immobili e spazi pubblici in stato di parziale o totale disuso o deperimento che, per ubicazione, caratteristiche strutturali e destinazione funzionale, si prestano ad interventi di cura, gestione condivisa e rigenerazione da realizzarsi mediante patti di collaborazione.
  • Poi invita la comunità locale a presentare progetti. 

(Fonte: Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura, la gestione condivisa e la rigenerazione dei beni comuni urbani)



Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per mero «VOYEURISMO».

  • Un giornale locale compie alcune ricerche sul sito istituzionale del Comune di Caciucco.
  • Qualche giorno dopo esce con la notizia che i dirigenti del Comune di Caciucco guadagnano, in media, 75.000 euro all’anno.
  • Nessuno sembra essere interessato (né il giornale, né i lettori) al fatto che ci sono alcuni dirigenti che non hanno pubblicato il proprio reddito.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per l’«EMERSIONE DI UN CONFLITTO DI INTERESSI».

  • Il Sindaco di Caciucco ha deciso di assegnare il delicato compito di riqualificare i servizi ICT del Comune ad un Assessore la cui provenienza professionale garantisca capacità e competenza.
  • Per questo decide di affidarsi al dottor Digitali, che aveva ricoperto ruoli importanti all’interno di una multinazionale dell’ICT, con la quale lo stesso neo-Assessore dichiara di non aver più alcun rapporto.
  • Un giornale locale scopre che l’Assessore Digitali non ha pubblicato la situazione patrimoniale sul sito Amministrazione Trasparente del Comune.
    Invitato a pubblicare la propria situazione patrimoniale, l’Assessore si trincera dietro la volontà di difendere la sfera personale sua e delle famiglia.
  • Dal momento che si tratta di un «obbligo di pubblicazione», la vicenda della mancata pubblicazione suscita un certo clamore nell’opinione pubblica locale e nazionale.
  • Iniziano a circolare voci sul fatto che la “liaison” tra l’Assessore ed il noto player dell’ICT a livello internazionale è tutt’altro che interrotta.
  • Qualche giorno dopo l’Assessore è costretto a pubblicare la sua situazione patrimoniale.
  • Si scopre che l’Assessore possiede una cospicua quantità di azioni del suddetto, noto, player ICT.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative che “LEDE LA TUTELA DEI DATI PERSONALI“.

  • Enrico è un giornalista di una testata locale a cui è stata affidata la redazione di un articolo relativo ai servizi di mensa scolastica del territorio.
  • Per farlo ha bisogno di capire quante famiglie accedono alle rette agevolate per i servizi di mensa scolastica per ogni Comune dell’area provinciale, al fine di capire che tasso di “assorbimento” ha ogni Comune rispetto a quel particolare bisogno della popolazione.
  • Decide di richiedere l’accesso alla totalità delle domande presentate presso i Comuni dell’area.
  • Enrico vuole anche capire se il sistema di selezione che i Comuni mettono in campo per determinare la priorità di accesso al servizio funziona correttamente e garantisce equidistanza dagli interessi.
  • Pertanto decide di includere, nella sua richiesta, anche le istanze, comprensive di certificazione ISEE, presentate dai genitori che risultano essere ai primi posti in graduatoria.
  • La sua seconda richiesta di accesso viene negata dai Comuni in quanto le certificazioni ISEE contengono dati sensibili.

Da questa rapida carrellata di casi, perciò, si potrebbe evincere che NON E’ sempre GIUSTO ridurre le asimmetrie informative. A volte può essere persino frustrante. Considerate, ad esempio, il caso dell’Assessore. In assenza di strumenti culturali o legali che richiamino alla “responsabilità“, l’aver fatto emergere il conflitto di interessi non fa altro che alimentare un senso di frustrazione e impotenza.

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In effetti, la riduzione dell asimmetrie informative è solo un meccanismo di base. Occorre spingersi un po’ più in profondità e accettare la complessità della trasparenza che rimane comunque un importante strumento di miglioramento delle moderne democrazie. 

In un recente passato abbiamo sviluppato uno studio approfondito su almeno cinque diversi ambiti di applicazione della trasparenza.

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Non è qui il caso di ripercorrere l’intero studio, ma l’aspetto che sembrava più promettente era l’ultimo, cioè l’approccio “evoluzionista”, collegato alle teorie di Gregory Bateson.

Per spiegarlo, avevamo utilizzato un passo dell’altrettanto celebre libro “Verso un’ecologia della mente” del celebre antropologo.

“Oggi in biologia si sa molto sull’evoluzione del cavallo.
Il Museo americano di Storia naturale possiede centinaia di scheletri fossili di cavallo che segnano il cammino seguito dall’evoluzione per giungere dall’EOHIPPUS – un animale con cinque dita nelle zampe anteriori e posteriori, probabilmente col piede morbido, e grande più o meno come un cane di taglia media – fino al cavallo attuale, che ha un solo dito per piede (quattro dita sono scomparse e una è rimasta), munito di una grande unghia alla cui estremità c’è lo zoccolo.
La dentatura è cambiata moltissimo e ora al centro ha uno spazio vuoto, tanto che ci si può infilare una penna, e lì al centro il cavallo non può mordere, e ha una faccia lunga lunga proprio da cavallo.

Quindi ne sappiamo un bel po’ sul suo aspetto e sul cammino che l’ha portato sin qui giudicando in base agli scheletri di tutti i cavalli.
…Orbene, in verità questa, sapete, non è la storia dell’evoluzione del cavallo, e non è il cavallo la cosa che si è evoluta. Quella che si è evoluta in effetti è stata una relazione tra cavallo ed erba”.

Ora proviamo a mettere la pubblica amministrazione (PA) al posto del cavallo di Bateson.

Se regge la metafora, parlare di evoluzione della Pubblica Amministrazione è sostanzialmente inutile. Quello che evolve è una relazione tra PA e cittadinoSe accettiamo questo punto di vista, ci rendiamo conto che un termine non può prescindere dall’altroCosì la Pubblica Amministrazione non potrà in nessun caso pensare di evolvere autonomamente dal cittadino/utente e viceversa.

La natura della relazione è di dipendenza. Esiste un organismo dominante che possiamo identificare nel cittadino/utente che esprime un’ISTANZA di conoscenza e di partecipazione ed un organismo servente che possiamo identificare nella PA che si organizza sia per essere in grado di comprendere bene l’istanza, sia per essere in grado di rispondere efficacemente.
In questo ambiente si selezionano delle regole di convivenza che permettono ai due organismi di evolvere con reciproca soddisfazione.

Il nutrimento che fa crescere questo ambiente ecologico e lo tiene in una posizione di sostanziale equilibrio è il cosiddetto feedback.
La teoria dei sistemi poteva spiegare questo equilibrio con la nozione di autogoverno attraverso la retroazione (feedback), per cui l’informazione che giunge da una data azione viene ricorsivamente reintrodotta nel sistema e gli consente di regolare l’attività successiva modificandola.

Per “evolvere”, dunque, la PA ha bisogno di essere trasparente ed aperta alla partecipazione, così come la cellula di un organismo muore se non scambia con l’esterno il nutrimento necessario per la sua sopravvivenza.
La trasparenza e la partecipazione sono fattori cruciali per l’adattamento della PA in un ambiente sempre diverso, che permette di affermare la centralità del cittadino in una “relazione ecologica” con il suo organismo servente (PA).
Quello a cui si dovrebbe tendere, pertanto, è l’instaurarsi di una relazione “ecologica” tra PA e comunità di riferimento.
Per questo una azione “opaca”, nel senso di «chiusa» del settore pubblico non garantisce una comunicazione bi-direzionale fondata sul feedback.

La giornata della trasparenza può rappresentare una importante occasione di SCAMBIO, nel senso ecologico proposto da Bateson. L’utilizzo migliore che se ne possa fare, pertanto, sarebbe quello di “RACCOGLIERE dei FEED-BACK”. 

Per questo la giornata della trasparenza NON PUO’ E NON DEVE ESSERE UN CONVEGNO in cui c’è l’amministrazione che parla e la comunità di riferimento che ascolta. 

Deve essere un ambiente in cui si possa esprimere, prima di tutto, la comunità di riferimento. Sarebbe interessante chiedere a cittadini/utenti e osservatori qualificati quali sono i loro fabbisogni di informazione per poter operare controllo e partecipazione. Sarebbe meraviglioso includere i soggetti che non hanno voce (ad esempio i bambini/e che non possono votare e le cui opinioni non vengono MAI prese in considerazione). Occasione unica, infine, per chi sta costruendo il suo Piano di prevenzione della corruzione per ricostruire il contesto esterno e interno con informazioni provenienti da soggetti diversi e non autoreferenziali.

Per fare in modo che le giornate della trasparenza non siano solo delle finestre di visibilità per i soliti personaggi, esistono molte modalità funzionali e funzionanti per gestirle. Ad esempio, rifacendosi all’originale, cioè alle town-meeting nordamericane. In Italia ci sono state numerose iniziative in questo senso, in Toscana, in Piemonte, in Emilia Romagna e in Sicilia (provate a digitare “town-meeting” su google). Ora, peraltro, esiste anche l’Electronic Town Meeting e organizzazioni che le promuovono.

Insomma, l’idea è di non perdere questa occasione.

Per consultare le slides relative a questo post, cliccare qui.

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