SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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#stateacasa con SPAZIOETICO #11

11. I MECCANISMI DI BASE DELLA CORRUZIONE

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

 

azzardo morale

(Dialogo tra Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di SPAZIOETICO)

MdR. Caro Andrea, perché sei così arrabbiato?

AF. Perché sto ripensando al caso del dottor Prodigo, che ha manipolato il processo di pagamento delle fatture e si è appropriato dei soldi dell’ospedale. Eppure il suo comportamento viene qualificato come abuso d’ufficio, solo perché non è stato lui a pagare la Volpe Srl …

MdR. Questa cosa purtroppo accade molte volte: il giudizio si concentra sul procedimento e sull’atto finale e non sul processo. Sugli atti amministrativi che vengono adottati dai pubblici ufficiali. E sanziona con meno gravità la manipolazione delle decisioni e delle informazioni, che è però è altrettanto grave.

AF. Anche perché la modifica dei criteri decisionali oppure la diffusione delle informazioni molto spesso non impatta sulla legittimità o sulla liceità degli atti amministrativi.

MdR. Esatto! Tutto sembra regolare, anche se non lo è! E’ quello che succede, nell’ambito degli appalti, con i cosiddetti “bandi fotocopia”: si manipolano le caratteristiche del prodotto o servizio, i criteri di aggiudicazione o i requisiti di partecipazione, al fine di favorire un determinato operatore economico. Da quel momento in poi, la procedura va avanti da sola, seguendo i binari tracciati nel bando di gara. Nella fase di selezione del contraente tutto sembra legittimo. L’operatore economico vince perché risulta essere il migliore. Ma vince perché le regole del gioco sono state modificate per favorirlo.

AF. E così la corruzione diventa invisibile …

MdR. Io credo che arrivati a questo punto, dobbiamo abbandonare il punto di vista del codice penale. La corruzione non è un reato, o non è “solo” un reato. Quando gli eventi di corruzione hanno avuto luogo, nei tribunali si cerca di dare un nome a quegli eventi, di associarli a dei reati, per poterli sanzionare. Ma quegli eventi già esistono e si sono sviluppati fuori dai tribunali, si sono sviluppati dentro il contesto sociale e dentro le organizzazioni pubbliche.

AF. Hai ragione, Massimo! Il codice penale serve per reprimere la corruzione. Ma se vogliamo prevenire la corruzione, dobbiamo adesso concentrarci sulle dinamiche e sui meccanismi di base che fanno emergere e funzionare i fenomeni corruttivi. Ma da dove possiamo cominciare?

MdR. Caro Andrea, per prima cosa dobbiamo smettere di catalogare i comportamenti, smettere di chiederci se quel certo comportamento è un abuso d’ufficio oppure peculato, oppure corruzione. Dobbiamo smettere di catalogare e cominciare ad osservare. Se osserviamo il comportamento del dottor Prodigo, secondo te, cosa vediamo?

AF. Vediamo un Agente pubblico che ha fregato la pubblica amministrazione per cui lavora. E lo ha fatto perché la sua sfera pubblica si è sovrapposta alla sua sfera privata.

MdR. Esatto: la signora Valeria Volpe è contemporaneamente moglie del dottor Prodigo e titolare di una ditta che esegue lavori che il dottor Prodigo deve verificare.

AF. E poi … Vediamo una situazione in cui qualcuno ha delle informazioni che altri non hanno: solo il dottor Prodigo sa che i lavori non sono stati eseguiti. E lui mente al suo collega Distratto, autorizzando il pagamento di fatture per lavori inesistenti, perché sa che Distratto non potrà verificare.

MdR. Conflitto di interessi, asimmetrie informative e azzardo morale. Per capire i fenomeni corruttivi dobbiamo ripartire da qui….

 

Le diverse tipologie di reato previste dal codice penale italiano descrivono dei comportamenti che hanno tutti un elemento in comune: IL PREVALERE DEL PRIVATO SUL PUBBLICO. UNA ROVINOSA CADUTA DEGLI INTERESSI DI TUTTI A BENEFICIO DEGLI INTERESSI DI POCHE PERSONE.

Un terremoto che danneggia i principi, le fondamenta della pubblica amministrazione: l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. E che può causare danni più o meno gravi.

Questo terremoto sembra essere il meccanismo di base dei diversi comportamenti che il codice penale cerca di sanzionare, in quanto manifestazioni visibili dei fenomeni corruttivi.     

Nei precedenti articoli abbiamo cominciato a studiare il Modello Principale-Agente. Questo modello di analisi può aiutarci, ancora una volta a capire meglio le premesse e le dinamiche che scatenano il TERREMOTO DELLA CORRUZIONE, causando la CADUTA DELL’INTERESSE PRIMARIO.

La teoria Principale-Agente identifica una particolare forma di infedeltà contrattuale: il Principale delega l’Agente affinché curi i propri interessi, ma l’Agente decide invece di favorire interessi secondari (propri o di terzi) a discapito dell’interesse Primario del Principale. Questa infedeltà contrattuale dell’Agente si chiama AZZARDO MORALE.

Affinché si generi un TERREMOTO c’è bisogno di diversi elementi. Vediamoli ora tutti insieme, anche se poi avremo bisogno di un breve caso per illustrare come interagiscono tra di loro.

L’ASIMMETRIA INFORMATIVA è una condizione in cui un’informazione non è condivisa integralmente fra soggetti in relazione: una parte detiene maggiori informazioni rispetto all’altra parte e può trarre un vantaggio da questa configurazione.

CONFLITTO DI INTERESSI. è la situazione in cui l’interesse secondario di un agente pubblico o di un destinatario dell’azione amministrativa tende ad interferire con l’interesse primario della collettività e della pubblica amministrazione.

L’AZZARDO MORALE. In presenza di interessi secondari e di asimmetrie informative, l’Agente pubblico decide di favorire in concreto gli interessi secondari a spese della collettività e della pubblica amministrazione, confidando nella impossibilità, per quest’ultima, di controllare il suo comportamento. Facendo leva sul conflitto di interessi l’Agente Pubblico commette un AZZARDO MORALE, cioè risolve il conflitto di interessi facendo cadere gli interessi primari.

Un breve esempio ci mostrerà come questi meccanismi interagiscono tra loro e generano il rischio che si verifichi un evento corruttivo.

La dottoressa Marta Distenti è un medico anestesista che lavora, da tempo, presso l’Ospedale pubblico “Sant’Omèro e Santa Tibia”.

L’Ospedale vive una cronica assenza di specialisti. In assenza di turn-over da anni ormai, non essendoci molti medici disponibili per attività sempre più numerose e complesse, l’Ospedale decide di assegnare a Marta numerosissimi casi, anche in specializzazioni in cui lei ha scarsa esperienza, come le visite preparatorie ad interventi chirurgici in ambito ortopedico.

Come è ben noto, l’anestesista effettua una visita preoperatoria basata sui risultati delle visite, così come dalle informazioni sullo stato di salute del paziente (malattie, farmaci, allergie, visite di laboratorio.) e valuta la prontezza del paziente all’intervento.

Durante la visita e l’esame, il medico anestesista fa conoscere al paziente tutti i metodi dell’anestesia, i loro vantaggi e svantaggi, rischi ed eventuali effetti collaterali. Tenendo presente le condizioni di salute del paziente, l’anestesista suggerisce al chirurgo il metodo ottimale di anestesia lasciando al paziente la decisione finale.

Una mattina, la dottoressa Marta si trova di fronte un paziente, il signor Tito Tirompo, che mostra perplessità sulla necessità e sull’urgenza con cui il Professor Protesini, luminare di chiara fama internazionale, ha disposto la sua operazione chirurgica ad un’anca e l’impianto di una protesi. 

In particolare, il paziente lamenta la scarsità di informazioni che gli sono state fornite e la laconicità della sua interlocuzione con “l’occupatissimo” Professor Protesini:

“Dell’operazione mi ha informato un suo collaboratore. Presso l’Ospedale ho provato a chiedere informazioni ma nessuno mi ha saputo o voluto rispondere!”

Il paziente rivolge una domanda diretta a Marta:

Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore?”

Nemmeno Marta sa cosa rispondere al paziente. Per suo conto, invece, nel corso della visita preparatoria al paziente, rileva un problema cardiaco che consiglierebbe di procedere ad un’operazione chirurgica solo in particolarissimi casi di estrema urgenza o di pericolo di vita.

Marta sa bene che il Professor Protesini è una specie di battitore libero all’interno dell’Ospedale pubblico. Questo perché attira un numero altissimo di potenziali pazienti e garantisce performance astronomiche in termini di interventi chirurgici. Questa particolare condizione del Professor Protesini, è ben nota all’interno dell’Ospedale, ed è dimostrata anche da una certa indulgenza con cui alcune sue relazioni esterne vengono tollerate.

In questo scenario osserviamo la presenza di ben due asimmetrie informative.

Occupiamoci della prima asimmetria informativa, che noi chiamiamo “asimmetria del Principale cieco”, Come potete notare, per ragioni organizzative dovute ai frequenti turn-over, il principale “Ospedale” degli agenti pubblici coinvolti, ovvero l’anestesista Marta Distenti e lo specialista Professor Papaverini, non è in grado di sapere come si comporteranno i propri agenti.

Inoltre, il Principale mostra una certa “indulgenza” verso le relazioni esterne del Professor Protesini, dal momento che quest’ultimo garantisce performance elevate in termine di portafoglio pazienti e ricavi economici all’Ospedale stesso.

E dunque, gli agenti pubblici, in questo caso, promuoveranno esclusivamente l’interesse primario dell’organizzazione? Oppure promuoveranno anche interessi secondari, cioè interessi privati propri? Il Principale non può, o non ha intenzione di saperlo.

Il Principale, cioè, è cieco. L’asimmetria del Principale cieco si manifesta ogniqualvolta il principale, cioè una pubblica amministrazione, delega funzioni e risorse ad un ufficio o ad un dipendente pubblico oppure ad un operatore economico a cui viene affidato un lavoro o servizio o la realizzazione di un’opera pubblica.

L’asimmetria sta nel fatto che il principale non è in grado o non ha intenzione di sapere, del tutto o anche solo in parte, se l’agente eseguirà le istruzioni che gli ha fornito, né se avrà utilizzato appropriatamente le risorse pubbliche che gli sono state assegnate.

Questa asimmetria informativa può essere ridotta attraverso meccanismi di controllo, ma non può essere del tutto esclusa. La pubblica amministrazione, infatti, essendo un principale diffuso, dal momento che il potere è riconducibile alla collettività, deve per forza di cose affidarsi a degli agenti e delegare loro funzioni.  Paradossalmente l’unico modo per escludere l’asimmetria informativa del Principale cieco è che il Principale agisca per proprio conto, ma questo è impossibile.

L’asimmetria del Principale cieco, invece, può essere ampliata dal fatto che il Principale, in questo caso un Direttore Generale o un Direttore Sanitario o Amministrativo, decida coscientemente di non controllare i propri agenti per premiare la cura di un interesse primario. Nel nostro caso la performance organizzativa che genera aumento del portafoglio clienti e maggiori ricavi.

Esiste anche una seconda asimmetria informativa. Fateci caso, sia il Professor Protesini, sia l’anestesista Marta Distenti detengono informazioni che non sono in possesso dei destinatari, cioè del paziente e potrebbero trarre vantaggio dal fatto che i suddetti destinatari non sono, o non sono pienamente al corrente della situazione.

Questa seconda asimmetria informativa, che noi chiamiamo “secondaria” è più facile da individuare nel nostro caso. Il paziente è privo di informazioni riguardo, da un lato, alla necessità e urgenza dell’operazione chirurgica e, dall’altro, alla situazione problematica rilevata in sede di visita anestesiologica.

Il paziente percepisce che tali informazioni siano detenute dagli agenti pubblici, cioè il Professor Protesini e Marta.

Per questo il paziente rivolge una domanda diretta a Marta: “Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore”?

Questa asimmetria informativa genera il rischio che l’agente pubblico abusi della particolare condizione di svantaggio del destinatario, dal momento che quest’ultimo ha un interesse diretto ad ottenere tale informazione che, presumibilmente, gli permetterà di affrontare l’operazione serenamente oppure, di rifiutarsi di affrontarla.

Tuttavia, affinché si verifichi un evento corruttivo mancano ancora due elementi.

Il primo dei quali è piuttosto noto, almeno in astratto e si chiama conflitto di interessi.

Degli esiti del suo screening Marta informa senza indugio un componente dell’equipe del Professor Protesini che la ascolta attentamente.

Marta riferisce anche della perplessità del paziente e delle scarse informazioni che gli sono state fornite in merito all’imminente operazione chirurgica.

Il dottor Lo Schiavo, collaboratore del dottor Protesini, le risponde con una certa preoccupazione…

“Non se ne parla di non operare!” e continua: “Siamo già sotto ai numeri che avevamo concordato con il produttore!” e si lascia scappare anche: “Per stare nei numeri dovremmo operare anche le renne di Babbo Natale!”

L’ultima frase, purtroppo, l’abbiamo estrapolata da un caso reale: “https://milano.repubblica.it/cronaca/2017/03/23/news/tangenti_nella_sanita_arrestato_medico_del_pini-161192802/ “.

Non conosciamo, ovviamente, i termini della relazione tra l’equipe del Professor Protesini e le aziende produttrici di dispositivi protesici, ma è indubbio che tale relazione è particolarmente intensa, tanto da generare un potente “interesse secondario”.

Questo interesse secondario che potremmo definire come l’interesse ad avvantaggiare un operatore economico privato produttore di protesi, confligge con l’interesse primario che è la tutela della salute del paziente, da un lato e la tutela dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici, dall’altro.

Ecco dunque che si genera il conflitto di interessi.

L’Agente ha un proprio spazio di manovra o di discrezionalità che lo può condurre, in presenza di interessi secondari, ad interferire con l’interesse primario.

Manca un ultimo tassello al nostro puzzle. Né Marta né l’equipe del Professor Protesini, infatti, hanno perseguito ancora nessuna condotta illecita, almeno limitatamente al caso del nostro paziente.

Ma poi…

Non si preoccupi dottor Lo Schiavo” risponde la dottoressa Marta Distenti: “Io potrei rappresentare per voi un buon investimento visto che l’Ospedale mi assegna quasi tutte le visite anestesiologiche. Facciamo così, io rassicuro i pazienti, visto che a me chiedono informazioni che a voi spesso non si permettono di chiedere. Dica al Professor Protesini che lo verrò a trovare per parlare di me e del mio futuro”.  Ovviamente Marta si impegna a non far emergere i problemi rilevati in sede di visita anestesiologica.

L’operazione viene condotta dall’equipe del Professor Protesini. Il paziente supera brillantemente l’operazione.

Ed ecco l’azzardo morale, cioè il comportamento opportunistico attraverso cui Marta e l’equipe del Professor Protesini perseguono, in concreto, propri interessi a spese della collettività e della pubblica amministrazione.

Abbiamo così tutti gli ingredienti della corruzione come abuso di potere. Marta Distenti e l’equipe del Professor Protesini, perseguendo i propri interessi, hanno inquinato l’azione amministrativa determinando un danno all’interesse pubblico che, ricordiamo, è la tutela della salute del paziente e la salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici.

La circostanza per cui il paziente ha superato brillantemente l’operazione non deve generare false aspettative di legittimità della condotta degli agenti in questione. Intanto perché abbiamo fatto correre un rischio elevato ed inutile ad un paziente, poi perché probabilmente il suddetto paziente non aveva bisogno della protesi e, quindi, abbiamo generato un danno alla sua salute e un inutile spreco di risorse pubbliche. Infine, si è generato un pregiudizio alla salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici: la protesi, infatti, non è stata scelta perché qualitativamente e economicamente migliore rispetto alle altre o più appropriata rispetto alla patologia, bensì viene selezionata in ragione della particolare relazione che intercorre tra l’agente pubblico Professor Protesini e l’azienda produttrice.

Se il paziente fosse deceduto, ovviamente, la posizione degli agenti pubblici si sarebbe ulteriormente aggravata: avrebbero risposto, oltre che di corruzione, anche di omicidio colposo.

 


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#stateacasa con SPAZIOETICO #6

6. PROCESSI DI DELEGA E CORRUZIONE

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

 

La favola del fuoco non ha un lieto fine:

Da quel giorno i Bréter ebbero un solo Pehùr sempre acceso al centro del Ghorto, davanti alle caverne. E il fuoco fu di tutti e di nessuno insieme.

Il vecchio Bhardeh dalla lunga barba morì dopo molti anni ed il suo corpo fu bruciato con grandi onori.

Morì convinto che il Diw Pehùr fosse contento del grande fuoco che i Bréter tenevano accesso per lui.

Ma era cieco e i suoi occhi non vedevano i Bhew che rubavano la legna dalla foresta, per accendersi un fuoco privato nelle proprie caverne.

Non vedevano le Arg che si addormentavano davanti al fuoco e non si curavano della fiamma che si spegneva.

Non vedevano alcuni Ey che regalavano un pezzo di carne ai Lew, per entrare nel Ghorto e usare il fuoco prima degli altri …

E’ come se la delega del fuoco abilitasse ogni tipo di azzardo morale: peculato (i Bhew che rubavano la legna dalla foresta, per accendersi un fuoco privato nelle proprie caverne), mala gestio (le Arg che si addormentavano davanti al fuoco e non si curavano della fiamma che si spegneva) e corruzione (alcuni Ey che regalavano un pezzo di carne ai Lew, per entrare nel Ghorto e usare il fuoco prima degli altri).

Delega e corruzione (non solo nell’antica tribù dei Bréter, ma anche negli attuali sistemi sanitari pubblici) sembrano andare di pari passo: la delega degli interessi primari struttura un potere (il potere di custodire il bene comune e promuovere gli interessi di una comunità di persone) che la pubblica amministrazione esercita attraverso i Principali Delegati e gli Agenti pubblici. E insieme al potere emerge anche il tentativo di comprare il potere, per riavere quello che è stato delegato.

La corruzione è il tentativo (mai completamente riuscito, ma nemmeno mai del tutto fallito) di privatizzare il bene pubblico.

Una privatizzazione che non è una appropriazione, ma una domesticazione. Il corruttore non ruba il fuoco, come Prometeo, per darlo agli uomini (confitto tra sacro e profano), ma compra chi fa la guardia al fuoco, per trarre un vantaggio personale (conflitto tra pubblico e privato).

1. Il Modello di Agenzia “Esteso” e le sue asimmetrie informative.

La corruzione è favorita dalle asimmetrie informative e dai conflitti di interessi che si producono all’interno della sfera pubblica.

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In particolare, l’asimmetria informativa è la condizione in cui un’informazione non è condivisa integralmente fra gli attori o i ruoli di un processo : un ruolo detiene (o è percepito come colui che detiene) maggiori informazioni rispetto agli altri ruoli e può trarre un vantaggio da questa configurazione.

2. L’asimmetria delle comunità monitoranti

Tra Principale Delegante e Principale Delegato si sviluppa l’ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. Il Principale Delegante (cioè la comunità dei cittadini, degli elettori, dei contribuenti, ecc…) non è in grado di sapere come il Principale sta svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale Delegato sta promuovendo correttamente gli interessi primari. A questo livello si evidenziano a volte conflitti tra l’interesse primario del Principale Delegante e gli interessi secondari del Principale Delegato. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, tra i due Principali si generano conflitti tra interessi primari, derivanti dal fatto che il Principale Delegato ridefinisce il contenuto dell’interesse primario del Principale Delegante. Per esempio, interesse primario dei contribuenti e dei cittadini (Principali Deleganti) è che il sistema sanitario utilizzi in modo efficiente ed efficace le risorse pubbliche, garantendo il diritto alla salute di tutti i cittadini. Tuttavia, il Ministero della Salute e le Regioni (che sono Principali Delegati) possono reinterpretare e ridefinire l’interesse primario, promuovendo azioni di contenimento della spesa sanitaria regionale, con una possibile riduzione dei servizi sanitari erogati ai Destinatari.    

3. L’asimmetria primaria

L’ASIMMETRIA PRIMARIA invece è quella, ben nota, che si genera tra Principale Delegato e Agente pubblico. Il Principale Delegato promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’Agente si attenga alle sue istruzioni. A questo livello si possono verificare tipicamente dei conflitti tra interessi primari e secondari, ma anche conflitti tra gli interessi primari, innescati dallo stesso Principale Delegato. Per esempio, all’interno di un ospedale pubblico, un medico (che è Agente pubblico) potrebbe percepire un conflitto tra l’interesse primario a garantire le migliori cure possibili e l’interesse primario alla riduzione della spesa, innescato dalla scelta della Direzione Generale di “tagliare il budget” assegnato al suo reparto.

4. L’asimmetria secondaria

Abbiamo poi l’ASIMMETRIA SECONDARIA, che si genera tra l’Agente pubblico e il Destinatario dell’azione amministrativa, che si determina in virtù del fatto che il Destinatario percepisce che l’Agente pubblico possiede informazioni rilevanti, che possono avvantaggiarlo o danneggiarlo. Alcuni esempi di asimmetria secondaria in ambito sanitario:

  • tra i Destinatari che devono accedere ai percorsi di cura e i medici, gli infermieri e gli operatori dei CUP, che conoscono il funzionamento del sistema sanitario;
  • tra le aziende sottoposte a controlli veterinari e i componenti dei nuclei ispettivi delle ASL, che conoscono la normativa di riferimento e le logiche di selezione dei soggetti economici da sottoporre a controllo;
  • tra le ditte di onoranze funebri e gli operatori addetti alle camere mortuarie, che conoscono i nominativi dei pazienti deceduti

A questo livello si evidenziano soprattutto conflitti tra interessi primari e secondari e convergenze tra interessi secondari.

5. L’asimmetria inversa

Esiste infine un’ultima asimmetria informativa, l’ASIMMETRIA INVERSA, che coinvolge l’Agente pubblico e il Destinatario, ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il Destinatario dell’azione amministrativa ad essere in una condizione di vantaggio informativo. Questa asimmetria si evidenzia, ad esempio, nell’area degli appalti, quando la pubblica amministrazione deve acquistare prodotti o servizi di cui non conosce a fondo le caratteristiche, che invece sono note agli operatori economici.


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Nella Giornata della Trasparenza parlano i cittadini

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Novembre mese dei Santi e dei Morti, delle castagne, del vin novello e delle “Giornate della Trasparenza“. In lungo e in largo per l’italico stivale si produce un’articolata convegnistica in materia. In molti casi sembra un rito celebrativo, ma negli ultimi anni occorre dare atto alle amministrazioni che hanno provato e provano ancora a renderle in qualche modo significative. Quest’anno sembra farla da padrone il nuovo FOIA (Freedom of Information Act), o, come sarebbe meglio definirlo, il nuovo istituto dell’Accesso Civico Generalizzato.

Appaiono sconosciute le origini della “giornata della trasparenza” in Italia; si sa che venne introdotta dal Dlgs 150/2009 (Riforma Brunetta) e poi fu oggetto di una Delibera della CiVIT (ora ANAC). A guardar bene potrebbe avere a che fare con la tradizione delle “town-meeting” che ebbe inizio nel diciassettesimo secolo in Nord America (per l’esattezza nel New England nel 1650 ca.).  Le town-meeting riflettevano l’ideale dell’apertura dei processi decisionali e del reciproco ed immediato rendere conto. E’ da questa tradizione che, ad esempio, nascono concetti come “partecipazione” e “accountability”. 

Su wikipedia leggiamo, a proposito delle town-meeting: “Le forme di funzionamento dei Town Meeting che si rifanno al modello storico (ad eccezione dei town hall meeting) sono simili. Una volta l’anno ci si riunisce in assemblea per discutere questioni prioritarie, votare ed agire come un organo legislativo in merito alla nomina di funzionari e rappresentanti locali titolati allo svolgimento di funzioni amministrative (una squadra di 3-5 membri, chiamati selectmen), alle leggi e delibere locali, alla ratifica di un bilancio di esercizio, alla discussioni su questioni di funzionamento dell’ente o della comunità, ecc… Ma ci possono essere anche ulteriori riunioni o incontri straordinari a seconda delle questioni che di volta in volta emergono“. 

Fin quando la trasparenza in Italia è rimasta nell’alveo della performance, essendo stata pensata originariamente per “illuminareil ciclo della performance amministrativa, le giornate della trasparenza dovevano essere organizzate dalle PA al fine di “rendere conto” dei risultati e dell’impatto (outcome) dell’azione amministrativa, proprio nello spirito delle town-meeting nordamericane. Poi, improvvisamente, la trasparenza ha preso un’altra strada, quella della “misura anticorruzione“. Una strada resa esplicita dal passaggio di competenze dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) all’ANAC. Al DFP è rimasta la competenza esclusiva in materia di performance. Ancor più esplicitamente, il Programma triennale della trasparenza è diventato una “sezione” del Piano triennale di prevenzione della corruzione e da quel giorno le strade delle due “sorelle in armi” (performance e trasparenza) si sono irrimediabilmente separate.

Io, invece, ho sempre pensato che la trasparenza del ciclo della performance fosse utile al pari della trasparenza come strumento di prevenzione della corruzione. Ma tant’è, ci sono state tante cose che non ho capito negli ultimi venticinque anni di bulimia riformista.

A mio avviso, infatti, il Dlgs 33/2013 ha cristallizzato un processo che sembrava promettente. Con la trasparenza del ciclo della performance alcune amministrazioni avevano avviato un percorso interessante. Nelle esperienze più avanzate questo percorso cominciava ad essere fatto insieme alle “comunità monitoranti” ed aveva portato ad identificare un set di dati e informazioni, peculiari rispetto alle diverse tipologie di amministrazione. In alcune esperienze internazionali che iniziavano ad essere applicate anche da noi, si tentavano le prime visualizzazioni evolute dei report sulla performance.

Si cominciava a ragionare su come elaborare e pubblicare i dati che ora noi utilizziamo come “indicatori di anomalia” nelle procedura di scelta del contraente (rapporto tra diverse tipologie di procedure, percentuale di affidamenti diretti, presenza e consistenza delle proroghe, volume di affidamenti per singolo operatore economico, ecc…). In campo sanitario, i dati sulle liste di attesa, fondamentali per ridurre i rischi (come vedremo) di orientamento al privato o alla libera professione.  

Tali dati, una volta considerati “rilevanti” potevano essere pubblicati in maniera “pro-attiva” e in formato “aperto”. Tutto questo, sempre con un po’ di tempo e di pazienza, avrebbe prodotto Programmi triennali della trasparenza più raffinati e consapevoli.

Il 2009-2010 era un momento magico. Mi ricordo che l’associazione “trasparenza-performance” era ancora dominante e le Delibere della CiVIT non erano affatto scritte male. Era anche il momento cui sarebbe stato “magico” (ma mi rendo conto piuttosto prematuro) introdurre uno strumento come l’accesso civico generalizzato. La trasparenza reattiva avrebbe permesso alle amministrazioni di valutare quali dati e informazioni fossero più appetibili per gli osservatori qualificati. Avremmo fatto come hanno fatto quasi tutti nel mondo: prima la trasparenza reattiva, con il diritto di accesso a chiunque; poi un periodo più o meno lungo di osservazione per capire quali dati e informazioni risultassero più utili per la partecipazione al dibattito pubblico. Solo alla fine, la trasparenza pro-attiva con obblighi di pubblicazione di dati e informazioni di cui sia stata provata l’utilità e l’importanza.

Il Dlgs 33/2013, come dicevo, ha invece congelato questo promettente processo, capovolgendone il senso. Dall’alto, qualcuno ha deciso quali fossero i dati e le informazioni rilevanti, ai fini non tanto della performance quanto della prevenzione della corruzione. Un set di dati e informazioni, peraltro, uguale per tutti. Diciamocelo chiaramente, una noia mortale

Ora, considerato tutto questo, esattamente, A COSA SERVONO oggi le giornate della trasparenza

Per trovare stimoli positivi sia a partecipare sia a organizzare una giornata della trasparenza, proviamo innanzitutto a fare un po’ d’ordine nel marasma concettuale che a volte accompagna il concetto di trasparenza. 

Si parla della TRASPARENZA come uno strumento (nella prevenzione della corruzione è una “MISURA”) che dovrebbe servire a ridurre le ASIMMETRIE INFORMATIVE. La storia delle dottrine politiche, sociali e morali ci illustra come gli individui tendano a restringere gli spazi di asimmetria informativa tra autorità e cittadini, mentre questi ultimi rivendicano un ruolo di centralità e di partecipazione nelle scelte.

Bene. Ma esattamente, in cosa consiste il “beneficio” di ridurre o azzerare le asimmetrie informative? Sempre in teoria, il beneficio dovrebbe consistere:

  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI AZZARDO MORALE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nei tempi di attesa per le prestazioni sanitarie genera il rischio che il medico di un ospedale pubblico tragga vantaggio orientando il paziente al privato o alla libera professione.
  • NEL RIDURRE IL RISCHIO DI SCELTE PUBBLICHE ERRATE O COLLUSE DA PARTE DI UN AGENTE PUBBLICOAd esempio, l’asimmetria informativa nella pianificazione ed attuazione di un’opera pubblica genera il rischio di un «effetto N.I.M.B.Y.» (Not In My BackYard).

Secondo problema. Una volta definito l’ambito di operatività della trasparenza, possiamo disegnare dei “limiti“? Cioè, esiste un’etica legata alla trasparenza, così come esiste un’etica legata, ad esempio, alla scienza o alla tecnologia che ne ponga limiti e confini all’operatività quando il danno si ritiene sia superiore al beneficio promesso?

La domanda corretta è la seguente: E’ SEMPRE “OK” RIDURRE LE ASIMMETRIE INFORMATIVE?

  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di far emergere CONFLITTI DI INTERESSI e ridurre il rischio di CORRUZIONE,
  • E’ OK, ad esempio, se c’è la possibilità di migliorare la qualità delle decisioni pubbliche attraverso la PARTECIPAZIONE.
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di pregiudicare un interesse (pubblico o privato), come, ad esempio, la SICUREZZA NAZIONALE, o la TUTELA DEI DATI PERSONALI,
  • NON E’ OK, ad esempio, se esiste il rischio di alimentare sentimenti di invidia (VOYEURISMO).

Proviamo a fare degli esempi..


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per la «PARTECIPAZIONE».

  • Il Comune di Caciucco pubblica i dati relativi al patrimonio immobiliare del Comune.
  • Singoli immobili e spazi pubblici in stato di parziale o totale disuso o deperimento che, per ubicazione, caratteristiche strutturali e destinazione funzionale, si prestano ad interventi di cura, gestione condivisa e rigenerazione da realizzarsi mediante patti di collaborazione.
  • Poi invita la comunità locale a presentare progetti. 

(Fonte: Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura, la gestione condivisa e la rigenerazione dei beni comuni urbani)



Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per mero «VOYEURISMO».

  • Un giornale locale compie alcune ricerche sul sito istituzionale del Comune di Caciucco.
  • Qualche giorno dopo esce con la notizia che i dirigenti del Comune di Caciucco guadagnano, in media, 75.000 euro all’anno.
  • Nessuno sembra essere interessato (né il giornale, né i lettori) al fatto che ci sono alcuni dirigenti che non hanno pubblicato il proprio reddito.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative per l’«EMERSIONE DI UN CONFLITTO DI INTERESSI».

  • Il Sindaco di Caciucco ha deciso di assegnare il delicato compito di riqualificare i servizi ICT del Comune ad un Assessore la cui provenienza professionale garantisca capacità e competenza.
  • Per questo decide di affidarsi al dottor Digitali, che aveva ricoperto ruoli importanti all’interno di una multinazionale dell’ICT, con la quale lo stesso neo-Assessore dichiara di non aver più alcun rapporto.
  • Un giornale locale scopre che l’Assessore Digitali non ha pubblicato la situazione patrimoniale sul sito Amministrazione Trasparente del Comune.
    Invitato a pubblicare la propria situazione patrimoniale, l’Assessore si trincera dietro la volontà di difendere la sfera personale sua e delle famiglia.
  • Dal momento che si tratta di un «obbligo di pubblicazione», la vicenda della mancata pubblicazione suscita un certo clamore nell’opinione pubblica locale e nazionale.
  • Iniziano a circolare voci sul fatto che la “liaison” tra l’Assessore ed il noto player dell’ICT a livello internazionale è tutt’altro che interrotta.
  • Qualche giorno dopo l’Assessore è costretto a pubblicare la sua situazione patrimoniale.
  • Si scopre che l’Assessore possiede una cospicua quantità di azioni del suddetto, noto, player ICT.


Un esempio di riduzione delle asimmetrie informative che “LEDE LA TUTELA DEI DATI PERSONALI“.

  • Enrico è un giornalista di una testata locale a cui è stata affidata la redazione di un articolo relativo ai servizi di mensa scolastica del territorio.
  • Per farlo ha bisogno di capire quante famiglie accedono alle rette agevolate per i servizi di mensa scolastica per ogni Comune dell’area provinciale, al fine di capire che tasso di “assorbimento” ha ogni Comune rispetto a quel particolare bisogno della popolazione.
  • Decide di richiedere l’accesso alla totalità delle domande presentate presso i Comuni dell’area.
  • Enrico vuole anche capire se il sistema di selezione che i Comuni mettono in campo per determinare la priorità di accesso al servizio funziona correttamente e garantisce equidistanza dagli interessi.
  • Pertanto decide di includere, nella sua richiesta, anche le istanze, comprensive di certificazione ISEE, presentate dai genitori che risultano essere ai primi posti in graduatoria.
  • La sua seconda richiesta di accesso viene negata dai Comuni in quanto le certificazioni ISEE contengono dati sensibili.

Da questa rapida carrellata di casi, perciò, si potrebbe evincere che NON E’ sempre GIUSTO ridurre le asimmetrie informative. A volte può essere persino frustrante. Considerate, ad esempio, il caso dell’Assessore. In assenza di strumenti culturali o legali che richiamino alla “responsabilità“, l’aver fatto emergere il conflitto di interessi non fa altro che alimentare un senso di frustrazione e impotenza.

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In effetti, la riduzione dell asimmetrie informative è solo un meccanismo di base. Occorre spingersi un po’ più in profondità e accettare la complessità della trasparenza che rimane comunque un importante strumento di miglioramento delle moderne democrazie. 

In un recente passato abbiamo sviluppato uno studio approfondito su almeno cinque diversi ambiti di applicazione della trasparenza.

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Non è qui il caso di ripercorrere l’intero studio, ma l’aspetto che sembrava più promettente era l’ultimo, cioè l’approccio “evoluzionista”, collegato alle teorie di Gregory Bateson.

Per spiegarlo, avevamo utilizzato un passo dell’altrettanto celebre libro “Verso un’ecologia della mente” del celebre antropologo.

“Oggi in biologia si sa molto sull’evoluzione del cavallo.
Il Museo americano di Storia naturale possiede centinaia di scheletri fossili di cavallo che segnano il cammino seguito dall’evoluzione per giungere dall’EOHIPPUS – un animale con cinque dita nelle zampe anteriori e posteriori, probabilmente col piede morbido, e grande più o meno come un cane di taglia media – fino al cavallo attuale, che ha un solo dito per piede (quattro dita sono scomparse e una è rimasta), munito di una grande unghia alla cui estremità c’è lo zoccolo.
La dentatura è cambiata moltissimo e ora al centro ha uno spazio vuoto, tanto che ci si può infilare una penna, e lì al centro il cavallo non può mordere, e ha una faccia lunga lunga proprio da cavallo.

Quindi ne sappiamo un bel po’ sul suo aspetto e sul cammino che l’ha portato sin qui giudicando in base agli scheletri di tutti i cavalli.
…Orbene, in verità questa, sapete, non è la storia dell’evoluzione del cavallo, e non è il cavallo la cosa che si è evoluta. Quella che si è evoluta in effetti è stata una relazione tra cavallo ed erba”.

Ora proviamo a mettere la pubblica amministrazione (PA) al posto del cavallo di Bateson.

Se regge la metafora, parlare di evoluzione della Pubblica Amministrazione è sostanzialmente inutile. Quello che evolve è una relazione tra PA e cittadinoSe accettiamo questo punto di vista, ci rendiamo conto che un termine non può prescindere dall’altroCosì la Pubblica Amministrazione non potrà in nessun caso pensare di evolvere autonomamente dal cittadino/utente e viceversa.

La natura della relazione è di dipendenza. Esiste un organismo dominante che possiamo identificare nel cittadino/utente che esprime un’ISTANZA di conoscenza e di partecipazione ed un organismo servente che possiamo identificare nella PA che si organizza sia per essere in grado di comprendere bene l’istanza, sia per essere in grado di rispondere efficacemente.
In questo ambiente si selezionano delle regole di convivenza che permettono ai due organismi di evolvere con reciproca soddisfazione.

Il nutrimento che fa crescere questo ambiente ecologico e lo tiene in una posizione di sostanziale equilibrio è il cosiddetto feedback.
La teoria dei sistemi poteva spiegare questo equilibrio con la nozione di autogoverno attraverso la retroazione (feedback), per cui l’informazione che giunge da una data azione viene ricorsivamente reintrodotta nel sistema e gli consente di regolare l’attività successiva modificandola.

Per “evolvere”, dunque, la PA ha bisogno di essere trasparente ed aperta alla partecipazione, così come la cellula di un organismo muore se non scambia con l’esterno il nutrimento necessario per la sua sopravvivenza.
La trasparenza e la partecipazione sono fattori cruciali per l’adattamento della PA in un ambiente sempre diverso, che permette di affermare la centralità del cittadino in una “relazione ecologica” con il suo organismo servente (PA).
Quello a cui si dovrebbe tendere, pertanto, è l’instaurarsi di una relazione “ecologica” tra PA e comunità di riferimento.
Per questo una azione “opaca”, nel senso di «chiusa» del settore pubblico non garantisce una comunicazione bi-direzionale fondata sul feedback.

La giornata della trasparenza può rappresentare una importante occasione di SCAMBIO, nel senso ecologico proposto da Bateson. L’utilizzo migliore che se ne possa fare, pertanto, sarebbe quello di “RACCOGLIERE dei FEED-BACK”. 

Per questo la giornata della trasparenza NON PUO’ E NON DEVE ESSERE UN CONVEGNO in cui c’è l’amministrazione che parla e la comunità di riferimento che ascolta. 

Deve essere un ambiente in cui si possa esprimere, prima di tutto, la comunità di riferimento. Sarebbe interessante chiedere a cittadini/utenti e osservatori qualificati quali sono i loro fabbisogni di informazione per poter operare controllo e partecipazione. Sarebbe meraviglioso includere i soggetti che non hanno voce (ad esempio i bambini/e che non possono votare e le cui opinioni non vengono MAI prese in considerazione). Occasione unica, infine, per chi sta costruendo il suo Piano di prevenzione della corruzione per ricostruire il contesto esterno e interno con informazioni provenienti da soggetti diversi e non autoreferenziali.

Per fare in modo che le giornate della trasparenza non siano solo delle finestre di visibilità per i soliti personaggi, esistono molte modalità funzionali e funzionanti per gestirle. Ad esempio, rifacendosi all’originale, cioè alle town-meeting nordamericane. In Italia ci sono state numerose iniziative in questo senso, in Toscana, in Piemonte, in Emilia Romagna e in Sicilia (provate a digitare “town-meeting” su google). Ora, peraltro, esiste anche l’Electronic Town Meeting e organizzazioni che le promuovono.

Insomma, l’idea è di non perdere questa occasione.

Per consultare le slides relative a questo post, cliccare qui.

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Costruire un dilemma etico. I 6 passaggi

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La costruzione di un dilemma etico. I 6 passaggi

1. IDENTIFICA UN DECISORE PUBBLICO.

  • Il protagonista deve essere SEMPRE un «operatore pubblico»
  • Specificare SEMPRE in quale ufficio lavora e (eventualmente) le sue mansioni
  • Deve essere un protagonista che facilita il processo di identificazione, descrivi alcuni particolari che lo rendono più vicino allo stato d’animo dei partecipanti

2. INSERISCI LE INFORMAZIONI RILEVANTI

  • Le circostanze possono appartenere ad un caso vissuto in prima persona o raccontato. Costruisci comunque una narrazione credibile
  • Le forze che intervengono possono essere di vario tipo

– Pressione di status (Prestigio, Feel-good, ecc…)

– Guadagno (Economico, di posizione, ecc…)

– Relazionale (Relazione tra pari, relazione con l’autorità, ecc.)

– Emozioni (Paura, rabbia, ecc..)

– Asimmetria (Relazionale, informativa, ecc…)

– Conflitto di interessi (amicizia, familiarità, interessi economici, ecc…)

– …

3. IDENTIFICA LE DECISIONI ALTERNATIVE

  • Non devono essere le decisioni più giuste, devono essere le decisioni che possono venire in mente al protagonista
  • Ricordati di inserirne una più compatibile con l’etica pubblica
  • Ricordati di inserirne, se possibile, una provocatoria o esilarante
  • Meglio se le decisioni vengono identificate insieme ai partecipanti alla formazione

4. ASSEGNA AD OGNI DECISIONE PRINCIPI DIVERSI

  • E’ la parte più importante del processo. Il caso serve a rendere «vivi» i principi e le regole, ad incarnarli all’interno di decisioni e scelte dell’operatore pubblico
  • Dai il giusto spazio alla discussione sul «senso» di questi principi e da dove provengono (storia e tradizione culturale di provenienza, se ricostruibili)

5. IDENTIFICA LE IMPLICAZIONI DELLA DECISIONE

  • A volte le implicazioni determinano la scelta. Conoscerle significa operare una scelta consapevole
  • La ragione per cui le persone scelgono contro l’etica pubblica risiede, spesso, in una errata percezione delle implicazioni di breve, medio e lungo periodo, privilegiando gli effetti immediati e non considerando gli effetti di medio-lungo periodo

6. IDENTIFICA LA DECISIONE PIU’ COMPATIBILE CON L’ETICA PUBBLICA

    • E’ importante chiudere il caso indicando la scelta più compatibile con l’etica pubblica
    • Ricordati di collegare, se possibile, il caso con il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione dell’organizzazione, con la mappatura dei processi, l’analisi dei rischi e le misure di mitigazione del rischio previste dall’organizzazione

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