Il CONFLITTO DI INTERESSI è il più importante “precursore” della corruzione. Pensiamo davvero di affrontarlo seriamente con le dichiarazioni di assenza e presenza attualmente richieste dalla normativa?
In questo video proviamo a sgombrare il campo da alcune false impostazioni che spesso avvolgono il tema del conflitto di interessi.
La nostra tesi è che il conflitto di interessi è il vero fattore abilitante delle dinamiche corruttive e come tale dovrebbe essere al centro delle politiche e delle strategie di prevenzione della corruzione.
L’attuale configurazione della gestione del conflitto di interessi in Italia è assai discutibile, tutta centrata su procedure di emersione formali e burocratiche che non prendono in alcuna considerazione né la consapevolezza degli agenti pubblici, né quella delle amministrazioni che dovrebbero gestirli.
C’è molto da fare su questo tema, ma ci dobbiamo chiedere se, oltre la compilazione dei moduli, o la firma apposta in calce alla dichiarazione di assenza di conflitto di interessi, si possano trovare soluzioni più mirate ed adeguate; se non sia il caso, cioè, di lanciare una “sfida” agli agenti pubblici sul piano della consapevolezza e della responsabilità.
Esiste una generale sottovalutazione del conflitto di interessi da parte degli agenti pubblici e delle amministrazioni. Oppure, una sovrapposizione tra conflitto di interessi e corruzione, che è uno dei sintomi della scarsa consapevolezza del fenomeno.
La conseguenza è che le persone hanno paura a far emergere gli eventi critici che modificano le relazioni e le reti di collegamento, generando nuovi interessi o intensificando vecchi interessi, perché pensano che verranno messi sotto accusa dall’organizzazione e dall’opinione pubblica.
Perciò, le situazioni emergono solo quando il “conflitto” esplode, o non emergono affatto.
D’altra parte un’affermazione come la seguente: «Le persone oneste non temono il conflitto di interessi», sebbene rassicurante per molti quanto a trasparenza e indipendenza di giudizio, tuttavia non è una affermazione corretta, dal punto di vista del rischio di corruzione.
In effetti, un dipendente pubblico, anche in buona fede, può trovarsi direttamente o indirettamente al centro di un conflitto di interessi che non ha nemmeno lontanamente percepito.
In altri Paesi il conflitto di interessi si rapporta ad una situazione che comincia ben prima dell’emersione di un conflitto. In Italia, anche tali eventi anticipatori sono considerati, a volte, dei comportamenti illeciti.
Pertanto, è sbagliato attribuire agli operatori pubblici che sviluppano o mantengono reti di relazioni e promuovano collegamenti di interessi autonomamente da quelli promossi dalla pubblica amministrazione, il marchio di “criminale”.
A patto che tali interessi siano fatti emergere e, nei casi in cui dovessero influenzare in maniera inappropriata le decisioni, le attività o la reputazione dell’organizzazione pubblica, siano gestiti attraverso condotte predeterminate e trasparenti.
Per coloro che, invece, promuovono consapevolmente interessi secondari a scapito degli interessi primari non ci deve essere spazio.
Un conflitto di interessi non gestito o gestito con una certa indulgenza comunica all’organizzazione un messaggio di disimpegno della leadership o, peggio, di collusione che è, in molti casi, prodromico alla corruzione.
Spazioetico ha approfondito il tema del conflitto di interessi, di cosa c’è prima, di come il conflitto di interessi orienti i comportamenti e di come sia centrale il ruolo della RELAZIONI. Nell’e-book “L’etica delle relazioni dell’Agente pubblico” descriviamo almeno 4 diverse tipologie di conflitti di interessie suggeriamo che la prevenzione della corruzione si occupi, prevalentemente, di questo importante precursore della corruzione.
Il 28 aprile 2020 Luca Uguccioni, Segretario Generale e RPCT del Comune di Rimini, è stato ospite della Diretta Facebook di Spazioetico, dal titolo “La FASE 2 dell’anticorruzione italiana“.
Carissimo Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), Carissimo Responsabile della Formazione,
Crediamo che nello stesso momento in cui noi di Spazioetico stiamo pianificando le attività future, così anche tu stia programmando la formazione sulla prevenzione della corruzione per il prossimo semestre.
Ebbene, con l’emergenza coronavirus abbiamo tutti compreso che, almeno per quest’anno, sarà piuttosto complicato organizzare corsi in presenza con la partecipazione fisica dei dipendenti e dei docenti. Noi siamo ovviamente disponibili a realizzare corsi di formazione in presenza se le amministrazioni riusciranno a gestire il rischio, ma ci rendiamo conto che molti RPCT e uffici Formazione, compreso te, riterranno più opportuno avviare percorsi formativi alternativi con sufficienti garanzie di qualità e di sicurezza.
Per questo abbiamo pensato di consolidare nel 2020 l’attività di E-Learningdi Spazioetico, già peraltro avviata lo scorso anno, dedicando maggiori risorse e tempo alla nostra Formazione a Distanza (FAD).
Tuttavia, la nostra peculiarità, sperimentata dalle amministrazioni che ci hanno affidato commesse per la formazione a distanza, è la possibilità di personalizzare i vari percorsi sia in termini di contenuti e di metodologia, sia di durata che, soprattutto, in termini di selezione ed elaborazione di “casi concreti”.
Se ci hai già avuto in aula saprai (altrimenti lo scoprirai) che l’utilizzo dei casi è ciò che fa davvero la differenza in chiave formativa su queste tematiche. Tanto che anche ANAC ha caldamente raccomandato l’uso di casi concreti nell’aggiornamento 2019 del PNA.
Come funziona lavorare in FAD con Spazioetico?
Molto semplice. Tu scegli il tema, l’argomento o la materia che ti sembra più opportuna per la platea di dipendenti o professionisti che hai in mente. Insieme costruiamo il corso, sia in termini di durata, che di contenuti, che di metodologia didattica. E insieme sviluppiamo dei casi concreti e unici, perché adattati al contesto (interno ed esterno) della tua organizzazione.
Noi scriviamo una bozza con i testi che saranno alla base delle videolezioni. Tu validerai la bozza evidenziando eventuali integrazioni e raccomandando di evidenziare i passaggi che ti sembrano più significativi. Noi produciamo il corso che conterrà, prevalentemente, videolezioni con all’interno, il più delle volte, almeno un caso concreto.
Puoi anche decidere, se hai da poco adottato un Regolamento, una Policy, oppure hai aggiornato il Codice di comportamento o il PTPCT, di centrare i contenuti del corso proprio su quel documento, con l’obiettivo di trasferirne i contenuti attraverso i casi concreti (abbiamo avuto amministrazioni che ci hanno chiesto espressamente proprio questo).
Infine, puoi anche ritenere utile che Spazioetico ti accompagni nella elaborazione ed adozione di un Regolamento o di una Policy (ad esempio sul conflitto di interessi o sul whistleblowing) oppure nell’aggiornamento del Codice di comportamento. In seguito, puoi anche chiedere a Spazioetico di costruire un corso utile a trasferire i contenuti del suddetto atto regolamentare.
I tempi?
Dipende da cosa hai in mente, ma di solito nel giro di un mese riusciamo a produrre un corso di media lunghezza. Tieni conto che, dato il livello di personalizzazione dei casi e della tipologia di amministrazione (e quindi di rischio di corruzione), un corso di Spazioetico non potrà mai essere uguale ad un altro e quindi non potremo mai vendere lo stesso corso ad amministrazioni diverse, come spesso purtroppo abbiamo visto fare nella Formazione a Distanza.
Insomma, la nostra attenzione è rivolta ad offrire le migliori soluzioni che possano dare senso alla TUA strategia di prevenzione della corruzione e un maggiore coinvolgimento dei TUOI partecipanti.
Se vuoi capire meglio come funzionano i nostri corsi, non esitare a chiederci di farti vedere una demo o una videolezione che abbiamo realizzato per un’altra amministrazione. I prodotti che abbiamo realizzato finora hanno incontrato il favore delle amministrazioni committenti e non sembrano risentire dello svantaggio di non avere il docente in presenza.
In breve sintesi, le tematiche che possiamo sviluppare sono le seguenti:
IL FENOMENO CORRUTTIVO. PROCESSI, INTERESSI E VALORI
MAPPATURA DEI PROCESSI E ANALISI DEL RISCHIO DI CORRUZIONE
IL CONFLITTO DI INTERESSI. UN CALEIDOSCOPIO DI SITUAZIONI A RISCHIO
IL CONFLITTO DI INTERESSI IN AMBITO SANITARIO
IL CONFLITTO DI INTERESSI NELLE ATTIVITA’ DI CONTROLLO, VIGILANZA E ISPEZIONI
IL CONFLITTO DI INTERESSI NEI CONTRATTI PUBBLICI. LE LINEE GUIDA ANAC PER L’INDIVIDUAZIONE E LA GESTIONE DEI CONFLITTI DI INTERESSI NEI CONTRATTI PUBBLICI
IL CONFLITTO DI INTERESSI NEGLI ENTI LOCALI
IL WHISTLEBLOWING
ECOLOGIA DELLE RELAZIONI DELL’AGENTE PUBBLICO
LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NELLE SOCIETA’ E NEGLI ENTI CONTROLLATI O PARTECIPATI DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO. LA CHECK-LIST @SPAZIOETICO PER LA GESTIONE DELLE ISTANZE
IL CODICE DI COMPORTAMENTO DEI DIPENDENTI PUBBLICI
IL CONTRASTO AL RICICLAGGIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
TRASPARENZA E PRIVACY
Per qualsiasi informazione aggiuntiva siamo disponibili in qualsiasi momento, al telefono o via mail.
A presto e buon lavoro!
Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE puoi scriverci una email: info@spazioetico.com
oppure inviarci il modulo di contatto
Il problema con cui ci confrontiamo quotidianamente tutti noi che operiamo nel campo della formazione, o della conoscenza, in generale, è che le informazioni che trasferiamo, le conoscenze che aiutiamo a formare e le competenze che aiutiamo a costruire entrino realmente a far parte dei processi decisionali responsabili del corretto esercizio dei diritti costituzionali dei cittadini.
Un desiderio naturale. Covato nei lunghi anni di apprendistato, di studio, di carriere professionali a volte lunghe e appassionate. Un desiderio che nutre la nostra sete di riconoscimento sociale e che troppo spesso porta ad innamorarci delle nostre idee e che ci rende reticenti ad accettare la bontà delle idee degli altri. Ma anche un desiderio di appartenenza e la testimonianza di un solido impegno civile.
Le fasi emergenziali sono, in questo senso, vere e proprie cartine di tornasole per capire se il contributo che sentiamo di aver fornita ai destinatari delle nostre attività sia entrato a far parte del modo in cui vengono affrontate le questioni di rilevanza nazionale (come vedete ci siamo ben cautelati dall’usare la terribile parola “mainstream”).
Ad esempio, nell’ambito della corruzione si grida all’emergenza ogni qual volta eventi di una certa rilevanza penale sconvolgono gli animi e le coscienze dei comuni cittadini e dei loro rappresentanti politici. Il buon senso imporrebbe che, all’atto di discutere e decidere cosa fare per arginare o contrastare il fenomeno, i contributi più rilevanti emergano all’attenzione dei decisori pubblici o, quantomeno, all’attenzione dei media che hanno il compito di orientare l’opinione pubblica.
Ma poi ci rendiamo conto che sia il decisore pubblico che tutto il circuito mediatico che lo circonda e lo nutre raggiunge livelli di autoreferenzialità parossistici. Ad esempio, è stato piuttosto straziante e, in qualche modo, paradossale osservare come dopo tanti anni di formazione e comunicazione sul fenomeno della corruzione e dell’anticorruzione abbiamo dovuto recentemente ascoltare politici con importanti responsabilità affermare che la corruzione sarebbe stata sicuramente debellata da (niente di meno che) un provvedimento legislativo appena adottato (sic!).
Quali esperti avranno consigliato i suddetti politici? Come sono stati scelti questi esperti? Non ci è dato di sapere anche perché un minuto dopo che le leggi vengono approvate o che importanti decisioni vengono adottate è davvero impossibile trovare il padre o il patrigno o, quantomeno, l’ispiratore. E’ tutta una corsa allo smarcamento, al prendere una certa distanza, al cautelarsi sulla bontà, allo scendere dal carro in corsa.
Anche perché gli esperti in questione, una volta tornati nell’arena, non fanno altro che azzuffarsi su tutto. Si costituiscono sui social network come “bande” e si aggirano sul web, sulla carta stampata e in televisione fornendo un punto di vista sempre prevalente ed esclusivo rispetto a quello degli altri.
Attualmente, osserviamo questa guerra di posizioni non solo sulla questione, centrale, di come affrontare il coronavirus e la delicata fase di riapertura, ma anche su argomenti collaterali (ma non troppo) che vengono coinvolti in questa marmellata di opinioni, come la tecnologia da adottare per la tracciabilità, la privacy, la didattica a distanza e tanti altri.
E’ cruciale, come è ovvio, che chi decide abbia a disposizione le migliori conoscenze. Meno ovvio comprendere come si arriva a selezionare la componente tecnica che dovrebbe garantire solidità alle decisioni.
Il metodo che si utilizza per scegliere a chi dare retta nei momenti di emergenza dovrebbe essere adottata in tempi di non emergenza, attraverso procedure snelle e dalla provata efficacia. Il rischio, troppo alto, è che si adottino approcci estemporanei e che prassi pericolose si consolidino.
Ebbene, in Italia, attualmente, l’unico vero approccio, che in realtà è una prassi consolidata, sembra essere quello della “COOPTAZIONE”.
Se fai parte di un determinato “circuito” o “club” e quindi “appartieni” ad un soggetto che ha una forte esposizione relazionale (noi li chiamiamo “hub relazionali”) con la politica o con i media o con l’economia o con l’”accademia”, allora hai la possibilità di entrare nella stanza dei bottoni, altrimenti il tuo contributo verrà del tutto ignorato. Sembra che a prevalere sia la presenza nelle agende telefoniche giuste piuttosto che avere delle buone idee su una certa questione. E questo vale anche per i comitati redazionali dei giornali o delle televisioni, per i Consigli di Amministrazione delle società pubbliche o private, per i partiti politici, ecc… Valeva anche per la ricca attività convegnistica che, fortunatamente, a seguito del diffondersi del contagio, subirà per forza di cose una decisa contrazione.
La cooptazione sembra essere anche alla base del meccanismo di selezione delle famose “task force” che nel periodo dell’emergenza hanno proliferato intorno ai centri decisionali nazionali e locali. Con l’apporto di circa 450 esperti. Alcuni di essi con comprovata esperienza ed autorevolezza, altri con mere ambizioni di visibilità.
La cooptazione è un meccanismo assai noto per chi si occupa di prevenzione della corruzione. Fa parte dei meccanismi di selezione basati sulla “qualità relazionale” degli Agenti, cioè sulla loro capacità e disponibilità ad “appartenere” ad un certo gruppo che soddisfa bisogni di appartenenza, nonché bisogni di acquisizione di un certo status sociale e, ovviamente, di appartenenza.
E’ un meccanismo vecchio come il mondo. Ma è anche uno dei più pericolosi precursori dei fenomeni corruttivi. E’ un meccanismo che genera crediti e debiti relazionali, cioè relazioni ambigue perché, se da un lato garantiscono visibilità ad un soggetto, dall’altro lo fidelizzano e lo mantengono in una situazione che noi chiamiamo “aspettativa di remunerazione”.
Per farla breve e comprensibile, chi ha ottenuto, pur non meritandolo, un posto in prima fila nella stanza dei bottoni, di certo arricchirà il suo CV, la sua rete di relazioni, e la sua esperienza professionale. Di contro, allo stesso soggetto, potrebbe essere richiesto, in futuro, una qualche forma di remunerazione, cioè il perfezionamento di uno scambio che resta sospeso nel tempo.
Per questo la cooptazione non è un crimine di per sé, ma attiva una pericolosa dinamica relazionale. Non sarà un caso che i meccanismi di cooptazione sono stati esclusi da qualsiasi processo di selezione a parte quelli universitari in ambito anglosassone, salvo, tuttavia, collegare le sorti di un eventuale fallimento del soggetto cooptato con quelle del soggetto cooptante.
Invece il mondo della politica italiana, dei media e gran parte del mondo dell’economia e della finanza funziona quasi esclusivamente attraverso il modello della cooptazione. Non ci stupiamo poi se qualcuno utilizza queste relazioni per promuovere interessi indicibili. E non ci lamentiamo se siamo circondati da persone che hanno venduto la propria libertà per un posto in una task force o in un comitato scientifico, in un Consiglio di Amministrazione, o per una cattedra universitaria… Prima di gridare vittoria contro la corruzione c’è tanta strada da fare nella comprensione profonda dei suoi meccanismi di base.
I processi decisionali delle democrazie deboli come quella italiana non sono destinati, purtroppo, ad essere troppo efficaci proprio perché sopravvivono meccanismi relazionali ancestrali.
Un modo assai efficace per escludere molti dei rischi che provengono da questi meccanismi relazionali ci sarebbe ed è quello di farsi, sempre, pagare. In questo modo, una relazione di scambio verrebbe sostituita da una relazione di agenzia, cioè un incarico professionale che non innesca ambiguità di sorta dal momento che è remunerato attraverso la corresponsione di un pagamento chiaro e trasparente.
Purtroppo, spesso, questa soluzione mal si concilia con le casse sgangherate dei richiedenti. E poi, vuoi mettere la bella figura di dire “Lo faccio a titolo gratuito! Lo faccio per dare una mano al mio Paese”!
Ebbene, noi siamo sicuri che non appena l’emergenza allenterà un po’ la morsa i nostri decisori dovranno affrontare in maniera energica la questione di come selezionare le migliori risorse da spendere nel caso di emergenze come un maledetto virus, la corruzione o il collasso dell’economia.
E quindi penseranno di costituire l’ennesima task force su come attivare una task force. Preoccupatevi di stare nelle agende giuste.
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Approfondimento matematico.
Una postilla per spiegare il significato della formula che abbiamo inserito nell’immagine all’inizio di questo post:
La parte sinistra della formula (la “radice quadrata” di una task force”) non ha alcun senso matematico. O non dovrebbe averlo. Non è possibile moltiplicare le task force e quindi non avrebbe senso immaginare la radice quadrata di una task force, perché una radice quadrata è l’inverso dell’elevamento a potenza, cioè dell’operazione che moltiplica una task force per se stessa. Tuttavia, visto che le task force si stanno moltiplicando, tra non molto potremmo leggere sull’ANSA la notizia di una task force “al quadrato” e a quel punto estrarre una radice quadrata sarebbe possibile. E opportuno. E probabilmente Spazioetico vincerà la Medaglia Fields, che in pratica è il Premio Nobel della Matematica. Fino ad allora, la radice quadrata di una task force è solo una metafora, per spiegare le logiche della cooptazione. Logiche che sono illustrate nella seconda parte della formula (quella a sinistra) che invece ha un significato preciso:
E’ una sommatoria, cioè la rappresentazione abbreviata di una addizione. Può essere riscritta in questo modo, usando il segno “+“, che tutti noi abbiamo imparato a conoscere alle scuole elementari (oppure semplicemente per cambiare le pile di qualunque apparecchio elettronico):
In pratica, è una addizione che prende in considerazione tutti i membri di una task force (indicati con la lettera “m“) e somma il degree di tutti i membri.
Ma cosa diavolo è un degree? Qui viene il bello! Dovete sapere che le relazioni tra le persone possono essere rappresentate usando dei grafi, cioè degli insiemi di punti (detti nodi) collegati tra loro da segmenti (detti archi):
Due persone in relazione tra loro saranno rappresentate come nodi connessi da un arco. Considerando qualunque nodo di un grafo (lo indicheremo per convenzione con la lettera “v“) il grado di v, cioè degree(v) è il numero degli archi che escono da v (o che entrano in v: se il grafo non è orientato, è la stessa cosa), vale a dire il numero di relazioni in cui il nodo v è coinvolto. Adesso il significato della sommatoria dovrebbe essere chiaro:
relazioni di m1 + relazioni di m2 + relazioni di m3 + … + relazioni di mn
Una task force gestita con il meccanismo della cooptazione è un accumulo di relazioni. Ciascun membro porta “in dote” le proprie relazioni, che vengono condivise con gli altri membri, e può accedere a nuove relazioni. E’ una logica quantitativa, non qualitativa. Chi ha più relazioni (ha un degree elevato) ha più probabilità di essere cooptato. Cioè, chi ha più relazioni è destinato ad avere sempre più relazioni.
Ovviamente, c’ è qualcosa che non va in questa logica quantitativa. Che non guarda alla qualità delle relazioni. Esistono diversi tipi di relazioni ed è rilevante anche il modo in cui si gestiscono e si usano le relazioni. Sono rilevanti anche gli interessi che corrono sulle relazioni e i bisogni che vengono soddisfatti dalle relazioni. La qualità delle relazioni è fondamentale per prevenire la corruzione. La cooptazione è un meccanismo a rischio di corruzione perché non distingue tra relazioni buone e relazioni cattive.
Il 21 aprile 2020 Massimo Brunetti, RPCT della AUSL di Modena e Vicepresidente di AIIF, è stato ospite della Diretta Facebook di Spazioetico, dal titolo “Diamo ossigeno al SSN“.
In #stateacasa con Spazioetico speriamo di avervi dato alcuni strumenti non troppo convenzionali per comprendere meglio un fenomeno davvero complesso come la corruzione.
Speriamo davvero di aver fatto chiarezza su alcuni elementi che spesso sono fonte di equivoco. Ad esempio:
La corruzione NON E’ UN’EMERGENZA. Essa esiste e, purtroppo, esisterà sempre dal momento che rappresenta il costo strutturale di una relazione di agenzia. Fintanto che esisterà il rischio che un agente immobiliare commetta un azzardo morale facendovi acquistare un immobile diroccato, avendo omesso di informarvi delle cattive condizioni e della relazione di familiarità con il vecchio proprietario, allora esisterà anche il rischio che un agente della sanità pubblica commetta un azzardo morale facendo acquistare ad un paziente un medicinale di cui non ha bisogno, omettendo di informarlo sulle reali condizioni di salute e sulle qualità del farmaco, nonché sulla particolare relazione di frequentazione abituale con il venditore del farmaco stesso o sui rapporti economici con l’azienda che lo produce.
La corruzione NON E’ un reato, o almeno non è solo un reato. E’ una “condotta” le cui motivazioni vanno cercate nella sfera privata dei principali delegati e degli agenti pubblici e nella particolare dinamica che subiscono gli interessi primari (caduta di interessi primari).
Non esiste LA CORRUZIONE. Esistono fenomeni tra loro assai diversi che vengono tutti ricondotti nella sfera della corruzione. C’è grande differenza tra la corruzione spicciola, amministrativa e sistemica così come sono diverse le misure per arginare tali fenomeni.
La CORRUZIONE in SANITA’ è del tutto peculiare in riferimento agli interessi coinvolti, alla pluralità e complessità degli attori e alla “qualità” degli interessi primari che la sanità pubblica promuove.
Ripartiamo dalla prima domanda che ci siamo posti, e, cioè, se le condotte corruttive sono “mala in se”, oppure se sono “mala quia prohibita”.
“Tanto tuonò che piovve”, disse un giorno Socrate rivolgendosi ad un suo studente dopo che Santippe, sua moglie, gli gettò una brocca d’acqua addosso alla fine di un memorabile alterco. In effetti, dopo che abbiamo speso molte parole a definire, individuare, mettere in relazione concetti, eventi e azioni umane, la contrapposizione tra “mala in se” e “mala quia prohibita” ci sembra ora un falso problema.
Le azioni che consideriamo “cattive di per sé” (mala in se) fanno riferimento a valori personali e collettivi e sono storicamente determinate, mentre le cose “cattive perché proibite” sono tali perché lo Stato, cioè chi detiene il potere delegato dalla collettività, definisce delle regole che introducono vincoli ulteriori, superando la percezione basata sui valori individuali e collettivi.
Osservando le reazioni, al di là del sottile velo di ipocrisia che circonda l’ambito politico e quello sanitario, sembra proprio che le condotte corruttive siano un “male perché proibite” da leggi che spesso vengono interpretate come ostacoli all’economia.
Questo succede perché gli attori del complesso sistema della sanità pubblica hanno sempre una percezione “parziale” delle relazioni di delega (cfr. Modello di Agenzia Esteso) e dei ruoli (Principale delegato e Agente) che all’interno di tale relazione essi giocano. Soprattutto, gli attori non percepiscono o percepiscono in maniera assai debole i danni prodotti agli interessi primari in gioco, in particolare, il diritto alla salute e la salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità dei mercati.
La corruzione, infatti, è uno strano fenomeno. Per chi è all’interno del “patto” si generano esclusivamente esternalità positive, cioè vantaggi. Mentre nell’omicidio, colui chi commette tale reato, così come chi osserva è immediatamente a contatto con il danno che viene procurato, cioè con il corpo della vittima, nella corruzione la percezione del danno non è immediatamente osservabile. Come è noto è assai complesso calcolare lo spreco di risorse pubbliche che la corruzione determina. Ed è ancora di più complesso determinare il costo per gli interessi primari della collettività di un singolo evento di corruzione. Inoltre, i pregiudizi ai meccanismi di concorrenzialità dei mercati che prendono vita a seguito di eventi corruttivi, cioè le posizioni di monopolio o i cartelli che emergono nel mercato, emergono nel medio-lungo periodo e difficilmente gli attori in campo attribuiscono alle condotte corruttive la causa di tali fenomeni.
Se non si percepiscono nell’immediato i danni agli interessi primari che vengono prodotti dalle condotte corruttive, allora ci sarà bisogno di un “legislatore illuminato” che adotti regole, proibizioni, sanzioni rispetto a tali comportamenti (e sarà sempre osteggiato).
Quindi non sono le azioni ad essere cattive di per sé o buone, ma occorre considerare i limiti degli individui nella percezione delle implicazioni di tali azioni. Le proibizioni sono filtri che intervengono e si sostituiscono a questo gap di percezione.
Inoltre non si può valutare la corruzione esclusivamente con categorie etiche (il bene o il male) perché la corruzione contribuisce a definire quelle categorie, cioè, è interna al processo di definizione delle regole di comportamento e, quindi, al di sopra delle categorie etiche.
Forse solo la “corruzione spicciola”, soprattutto nei casi di concussione e peculato, viene considerata un male di per sé, perché, non esistendo un patto che distribuisce esternalità positive agli attori in gioco e, contestualmente, essendo presenti delle “vittime”, se ne percepisce immediatamente la pericolosità sociale. Per la corruzione amministrativa e, ancor di più, per la corruzione sistemica dovremmo coniare un terzo concetto: “mala in oculis iudicantibus”, ovvero, un’azione è “cattiva” se così è negli occhi di chi osserva e giudica.
Un brevissimo esempio, tratto da una delle situazioni che si verificano più di frequente negli ospedali pubblici, dimostrerà quanto stiamo dicendo.
Marta è un’operatrice sanitaria che da poco lavora presso il dipartimento di chirurgia generale dell’Ospedale di XY. In questa prima fase si è trovata a gestire le procedure di ricovero programmato occupandosi, in particolare, dell’agenda del dipartimento.
Il suo lavoro è a contatto con il pubblico che è composto, per lo più, da persone che si trovano nella spiacevole situazione di doversi sottoporre a un intervento chirurgico.
Un giorno Marta si trova ad avere a che fare con una paziente, Francesca, che da tempo si prepara per essere operata.
Marta nota che il medico chirurgo di Francesca le ha richiesto una serie di prestazioni ambulatoriali da svolgersi in tempi rapidi e comunque prima dell’operazione.
Una di queste prestazioni è particolarmente complessa e Francesca, che è già avvezza a questo tipo di analisi, confessa a Marta che probabilmente non riuscirà a trovare spazio negli ambulatori convenzionati con l’Ospedale.
Francesca: CONOSCI QUALCHE AMBULATORIO PRIVATO DOVE POTREI ANDARE? IO NON SO DOVE ANDARE…
Marta: MMMH….
Marta non ha quell’informazione.
Chiedendo a uno specialista del dipartimento, il dottor Lupi, Marta viene a sapere che uno dei tanti poliambulatori presenti nel quartiere gli ha messo a disposizione dei biglietti da visita da consegnare ai richiedenti, nel caso si trovassero a dover produrre questo tipo di analisi che è notoriamente complessa da ottenere dal servizio pubblico. Gli ha assicurato che i propri operatori sono in grado di produrre la prestazione in tempi brevissimi a un costo relativamente contenuto.
Il titolare del poliambulatorio ha un accordo con il dottor Lupi. Gli riconoscerà il 30% delle entrate economiche relative ai pazienti che accederanno all’ambulatorio grazie alla sua indicazione.
A Marta viene in mente di consigliare a Francesca quel poliambulatorio, consegnandole uno di quei biglietti da visita.
In questo scenario sono assai visibili i limiti percettivi degli attori in gioco.
Dunque, se consideriamo solo le «implicazioni» di breve periodo, notiamo che l’effetto della consegna del biglietto da visita sarà, presumibilmente, la soddisfazione dell’utente.
Valutiamo ora, quali sono i vantaggi di ogni singolo “attore”:
Cittadini/utenti. Fronteggiare una necessità risolvendo il problema della scarsità o assenza di informazioni.
Operatore economico. Ha il vantaggio di ridurre l’incertezza ed il rischio di impresa, consolidando o espandendo quote di mercato.
Agente pubblico (dottor Lupi). Ottenere vantaggi per sé o per terzi da una posizione di potere.
Agente pubblico (Marta). Soddisfare un fabbisogno informativo della paziente.
Nessuno degli attori in gioco è in grado di percepire il danno agli interessi primari del Principale. In effetti, probabilmente, né gli agenti pubblici né, tantomeno, il cittadino/utente è in grado di comprendere chi sia veramente il suo Principale e quali interessi primari esso esprima.
Se ci limitiamo al Principale Delegato, cioè all’ospedale pubblico, in effetti, la percezione del danno è piuttosto limitata: dopotutto, quale problema potrebbe mai arrecare all’ospedale quell’indicazione, che, anzi, serve proprio a risolvere un problema organizzativo?
Se impariamo a riconoscere l’esistenza e la centralità del Principale Delegante, cioè della collettività che è fatta di cittadini titolari di diritti e di mercati, allora le cose cambiano.
UN AGENTE PUBBLICO, il dottor Lupi, MODIFICA LE CONDIZIONI DI CONCORRENZIALITA’ DI UNA PARTE DEL SETTORE PRIVATO LOCALE, per determinare un vantaggio di un soggetto o di un gruppo di soggetti. Questa dinamica PROVOCA UNA SELEZIONE DEI CONCORRENTI, alcuni dei quali si troveranno in una posizione di vantaggio rispetto agli altri. Questa dinamica, che abbiamo imparato a chiamare “SELEZIONE AVVERSA”, è SFAVOREVOLE PER LA PARTE PUBBLICA, in quanto resteranno in piedi solo i concorrenti che possono vantare relazioni preferenziali all’interno dell’ospedale pubblico. Questo disinnesca le condizioni di concorrenzialità del mercato che, di norma, sono la qualità del servizio ed il prezzo. Inoltre, in condizioni di monopolio, il monopolista non sarà più interessato a fornire servizi di qualità, né, tantomeno, a ridurre il costo di tali sevizi in quanto si trova ad operare in assenza di competizione.
Pertanto, se consideriamo le «implicazioni» di medio-lungo periodo, l’effetto della consegna del biglietto da visita sarà, presumibilmente, la modificazione delle condizioni del mercato di prestazioni sanitarie con estrema insoddisfazione da parte di tutto gli altri competitor. I quali, tra le altre cose, o scompariranno oppure si adegueranno alle nuove regole di concorrenzialità e cercheranno anch’essi sponsor interni all’amministrazione.
Questa implicazione di medio-lungo periodo non viene quasi mai percepita dagli attori in campo che, viceversa, sperimenteranno con soddisfazione il buon esito della transazione relazionale. E’ proprio questa incapacità o impossibilità di percepire i danni agli interessi primari del Principale la ragione per cui le condotte corruttive non vengono catalogate come “mala in se”. Ed è questo il motivo per cui il grande sforzo a cui deve tendere la prevenzione della corruzione è proprio di aumentare la qualità degli agenti pubblici nel decodificare correttamente il proprio ruolo, le proprie condotte e le implicazioni REALI che tali condotte generano.
La corruzione è un fenomeno complesso perché è complesso il sistema di relazioni che lega tra loro i diversi soggetti che agiscono all’interno delle pubbliche amministrazioni ed i soggetti esterni che si interfacciano con il sistema pubblico.
Esistono tre tipi di corruzione, molto diversi tra loro:
Corruzione spicciola
Corruzione amministrativa
Corruzione sistemica
La corruzione amministrativa si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione.
La corruzione amministrativa inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione.
La corruzione amministrativa ha il volto di Mr. Burocrate, bravissimo nel suo lavoro. Tutti riconoscono le sue competenze e la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati dalla sua amministrazione. Conosce molto bene le norme, le procedure e le prassi che regolano il suo settore. Le conosce talmente bene, da riuscire a manipolare i processi, per favorire interessi privati. Per poter agire indisturbato, Mr. Burocrate ha bisogno di due cose:
deve avere il potere di gestire i processi (o alcune fasi dei processi),
i processi che gestisce devono essere vulnerabili.
La corruzione è sistemica quando diventa un meccanismo di regolazione tra il potere pubblico e gli interessi privati.
La corruzione sistemica spesso non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte, nella stanza dei bottoni e li governa dall’esterno.
Le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.
La corruzione sistemica ha il volto di Mr. Wolf, come il personaggio di Pulp Fiction. E’ una corruzione molto difficile da identificare, perché i diversi attori dialogano tra loro in modo indiretto, servendosi di mediatori (i cosiddetti faccendieri), che mettono a disposizione della rete corruttiva il loro patrimonio di conoscenze, informazioni e competenze. In molti casi non intacca la legittimità dei processi della pubblica amministrazione: i processi sono gestiti rispettando tutte le leggi, tutte le procedure; e tutti gli obiettivi della pubblica amministrazione vengono raggiunti … ma qualcosa, la corruzione sistemica, ha manipolato: la legge, le procedure e le logiche di programmazione.
La corruzione spicciola ha la faccia dell’ispettore sanitario, che chiede denaro agli esercizi commerciali e poi si gioca tutta la mazzetta alle slot machine.
Ha la faccia della funzionaria che usa la macchina della ASL per fare la spesa;
Ha a faccia dell’infermiere che avvisa l’impresa funebre quando un paziente muore;
Ha la faccia del responsabile del settore finanziario che si paga lo stipendio due volte.
La corruzione spicciola ha la faccia di Mr Sleazy. Nessuno ha mai dedicato sequenze di film a Mr. Sleazy (il “Signor Squallido“). Mr. Sleazy è un farabutto ed un opportunista: agisce “ai margini” della pubblica amministrazione, laddove sa che nessuno lo vede, e si inventa piccoli espedienti, approfittando del proprio ruolo di pubblico ufficiale.
Il paragone con Mr. Wolf non regge: Mr. Wolf è un professionista della corruzione, Mr. Sleazy, invece, è un “morto di fame”, un accattone, un parassita. I due frequentano posti diversi e non si possono davvero soffrire. Se Mr. Wolf deve chiedere aiuto a qualcuno, per portare a buon fine i suoi affari, non si rivolge a Mr. Sleazy… Ma a Mr. Burocrate, cioè al “tecnico” della corruzione.
Corruzione sistemica, amministrativa e spicciola agiscono in modi molto diversi sul contesto interno ed esterno.
La corruzione amministrativa è “specializzata” ad aggredire il contesto interno.
Manipola i processi, i ruoli, le risorse umane e finanziarie, Sfrutta le vulnerabilità dell’organizzazione. Le vulnerabilità dell’organizzazione sono chiamate «fattori di rischio».
La corruzione sistemica agisce invece a cavallo tra organizzazione e ambiente. Perché, come abbiamo detto, è un meccanismo di regolazione degli interessi che “circolano” nel contesto interno ed esterno. La corruzione sistemica si serve della corruzione amministrativa, per manipolare i processi.
La corruzione spicciola è un parassita che usa l’organizzazione per accumulare utilità provenienti dall’ambiente. Dipende fortemente dal fattore umano: dalla qualità dell’agente pubblico. Dai suoi valori.
La corruzione aggredisce sempre i processi!
La corruzione spicciola aggredisce le attività operative (che eseguono il processo) e non deve necessariamente distorcere la struttura del processo, ma si limita a fare leva sulle conseguenze del processo e sull’asimmetria informativa.
La corruzione amministrativa aggredisce le attività di supporto (quelle che rendono possibile l’esecuzione del processo) e quasi sempre manipola i criteri decisionali, le prassi, i controlli, le procedure e le informazioni.
La corruzione sistemica, aggredisce le attività di governo del processo (allocazione delle risorse, programmazione strategica, programmazione operativa, controllo di gestione, ecc…).
La corruzione sistemica manipola i processi dall’esterno, agendo sulla fase di programmazione. In questo modo può, a piacimento, non far partire i controlli oppure indirizzarli dove vuole.
La corruzione amministrativa manipola tutte le attività di supporto: dalla gestione delle segnalazioni alla gestione del contenzioso. Può anche incidere sulle logiche di esecuzione dei controlli interni.
La corruzione spicciola agisce sempre alla periferia dei processi e quindi aggredirà l’esecuzione del controllo, che è una attività operativa. Potrebbe anche cercare di manipolare le attività successive al controllo (gestione delle sanzioni e contenzioso) o cercare di pilotare l’assegnazione dei controlli.
La mappatura dei processi e la valutazione del rischio di corruzione possono identificare solo la corruzione amministrativa.
La corruzione spicciola potrebbe sfuggire alla valutazione del rischio che non prende del tutto in considerazione la qualità degli agenti pubblici e si può prevenire agendo sul piano etico e favorendo le segnalazioni di condotte illecite da parte dei dipendenti e dei cittadini.
La corruzione sistemica è invisibile, perché gli accordi corruttivi possono generarsi fuori dall’organizzazione e poi scaricarsi sui processi; ma può essere contrastata monitorando i processi, con indicatori di anomalia, per identificare tempestivamente eventuali condotte illecite.
(Dialogo tra Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di SPAZIOETICO)
MdR. Caro Andrea, perché sei così arrabbiato?
AF. Perché sto ripensando al caso del dottor Prodigo, che ha manipolato il processo di pagamento delle fatture e si è appropriato dei soldi dell’ospedale. Eppure il suo comportamento viene qualificato come abuso d’ufficio, solo perché non è stato lui a pagare la Volpe Srl …
MdR. Questa cosa purtroppo accade molte volte: il giudizio si concentra sul procedimento e sull’atto finale e non sul processo. Sugli atti amministrativi che vengono adottati dai pubblici ufficiali. E sanziona con meno gravità la manipolazione delle decisioni e delle informazioni, che è però è altrettanto grave.
AF. Anche perché la modifica dei criteri decisionali oppure la diffusione delle informazioni molto spesso non impatta sulla legittimità o sulla liceità degli atti amministrativi.
MdR. Esatto! Tutto sembra regolare, anche se non lo è! E’ quello che succede, nell’ambito degli appalti, con i cosiddetti “bandi fotocopia”: si manipolano le caratteristiche del prodotto o servizio, i criteri di aggiudicazione o i requisiti di partecipazione, al fine di favorire un determinato operatore economico. Da quel momento in poi, la procedura va avanti da sola, seguendo i binari tracciati nel bando di gara. Nella fase di selezione del contraente tutto sembra legittimo. L’operatore economico vince perché risulta essere il migliore. Ma vince perché le regole del gioco sono state modificate per favorirlo.
AF. E così la corruzione diventa invisibile …
MdR. Io credo che arrivati a questo punto, dobbiamo abbandonare il punto di vista del codice penale. La corruzione non è un reato, o non è “solo” un reato. Quando gli eventi di corruzione hanno avuto luogo, nei tribunali si cerca di dare un nome a quegli eventi, di associarli a dei reati, per poterli sanzionare. Ma quegli eventi già esistono e si sono sviluppati fuori dai tribunali, si sono sviluppati dentro il contesto sociale e dentro le organizzazioni pubbliche.
AF. Hai ragione, Massimo! Il codice penale serve per reprimere la corruzione. Ma se vogliamo prevenire la corruzione, dobbiamo adesso concentrarci sulle dinamiche e sui meccanismi di base che fanno emergere e funzionare i fenomeni corruttivi. Ma da dove possiamo cominciare?
MdR. Caro Andrea, per prima cosa dobbiamo smettere di catalogare i comportamenti, smettere di chiederci se quel certo comportamento è un abuso d’ufficio oppure peculato, oppure corruzione. Dobbiamo smettere di catalogare e cominciare ad osservare. Se osserviamo il comportamento del dottor Prodigo, secondo te, cosa vediamo?
AF. Vediamo un Agente pubblico che ha fregato la pubblica amministrazione per cui lavora. E lo ha fatto perché la sua sfera pubblica si è sovrapposta alla sua sfera privata.
MdR. Esatto: la signora Valeria Volpe è contemporaneamente moglie del dottor Prodigo e titolare di una ditta che esegue lavori che il dottor Prodigo deve verificare.
AF. E poi … Vediamo una situazione in cui qualcuno ha delle informazioni che altri non hanno: solo il dottor Prodigo sa che i lavori non sono stati eseguiti. E lui mente al suo collega Distratto, autorizzando il pagamento di fatture per lavori inesistenti, perché sa che Distratto non potrà verificare.
MdR. Conflitto di interessi, asimmetrie informative e azzardo morale. Per capire i fenomeni corruttivi dobbiamo ripartire da qui….
Le diverse tipologie di reato previste dal codice penale italiano descrivono dei comportamenti che hanno tutti un elemento in comune: IL PREVALERE DEL PRIVATO SUL PUBBLICO. UNA ROVINOSA CADUTA DEGLI INTERESSI DI TUTTI A BENEFICIO DEGLI INTERESSI DI POCHE PERSONE.
Un terremoto che danneggia i principi, le fondamenta della pubblica amministrazione: l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. E che può causare danni più o meno gravi.
Questo terremoto sembra essere il meccanismo di base dei diversi comportamenti che il codice penale cerca di sanzionare, in quanto manifestazioni visibili dei fenomeni corruttivi.
Nei precedenti articoli abbiamo cominciato a studiare il Modello Principale-Agente. Questo modello di analisi può aiutarci, ancora una volta a capire meglio le premesse e le dinamiche che scatenano il TERREMOTO DELLA CORRUZIONE, causando la CADUTA DELL’INTERESSE PRIMARIO.
La teoria Principale-Agente identifica una particolare forma di infedeltà contrattuale: il Principale delega l’Agente affinché curi i propri interessi, ma l’Agente decide invece di favorire interessi secondari (propri o di terzi) a discapito dell’interesse Primario del Principale. Questa infedeltà contrattuale dell’Agente si chiama AZZARDO MORALE.
Affinché si generi un TERREMOTO c’è bisogno di diversi elementi. Vediamoli ora tutti insieme, anche se poi avremo bisogno di un breve caso per illustrare come interagiscono tra di loro.
L’ASIMMETRIA INFORMATIVA è una condizione in cui un’informazione non è condivisa integralmente fra soggetti in relazione: una parte detiene maggiori informazioni rispetto all’altra parte e può trarre un vantaggio da questa configurazione.
CONFLITTO DI INTERESSI. è la situazione in cui l’interesse secondario di un agente pubblico o di un destinatario dell’azione amministrativa tende ad interferire con l’interesse primario della collettività e della pubblica amministrazione.
L’AZZARDO MORALE. In presenza di interessi secondari e di asimmetrie informative, l’Agente pubblico decide di favorire in concreto gli interessi secondari a spese della collettività e della pubblica amministrazione, confidando nella impossibilità, per quest’ultima, di controllare il suo comportamento. Facendo leva sul conflitto di interessi l’Agente Pubblico commette un AZZARDO MORALE, cioè risolve il conflitto di interessi facendo cadere gli interessi primari.
Un breve esempio ci mostrerà come questi meccanismi interagiscono tra loro e generano il rischio che si verifichi un evento corruttivo.
La dottoressa Marta Distenti è un medico anestesista che lavora, da tempo, presso l’Ospedale pubblico “Sant’Omèro e Santa Tibia”.
L’Ospedale vive una cronica assenza di specialisti. In assenza di turn-over da anni ormai, non essendoci molti medici disponibili per attività sempre più numerose e complesse, l’Ospedale decide di assegnare a Marta numerosissimi casi, anche in specializzazioni in cui lei ha scarsa esperienza, come le visite preparatorie ad interventi chirurgici in ambito ortopedico.
Come è ben noto, l’anestesista effettua una visita preoperatoria basata sui risultati delle visite, così come dalle informazioni sullo stato di salute del paziente (malattie, farmaci, allergie, visite di laboratorio.) e valuta la prontezza del paziente all’intervento.
Durante la visita e l’esame, il medico anestesista fa conoscere al paziente tutti i metodi dell’anestesia, i loro vantaggi e svantaggi, rischi ed eventuali effetti collaterali. Tenendo presente le condizioni di salute del paziente, l’anestesista suggerisce al chirurgo il metodo ottimale di anestesia lasciando al paziente la decisione finale.
Una mattina, la dottoressa Marta si trova di fronte un paziente, il signor Tito Tirompo, che mostra perplessità sulla necessità e sull’urgenza con cui il Professor Protesini, luminare di chiara fama internazionale, ha disposto la sua operazione chirurgica ad un’anca e l’impianto di una protesi.
In particolare, il paziente lamenta la scarsità di informazioni che gli sono state fornite e la laconicità della sua interlocuzione con “l’occupatissimo” Professor Protesini:
“Dell’operazione mi ha informato un suo collaboratore. Presso l’Ospedale ho provato a chiedere informazioni ma nessuno mi ha saputo o voluto rispondere!”
Il paziente rivolge una domanda diretta a Marta:
”Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore?”
Nemmeno Marta sa cosa rispondere al paziente. Per suo conto, invece, nel corso della visita preparatoria al paziente, rileva un problema cardiaco che consiglierebbe di procedere ad un’operazione chirurgica solo in particolarissimi casi di estrema urgenza o di pericolo di vita.
Marta sa bene che il Professor Protesini è una specie di battitore libero all’interno dell’Ospedale pubblico. Questo perché attira un numero altissimo di potenziali pazienti e garantisce performance astronomiche in termini di interventi chirurgici. Questa particolare condizione del Professor Protesini, è ben nota all’interno dell’Ospedale, ed è dimostrata anche da una certa indulgenza con cui alcune sue relazioni esterne vengono tollerate.
In questo scenario osserviamo la presenza di ben due asimmetrie informative.
Occupiamoci della prima asimmetria informativa, che noi chiamiamo “asimmetria del Principale cieco”, Come potete notare, per ragioni organizzative dovute ai frequenti turn-over, il principale “Ospedale” degli agenti pubblici coinvolti, ovvero l’anestesista Marta Distenti e lo specialista Professor Papaverini, non è in grado di sapere come si comporteranno i propri agenti.
Inoltre, il Principale mostra una certa “indulgenza” verso le relazioni esterne del Professor Protesini, dal momento che quest’ultimo garantisce performance elevate in termine di portafoglio pazienti e ricavi economici all’Ospedale stesso.
E dunque, gli agenti pubblici, in questo caso, promuoveranno esclusivamente l’interesse primario dell’organizzazione? Oppure promuoveranno anche interessi secondari, cioè interessi privati propri? Il Principale non può, o non ha intenzione di saperlo.
Il Principale, cioè, è cieco. L’asimmetria del Principale cieco si manifesta ogniqualvolta il principale, cioè una pubblica amministrazione, delega funzioni e risorse ad un ufficio o ad un dipendente pubblico oppure ad un operatore economico a cui viene affidato un lavoro o servizio o la realizzazione di un’opera pubblica.
L’asimmetria sta nel fatto che il principale non è in grado o non ha intenzione di sapere, del tutto o anche solo in parte, se l’agente eseguirà le istruzioni che gli ha fornito, né se avrà utilizzato appropriatamente le risorse pubbliche che gli sono state assegnate.
Questa asimmetria informativa può essere ridotta attraverso meccanismi di controllo, ma non può essere del tutto esclusa. La pubblica amministrazione, infatti, essendo un principale diffuso, dal momento che il potere è riconducibile alla collettività, deve per forza di cose affidarsi a degli agenti e delegare loro funzioni. Paradossalmente l’unico modo per escludere l’asimmetria informativa del Principale cieco è che il Principale agisca per proprio conto, ma questo è impossibile.
L’asimmetria del Principale cieco, invece, può essere ampliata dal fatto che il Principale, in questo caso un Direttore Generale o un Direttore Sanitario o Amministrativo, decida coscientemente di non controllare i propri agenti per premiare la cura di un interesse primario. Nel nostro caso la performance organizzativa che genera aumento del portafoglio clienti e maggiori ricavi.
Esiste anche una seconda asimmetria informativa. Fateci caso, sia il Professor Protesini, sia l’anestesista Marta Distenti detengono informazioni che non sono in possesso dei destinatari, cioè del paziente e potrebbero trarre vantaggio dal fatto che i suddetti destinatari non sono, o non sono pienamente al corrente della situazione.
Questa seconda asimmetria informativa, che noi chiamiamo “secondaria” è più facile da individuare nel nostro caso. Il paziente è privo di informazioni riguardo, da un lato, alla necessità e urgenza dell’operazione chirurgica e, dall’altro, alla situazione problematica rilevata in sede di visita anestesiologica.
Il paziente percepisce che tali informazioni siano detenute dagli agenti pubblici, cioè il Professor Protesini e Marta.
Per questo il paziente rivolge una domanda diretta a Marta: “Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore”?
Questa asimmetria informativa genera il rischio che l’agente pubblico abusi della particolare condizione di svantaggio del destinatario, dal momento che quest’ultimo ha un interesse diretto ad ottenere tale informazione che, presumibilmente, gli permetterà di affrontare l’operazione serenamente oppure, di rifiutarsi di affrontarla.
Tuttavia, affinché si verifichi un evento corruttivo mancano ancora due elementi.
Il primo dei quali è piuttosto noto, almeno in astratto e si chiama conflitto di interessi.
Degli esiti del suo screening Marta informa senza indugio un componente dell’equipe del Professor Protesini che la ascolta attentamente.
Marta riferisce anche della perplessità del paziente e delle scarse informazioni che gli sono state fornite in merito all’imminente operazione chirurgica.
Il dottor Lo Schiavo, collaboratore del dottor Protesini, le risponde con una certa preoccupazione…
“Non se ne parla di non operare!” e continua: “Siamo già sotto ai numeri che avevamo concordato con il produttore!” e si lascia scappare anche: “Per stare nei numeri dovremmo operare anche le renne di Babbo Natale!”
Non conosciamo, ovviamente, i termini della relazione tra l’equipe del Professor Protesini e le aziende produttrici di dispositivi protesici, ma è indubbio che tale relazione è particolarmente intensa, tanto da generare un potente “interesse secondario”.
Questo interesse secondario che potremmo definire come l’interesse ad avvantaggiare un operatore economico privato produttore di protesi, confligge con l’interesse primario che è la tutela della salute del paziente, da un lato e la tutela dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici, dall’altro.
Ecco dunque che si genera il conflitto di interessi.
L’Agente ha un proprio spazio di manovra o di discrezionalità che lo può condurre, in presenza di interessi secondari, ad interferire con l’interesse primario.
Manca un ultimo tassello al nostro puzzle. Né Marta né l’equipe del Professor Protesini, infatti, hanno perseguito ancora nessuna condotta illecita, almeno limitatamente al caso del nostro paziente.
Ma poi…
“Non si preoccupi dottor Lo Schiavo” risponde la dottoressa Marta Distenti: “Io potrei rappresentare per voi un buon investimento visto che l’Ospedale mi assegna quasi tutte le visite anestesiologiche. Facciamo così, io rassicuro i pazienti, visto che a me chiedono informazioni che a voi spesso non si permettono di chiedere. Dica al Professor Protesini che lo verrò a trovare per parlare di me e del mio futuro”. Ovviamente Marta si impegna a non far emergere i problemi rilevati in sede di visita anestesiologica.
L’operazione viene condotta dall’equipe del Professor Protesini. Il paziente supera brillantemente l’operazione.
Ed ecco l’azzardo morale, cioè il comportamento opportunistico attraverso cui Marta e l’equipe del Professor Protesini perseguono, in concreto, propri interessi a spese della collettività e della pubblica amministrazione.
Abbiamo così tutti gli ingredienti della corruzione come abuso di potere. Marta Distenti e l’equipe del Professor Protesini, perseguendo i propri interessi, hanno inquinato l’azione amministrativa determinando un danno all’interesse pubblico che, ricordiamo, è la tutela della salute del paziente e la salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici.
La circostanza per cui il paziente ha superato brillantemente l’operazione non deve generare false aspettative di legittimità della condotta degli agenti in questione. Intanto perché abbiamo fatto correre un rischio elevato ed inutile ad un paziente, poi perché probabilmente il suddetto paziente non aveva bisogno della protesi e, quindi, abbiamo generato un danno alla sua salute e un inutile spreco di risorse pubbliche. Infine, si è generato un pregiudizio alla salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici: la protesi, infatti, non è stata scelta perché qualitativamente e economicamente migliore rispetto alle altre o più appropriata rispetto alla patologia, bensì viene selezionata in ragione della particolare relazione che intercorre tra l’agente pubblico Professor Protesini e l’azienda produttrice.
Se il paziente fosse deceduto, ovviamente, la posizione degli agenti pubblici si sarebbe ulteriormente aggravata: avrebbero risposto, oltre che di corruzione, anche di omicidio colposo.
