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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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C’E’ VITA OLTRE LA MAPPATURA DEI PROCESSI? La prevenzione della corruzione secondo @spazioetico

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico, benvenuti nel 2019! Un anno in cui, certamente, non assisteremo all’estinzione della corruzione (come auspicato da illustri esponenti ministeriali), ma in cui non verrà meno l’impegno di tutti noi, per garantire l’integrità delle scelte pubbliche.

Gennaio è tempo di bilanci, più che di progetti: come è stato per voi il 2018? Noi siamo stati molto impegnati a scrivere il nostro Manuale sull’accesso civico generalizzato, a fare corsi di formazione e a costituirci in Associazione Professionale. E per noi l’anno è volato via in fretta!

4 stagioni

Sembra ieri che scrivevamo le divagazioni estive e le escursioni d’autunno … ed invece è già passato anche Capodanno! ANAC ha pubblicato il suo nuovo PNA e le pubbliche amministrazioni stanno finendo di aggiornare i PTPC per il triennio 2019 – 2021. E sì! L’aggiornamento annuale del PTPC, croce e delizia dei responsabili della prevenzione della corruzione. Non hai nemmeno tempo di attuarlo, il Piano Triennale, che già lo devi aggiornare!
Perché mai se il piano è triennale, deve essere aggiornato ogni anno? Forse questo garantisce una maggiore efficacia dell’anticorruzione? Lo dubitiamo. Chiunque conosca un minimo il funzionamento delle organizzazioni, sa quanto sia difficile “rompere” le prassi, modificare le procedure, diffondere i valori. Ci vogliono tempi lunghi e un forte investimento da parte della dirigenza.

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Ma dobbiamo tenerci i nostri dubbi e adeguarci alla volontà di ANAC (Comunicato del Presidente ANAC del 16/03/2018): “la necessaria integrazione degli obiettivi di trasparenza con il piano della performance necessita di una loro previsione annuale nell’ambito della programmazione su base triennale. Si richiama, pertanto, l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo Piano Triennale, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020). È, altresì, necessario che ad ogni Piano siano allegate le mappature dei processi.

Ma cosa dovranno scrivere i RPCT nell’aggiornamento dei PTPC? Il nuovo PNA non ci aiuta a trovare una risposta a questa domanda: la sua “Parte Generale”, infatti, non propone strategie di sviluppo dei sistemi di prevenzione, ma si limita a tornare su tematiche già trattate nei precedenti PNA (ambito di applicazione della L.190/2012, aggiornamento dei PTPC, Ruolo e poteri, requisiti e revoca del RPCT, rapporti fra ANAC e il RPCT, trasparenza e privacy, codici di comportamento, pantouflage e rotazione del personale). Molto più interessanti sono gli approfondimenti della “Parte Speciale” del PNA, in cui viene analizzato il rischio associato ad attività che hanno un forte impatto sui cittadini e che sono trasversali a diverse pubbliche amministrazioni: la gestione dei rifiuti e la gestione dei fondi strutturali.

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Ma la Parte Speciale, per quanto ben fatta, non può compensare la carenza di indicazioni di carattere generale. Nel PNA 2015 ANAC ha auspicato un “cambio di rotta” nella strategia di prevenzione ed ha indirizzato le pubbliche amministrazioni a mappare (cioè analizzare) i propri processi, per migliorare la qualità dei PTPC. In questi anni molte amministrazioni hanno effettivamente mappato i processi (chi più, chi meno, chi meglio, chi peggio, in assenza di indicazioni metodologiche da parte di ANAC) e adesso forse sarebbe il caso di dare loro delle indicazioni per il futuro. Sarebbe il caso di spiegare (non solo agli RPCT, ma anche agli altri dipendenti pubblici che lavorano nella P.A. e ai cittadini che dalla P.A. ricevono servizi) in che direzione sta andando (o in che direzione si vuole che vada) l’anticorruzione italiana, dopo il cambio di rotta dell’ormai lontano 2015.

Eh sì, perché un cambio di rotta senza una direzione potrebbe far naufragare la nave dell’anticorruzione, oppure farla tornare indietro. Fuor di metafora: l’analisi del rischio potrebbe ridursi ad una attività fine a se stessa o diventare un mero adempimento burocratico.

 

1. Un A.N.A.C.OLUTO: il PNA 2018 e l’anticorruzione sospesa

Il PNA 2018 sembra insomma un “anacoluto”, cioè un costrutto sintattico in cui il primo elemento, la Parte Generale, appare campato in aria e messo in rilievo, rispetto alle successive Parti Speciali.

Più in generale, l’anticorruzione pare essere sospesa tra il passato (mappatura dei processi) e un futuro incerto, galleggiando in un presente in cui il legislatore stesso, con l’approvazione della “Legge Spazzacorrotti”, intende privilegiare la repressione e non tenere in alcun conto la prevenzione. In questo scenario, quali dubbi sorgeranno nella testa degli RPCT, intenti ad aggiornare i propri piani triennali? Proviamo a descriverli, con l’aiuto di quattro improbabili amici RPCT!

narciso
Narciso Vanesi è RPCT del Comune di Gray (AO). Negli ultimi anni ha mappato tutti i processi del Comune ed è molto soddisfatto del suo lavoro. Così soddisfatto, che ha stampato tutti documenti che descrivono la mappatura dei processi, li ha incorniciati e li ha appesi alle pareti del suo ufficio! Ogni volta che guarda un processo incorniciato, si sente rassicurato. Ha come la sensazione di avere tutto sotto controllo. Ma è veramente tutto sotto controllo? Narciso Vanesi ogni tanto (non molto spesso però) ha qualche dubbio. Forse dovrebbe stampare i processi e appenderli in tutti gli uffici del Comune? O forse dovrebbe chiedere agli uffici del Comune se le sue analisi (che ha fatto da solo, chiuso nel suo ufficio) sono corrette?

dubbio
Valentina Del Dubbio è RPCT dell’Azienda Sanitaria Locale di Amleto (BO). Valentina del Dubbio ha un grandissimo dubbio. Ha una domanda che la assilla e che va ripetendo a tutti quelli che incontra: “Adesso che ho mappato tutti i processi dell’Azienda, cosa farò nel triennio 2019 – 2021?”. Nessuno sa darle una risposta. A dire il vero i suoi colleghi della Psichiatria avrebbero una soluzione ai suoi problemi: un ansiolitico … Dopo molte insonni, finalmente una risposta balena nella sua mente: “Nel prossimo triennio… li rimappo tutti!”

ignara
La Dott.ssa Mia Insaputa, è responsabile dell’ ufficio Risk Management di una Agenzia Ministeriale. Negli ultimi anni ha messo in piedi un sistema integrato di gestione del rischio che analizza i dati di processo per identificare gli eventi critici. Nel suo sistema di risk management ha incluso anche i rischi associati ai reati contro la pubblica amministrazione, che potrebbero essere commessi dai dipendenti dell’Agenzia. E adesso si sta chiedendo se sia il caso di includere i rischi derivanti dalla gestione delle informazioni e dalla violazione del diritto alla privacy. Mia Insaputa è una RPCT che lavora molto bene … peccato che non sa di esserlo!

A cartoon illustration of a doctor looking confused.
Errico Fordini, RPCT dell’Azienda Ospedaliera “Santi Presto e Bene” è molto stupito! Negli ultimi anni ha fatto di tutto per rendere più efficienti i processi della sua Azienda, per soddisfare gli stakeholder e per standardizzare i comportamenti organizzativi. Alcuni giorni fa si sono presentati dei signori eleganti, nel suo ufficio. Errico Fordini pensava fossero degli ispettori di ANAC, venuti a complimentarsi con lui, per il suo modo non burocratico di fare anticorruzione… Invece erano gli auditor di una società di consulenza, venuti a certificare ISO 9001 il suo Ospedale!

 

2. I limiti della prevenzione

Cosa ci suggeriscono i nostri amici RPCT? In primo luogo ci suggeriscono che è necessario andare oltre la mappatura dei processi, e migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di monitorare gli eventi corruttivi. La mappatura dei processi, infatti, è un esercizio di valutazione del rischio, che non serve a capire come la corruzione si genera, ma dove si genera. La mappatura dei processi, infatti, identifica i processi che sono maggiormente vulnerabili alla corruzione e lo fa legando il rischio di corruzione alla “mala-gestio“, cioè al cattivo funzionamento della “macchina amministrativa”.

Valutare e gestire il rischio (cioè diminuire la probabilità che la corruzione abbia luogo) è senza dubbio fondamentale. Ma è una attività che si realizza introducendo controlli sui processi e standard di comportamento (procedure, regole di condotta) per le persone. E purtroppo esiste un limite alla possibilità di introdurre regole e controlli all’interno delle organizzazioni:

  • troppi controlli rallentano l’esecuzione dei processi ed incidono negativamente sulla performance organizzativa,
  • troppe regole finiscono per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia).

Di conseguenza, non esiste il sistema di prevenzione perfetto (cioè in grado di azzerare il rischio). Anche se disponessimo di strumenti di valutazione affidabili (di cui non disponiamo, visto che l’unico strumento di misurazione del rischio di corruzione elaborato da ANAC, l’allegato 5 del PNA 2013,non è affidabile), anche se avessimo a disposizione misure di prevenzione efficaci e attuabili al 100%; il controllo totale delle persone e dei processi finirebbe per annientare le persone e l’organizzazione.

Purtroppo è così: i PTPC non possono escludere che la corruzione abbia luogo e gestiscono solo parzialmente i fattori di rischio che rendono vulnerabili i processi. Perché “the show must go on”: le P.A. devono garantire la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi, anche assumendosi il rischio della corruzione.

Diventa quindi necessario capire come si genera la corruzione, per identificare tempestivamente gli eventi corruttivi che si verificano nonostante l’esistenza di un sistema di prevenzione.

 

3. L’innesco della corruzione

I fattori che incrementano il rischio di corruzione (scarsa chiarezza delle regole, carenza di personale, mancanza di procedure, assenza di rotazione, frazionabilità, rilevanza economica, complessità delle operazioni da svolgere, ecc…), rendono vulnerabili i processi, ma non innescano la corruzione.

La corruzione, infatti, viene innescata dall’azzardo morale dell’agente pubblico, che agisce in una situazione di conflitto di interessi, cioè in una situazione in cui degli interessi secondari (dell’agente o di soggetti terzi) entrano in conflitto con gli interessi primari del Principale, cioè della Pubblica Amministrazione.

La valutazione del rischio, come la qualità, si concentra sui processi. L’analisi degli inneschi si concentra sugli interessi in gioco, interni ed esterni alla pubblica amministrazione e sulle relazioni che “supportano” tali interessi.

Di seguito alcuni obiettivi e alcune attività che le pubbliche amministrazioni potrebbero inserire nei loro PTPC, da realizzare nel prossimo … decennio. Tenetevi forte! Stiamo cercando di raccontarvi l’anticorruzione del futuro!

 

4. Fuori dal tunnel! C’è vita oltre la mappatura dei processi! 

a) La Mappatura degli interessi. Visto che gli eventi corruttivi sono innescati dai conflitti di interessi (o meglio, dall’azzardo morale che risolve tali conflitti, favorendo degli interessi secondari), allora mappare gli interessi è la prima cosa da fare. La mappatura degli interessi può essere vista come una evoluzione della mappatura dei processi, perché associa a ciascun processo a rischio:

  • gli stakeholder (esterni ed interni) coinvolti nel processo,
  • gli interessi primari, che il processo intende promuovere,
  • gli interessi secondari degli stakeholder.

Gli stakeholder esterni sono gli utenti, le imprese e qualunque altra persona fisica o giuridica che entra in relazione con l’amministrazione e può essere influenzata o influenzare il processo.

Gli stakeholder interni, invece, sono tutti i soggetti che operano per conto dell’amministrazione: dipendenti, dirigenti, organi di indirizzo, concessionari, ecc… Anche gli stakeholder interni possono influenzare il processo o esserne influenzati.
Gli stakeholder, sia interni che esterni sono portatori di interessi secondari, cioè interessi riferibili alla loro sfera personale, professionale, sociale od economica.

Gli interessi primari, invece, sono gli interessi che guidano l’organizzazione e i suoi processi. Nel caso della pubblica amministrazione, sono interessi primari:

  • i diritti dei cittadini, che l’amministrazione deve promuovere,
  • l’interesse al buon uso delle risorse pubbliche, riferibile al “cittadino contribuente”,
  • l’interesse alla legalità e all’imparzialità dell’azione amministrativa, riferibile al “cittadino elettore”,
  • l’interesse dell’organizzazione al raggiungimento di una serie di obiettivi strategici (riduzione delle spese, assunzione e aggiornamento del personale, ecc…),
  • l’interesse degli organi politici alla realizzazione del programma di mandato.

La mappatura degli interessi può essere riassunta in una tabella (ve ne proponiamo una):

scheda

 

Tuttavia, il modo migliore per “visualizzare” gli interessi è costruire un grafo (cioè una rete) che associa ad ogni processo gli interessi primari, gli stakeholder e gli interessi secondari.

grafo degli interessi

 

b) Analisi dei conflitti e delle convergenze di interessi. Gli interessi primari e secondari associati ad un medesimo processo interagiscono tra loro. Infatti, le decisioni e le attività previste dal processo potrebbero:

  • favorire determinati interessi primari e secondari (convergenza di interessi),
  • favorire un interesse secondario a discapito di un interesse primario (conflitto di interessi),oppure favorire un interesse primario a discapito di un altro interesse primario (conflitto tra interessi primari).

In pratica, la gestione dei processi di una pubblica amministrazione innesca conflitti e convergenze tra interessi e queste interazione possono innescare gli eventi corruttivi, se non sono gestite correttamente. Semplificando al massimo, potremmo dire che la corruzione è una strategia non corretta di gestire le interazioni tra gli interessi. Le principali dinamiche che generano corruzione sono due:

  • l’azzardo morale: uno stakeholder interno (un agente pubblico) favorisce uno o più interessi secondari convergenti (propri e/o di terzi) in conflitto con un interesse primario dell’organizzazione;
  • la caduta di interessi primari: l’organizzazione decide di favorire un interesse primario A* (convergente con un interesse secondario B) in conflitto con un interesse primario C*.

Le due definizioni possono sembrare un po’ difficili. E’ più facile visualizzarle con degli schemi:

azzardo morale e caduta di interessi primari

In entrambi i casi, il risultato è il medesimo: il processo favorisce uno o più interessi secondari a discapito di uno o più interessi primari. E se ci pensate, questa è la definizione di corruzione proposta nei PNA.

Le pubbliche amministrazioni dovrebbero effettuare una analisi a priori dei conflitti e delle convergenze tra interessi primari e secondari, e definire delle strategie di gestione di tali interazioni, per ridurre il rischio di azzardo morale o di caduta di interessi primari. Il conflitto di interessi, in pratica, non deve più essere considerato solo come un problema dei dipendenti (che i dipendenti devono segnalare puntualmente), ma anche come un elemento (un innesco) di cui deve farsi carico l’organizzazione. Anche perché solo l’organizzazione può gestire i conflitti tra interessi primari.

c) Ecologia delle relazioni. Un altro aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC, è l’ecologia delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze, se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi dei comportamenti corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

Non tutte le relazioni, quindi, ma quelle che potrebbero generare interferenze nelle attività o nelle decisioni della funzione pubblica (per «ufficio» si intende, infatti la «funzione», non il luogo di svolgimento dell’attività). Di seguito, una lista delle relazioni sensibili che il Codice di Comportamento mette sotto osservazione.

  1. Relazioni interpersonali, come le relazioni di parentela, di commensalità e frequentazione abituale, le relazioni conflittuali (grave inimicizia e causa pendente) o di appartenenza (ad associazioni o organizzazioni)
  2. Relazioni di delega, come i rapporti di collaborazione professionale attuali o passate, le relazioni di rappresentanza, le relazioni finanziarie e le relazioni che possono generare interferenze (superiori gerarchici, politici e sindacalisti)
  3. Relazioni di scambio, le più intriganti, come, ad esempio, le relazioni di debito/credito economico e quelle di debito/credito relazionali (che noi chiamiamo “MUNUS-REMUNERATIO”).

Di seguito la visualizzazione di una ipotetica MAPPA delle relazioni sensibili del dottor Verdi, professionista clinico, che lavora presso l’Ospedale di Caciucco.

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A volte le relazioni umane e professionali nelle quali siamo coinvolti sembra ci possano appagare pienamente per quelle che sono. Altre volte le consideriamo, anche inconsciamente, un mezzo per arrivare a soddisfare bisogni più profondi.
L’ecologia delle relazioni è il processo attraverso il quale il dipendente pubblico impara a riconoscere e a categorizzare correttamente le proprie relazioni personali (private o professionali, attuali e non attuali) in funzione del ruolo che egli assume in ambito pubblico e ad utilizzare gli strumenti che l’ordinamento gli mette a disposizione per ridurre il rischio di sovrapposizione tra sfera professionale pubblica e sfera privata.

La “formazione valoriale” è la misura certamente più idonea a promuovere tale processo. @Spazioetico ha già sperimentato laboratori di mappatura delle relazioni sensibili finalizzati a promuovere l’ecologia delle relazioni in ambito pubblico.

Le attività di mappatura delle relazioni sensibili non devono essere confuse con le dichiarazioni di interessi che attualmente vengono adottate dalle amministrazioni (soprattutto in campo sanitario). Tali misure hanno creato non pochi problemi sia da un punto di vista della compilazione sia dal punto di vista dell’utilizzo concreto di tali strumenti. Inoltre, hanno il difetto (grave) di essere calate dall’alto senza alcun coinvolgimento degli stessi attori. Purtroppo questo è un difetto che rileviamo anche nella proposta di legge cosiddetta “Sunshine Act” all’italiana. Si prevede di istituire un Registro presso il Ministero della Salute contenente tutte le erogazioni in denaro o in beni-servizi-utilities a favore di soggetti operanti nel settore salute. Come per le “dichiarazioni di interessi”, anche questa legge si concentra sulle “tracce” delle relazioni, non sulle relazioni e pertanto non aumenta in nessun modo la capacità degli operatori di osservare, categorizzare e far emergere le “relazioni sensibili” idonee a produrre interessi secondari potenzialmente confliggenti.

Ricordiamo a tutti che la prevenzione della corruzione non è destinata a soggetti ed organizzazioni che hanno già sviluppato capacità delinquenziale (per quello ci dovrebbe essere la Magistratura), ma ad operatori pubblici ed organizzazioni che hanno l’occasione di osservarsi e di provare a costruire delle misure sostenibili ed efficaci.

Speriamo che in un futuro prossimo (ma non troppo) le amministrazioni sviluppino sistemi di emersione assai più raffinati ed efficienti (come, appunto, le Mappe delle relazioni sensibili) e che, soprattutto, non si parta dal presupposto che i professionisti pubblici abbiano sempre qualcosa da nascondere, ma che siano “parti” del processo di prevenzione, coinvolti alla stregua di “attori responsabili”, come anche il PNA 2013 giustamente aveva indicato.

 

4. Buon anno e buon lavoro

Abbiamo scritto questo articolo per suggerirvi alcune direttrici su cui sviluppare le attività previste dai PTPC e le future ricerche sui fenomeni corruttivi: le relazioni (interpersonali, di scambio e di delega), gli interessi (primari e secondari) e le interazioni (convergenze e conflitti) tra interessi. Non si tratta di argomenti nuovi, ma è nuovo il punto di vista da cui questi argomenti devono essere trattati.

Mappando i processi si assume il punto di vista dell’organizzazione: si presuppone che le persone siano oneste, ma che i processi in cui le persone sono coinvolte siano vulnerabili alla corruzione. Questo punto di vista organizzativo, questo approfondire la vulnerabilità dei processi è il nocciolo del fondamentale cambio di rotta proposto da ANAC nel 2015. Ecco, nel 2019 noi auspichiamo che si realizzi un secondo cambio di rotta: che si ritorni a parlare delle persone. Delle persone che spesso vivono in modo tossico le proprie relazioni, oppure non sanno gestire correttamente le interazioni tra interessi primari e interessi secondari. Delle persone fragili, che innescano la corruzione. 

Si tratta di un cambio di rotta ancora tutto da realizzare. Certamente, alcuni punti della nostra proposta meriterebbero un maggiore approfondimento. E infatti torneremo a parlarvi di questi argomenti nei prossimi mesi, proponendo casi, analisi e strumenti. 

BUON ANNO E BUON LAVORO!

 

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I PNA invecchiano … Ma non invecchiano loro. Invecchiano te!

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Giorgio De Chirico “La coorte invincibile” (1928)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

I PNA invecchiano. Ma non invecchiano loro. Invecchiano te.

I PNA ti invecchiano perché passi le giornate curvo su di loro. E la colonna prende per buona quella postura. Perché li leggi lentamente per capire quello che c’è scritto. E alla fine capisci che chi li ha scritti era di certo un esperto in prevenzione della corruzione… Solo che non è la stessa corruzione che intendevi tu!

I PNA ti invecchiano anche perché quando arrivano mettono fine, con violenza inaudita, a quella stagione di speranze, in cui credevi veramente che l’etica pubblica, la trasparenza e la buona amministrazione potessero qualcosa contro la corruzione!  

Chiuso in casa, adesso pubblichi le tabelle dell’Amministrazione Trasparente e poi ti mandi le istanze di Accesso Civico da solo. Tanto per essere sicuro che qualcuno le legga. Ed hai un vago ricordo di ciò che eri e di ciò che avresti ancora potuto esprimere, ma non sai più dire con precisione. Hai solo molto sonno.

I PNA si insinuano nella tua mente in modo subdolo e perverso. Se li applichi, ti soffocano; se non li applichi, ti mancano.

Parliamo di PNA al plurale perché quando c’era solo il primo, l’impresa ci sembrava ancora fattibile. Il PNA 2013 era gentile, dormiva, e sebbene la normativa fosse nuova, avevamo ancora l’illusione di essere noi stessi. Poi ne sono arrivati altri quattro ed è cominciato il casino… 2015, 2016, 2017, 2018 … “

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Abbiamo deciso di iniziare questo post parafrasando un bellissimo dialogo, scritto da Mattia Torre e interpretato da Valerio Mastrandrea, dedicato ai figli.   Ma in questo post non parleremo di figli ma del nuovo Piano Nazionale Anticorruzione, pubblicato sul sito di ANAC il 25 ottobre 2018 e in consultazione pubblica fino al 15 di novembre.  

In effetti, noi tutti invecchiamo, ma il PNA no… A sei anni dall’approvazione della Legge n. 190/2012 ci saremmo aspettati un documento che affrontasse una serie di nodi problematici che, a nostro parere, devono essere trattati per garantire l’efficacia delle strategie di prevenzione:

  • I PTPC delle pubbliche amministrazioni riescono veramente a prevenire la corruzione?
  • in che modo è possibile testare l’efficacia delle misure previste nei PTPC?
  • i comportamenti a rischio di corruzione possono essere sistematicamente rilevati dalle amministrazioni?

Anche noi di @spazioetico abbiamo cercato di dare una risposta a queste domande, proponendo alcuni strumenti: lo stress test e le indagini interne. E ci saremmo aspettati una presa di posizione di ANAC su questi temi. Anche  per supportare quelle amministrazioni che, negli ultimi anni, hanno investito nella prevenzione, mappando i processi, valutando il rischio è monitorando l’attuazione delle misure generali e specifiche.

E invece no! Nella prima parte del PNA (la Parte Generale) ANAC  ritorna su temi che dovrebbero essere già chiariti: ruolo, poteri e tutela dei RPCT, funzione dell’autorità, prevenzione della corruzione nelle società e negli enti in controllo pubblico. E, come vedremo, affronta il tema “privacy e trasparenza” senza andare al cuore del problema.

Chiaramente, non è colpa di ANAC se dopo sei anni non è ancora chiaro ai più quale sia il ruolo dei responsabili della prevenzione della corruzione. Questa situazione un po’ imbarazzante dipende in parte dai limiti culturali della pubblica amministrazione Italiana (incapace di vedere il  rischio corruttivo andando oltre il piano angusto della legittimità amministrativa)  e in parte dalla scarsa qualità della normativa. La L. 190/2012, infatti, è una “legge quadro” sulla prevenzione della corruzione che non contiene nemmeno una definizione di cosa sia la corruzione e che trasforma la prevenzione in un adempimento formale. E i suoi decreti attuativi sono di chiara e facile lettura tanto quanto i geroglifici dell’antico Egitto.

La seconda parte del PNA (denominata Parte Speciale) affronta invece in modo approfondito il profilo di rischio presente in tre  attività che hanno un forte impatto sulla vita dei cittadini: la gestione dei rifiuti, l’impiego dei fondi europei e le attività delle agenzie fiscali. Proprio lo scorso anno, in occasione dell’uscita dell’aggiornamento del 2017, avevamo caldeggiato, in un articolo,l’avvio di una seria riflessione sul rischio corruttivo nell’ambito della programmazione, gestione e valutazione dei fondi europei di sviluppo; pertanto abbiamo accolto con una certa soddisfazione la presenza di un Capitolo speciale dedicato a questa importante tematica.

In questo articolo vogliamo commentare brevemente ed esclusivamente il contenuto della parte generale (destinata a tutte le amministrazioni).

 

superman1. Poteri del RPCT

Il paragrafo 4 del PNA 2018 chiarisce quali sono i poteri del RPCT e fa con un rimando a due delibere dell’Autorità: 

  1. La Delibera ANAC n. 840/2018: indicazioni interpretative ed operative con particolare riferimento ai poteri di verifica, controllo e istruttori del RPCT nel caso rilevi o siano segnalati casi di presunta corruzione.
  2. La Delibera ANAC 833/2016: poteri conferiti al RPCT per l’accertamento delle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi

In pratica, i poteri del RPCT cambiano in base alla situazione rilevata. Tecnicamente (cioè nel gergo dell’analisi dei processi) l’azione del RPCT è “orientata dagli eventi”:

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Se arriva una segnalazione di presunta corruzione, il RPCT si gioca la carta 840/2016. Se si concretizza un caso di inconferibilità, invece, può giocarsi la carta 883/2016 …  Sembra di giocare a briscola. O ai Pokémon… 

Scherzi a parte, crediamo che l’analisi del PNA sia di sicuro corretta. Per capire quali sono i poteri dei responsabili della prevenzione, bisogna coordinare tra loro le diverse norme che assegnano ai RPCT specifici poteri e specifiche responsabilità:

  • La L. 190/2012 (prevenzione della corruzione)
  • il D.lgs. 33/2013 (obblighi di pubblicazione e accessi civici)
  • il D.lgs. 39/2013 (incompatibilità e inconferibilità)
  • il DPR 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici)
  • la L. 179/2017 (tutela del whistleblowing)

Ma coordinare le normative non basta: bisognerebbe anche chiedersi se i poteri del RPCT sono adeguati alla prevenzione della corruzione. E la risposta non è così scontata.

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In primo luogo, se i poteri del RPCT sono “orientati dagli eventi”, si rischia di ingabbiare e ingessare l’azione dei responsabili della prevenzione con “regole di ingaggio” che potrebbero avvantaggiare i corrotti. La corruzione corre veloce da una parte all’altra dell’Italia, agendo fuori da ogni regola … e la coorte invincibile degli RPCT dovrebbe inseguirla indossando pesanti corazze di regole e di procedure. Come strategia non sembra vincente!

 

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In secondo luogo, come spesso accade in Italia, le singole normative, se lette da sole, sembrano efficaci e sensate, ma se le metti insieme sembrano un quadro di Pablo Picasso. In particolare, la delibera 240/2018 di ANAC (richiamata nel PNA) chiarisce che i poteri del RPCT in materia di prevenzione della corruzione sono funzionali al ruolo che il legislatore assegna al RPCT: predisporre adeguati strumenti interni all’amministrazione per contrastare l’insorgenza di fenomeni corruttivi (PTPC). Tali poteri si inseriscono e vanno coordinati con quelli di altri organi di controllo interno al fine di ottimizzare, senza sovrapposizioni o duplicazioni, l’intero sistema di controlli previsti nelle amministrazioni anche al fine di contenere fenomeni di maladministration. E’ escluso che al RPCT spetti accertare responsabilità e svolgere direttamente controlli di legittimità e di regolarità amministrativa e contabile“.

Invece, in materia di inconferibilità (d.lgs. 39/2013) la delibera ANAC 833/2016 chiarisce che il RPCT è il soggetto cui la legge, secondo l’interpretazione dell’ANAC e della stessa giurisprudenza amministrativa, riconosce il potere di avvio del procedimento, di accertamento e di verifica della sussistenza della situazione di inconferibilità, di dichiarazione della nullità dell’incarico, nonché il successivo potere sanzionatorio nei confronti degli autori della nomina dichiarata nulla perché inconferibile.”

Insomma,  se il RPCT deve contestare una situazione di inconferibilità ha addirittura il potere di sanzionare il proprio organo di indirizzo … invece, per prevenire la corruzione, può solo adottare il PTPC e verificare che venga applicato. 

Non so a voi, ma a noi qualcosa non torna … 

 

2. I rapporti tra ANAC e RPCT.

Ego_networkIl punto 4.2. si occupa di approfondire le interconnessioni tra ANAC e i responsabili anticorruzione. Materia che scotta. Recentemente i RPCT sono stai messi sotto speciale osservazione in quanto non avrebbero comunicato (segnalato) ad ANAC casi di corruzione nelle loro relazioni. Ci sarebbe molto da discutere su questo presunto obbligo dei RPCT di segnalare ad ANAC eventi corruttivi (a noi risulta che se un RPCT viene a conoscenza di un evento corruttivo denuncia all’Autorità Giudiziaria, non ad ANAC), fatto sta che a causa di questo clima che si è venuto a creare e che abbiamo provato a descrivere nell’articolo “L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione“, forse ANAC ha deciso di chiarire i propri rapporti con i RPCT. E lo fa dedicando un intero paragrafo a questo tema. Nel PNA, quindi si legge che “per l’Autorità è di estremo rilievo valorizzare i rapporti con i RPCT. Si tratta di figure chiave nelle amministrazioni e negli enti per assicurare effettività al sistema di prevenzione della corruzione come declinato nella l. 190/2012. Da qui il particolare rilievo che ANAC attribuisce alla scelta del RPCT nelle Amministrazioni e negli altri enti tenuti a nominarlo. Con tale soggetto ANAC interagisce nello svolgimento della propria attività di vigilanza per verificare sia l’efficacia delle misure di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012, sia il corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. 33/2013 negli enti”.

Quello che emerge è un rapporto che si instaura effettivamente solo in occasione dell’attività di vigilanza di ANAC, sia essa volta a verificare l’efficacia delle misure di prevenzione, sia essa volta a favorire la corretta attuazione della disciplina sulla trasparenza.

Non si ravvisa alcuna attività di supporto da parte di ANAC nei confronti dei RPCT, né, tanto meno, alcuna azione di ANAC volta ad acquisire, dagli RPCT, informazioni, punti di vista, buone pratiche, azioni innovative tali da far ritenere che i RPCT non siano solo degli esecutori materiali della regolamentazione (aggiornamento del PNA, Determine, Delibere, ecc…), ma ne siano anche gli ispiratori. Il rapporto tra ANAC e RPCT, insomma, al di là di scambi informali che dipendono dalla sensibilità personale, non sembra uscire da uno schema fortemente formalistico. 

Tralasciando l’incontro annuale con i RPCT che, evidentemente è assolutamente insufficiente a costruire una rete e a farla lavorare, una delle perplessità più forti che abbiamo sempre avuto sul ruolo o sull’effettiva interpretazione del ruolo dell’Autorità è proprio il non aver mai provato a costituire e alimentare una rete di RPCT. Sembra davvero la più grande delle occasioni mancate. Emergono tutti i limiti di un’organizzazione che all’interno non trova o non può trovare competenze diverse da quelle giuridiche, mentre in questo campo, in un campo così complesso come la prevenzione della corruzione, si avverte la necessità di coinvolgere competenze di altra natura, come, ad esempio, promuovere ed alimentare reti e piattaforme di innovatori, facilitare scambi di esperienze, incorporare approcci sociologici, antropologici, economici, ecc…

Nel Decalogo che abbiamo presentato il 6 giugno 2017 abbiamo dedicato il terzo punto allo sviluppo di comunità di RPCT a livello regionale. Si tratta di recepire questa raccomandazione a livello nazionale e sviluppare un network che abbia la doppia finalità di sviluppare dal basso metodologie, strumenti, approcci e di far sentire i RPCT realmente al centro della strategia nazionale anticorruzione.

 

3. Rapporti tra Privacy e Trasparenza

wersm-twitter-privacy-transparencyQuando abbiamo letto l’indice, non abbiamo potuto fare a meno di incuriosirci nel trovare un argomento controverso e attuale come il rapporto tra Privacy e Trasparenza soprattutto a seguito dell’introduzione del nuovo Regolamento europeo (GDPR). E invece … NULLA DI FATTO!  Quando siamo andati a leggere lo specifico paragrafo (n. 7), ci siamo accorti che ANAC si limita a dire che il RPCT non può essere anche DPO e che il RPCT in caso di riesame di stanze di ACG deve rivolgersi al Garante Privacy. Il supporto del DPO alla gestione delle istanze non è caldeggiata da ANAC, quando invece, a nostro parere, un coordinamento tra RPCT e DPO è sicuramente necessario, per evitare che privacy e trasparenza continuino a non parlarsi e a entrare in conflitto nella PA italiana. In particolare, ANAC non propone strategie per integrare e coordinare tutela della privacy e trasparenza, che sono,secondo noi, due aspetti, due facce di una stessa medaglia che ormai prende il nome di data governance”

 

4. Codici di comportamento

codici di comportamento 1Altrettante aspettative erano riposte nel paragrafo “Codici di comportamento” (n. 8). Qui ci sono punti di vista davvero diversi con ANAC. L’Autorità: “constatata la scarsa innovatività dei codici di amministrazione che potremmo chiamare di prima generazione, in quanto adottati a valle dell’entrata in vigore del d.P.R. 63/2013 e delle prime Linee Guida ANAC dell’ottobre del 2013. Tali codici, infatti, si sono, nella stragrande maggioranza dei casi, limitati a riprodurre le previsioni del codice nazionale, nonostante il richiamo delle Linee guida ANAC sulla inutilità e non opportunità di una simile scelta”. 

Noi riteniamo che l’integrazione del codice di comportamento dell’Ente sia importante, ma non fondamentale. Lo avevamo già sottolineato in sede di Consultazione delle Linee Guida per i Codici di comportamento del comparto sanitario. Esiste una pericolosa tendenza (peraltro in atto da sempre nel nostro Paese): si tratta dell’illusoria quanto ingenua idea che quante più regole possono essere inserite in un Codice, tanto più efficace sarà la misura. E’ stato ampiamente dimostrato da vari studi internazionali (su tutti, citiamo gli esperimenti di KATZ-NAVON T., “Safety climate in health care organizations. A multidimensional approach” (2005), in ambito sanitario) che le persone hanno un limite di tollerabilità alle regole e che introdurre nuove disposizione finisce per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia). E’ un processo difficilmente arrestabile perché auto-rinforzante. Per le amministrazioni, la sfida è trovare il giusto equilibrio tra regole e responsabilità personale. La nostra idea, pertanto, è di semplificare codici e regole, adottarne solo se strettamente necessarie e coinvolgere le persone in attività formative che permettano loro di applicare le regole di fronte a degli eventi critici, come nel caso dei “dilemmi etici”.

 

5. Il pantouflage

pantouflesSu questo argomento, dopo una serie di puntualizzazioni di carattere giuridico, l’ANAC afferma: L’Autorità, in una recente istruttoria che ha portato ad accertare la violazione del divieto di cui all’art. 53, co. 16-ter, del d.lgs. 165/200113, ha messo in luce la criticità connessa alla lacuna normativa che non consente di stabilire quale sia l’organo deputato a svolgere il procedimento per l’applicazione delle sanzioni. Una volta accertata l’effettiva violazione, nei sensi esposti dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 126/2018, cit., l’ANAC non ha ulteriori poteri in merito al compimento degli atti conseguenti“.

Non crediamo ci sia molto altro da dire, se non che le leggi dovrebbero essere scritte meglio.

 

6. La rotazione del personale

chain-carousel-1689985_960_720Questo paragrafo si limita a prendere atto della sostanziale mancata attuazione di questa misura, sia quella ordinaria sia quella straordinaria, raccomandando le amministrazioni a provvedere nel corso del 2019.  La rotazione del personale è un “tormentone” che ormai caratterizza tutti i Piani Nazionali Anticorruzione. Se ne parla da anni (a volte presentandola come la panacea di tutti i mali) ma poi quasi nessuna amministrazione sembra applicarla. La scelta di far ruotare i dirigenti e il personale degli uffici di una pubblica amministrazione mette in conflitto due interessi primari: l’equidistanza dagli interessi secondari (che sarebbe favorita dalla rotazione) e l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, cioè il “buon andamento” (che invece sembra essere messa a rischio dalla rotazione). Per passare “dal dire al fare” non è necessario attraversare il mare. Basterebbero forse solo due cose:

  • una incisiva azione di ANAC, per contestare agli Enti la mancata rotazione straordinaria (quella da applicare nel caso in cui in un ufficio si verifichino casi di corruzione);
  • indicazioni chiare agli RPCT, per aiutarli a capire quando (sulla base del profilo di rischio corruttivo presente in un processo)  la rotazione ordinaria è necessaria. 

La rotazione, insomma, deve essere applicata con attenzione. Così come devono essere introdotte con attenzione le misure alternative alla rotazione. Inoltre, andrebbe approfondito il rischio di “perdita di buon andamento” che una cattiva rotazione genera nei processi. Se ci pensate, se si vuole artificialmente elevare il rischio di corruzione in un processo, allora una delle strade più promettenti è operare una rotazione di incarichi.

 

7. Conclusioni

Ci fermiamo qui, per non annoiarvi e per non togliervi il gusto di leggere la bozza di PNA e partecipare alla consultazione pubblica.

Secondo noi di @spazioetico il Piano Nazionale Anticorruzione 2018 è un buon documento nella Parte Speciale, mentre la Parte Generale incide poco o nulla sulle reali problematiche dell’intero sistema di prevenzione italiano.

D’altronde, per sentire ciò che ANAC ha veramente da dire di interessante, per sconfiggere la corruzione, non bisogna leggere le delibere, le linee guida o i documenti di programmazione dell’Autorità. Piuttosto, bisognerebbe leggere la varia letteratura che i Commissari hanno prodotto in questi anni.

Buona lettura (del PNA)!

 

 

 

 

 

 

 

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