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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Divagazioni estive (2): le facce della corruzione

Mr Sleazy & Mr Wolf

Oggi vi proponiamo la nostra seconda “divagazione estiva”, da leggere sotto l’ombrellone. Oppure in casa (preferibilmente davanti a un ventilatore).

Molti ricorderanno quella “pubblicità progresso” del 1990, che diceva “AIDS, se lo conosci non ti uccide… Se lo conosci lo eviti”. Che, tra l’altro, nel 1993 finì nel mirino del Pool di Mani Pulite per una presunta tangente versata dalla Fininvest al Ministro della Sanità De Lorenzo (ma di cui nessuno è stato riconosciuto colpevole).

Qualcosa di simile si può dire della corruzione:

PUBBLICITà PROGRESSO

Conoscere la corruzione è il “cuore del problema”. Bisogna definirla. Senza usare i tecnicismi del codice penale, ma anche senza cadere nella semplificazione implicita nelle definizioni contenute nei PNA 2013 e 2015:

  • “abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati” (PNA 2013),
  • “assunzione di decisioni devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari” (PNA 2015).

Alcune notizie (finite recentemente su tutti i giornali cartacei e on-line) dimostrano chiaramente che entrambe le definizioni, pur essendo corrette, danno una rappresentazione troppo indifferenziata del fenomeno:

  • Nuovo Stadio della Roma. In questa vicenda la corruzione si genera dalla necessità di far combaciare gli interessi pubblici con quelli privati e da un mediatore incaricato informalmente dalla Giunta di tenere i contatti con i palazzinari della Capitale.
  • Torino: clienti in cambio di auto e cene. Un appuntato dei Carabinieri, in servizio presso il Tribunale di Torino si sarebbe adoperato per portare clienti a un avvocato e l’avvocato lo ha ricompensato rendendogli più facile la vita: interventi gratuiti da parte di un oculista, sconti presso una concessionaria d’auto usate, cene gratis al ristorante.
  • Basilicata: corruzione nelle aziende sanitarie locali. Il potere politico nomina, fiduciariamente, i Direttori Generali e i Commissari delle aziende sanitarie locali. E questi ultimi si “sdebitano”, manipolato concorsi pubblici e consulenze, per favorire candidati e professionisti raccomandati dalla politica.

La corruzione, insomma, ha molte facce diverse tra loro. E noi ve le vogliamo raccontare.
LE FACCE DELLA CORRUZIONE
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Mr Wolf e la Corruzione Sistemica. Risolveva problemi. In casa d’altri. Per questo l’avevano soprannominato Mr. Wolf, come il personaggio di Pulp Fiction. Ma anziché occuparsi di automobili piene di sangue, l’avvocato Luca Lanzalone si occupava di mettere a posto i casini della politica. Prima a Genova e a Crema (entrambe guidate dal PD) poi a Livorno e a Roma, con i 5 Stelle. A suo carico ci sono solo ipotesi di reato. Le indagini e l’eventuale processo potrebbero dimostrare la sua totale innocenza. Tuttavia, Lanzalone, il Signor Wolf de Noantri, è suo malgrado diventato il simbolo di un particolare tipo di corruzione: quella sistemica (altrimenti nota come “political corruption“). La corruzione sistemica spesso non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni ) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali. E’ una corruzione molto difficile da identificare, perché i diversi attori dialogano tra loro in modo indiretto, servendosi di mediatori (i cosiddetti faccendieri), che mettono a disposizione della rete corruttiva il loro patrimonio di conoscenze, informazioni e competenze. In molti casi non intacca la legittimità dei processi della pubblica amministrazione: i processi sono gestiti rispettando tutte le leggi, tutte le procedure; e tutti gli obiettivi della pubblica amministrazione vengono raggiunti … ma qualcosa, la corruzione sistemica, ha manipolato: la legge, le procedure e le logiche di programmazione.
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Mr Sleazy: la Corruzione Spicciola. Nessuno ha mai dedicato sequenze di film a Mr. Sleazy (il “Signor Squallido“), ma ne abbiamo parlato spesso nei nostri casi. Mr. Sleazy è un farabutto ed un opportunista: agisce “ai margini” della pubblica amministrazione, laddove sa che nessuno lo vede, e si inventa piccoli espedienti, approfittando del proprio ruolo di pubblico ufficiale. Mr. Sleazy ha molte facce, che raccontano tutta la bassezza della corruzione spicciola. Ha la faccia del carabiniere, che procura clienti all’avvocato e chiede in cambio cene gratis. Ha la faccia dell’ispettore sanitario, che chiede denaro agli esercizi commerciali (“tu mi paghi e io ti avviso prima di fare un’ispezione“) e poi si gioca tutta la mazzetta alle slot machine. Ha la faccia della funzionaria che usa la macchina del Comune per fare la spesa; dell’infermiere che avvisa l’impresa funebre quando un paziente muore; del responsabile del settore finanziario che si paga lo stipendio due volte. Il paragone con Mr. Wolf non regge: Mr. Wolf è un professionista della corruzione, Mr. Sleazy, invece, è un “morto di fame”, un accattone, un parassita. I due frequentano posti diversi e non si possono davvero soffrire. Se Mr. Wolf deve chiedere aiuto a qualcuno, per portare a buon fine i suoi affari, non si rivolge a Mr. Sleazy… Ma a Mr. Burocrate, cioè al “tecnico” della corruzione.
Anger management problems

Mr Burocrate: la Corruzione Amministrativa. Mr. Burocrate è bravissimo nel suo lavoro. Tutti riconoscono le sue competenze e la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati dalla sua amministrazione. Conosce molto bene le norme, le procedure e le prassi che regolano il suo settore. Le conosce talmente bene, da riuscire a manipolare i processi, per favorire interessi privati. Per poter agire indisturbato, Mr. Burocrate ha bisogno di due cose:

  • deve avere il potere di gestire i processi (o alcune fasi dei processi),
  • i processi che gestisce devono devono essere vulnerabili.

Mr. Burocrate è il simbolo della corruzione amministrativa, cioè di quella corruzione che si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Mr. Burocrate va d’accordo con tutti: con Mr. Wolf, da cui può ricevere protezione e nuovo potere; ma anche con Mr. Sleazy. Spesso Mr. Sleazy è un collaboratore di Mr. Burocrate e Mr. Burocrate tollera le sue bassezze per renderlo proprio complice.

Stiamo semplificando, ovviamente: Wolf, Sleazy e Burocrate non esistono. Spesso, nella realtà, i confini tra corruzione sistemica, amministrativa e spicciola sono sfumati un singolo fenomeno corruttivo può avere tratti che rimandano a tutti i tipi di corruzione. Tuttavia, se accettiamo questa semplificazione, possiamo scoprire cose interessanti sulla corruzione
CONTESTO ESTERNO E CONTESTO INTERNO

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I termini contesto esterno e contesto interno sono entrati nel vocabolario di tutti gli RPCT dopo l’approvazione del PNA 2015. Il Contesto interno, da tenere in considerazione per la valutazione del rischio corruttivo, è l’organizzazione; mentre il contesto esterno è l’ambiente in cui l’organizzazione è inserita: l’ambiente che la pubblica amministrazione governa e con cui interagisce.

Corruzione Sistemica, Amministrativa e Spicciola interagiscono in modi molto diversi con il contesto interno ed esterno. Usando una metafora medica, potremmo dire che Mr. Wolf, Mr. Sleazy e Mr. Burocrate sono agenti patogeni che aggrediscono parti diverse dell’organismo (organizzazione+ambiente).

COMPLETO

La Corruzione Amministrativa (Mr. Burocrate) è “specializzata” ad aggredire il contesto interno. Manipola i processi, sfruttando le loro vulnerabilità. La Corruzione Sistemica (Mr. Wolf) agisce invece a cavallo tra organizzazione e ambiente: è un meccanismo di regolazione degli interessi che “circolano”nel contesto interno ed esterno. La Corruzione Spicciola, infine (Mr. Sleazy), è una specie di parassita che approfitta dell’organizzazione, per accumulare utilità provenienti dall’ambiente. Questo ultimo tipo di corruzione dipende fortemente dal fattore umano:dalla qualità dell’agente pubblico. Dalla sua onestà. In generale dai suoi valori.

Anche in questo caso stiamo semplificando. Ma questa semplificazione ci consente di capire una serie di cose:

  • La mappatura dei processi e la valutazione del rischio di corruzione possono (sempre se correttamente eseguiti) identificare solo la Corruzione Amministrativa;
  • La Corruzione Spicciola potrebbe sfuggire alla mappatura dei processi (che non prende del tutto in considerazione la qualità degli agenti pubblici) e si può prevenire agendo sul piano etico e favorendo le segnalazioni di condotte illecite da parte dei dipendenti (whistleblowing) e dei cittadini;
  • La Corruzione sistemica è invisibile, perché gli accordi corruttivi possono generarsi fuori dall’organizzazione e poi scaricarsi sui processi; ma può essere contrastata monitorando i processi attraverso indicatori di anomalia, per identificare tempestivamente eventuali condotte illecite.

GOVERNARE, SUPPORTARE E OPERARE

Ma proseguiamo il cammino dentro la nostra metafora medica:

  • corruzione = agente patogeno.

I tre mister della corruzione, quando aggrediscono il contesto interno, prendono il controllo di specifiche funzioni dell’amministrazione. Fuor di metafora:

  • La Corruzione Spicciola interferisce con le funzioni operative (che eseguono il processo) e non deve necessariamente distorcere la struttura dei processi.
  • La Corruzione Amministrativa aggredisce le funzioni di supporto (quelle che rendono possibile l’esecuzione del processo) e quasi sempre manipola i criteri decisionali, le prassi, le procedure e le informazioni.
  • La Corruzione Sistemica, infine (come abbiamo visto) sorge e si sviluppa quasi sempre fuori dall’organizzazione ed aggredisce le funzioni di governo (funzione legislativa, allocazione delle risorse, programmazione strategica,programmazione operativa, ecc…).

I tre tipi di corruzione possono ricorrere anche nello stesso processo, ma localizzate in punti diversi. Prendiamo il caso dei processi di controllo esterno (ispezioni presso le aziende, controlli anagrafici, sopralluoghi presso i cantieri, ecc…)

controlli 1

I controlli sono un processo complesso,costituito da attività di diverso tipo:

  • Attività operative: l’esecuzione del controllo;
  • Attività di supporto alle attività operative: gestione delle segnalazioni, campionamento, assegnazione del controllo, gestione delle sanzioni e del contenzioso;
  • Attività di governo del processo: programmazione e controlli interni.

Adesso possiamo fare un gioco: “Indovina dove?” Cioè: indovina dove colpirà ciascun tipo di corruzione….

Indovina-chi

controlli 2

Mr. Sleazy agisce sempre alla periferia dei processi e quindi aggredirà l’esecuzione del controllo, che è una attività operativa. Potrebbe anche manipolare le attività successive al controllo (gestione delle sanzioni e contenzioso) o cercare di pilotare l’assegnazione dei controlli, ma per fare queste cose deve avere la complicità di Mr. Burocrate.

controlli 3

Mr. Burocrate è in grado di manipolare tutte le attività di supporto: dalla gestione delle segnalazioni alla gestione del contenzioso. Quindi il rischio di Corruzione Amministrativa è molto diffuso nei processi di controllo. L’azione di Mr. Burocrate si può estendere anche alle attività di governo del processo e incidere sulle logiche di programmazione delle attività e dei controlli. Tuttavia, il vero pericolo per le attività di governo è rappresentato da Mr. Wolf.

controlli 4

A Mr. Wolf non piace “sporcarsi le mani” dentro i processi. Preferisce manipolare i processi dall’esterno, agendo sulla fase di programmazione. In questo modo può, a suo piacimento, non far partire i controlli oppure indirizzarli dove vuole lui. Mr. Wolf non manipola le logiche di programmazione: lui decide le logiche di programmazione. La corruzione sistemica è invisibile perché può incidere sulla normativa di settore (può cambiare le leggi), sugli obiettivi strategici e sulla destinazione delle risorse umane e finanziarie. In questo modo il processo viene eseguito correttamente, ma ad essere corrotte sono le regole che guidano il processo.

Vogliamo chiudere questa seconda divagazione estiva senza proporre delle soluzioni. Ma solo proponendo una cosa: qualunque misura di prevenzione deve tenere conto della complessità dei fenomeni corruttivi ed adattarsi alle loro dinamiche.

La L. 190/2012 non è in grado di prevenire una corruzione diversa da quella amministrativa. E alcune recenti proposte,come l’introduzione del DASPO ai corrotti o degli agenti provocatori non ci sembrano idonee ad arginare un fenomeno così complesso.

Il comportamento di “cooptazione”. Cosa rischiano le comunità monitoranti

Il comportamento di “cooptazione” rappresenta il “metodo di selezione” privilegiato da larga parte della classe dirigente di questo Paese (e non solo).

Co-optare significa “scegliere insieme” e la cooptazione è, tecnicamente, un “Sistema d’integrazione di un corpo consultivo o comunque collegiale, per cui il nuovo membro viene assunto su designazione di quelli già in carica” (fonte: Treccani). Fenomeni di cooptazione sono osservabili ogni giorno soprattutto in politica e in economia. Ad esempio, si sceglie arbitrariamente di assegnare un incarico ad un soggetto al di fuori di un sistema competitivo che premia la qualità e il merito, ma in virtù di relazioni privilegiate (o da privilegiare) con finalità di reciproco vantaggio. L’effetto perverso di un sistema basato sulla cooptazione è il fenomeno della “selezione avversa”, cioè la modificazione delle condizioni di concorrenzialità di un determinato mercato con effetti progressivamente degenerativi del sistema.

Qui ci preme focalizzare l’attenzione sui rischi che il metodo di cooptazione genera, a livello locale e nazionale, nei confronti di coloro che svolgono il ruolo fondamentale di “controllo” dell’azione di governo: le cosiddette “comunità monitoranti“. Esse rappresentano le “cellule fondamentali utili a tenere lontana la cosa pubblica da corrotti e corruttori attraverso forme di controllo diffuso, e a presidiare i territori delegittimando la presenza mafiosa” (Libera).

@Spazioetico è stato invitato alla seconda edizione della SCUOLA COMMON (Scuola Nazionale di Cittadinanza Monitorante). Ci è stato chiesto di riflettere insieme agli attivisti sui rischi connessi alla loro attività, che si possono sintetizzare con questa frase contenuta nel libro “ANTICORRUZIONE POP“: “Riconoscere tutti i rischi di corruzione, di compromesso, di cooptazione e di strumentalizzazione che ti troverai ad affrontare come cittadina o cittadino monitorante”.

Abbiamo provato a farlo, come il nostro solito, con i dilemmi etici.

SCENARIO. Prologo

  • Enrico lavora presso l’Azienda sanitaria locale di XY ed è responsabile dell’attività di Vigilanza programmata sul territorio a tutela della collettività dai rischi sanitari.
  • E’ molto attivo sui temi dell’ambiente e della tutela della salute pubblica, tanto che ha fondato l’associazione OMNIASALUS, di cui è, da sempre, Presidente.
  • L’associazione promuove la cosiddetta “advocacy”, cioè, l’attività di monitoraggio, comunicazione e informazione, orientate ad influenzare i decisori politici locali sui rischi collegati all’amianto.
  • L’associazione, tra le altre cose, fa parte di un importante ed autorevole network nazionale.
  • La principale occupazione di Enrico, quando lavora per l’associazione, è raccogliere e rielaborare dati e informazioni a livello regionale sui luoghi in cui continua a persistere il rischio di contatto con strutture pericolose, che potrebbero esporre la popolazione ad inalazioni dannose per la salute.
  • Periodicamente, l’associazione pubblica sul proprio sito dossier statistici elaborati proprio sui dati rilevati da Enrico.
  • Tutto questo lavoro dovrebbe servire a costruire una mappatura puntuale dei rischi, quanto mai essenziale al fine di predisporre gli adeguati interventi di bonifica delle aree da parte delle istituzioni locali.

SCENARIO (Primo episodio)

  • Enrico ha sempre sottolineato quanto sia importante per l’associazione avere un’interlocuzione privilegiata con l’amministrazione regionale.
  • Questo “rapporto privilegiato” era nato qualche anno prima, quando l’assessore all’ambiente della Regione lo aveva invitato a partecipare ad un tavolo di consultazione su come mitigare il rischio di amianto sul territorio regionale.
  • In ragione del fatto che l’associazione era l’unico soggetto titolare di informazioni attendibili, anche grazie al certosino lavoro di raccolta e rielaborazione di Enrico, l’assessore regionale lo aveva preso a riferimento quando si era trattato di scrivere e adottare il Piano regionale Amianto, un documento di indirizzo e coordinamento contenente strategie e strumenti attuativi per orientare l’attività di prevenzione delle Aziende Sanitarie Locali su questo tema.
  • I rapporti di stima reciproca con l’assessore regionale si sono andati sempre più consolidando nel tempo, tanto che l’assessore ha iniziato a richiedere insistentemente ad Enrico, anche come forma di riconoscimento dell’importante contributo dato, di fornire una serie di attività formative a beneficio degli uffici regionali in materia ambientale.

All’inizio Enrico tentenna, dovrà giustificarlo al network nazionale. Per fugare ogni dubbio, pone all’Assessore due condizioni:

  • che la formazione sia a titolo gratuito e
  • che sarà lui stesso ad erogarla, ma in qualità di dipendente pubblico e non come Presidente dell’associazione.

L’Assessore accetta ed Enrico risponde positivamente all’invito.

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SCENARIO (Secondo episodio)

  • L’attività formativa ha avuto tale successo che Enrico, forte della visibilità ottenuta, decide di offrire, attraverso l’associazione, servizi formativi su tutto il territorio regionale, incrementando la reputazione della sua organizzazione e consolidando le entrate economiche.
  • L’Assessore, in tutte le occasioni, non ha mai fatto a meno di sottolineare quanto sia stata profetica la sua intuizione.
  • Dal canto suo Enrico considera quella scelta estremamente fruttuosa, anche perché in questo modo ora è in grado di stabilizzare molti dei giovani collaboratori dell’associazione che hanno vissuto in uno stato di costante precarietà.
  • Tra le stabilizzazioni in vista, anche quella della figlia dell’Assessore che aveva partecipato come tutor a diverse attività formative.
  • Era stato lo stesso Enrico a rendere disponibile la sua associazione per un tirocinio.
  • La ragazza si era dimostrata davvero brillante ed aveva raccolto il consenso unanime dei partecipanti dei corsi e degli altri membri dell’associazione.

Enrico ritiene che stabilizzare la figlia dell’Assessore sia la cosa più giusta da fare…

(SCENARIO. Nemesi)

  • Il mandato della Giunta regionale volge al termine e, a breve, ci saranno nuove elezioni. Questa volta l’assessore si candida ad assumere una posizione diversa e ambisce alla Presidenza della Regione.
  • Nell’arena politica quattro candidati si contendono il delicato incarico e la competizione comincia a farsi sempre più dura.
  • Uno degli argomenti più controversi, proprio perché il territorio è assai sensibile alle questioni ambientali e alla tutela della salute, è la valutazione dell’azione dell’esecutivo regionale, con particolare riferimento all’attuazione del Piano regionale Amianto.
  • Mancano pochi giorni alla pubblicazione del report.
  • Dai dati in mano ad Enrico, con i quali avrebbe dovuto elaborare il report, risulta chiaramente visibile il netto fallimento delle politiche messe finora in atto, con chiara responsabilità in capo all’assessore uscente, novello candidato.
  • Enrico chiama l’Assessore-candidato e gli rivela che i dati non sono per nulla buoni.
  • L’Assessore, anche sulla base dei rapporti ormai consolidati, replica a Enrico: “Forse è il caso di non pubblicare questa volta il report, anche perché siamo in clima elettorale e non mi sembra opportuno”.

Enrico non sa davvero cosa deve fare…

La nemesi finale, ovviamente, è diretta conseguenza con la “spiralizzazione” del rapporto tra il Presidente dell’Associazione e l’Assessore, cioè tra soggetto controllore e soggetto controllato (perché titolare di un potere delegato).

Il “controllore“, se fa bene il suo lavoro, acquisirà informazioni rilevanti per valutare l’azione di governo del soggetto controllato.

Il controllore si trova, cioè, in una situazione di “asimmetria informativa” nei confronti del “controllato”.

Quest’ultimo potrebbe avere un interesse a disinnescare l’efficacia del controllo oppure ad accedere alle informazioni in via privilegiata al fine di trarre un vantaggio dalla diffusione o mancata diffusione di esse ed eludere obblighi di “rendere conto” (accountability).

Il metodo che il controllato (Assessore) utilizza è la “cooptazione“, cioè, egli seleziona il controllore (Presidente) attraverso criteri di scelta del tutto arbitrari, per assicurargli un vantaggio (fornire un servizio formativo) e così re-munerarlo dell’attività svolta in sede di consultazione. In realtà il meccanismo dovrebbe servire a garantire al controllato l’innescarsi di un rapporto privilegiato con il controllore che, solo in seguito, determinerà la richiesta finale, di non pubblicare dati per lui negativi.

Perché il caso è dilemmatico? Le comunità monitoranti hanno l’obbligo di “dialogare” con il titolare di un potere delegato, sia esso un Assessore o un Direttore generale di una ASL, ad esempio. Il lavoro sul campo impone un certo “sporcarsi le mani” nell’accezione più positiva, cioè attraverso una cooperazione fattiva con le amministrazioni. Rifiutare ogni interlocuzione perché questo imporrebbe un “rischio” di cooptazione farebbe venir meno gran parte del motivo per cui una comunità monitorante esiste.

A volte le cause sono assai meno nobili. Si può essere condizionati da un certo narcisismo e dalla volontà di essere il “primus inter pares“. Si può ritenere il proprio lavoro l’unico degno di visibilità, così che l’interlocuzione privilegiata con chi amministra è un segno di forza nei confronti degli altri “competitor” sociali.

Infine, in mancanza di regole o principi chiari e condivisi (quali sono le «regole» del network nazionale? Esistono degli «standard» di condotta? Sono noti a tutti gli anelli della catena?), si può venire influenzati dal fatto di vivere particolari difficoltà economiche e, quindi, dal desiderio (tutt’altro che raro in questi contesti) di garantire lo stipendio a fine mese ai propri collaboratori (come anche il caso del Presidente mostra).

E’ importante, in questi casi, saper interpretare bene il contesto, lavorare in squadra, possedere una cultura organizzativa aperta alla emersione di questioni e critiche (discuss-ability).

E importante anche porsi alcune domande, quali, ad esempio:

  • Quali “scambi” vengono proposti, quali sono già consolidati.
  • Siamo titolari di “asimmetrie informative” nei confronti del soggetto che ci sta proponendo una (presunta) re-munerazione/attenzione?
  • I “sistemi relazionali” nei quali siamo coinvolti sono esposti ad asimmetrie informative?

Nonostante tutte le attenzioni che possiamo avere, a volte ci troveremo in casi fortemente dilemmatici, come quello del Presidente dell’Associazione. 

Allora, forse, è il caso che di porci altre domande:

  • Quale è la scelta (o le scelte) che garantirà di più la coerenza con il «sistema di valori» stiamo perseguendo in questo tempo e in questo contesto?
  • Cosa siamo disposti a perdere?
  • Cosa non siamo disposti a perdere, mai?

N. B. Le slides relative a questo caso possono essere scaricate qui: https://www.slideshare.net/spazioeticomail/il-comportamento-di-cooptazione-rischi-per-le-comunit-monitoranti
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