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Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Dove sono i corrotti? Perché abbiamo bisogno di un nuovo modello (evolutivo) per la prevenzione della corruzione?

Il 21 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno provato a dare una risposta alla seguente domanda: “Dove sono i corrotti? Perché abbiamo bisogno di un nuovo modello (evolutivo) per la prevenzione della corruzione?

Ecco il video della Diretta Facebook.

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Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Il 14 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno provato a dare una risposta alla seguente domanda: “Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Ecco il video della Diretta Facebook.

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Il rischio di corruzione durante l’emergenza Covid-19. Dove sono i corrotti?

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
@SPAZIOETICO

Articolo apparso sulla rivista “IL QUOTIDIANO DELLA P.A.”  in collaborazione con AZIENDITALIA il giorno 7/07/2020

“Il rischio di corruzione durante l’emergenza Covid-19. Dove sono i corrotti?”

E’ questo il titolo dell’articolo che Spazioetico ha pubblicato su “LEGGI D’ITALIA – IL QUOTIDIANO PER LA P.A.” il 7 luglio 2020.  Dove sono i corrotti?” è la domanda contenuta nel primo capitolo del nostro ultimo libro, l’e-book “L’etica delle relazioni dell’Agente pubblico”, in cui esploriamo la dimensione relazionale ed etica della corruzione. E il nostro articolo è un esempio di come le teorie e gli strumenti proposti nell’e-book possono essere usate per analizzare fenomeni concreti, ma anche per valutare l’efficacia delle attuali strategie di prevenzione suggerite dall’Autorità anticorruzione italiana (ANAC) ed attuate dalle pubbliche amministrazioni.

Il fenomeno reale che abbiamo analizzato è la relazione tra situazioni di emergenza e intensità del rischio di corruzione. E’ un fenomeno ben noto all’opinione pubblica, perché diversi fatti di cronaca, che attraversano la storia italiana, dimostrano nei momenti di crisi e di emergenza il rischio di corruzione aumenta. Per esempio, lo Scandalo della Banca Romana (il primo clamoroso caso di corruzione politico-finanziaria dell’Italia Unità) del 1893 matura nel contesto della crisi economica e finanziaria che (a partire dal 1888) travolge l’economia e il sistema bancario, che aveva finanziato le speculazioni edilizie e la bolla del mercato immobiliare della città di Roma, da poco divenuta Capitale del Regno. In tempi più recenti, come non ricordare i casi di malversazione dopo il terremoto in Irpinia e Basilicata del 1980, oppure Mafia Capitale, impressionante fenomeno di corruzione sistemica associato all’emergenza migranti e alla gestione dei campi rom e dei centri di accoglienza per profughi e richiedenti asilo.

Il nesso tra emergenza e corruzione, insomma, è innegabile, ma nessuno si è mai chiesto perché la corruzione aumenta nei periodi di crisi ed emergenza. Una risposta a questa domanda è necessaria, per tenere sotto controllo il fenomeno, oggi più che mai: la crisi economica conseguente all’emergenza sanitaria “targata” Covid-19 è purtroppo solo all’inizio e già sono emersi casi di truffa, malversazione e malaffare associati alla gestione dell’emergenza.

1. Come contrastare la corruzione durante le emergenze?

Nella prima parte dell’articolo, mettiamo a confronto le azioni intraprese da ANAC e OCSE per contrastare la corruzione durante l’epidemia da Covid-19.

Il aprile 2020 ANAC ha pubblicato un Vademecum per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici”. E il 2 luglio 2020 ha anche presentato in Parlamento la Relazione Annuale 2019, che descrive anche la situazione che si è venuta a creare in Italia nel primo semestre 2020 [2].

Entrambi i documenti esprimono un orientamento che sembra in linea con le attuali aspettative dell’opinione pubblica e delle forze politiche, come affermato dal Presidente: “È chiaro, dunque, che l’Autorità sta orientando sempre di più la propria attività per semplificare e aiutare gli operatori del settore nella più agevole attuazione della normativa, formulando al contempo molteplici proposte di più ampio respiro, che riprenderò più avanti, nell’ottica della leale collaborazione istituzionale”.

Per ANAC, insomma, il problema, durante le emergenze, è semplificare le procedure e standardizzare la gestione dei processi, specialmente i processi di approvvigionamento. Ovviamente è chiaro che, se aumenta il rischio di corruzione, aumenta anche il rischio di manipolazione dei processi. Ed è altrettanto chiaro che i processi delle pubbliche amministrazioni diventano più vulnerabili se le procedure sono confuse o troppo complesse e se chi gestisce i processi non sa che pesci pigliare. Tuttavia le iniziative di ANAC sembrano orientate a “difendere il sistema dalla corruzione” non a ridurre i fattori di rischio della corruzione.

A nostro parere, invece, nei momenti di emergenza, per ridurre la corruzione, non si devono allentare i controlli e semplificare le procedure. 

A dire il vero, non lo pensiamo così solo noi.  La pensa così anche l’OCSE, che nel mese di maggio del 2020 ha elaborato un documento dal titolo: Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery, in cui effettua una analisi di come attori pubblici e privati giocano il proprio ruolo in una dinamica emergenziale, spostando l’attenzione dagli aspetti organizzativi e procedurali agli aspetti dinamici e relazionali, che a noi sembrano i veri precursori dei fenomeni corruttivi. L’OCSE raccomanda, per esempio, di evitare l’uso di intermediari (in Italia li chiamiamo “faccendieri”), invita a rafforzare i meccanismi di tutela dei “segnalanti” e non fa alcuna menzione alla riduzione o semplificazione delle misure di prevenzione adottate. Anzi, nel documento si dice chiaramente che “Le misure di prevenzione della corruzione previste dagli standard OCSE in materia di anti-corruzione, integrità, appalti e concorrenza dovrebbero continuare ad essere applicate” [3]

Insomma, durante le emergenze procedure e controlli devono essere mantenuti ed è importante intervenire non tanto sui processi, ma sugli interessi (pubblici e privati) che circolano al centro e alla periferia del settore pubblico. E’ necessario regolare tali interessi in gioco, evitando di avallare le aspettative di parzialità degli operatori economici e degli altri destinatari della pubblica amministrazione.

2. Sistemi in conflitto: il conflitto di interessi ENDOGENO e il conflitto di interessi INERENTE

La seconda parte dell’articolo cerca di scoprire la genesi dello strano fenomeno dell’aumento della corruzione nei periodi di emergenza. Cerca cioè di rispondere alla fatidica domanda: “Perché la corruzione aumenta durante le emergenze?”.

Abbiamo provato ad analizzare l’attuale situazione emergenziale identificando gli interessi in gioco e concentrandoci su due tipologie di conflitto di interessi pressoché sconosciute, che abbiamo identificato e descritto nella nostra pubblicazione: il conflitto ENDOGENO e il conflitto INERENTE

Il conflitto di interessi ENDOGENO è il conflitto tra gli interessi primari del sistema pubblico. Gli interessi primari promossi dai sistemi pubblici sono infatti costantemente in conflitto tra loro. In particolare, gli interessi primari al buon andamento, all’economicità e alla promozione di determinati diritti entrano spesso in conflitto con l’imparzialità, cioè con l’aspettativa, propria della collettività, che i soggetti che operano all’interno del sistema pubblico promuoveranno esclusivamente gli interessi primari. Il conflitto di interessi ENDOGENO, questo corto-circuito tra interessi primari, deriva il più delle volte dal fatto che l’imparzialità esclude la possibilità che degli interessi privati possano essere promossi attraverso il sistema pubblico, mentre altri interessi primari (come l’economicità o il buon andamento) possono andare in convergenza con interessi della sfera privata. 

Il conflitto di interessi INERENTE, invece, è il conflitto tra gli interessi dei destinatari del sistema pubblico e gli interessi primari. I Destinatari della pubblica amministrazione, hanno un più o meno spiccata tendenza a voler massimizzare i benefici che possono ricavare dalla propria interazione con il sistema pubblico. Sono egoisti per natura. Non perché siano cattivi: semplicemente, il privato che diventa Destinatario di una procedura amministrativa ha in mente il proprio interesse e non è chiamato a farsi carico di interessi primari o collettivi: vuole massimizzare i propri guadagni oppure minimizzare le proprie perdite. Questo interesse “strutturale” alla riduzione del rischio genera una aspettativa di parzialità: il privato si augura che il sistema sia flessibile, che gli Agenti vengano incontro alle sue particolari esigenze. Questa aspettativa di parzialità del singolo destinatario entra in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità e genera il conflitto di interessi INERENTE. 

3. Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza? 

Le situazioni di emergenza influiscono sugli equilibri tra interessi primari in campo pubblico, perché mettono in grave rischio determinati diritti e modificano le aspettative della collettività. Durante le emergenze i conflitti endogeni “collassano” e si verifica una caduta di interessi primari.  Per esempio, l’emergenza Covid-19 ha messo seriamente a rischio il diritto alla salute, ma anche l’economia di un Paese apparentemente sviluppato come l’Italia. I sistemi pubblici sono chiamati a rispondere in modo efficiente alle esigenze di persone, imprese e mercati. Diremmo che, in questo periodo, le aspettative in capo alla cittadinanza, al settore pubblico e ai mercati sono profondamente orientate al “buon andamento”, cioè al fatto  che tutto funzioni al meglio  e non ci siano intoppi

L’effetto di questa intensificazione delle aspettative di efficacia dei sistemi è una certa diminuzione dell’aspettativa di imparzialità: vaccini, sanificazioni, DPI, tutto ciò che occorre per rispondere prontamente all’emergenza devono essere garantite ad ogni costo. Questo porta ad un allentamento delle procedure e dei controlli, perché i controlli preventivi rallentano sempre i processi. E questo in sé non sarebbe certamente un problema: è logico che in situazioni di emergenza, se si ha fretta di raggiungere certi obiettivi, ci si assume il rischio di allentare i controlli. Ma qui entrano in gioco anche gli interessi strutturali dei Destinatari.

In condizioni “normali” l’aspettativa di parzialità del Destinatario viene controbilanciata dall’aspettativa di imparzialità della collettività, che viene promossa da chi agisce all’interno del sistema pubblico. Ma cosa accade se l’aspettativa di imparzialità decade? Se il Sistema Pubblico, ed i suoi principali stakeholder, cioè i cittadini e i mercati rinunciano all’imparzialità? Accade che il Sistema Pubblico comincia ad inviare informazioni simboliche ai Destinatari. Una implicita promessa di indulgenza. Eventuali comportamenti opportunistici dei Destinatari saranno tollerati e non perseguiti, se non causano una riduzione del buon andamento, visto che tutti hanno interesse a perseguire obiettivi più alti, come la tutela della salute oppure la ripartenza dell’economia! 

Nel nostro articolo dimostriamo che in periodi di emergenza, in realtà, il rischio di corruzione aumenta “dal lato dell’offerta”, cioè aumentano i potenziali corruttori, tollerati da pubbliche amministrazioni, politici e cittadini disposti a perdonare la manipolazione del Sistema Pubblico, a patto che non riduca la qualità dei servizi.

In una situazione di questo tipo, un gruppo, anche piccolo, di Agenti pubblici (funzionari, dirigenti, politici) disonesti troverà un esercito di Destinatari (privati cittadini, imprese, associazioni) disponibili a corromperli. Gli interessi secondari degli Agenti si saldano con la aspettativa di parzialità dei Destinatari, in un contesto in cui gli interessi primari possono essere usati come un alibi. Un ménage à trois che coinvolge Principali, Agenti e Destinatari e in cui nessuno può dirsi innocente. Ma in cui nessuno percepisce fino in fondo la propria colpevolezza.

Basterebbero queste poche, elementari considerazioni a convincere i lettori che enfatizzare lo snellimento delle attività amministrative, diminuire i controlli che ostacolano la ripartenza, sono tutte informazioni simboliche atte ad abilitare comportamenti devianti, siano essi truffe o corruzione. 


Se volete consultare l’articolo completo, potete scaricarlo a questo indirizzo: https://www.researchgate.net/publication/342832512_Il_rischio_di_corruzione_durante_l’emergenza_Covid-19_Dove_sono_i_corrotti_SPAZIOETICO_2020docx


[1] Autorità Nazionale Anticorruzione, Vademecum per velocizzare e semplificare gli appalti pubblici, 30 aprile 2020.

[2] Autorità Nazionale Anticorruzione, Relazione Annuale 2019, Roma, 2 luglio 2020

[3] OECD, Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery, 26 maggio 2020.

[4] Massimo Di Rienzo, Andrea Ferrarini, L’etica delle relazioni dell’Agente pubblico – Gestione dei conflitti di interessi e prevenzione della corruzione.


 

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LA PREVENZIONE DEL RICICLAGGIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. Prima Parte

Il 7 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di PREVENZIONE DEL RICICLAGGIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. Si tratta della prima di due dirette interamente dedicate al tema.

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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Quarta Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 30 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della quarta di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Terza Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 23 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della terza di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

 

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POLICY di regolazione del conflitto di interessi. Cosa sono e a cosa servono.

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Il modo peggiore di gestire il conflitto di interessi è scaricare una marea di adempimenti e obblighi sulle spalle di persone che non hanno la benché minima idea di cosa sia un conflitto di interessi.

Per questo, sempre più organizzazioni richiedono a Spazioetico di accompagnarle nella gestione del conflitto di interessi. Spesso con corsi di formazione in presenza o a distanza, oppure chiedendo pareri o indicazioni che possano essere utili per decodificare le situazioni e per gestirle nella maniera più corretta.

A volte la complessità del contesto organizzativo interno ed esterno richiede una gestione più sistematica del conflitto di interessi che, ricordiamolo, è il più importante precursore della corruzione. Per questo ci viene richiesto di supportare gli uffici del Responsabile della prevenzione della corruzione o gli Uffici del personale nella predisposizione e adozione di procedure interne, regolamenti o, come si usa dire di questi tempi, “Policy di regolazione del conflitto di interessi”.

Non è un fatto nuovo dotarsi di tali strumenti. Praticamente tutti gli Istituti bancari o assicurativi hanno una Policy, così come le grandi multinazionali ed aziende di rilevanza nazionale ed internazionale. Tali documenti hanno, più o meno, tutti lo stesso impianto: si definisce l’ambito normativo, le situazioni che si mettono sotto osservazione, si descrivono le misure di gestione. Tutto rimane ad un livello piuttosto formalistico senza individuare la natura del rischio specifico associato al particolare contesto interno e esterno dell’organizzazione. Così che tutte queste Policy si assomigliano molto tra loro.

Riteniamo, invece, che il conflitto di interessi abbia peculiarità tali da dovere essere contestualizzato attentamente. Ad esempio, il rischio di una cattiva gestione del conflitto di interessi in una società controllata/partecipata è completamente diverso da quello che troveremmo in una pubblica amministrazione. Così come il rischio di conflitto di interessi in un’Azienda Sanitaria o Ospedaliera non è in alcun modo sovrapponibile al rischio che ci aspettiamo di rilevare in un Ente Locale. Così anche il rischio per un’azienda privata di grandi dimensioni è del tutto diverso da quello che troveremmo in un’azienda di media-piccola dimensione. In particolare, il rischio derivante da una mancata gestione delle situazioni di conflitto di interessi deve essere valutato:

  • riguardo al rischio di “caduta dell’imparzialità ”, cioè a scenari potenziali in cui un interesse primario posto a presidio della funzione esercitata viene minacciato. In fase di valutazione occorre, pertanto, spostare l’attenzione dall’atto (decisione) “inquinato” da interferenze e condizionamenti esterni, alla situazione idonea o meno ad interferire con la piena ed esclusiva promozione degli interessi primari; 
  • riguardo al potenziale danno reputazionale che l’organizzazione potrebbe fronteggiare a seguito della percezione di imparzialità della sua azione. Per questo è necessario valutare e gestire il cosiddetto “conflitto di interessi apparente”, ovverosia il conflitto di interessi che può essere percepito dall’esterno come tale.

L’elaborazione e la scrittura di una Policy di regolazione del conflitto di interessi è un’occasione irripetibile per l’organizzazione di fissare i propri interessi primari e di condividere con il proprio personale almeno tre elementi che spesso sfuggono all’attenzione generale:

  • il conflitto di interessi è la situazione in cui la promozione di un interesse secondario minaccia un interesse primario
  • un conflitto di interessi può sussistere a prescindere che venga messa in atto una condotta impropria, irregolare o illecita e non rappresenta, di per sé, una situazione in alcun modo sanzionabile;
  • ciò che è sanzionabile sotto un profilo disciplinare è la circostanza che, pur in presenza di un conflitto di interessi, esso non venga fatto emergere e gestito attraverso le disposizioni della Policy.

Spesso il conflitto di interessi viene confuso con la corruzione (è un fenomeno tutto italiano). Si ritiene che il conflitto di interessi sia sintomo di disonestà o che sia, nella migliore delle ipotesi, una colpa. Se, invece, in un’organizzazione il personale ha chiaro che il conflitto di interessi non è una situazione di per sé stigmatizzabile, ma rappresenta un rischio che deve essere fatto emergere, valutato e gestito, allora abbiamo probabilmente compiuto il primo decisivo passo verso l’esatta categorizzazione del fenomeno.

Altro elemento rilevante da condividere attraverso una Policy è la questione che il conflitto di interessi è un fenomeno multidimensionale. Il conflitto di interessi, infatti, può essere generato:

  • Da particolari relazioni della sfera privata dei Principali interni o degli Agenti di un’organizzazione. Si intendono le relazioni interpersonali, conflittuali, di agenzia e di scambio che popolano la sfera privata di Agenti e Principali e che devono essere, in alcuni casi, tenute attentamente separate dalla sfera professionale.
  • Dalle aspettative dei Destinatari (clienti, utenti, pazienti, ecc…); i Destinatari promuovono in maniera “strutturale” interessi secondari alla parzialità dell’azione dell’organizzazione.
  • Dalla particolare configurazione degli interessi primari dell’organizzazione; il conflitto tra interessi primari è anch’esso un precursore della corruzione nel senso che determina un contesto interno favorevole, in molti casi, alla promozione degli interessi secondari.
  • Dalle aspettative della collettività locale, del mercato, dei soci o degli investitori in merito all’imparzialità e al buon andamento dell’organizzazione (per il settore pubblico), alla economicità, efficienza e redditività degli investimenti (per il settore privato).

Ultima questione riguarda le misure di gestione del conflitto di interessi. Nel settore pubblico la misura più nota è l’astensione. Nell’astensione, il superiore gerarchico rimuove il soggetto in conflitto di interessi dall’esercizio della funzione in riferimento allo specifico procedimento o processo. Questo comporta l’impossibilità di adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale, nonché di svolgere attività o assumere decisioni o acquisire e gestire informazioni in merito allo specifico procedimento o processo. Il superiore gerarchico provvede anche alla sostituzione del soggetto in conflitto di interessi. Ma l’astensione non è l’unica misura e spesso è inattuabile nel settore privato o negli Enti controllati o partecipati. A volte non è raccomandabile pena un sostanziale indebolimento della capacità operativa di un ufficio e questo spesso rappresenta un rischio maggiore rispetto a quello che si vuole prevenire. Le misure di gestione devono essere disegnate su misura per l’organizzazione, per il particolare contesto interno ed esterno. In molti casi le misure indicate dalla normativa non sono sufficienti e devono essere implementate attraverso l’adozione di altre soluzioni. Ad esempio:

  • Avocazione. Il superiore gerarchico si assume la responsabilità di svolgere i compiti e le attività, nonché di acquisire e gestire le informazioni e di assumere le decisioni, al posto del soggetto in conflitto. 
  • Gestione congiunta. Il superiore gerarchico impone al soggetto in conflitto di interessi di gestire il processo insieme ad un secondo soggetto, che non è in situazione di conflitto. 
  • Controllo rinforzato. Il superiore gerarchico identifica una serie di controlli da effettuare sul processo gestito dal soggetto in conflitto di interessi, al fine di identificare eventuali non conformità o anomalie sintomatiche di una gestione non imparziale.

Forse la sezione più interessante di una Policy targata Spazioetico è la valutazione preventiva del rischio di conflitto di interessi. E’ un’attività finalizzata a identificare tempestivamente le relazioni, gli eventi critici e i processi che potrebbero far emergere un conflitto di interessi. Per il personale di un’organizzazione si tratta di avviare un processo di valutazione, segnalando al proprio superiore gerarchico modificazioni della propria sfera privata che facciano emergere relazioni idonee a determinare, in futuro, l’emersione di un conflitto di interessi. 

Un conflitto di interessi emerge a seguito di “eventi critici” che modificano l’assetto degli interessi secondari degli Agenti e dei Principali interni, rendendoli idonei ad interferire con gli interessi primari dell’organizzazione.

Il conflitto di interessi si rapporta, dunque, ad una situazione che comincia ben prima dell’emersione di un reale conflitto. Con il concetto di «interesse» identifichiamo delle strategie di soddisfacimento di bisogni della sfera personale, che prendono vita dalla modificazione delle condizioni del contesto di vita personale o professionale di un individuo. Tali relazioni (che chiamiamo “sensibili”), di per sé, non devono essere gestite, almeno fino a quando non siano nelle condizioni di interferire con gli interessi primari dell’organizzazione.  Occorre, tuttavia, che il personale segnali puntualmente l’emersione di tali relazioni sensibili al fine di una gestione più appropriata e tempestiva di un eventuale, futuro, conflitto di interessi.

La valutazione preventiva del conflitto di interessi “targata Spazioetico” include:

  • una mappatura sintetica delle relazioni “sensibili” dell’Agente. Per relazioni sensibili si intendono le relazioni interpersonali, conflittuali, di agenzia o di scambio dell’Agente;
  • uno o più scenari, che potrebbero favorire l’emersione di un conflitto interessi;
  • un elenco di misure di gestione, controlli e standard comportamentali finalizzati a prevenire o gestire il conflitto di interessi.

La valutazione preventiva del rischio di conflitto di interessi, pur non essendo obbligatoria per legge, è fondamentale le organizzazioni, perché consente di rendere flessibile e personalizzata la gestione del conflitto di interessi e di responsabilizzare maggiormente il personale.

Per informazioni: info@spazioetico.com 


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IL CONFLITTO DI INTERESSI CHE NON C’ERA. Seconda Diretta Facebook sul conflitto di interessi

Il 16 giugno 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno parlato di CONFLITTO DI INTERESSI. Si tratta della seconda di quattro dirette interamente dedicate al conflitto di interessi.

Ecco il video della Diretta Facebook.

 

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