SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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La formazione sui casi concreti. Una raccomandazione del PNA 2019 ed una buona pratica di SPAZIOETICO

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ATTENZIONE, ATTENZIONE!

Per tutti quelli che stanno programmando le attività di formazione sulla prevenzione della corruzione nei prossimi mesi…

ANAC scrive nel PNA 2019: “L’Autorità auspica, quindi, un cambiamento radicale nella programmazione e attuazione della formazione, affinché sia sempre più orientata all’esame di CASI CONCRETI calati nel contesto delle diverse amministrazioni e costruisca capacità tecniche e comportamentali nei dipendenti pubblici“.

Attenzione a cosa somministrate ai vostri dipendenti! Se la formazione è asettica o astratta o non calata nella realtà lavorativa dell’organizzazione, allora i dipendenti avvertiranno che la prevenzione della corruzione è un’attività asettica, astratta, insomma un mero adempimento, una rottura di scatole.

Scriviamo questo anche se (o forse proprio perché) siamo in una situazione di palese conflitto di interessi dato che SPAZIOETICO propone una formazione basata esclusivamente sui casi concreti e contestualizzata rispetto alla tipologia e alle caratteristiche dell’amministrazione committente.

Per mostrare una applicazione concreta di come si usano i casi nella formazione in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza, antiriciclaggio ecc…, vi presentiamo il caso del dottor Tommaso Tombino, un tipico caso da utilizzare nella formazione presso Enti Locali di medio-piccole dimensioni.


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Il Comune di Transito era un piccolo agglomerato urbano della pianura padana, con un passato agricolo spazzato via dallo sviluppo del settore logistico. Da quando in una città vicino a Transito era sorto un Interporto, nelle campagne attorno al paese le cascine e i trattori avevano lasciato il posto ai capannoni e ai Tir. E nei campi, confusi tra le piante di mais, gli spaventapasseri sembravano gli ultimi abitanti di una civiltà al tramonto.

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Tutti i cambiamenti avvenuti nelle campagne si riflettevano sul Comune di Transito e soprattutto sulla sua viabilità. Il paese non aveva una circonvallazione e quindi i mezzi pesanti lo attraversavano, portandosi via ogni tanto il balcone di qualche casa.

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Ma il problema maggiore era la ferrovia, che divideva in due il centro abitato, e il passaggio a livello, che veniva abbassato per consentire il passaggio dei treni.

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La stazione di Transito, un tempo sonnecchiante scalo di provincia, era infatti diventata uno snodo strategico per il trasporto delle merci su rotaia. A qualunque ora lunghissimi treni sferraglianti attraversavano il paese, obbligando gli automobilisti ad interminabili soste davanti al passaggio a livello chiuso. Per risolvere questo problema, il Comune decise di costruire un sottopasso che, andando sotto il piano stradale, avrebbe consentito di eliminare il passaggio a livello.

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La costruzione del sottopasso era uno dei punti qualificanti del Programma di Mandato del nuovo sindaco, Piero De Ponti.Tombino6.png

La costruzione del sottopasso divenne uno degli obiettivi assegnati al responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di Transito, il Tombino7geometra Tommaso Tombino, che lavorò alcuni anni per gestire le diverse fasi di programmazione e progettazione ed affidamento dell’opera pubblica.

Alla fine, per la gioia del sindaco e dei cittadini, la costruzione del sottopasso fu affidata all’impresa edile “Eredi di Primo Crollo” ed i lavori iniziarono con grande eco sulla stampa locale.Tombino8.png

Ma l’entusiasmo ben presto si spense, sostituito dalla difficoltosa routine dell’esecuzione dei lavori. La “Eredi di Primo Crollo” lavorava a rilento e alcune esecuzioni non erano conformi al progetto. Dopo numerose contestazioni, quando l’impresa emise un SAL (Stato di Avanzamento Lavori), Tommaso Tombino minacciò di non autorizzare il pagamento della fattura!

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L’azienda, come spesso accade nei piccoli Comuni, si rivolse allora direttamente al Sindaco De Ponti, che convocò Tommaso Tombino per avere dei chiarimenti: “Ma cosa state combinando voi dell’Ufficio Tecnico! Se non pagate la fattura alla “Eredi di Primo Crollo” quelli non possono pagare gli operai, bloccano il cantiere e … addio sottopasso!”

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Tommaso Tombino non si scompose ed illustrò le sue ragioni: “Non possiamo pagare lavori che non siano fatti a regola d’arte. Spendere bene i soldi del Comune, che sono soldi di tutti, è il nostro primo dovere”.
“Non cercare di insegnare a me quali sono i nostri doveri! Sono un ex Carabiniere!” tuonò il Sindaco De Ponti “Il compito di un Comune è garantire i diritti dei cittadini! E i cittadini di Transito avranno pure il diritto di poter circolare per il Paese con le loro automobili, anziché rimanere ore fermi al passaggio a livello, aspettando che arrivi un treno merci arrugginito! Fino a prova contraria, io fornisco gli indirizzi e voi li attuate… e il mio indirizzo è che i lavori devono essere finiti il prima possibile!!!!”

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Tommaso Tombino tornò nel suo ufficio e cercò di capire cosa fare. Cioè, lui sapeva benissimo cosa fare, ma non se la sentiva di bloccare i lavori. Avrebbe avuto contro tutti: il sindaco, l’impresa e i cittadini… Insomma, alla fine la fattura fu pagata e così anche le successive. Per recuperare i ritardi nella esecuzione, si approvarono delle varianti, che modificavano l’inclinazione e la profondità del sottopasso. Lavorando forse con troppa fretta (e certamente con ormai pochi controlli da parte del Comune) la “Eredi di Primo Crollo” riuscì a completare l’opera quasi nei tempi previsti.

Il giorno dell’inaugurazione, il sindaco De Ponti attraversò orgoglioso il sottopasso con la sua automobile. Ma riuscì ad arrivare dall’altra parte solo perché, per sua fortuna, non pioveva. La “Eredi di Primo Crollo”, infatti, non aveva realizzato correttamente i canali di scolo dell’acqua piovana. Il primo acquazzone avrebbe potuto trasformare il sottopasso in una piscina. Ma nessuno lo sapeva (o voleva saperlo) in quella calda giornata di sole…

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La tragedia si consumò a novembre di quello stesso anno. Il sottopasso si era già allagato un paio di volte durante l’estate. Ma la Polizia Locale era riuscita ad intervenire, chiudendolo e deviando il traffico. Quella sera, invece, si mise a piovere d’improvviso e talmente forte che il sottopasso si riempì d’acqua in pochi minuti: “Un evento atmosferico di eccezionale gravità! Una bomba d’acqua!”, così fece scattare l’allarme il Sindaco che si mise a pregare.

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Purtroppo, però, Un uomo, che stava tornando a casa dal lavoro, forse per distrazione, non si accorse dell’acqua e la sua automobile rimase intrappolata in mezzo al sottopasso. Morì annegato.

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Tommaso Tombino andò al suo funerale. rimanendo in disparte, quasi nascosto dietro un confessionale in fondo alla chiesa. Vide la moglie dell’uomo annegato, i suoi tre figli, i suoi amici. E pianse.


DECODIFICA DEL CASO

Anche se non si tratta di un caso di corruzione, cioè non si rileva alcun evento corruttivo, tuttavia sono presenti tutti gli «ingredienti» che determinano e innescano la corruzione:

  • Fattori di rischio di tipo organizzativo.
  • Conflitto tra interessi primari e interessi secondari – caduta di interessi primari.
  • Interferenza e ambiguità tra Principale (Il Sindaco) e Agente Pubblico (Tombino).
  • Errata categorizzazione degli interessi primari.
  • Gestione di attività, decisioni o informazioni che impattano su interessi privati.

Manca solo l’azzardo morale …

Il sistema di prevenzione deve concentrarsi proprio su queste situazioni, con la collaborazione del personale che opera nelle aree a rischio, per proteggere gli interessi primari e il personale medesimo.

Questo è un caso molto utile ad illustrare una delle situazioni che generano maggior rischio di corruzione, cioè il conflitto tra interessi primari. 

Il caso presenta un conflitto tra interessi primari, l’interesse degli amministratori a “mantenere una promessa elettorale” contro l’interesse della comunità locale alla sicurezza.

Abbiamo anche una convergenza tra interessi primari e secondari, dal momento che tutte le componenti in gioco hanno avuto qualcosa da guadagnare.

Convergono gli interessi dei cittadini del Paese di Transito, dimezzato dalla ferrovia, con gli interessi degli amministratori a consolidare consenso elettorale, nonché l’interesse della ditta “Eredi di Primo Crollo” a portare a termine il lavoro nonostante tutto.

Tombino potrebbe giustificare la sua condotta omissiva affermando: “Io ho semplicemente eseguito il volere di tutti!!!

I conflitti e le convergenze si agitano nella più totale inconsapevolezza sia degli agenti che dell’amministrazione.

E il dovere di segnalazione e l’obbligo di astensione, sanciti dall’articolo 6 e dall’articolo 7 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, da soli non bastano per gestire queste situazioni.

Al di là dell’aspetto formale la segnalazione e l’astensione assumono il carattere di una assunzione di responsabilità reale solo se accompagnate da una buona dose di consapevolezza e di impegno. Perché il conflitto di interessi si rapporta ad una situazione che comincia ben prima dell’emersione di un conflitto: gli interessi prendono vita dalla modificazione delle condizioni del contesto di vita personale o professionale di un individuo e dalle sue relazioni.

A volte le relazioni possono nascere o diventare “sensibili”, cioè idonee a generare un conflitto di interessi.

Tali relazioni sensibili non sono situazioni da sanzionare, né tantomeno, a volte è necessario segnalare situazioni del tutto generiche e astratte. Questo significherebbe ingessare l’attività amministrativa. Piuttosto, le organizzazioni dovrebbero accompagnare i propri dipendenti, lungo l’intero ciclo del processo di acquisizione di beni e servizi, e tenere sotto osservazione le loro relazioni sensibili; ad esempio, monitorando:

  • l’attivazione, la trasformazione e la tossificazione delle relazioni sensibili, alcune delle quali devono essere fatte emergere e gestite;
  • la “narrazione” e percezione degli interessi primari;
  • gli scenari futuri che si potrebbero generare dando vita ad un conflitto di interessi;
  • la capacità delle leadership (tecnica e politica) di valutare e gestire il conflitto di interessi dei propri collaboratori.

Siamo certi che il lettore concorderà con noi che di situazioni di conflitto o di convergenza di interessi, come quelle che abbiamo presentato in questo caso, sono pieni gli uffici delle nostre amministrazioni.

Sono conflitti e convergenze davvero ineludibili. Ed è su come governare questi conflitti e convergenze che si dovrebbero spendere Linee Guida e Pareri, dal momento che sono le situazioni che, generando cattiva amministrazione (o mala gestio), fanno esplodere il rischio di corruzione.

 

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Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


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Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

Un affare di famiglia: sulle tracce della corruzione

Oggi vi presentiamo un caso (real-case scenario), per raccontarvi in che modo il RPCT di un ente locale potrebbe attivarsi e svolgere una INDAGINE INTERNA, nel caso in cui rilevasse anomalie nella gestione di un procedimento a rischio di corruzione. Le INDAGINI INTERNE  sono strumenti utili per migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di identificare gli eventi di corruzione, che abbiamo presentato in un precedente post (Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso). Il protagonista del nostro racconto è un po’ burbero e non va molto per il sottile: se ne frega della privacy, se c’è in gioco l’integrità della Pubblica Amministrazione. 


 

AFFARI DI FAMIGLIA

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  1. Una Anomalia inattesa

L’Unione di Comuni “Alta Val Parenti” si è costituita nel 2016, aggregando circa 10 comuni, di piccole e medie dimensioni, che hanno deciso di gestire in modo associato le proprie funzioni fondamentali. L’Unione, per esempio, gestisce tutto il personale dei Comuni, assicura il servizio di Polizia Locale su tutto il territorio e segue le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture.

11ir12Se l’Unione funziona così bene è anche merito del suo Segretario Generale, il dott. Tommaso Trivella che è anche il Responsabile della Prevenzione della corruzione. E’ un uomo tutto d’un pezzo, di grande esperienza, ma anche noto per il suo carattere un po’ burbero.

Il Dott. Trivella, nella sua funzione di Responsabile della Prevenzione, tiene costantemente monitorati i processi a rischio di corruzione, con particolare riferimento alle procedure di acquisto. Lo fa soprattutto per precauzione, ma è abbastanza tranquillo, perché la responsabile che gestisce le procedure di affidamento, la dott.ssa Benedetta Briscola, è una funzionaria nota per la propria onestà.
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Benedetta Briscola è tutta casa e lavoro: non ha né marito né figli. Il Codice degli Appalti e le Linee Guida di ANAC sembrano essere la sua unica ragione di vita. Tuttavia Tommaso Trivella, verificando gli affidamenti degli anni 2017 e 2018 (primo semestre) ha rilevato delle anomalie che lo preoccupano abbastanza.

A quanto pare, Benedetta Briscola ha fatto ripetuti affidamenti diretti alla societàlosco srl “LOSCO S.r.l. di Orietta Oscura & C.”, che si occupa di forniture per uffici, musei e biblioteche. In pratica, la dott.ssa Briscola, dovendo provvedere all’acquisto di scrivanie, sedie e scaffali per 5 Comuni aderenti all’Unione, non ha avviato una sola procedura di acquisto, ma 5 diverse procedure: in questo modo, il valore delle singole forniture è risultato essere inferiore a 40.000 Euro, consentendo di fare 4 affidamenti diretti alla “LOSCO Srl”. 

2. Io della privacy me ne infischio (tre scimmiette e un burbero.)

Tommaso Trivella vuole vederci chiaro. Ma non va direttamente a chiedere RETE 1chiarimenti a Benedetta Briscola. Decide prima di fare una piccola INDAGINE INTERNA e chiede alcune informazioni alla responsabile dei Servizi Demografici, alla Responsabile dell’Ufficio Personale e alla responsabile del Settore Tributi. Vuole capire se esiste qualche collegamento di interessi tra Benedetta Briscola e Orietta Oscura, l’intraprendente e affascinante titolare della LOSCO Srl. 

Senza titoloLe tre responsabili inizialmente sono un po’ restie a collaborare. Non sono sicuri che il Segretario possa accedere a tutte le informazioni detenute dal loro ufficio. Ci potrebbero essere problemi legati alla privacy, specialmente dopo l’entrata in vigore del GDPR. 

11ir12“Sapete cosa vi dico? Che io della privacy me ne infischio, se c’è in gioco l’integrità e la reputazione dell’ Unione!!!” tuona Trivella “Se i miei sospetti sono fondati, la vostra collega ha commesso un reato gravissimo. E, se non mi date una mano (oppure se vengo a sapere che e dite che sto indagando su di lei), quando manderò la mia denuncia in Procura dirò che siete state (direttamente o indirettamente) sue complici!

3. Tre Indizi e un particolare poco importante

Noi non condividiamo i toni intimidatori del dottor Trivella. Che sicuramente è una persona abituata ad agire fuori dagli schemi. E che inoltre ha un pessimo carattere. Tuttavia, la sua strategia funziona. Le tre responsabili (forse per paura di passare dei guai) cominciano a collaborare. E a fornire una serie di utili indizi.

MartaIndizio numero 1.  La Responsabile del Personale comunica che Benedetta Briscola ha lo stipendio pignorato, per i debiti contratti con una finanziaria. “Ma come ha fatto a contrarre dei debiti?” si chiede Trivella “se resta in ufficio dal mattino alla sera? Non ha nemmeno l’automobile? Dovrebbe fare debiti … di notte!

businesswoman-147101_640Indizio numero 2. La Responsabile dei Servizi Demografici scopre che Ombretta Oscura, titolare della LOSCO Srl ha avuto una vita sentimentale alquanto travagliata: si è sposata tre volte e per tre volte ha divorziato dai propri mariti. Strano ma vero, tutti e tre i suoi mariti si chiamavano Riccardo. “Questo non è un dettaglio importante, ai fini dell’indagine” pensa Trivella”.

elegant-3176410_640Indizio numero 3. La Responsabile del Settore Tributi scopre che Benedetta Briscola abita in un appartamento in affitto, di proprietà di un certo Riccardo Racchetti che, guarda caso, è anche l’ultimo degli ex mariti di Ombretta Oscura. “Questo è un dettaglio importantissimo” pensa Trivella “Era il tassello mancante!”

Quindi, esiste un collegamento tra la responsabile dell’ufficio appalti e la titolare della LOSCO Srl … E questo collegamento è Riccardo Racchetti!

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4. Il baratto

Tommaso Trivella adesso è nel suo ufficio. Ha chiuso la porta e cerca di mettere insieme le idee. Ha un sacco di ipotesi che gli girano per la mente. Cerca gli scenari che le rendono plausibili. Ma i suoi pensieri sono confusi: “… perché Benedetta Briscola si è indebitata? Lei che è sempre così razionale, così equilibrata… quante sono le probabilità di avere, per caso, tre mariti con lo stesso nome? E di assegnare degli appalti alla ex moglie del tuo padrone di casa? Forse anche Benedetta Briscola hai i suoi demoni… ma devono essere demoni potenti, che la perseguitano … la corruzione è sempre uno scambio tra pari? … quante sono le probabilità di vincere giocando d’azzardo? … ci sono due modi per saldare un debito: le rate o il baratto! …” 

11ir12Tommaso Trivella è talmente assorto nei suoi ragionamenti, che non si accorge subito che qualcuno ha bussato alla porta. E’ Benedetta Briscola. E’ stato lui a convocarla nel suo ufficio e comincia subito a parlarle, come se continuasse un discorso già iniziato, da tempo, con lei: “Non sei tu. Vero? Tu non l’avresti fatto mai! Violare il codice dei contratti … Per te è sacro più della Bibbia”.

Marta“Cosa intende dire?” risponde Briscola. Sembra stupita. E non è per nulla spaventata. Forse anche anche lei ha immaginato per molti mesi quel momento. E si è abituata a viverlo. Solo le mani tradiscono un certo nervosismo. Continuano ad accarezzare fascicoli accatastati sulla scrivania di Trivella. Come per salutarli.

11ir12“Intendo dire che l’idea di frazionare gli affidamenti alla LOSCO Srl non è venuta a te. Ma a Roberto Racchetti. Tu i soldi glieli avresti anche ridati. Ma lui ha preferito prestarti i soldi ed avere in cambio la garanzia che l’azienda della moglie vincesse delle gare. Ho ragione? E’ successo così?”

Benedetta Briscola chiude gli occhi e piange. Tommaso Trivella ha un carattere burbero, ma non è completamente insensibile al dolore degli altri. E quindi non la incalza. Non pretende subito una risposta. Apre un fascicolo e comincia a leggere dei documenti. 

MartaDopo qualche minuto Briscola trova le parole: “Qualche anno fa ho cominciato a giocare alle slot machine, in un bar che sta vicino a casa mia e che è ancora aperto quando torno dal lavoro. Poi ho scoperto che si poteva giocare anche online. Mi piace giocare, anche tutta la notte. Ma non vinco quasi mai! Insomma … giocando ho perso un sacco di soldi. Un giorno sono andata dal mio padrone di casa, Roberto Racchetti, e gli ho detto che avevo difficoltà a pagargli l’affitto di quel mese. Lui mi ha chiesto perché. E io gliel’ho spiegato.

11ir12“E lui è stato talmente gentile da prestarti dei soldi. E ovviamente, quando te li ha prestati, sapeva benissimo che lavoro facevi. Che ti occupavi degli appalti di tutti i Comuni dell’Unione …”

 

Marta“Sì, lo sapeva. Per affittare l’appartamento avevo dovuto produrgli le buste paga e poi eravamo in buoni rapporti. Mi chiedeva spesso del mio lavoro … Insomma, mi ha prestato dei soldi. Ed io ho promesso che li avrei restituiti. Ma lui mi ha detto di no. Sapeva che non l’avrei fatto mai. Perché sono una drogata del gioco. E mi ha proposto pagare il mio debito in un altro modo: affidando dei lavori all’azienda della sua ex moglie. Poi ci avrebbe pensato lui a recuperare i soldi dalla LOSCO Srl…”

11ir12“Certamente” tuona Trivella “Ci avrebbe pensato lui! Quei due sono separati da due anni, ma ecco che si riconciliano improvvisamente, quando ci sono di mezzo i soldi! Hanno trasformato gli appalti dell’Unione in un “affare di famiglia”. Ma adesso la loro pacchia è finita… Quello è il telefono. Chiama chi vuoi. Polizia. Carabinieri. Procura della Repubblica. Adesso tu denunci tutti!!! Ti auto-denunci e mandi in galera anche loro. Ho anche pronta, qui, la tua lettera di dimissioni. Non voglio più vederti dentro questo ufficio…”

Benedetta Briscola alza il telefono. E parla… 

5. L’orto

E’ domenica mattina. Tommaso Trivella sta leggendo il giornale sul terrazzo di casa sua. Sua moglie sta preparando il ragù in cucina. Oggi i figli di suo figlio mangiano da loro. Stanno giocando in cortile, insieme agli altri bambini. Il cortile è un fazzoletto di cemento circondato da autorimesse. Ma per i bambini che ci giocano diventa, a seconda dei momenti, un’isola sconosciuta in mezzo al mare, un campo da calcio, una pista da corsa per biciclette e chissà quante altre cose.  Tommaso Trivella, invece, guarda il cortile e vede soltanto bambini che giocano nel cemento. La vita di città lo ha stancato da un pezzo.

Tommaso Trivella adesso chiude il giornale e fa progetti per il futuro. Quando andrà in pensione, affitterà un piccolo terreno per fare un orto. E sarà più felice di adesso. Perché anche in un orto puoi trovare una lumaca che si mangia l’insalata, o qualche altro parassita. Ma non vedrai mai, nemmeno nei più assolati giorni di siccità, una carota mangiare la terra in cui ha messo radici …


 

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Il file excel del dottor Speranza: lo STRESS TEST sul processo di controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni

Ecco a voi il secondo caso (real-case scenario), per illustrare come potrebbe essere progettato e svolto lo STRESS TEST su un procedimento a rischio di corruzione. Lo STRESS TEST è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo, che potrebbe migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione, e che abbiamo presentato in un precedente post (Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso). 

 

 rossi-watchingIl dott. Silvio Speranza è il nuovo Responsabile della prevenzione della corruzione della ASL di Rischiozero. La ASL, come ogni altra organizzazione che tutela la salute pubblica, ha un proprio Dipartimento di Prevenzione. Una delle attività del Dipartimento è il controllo volto a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali di controllo ufficiali ex art 8 del regolamento CE 882/2004.

E’ un po’ di tempo che il dottor Speranza riflette sul fatto che, nel suo precedente incarico presso un’altra ASL, il processo di controllo fosse uno dei più esposti a rischio corruttivo. Invece, nel PTPC della ASL di Rischiozero, il rischio è stimato come medio-basso.

avvocato Nelle argomentazioni a corredo dell’analisi del rischio, il suo predecessore, il dottor Merovingio Adempimento (ma tutti lo chiamavano “Mero”), considera a rischio solo l’attività di controllo in loco presso le aziende agricole del territorio.

Non considera affatto, invece, tutti gli altri rischi che, nell’esperienza di Speranza, popolano tale processo. Ad esempio, il rischio di “iterazione del controllo su uno stesso soggetto”, cioè, la condotta persecutoria dell’ufficio al fine di determinare un vantaggio ad altri operatori economici distorcendo i meccanismi di concorrenzialità, non è stato assolutamente preso in considerazione.

Decide di effettuare una verifica di un campione di ispezioni e si accorge che alcuni operatori economici vengono costantemente messi sotto osservazione. Non ha, tuttavia, alcuna possibilità di verificare se tali ispezioni sono il frutto di segnalazioni, oppure della programmazione delle attività di controllo.

4b.jpgPer tenere sotto controllo le attività ispettive, Speranza decide, in accordo con il Direttore Sanitario e nonostante le remore espresse dal Responsabile del Dipartimento Prevenzione, dottor Ennio Evasivo, che tutti i controlli devono essere registrati su un file excel. Sul file dovranno essere riportati i seguenti dati:

  • data del controllo,
  • ispettore,
  • soggetto controllato,
  • input del controllo (da segnalazione/esposto, da programmazione a campione, da iniziativa d’ufficio, da segnalazione di altre amministrazioni, ecc…),
  • esito.

4b.jpgIl file è accessibile a tutti gli ispettori, ma non al RPCT: il dott. Ennio Evasivo, infatti, ha scritto al Direttore Sanitario, sostenendo che “il file dei controlli, per il carattere riservato delle informazioni in esso contenute, non deve essere accessibile a soggetti estranei al Dipartimento di Prevenzione”, impegnandosi a prendere visione del file ogni mese e a segnalare al RPCT i controlli  immotivatamente reiterati. Il Direttore Sanitario ha accettato le osservazioni del dott. Evasivo, anche per evitare “ingerenze tra gli uffici e l’instaurarsi di una cultura del sospetto”. La nuova procedura viene QUINDI applicata a seguito di un incontro esplicativo con tutti gli ispettori veterinari.

Passano sei mesi. Il dottor Speranza non ha mai ricevuto nessuna segnalazione dal responsabile del settore, Ennio Evasivo. 

9aRiceve, invece, una segnalazione (whistleblowing) da parte di un ispettore (non facciamo il nome per tutelarlo), il quale segnala che il file excel spesso non vene aggiornato e non viene nemmeno consultato dal responsabile del Dipartimento di Prevenzione.

Il dottor Speranza, che ha letto il post di @spazioetico “Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni” identifica correttamente che è in atto un ampliamento dell’asimmetria informativa tra Principale (che identifica nel Responsabile Ennio Evasivo) e gli Agenti (ispettori).

Il Principale non è in grado di verificare che gli Agenti stiano eseguendo correttamente le istruzioni fornite e che stiano promuovendo esclusivamente l’interesse primario o se, invece, stiano promuovendo interessi secondari (ad esempio, gli interessi di aziende ad essi collegati).

Riflettendo, inoltre, sulla “teoria dell’azione collettiva”, Speranza ritiene di dover osservare non solo il comportamento degli Agenti, ma anche dello stesso Principale, cioè del Responsabile del Dipartimento di Prevenzione, per valutare la reale volontà di quest’ultimo di ridurre tale asimmetria informativa.

Il dottor Speranza ipotizza, a questo punto, che esiste uno specifico rischio di cattiva gestione del processo dovuto ai fattori di rischio “asimmetria informativa”  e “carenze organizzative” che dipendono, in gran parte, dalla inefficienza della funzione dirigenziale.

Speranza decide di realizzare uno stress test per andare a fondo della questione e capire se i fattori di rischio possono abilitare delle istanze anomale.

STRESS TEST. Il dottor Speranza si accorda con il segnalante. L’accordo viene redatto tramite un verbale sottoscritto da entrambi e tenuto riservato presso l’ufficio del RPCT. L’accordo consiste nel fatto che il segnalante, che ha accesso al file, dovrà manometterlo, facendo comparire che un suo collega ha effettuato, in un mese, 3 controlli presso la stessa azienda, tutti con esito positivo e tutti generati da input diversi (segnalazione, programmazione a campione, iniziativa d’ufficio). In teoria il dirigente, se consulta il file, dovrebbe segnalare l’anomalia, oppure, se presidia i controlli, rilevare che qualcuno ha manomesso il file.

Lo stress test viene eseguito e… Ennio Evasivo non si accorge di niente. 

QUINDI, L’ASIMMETRIA INFORMATIVA ABILITA UNA SERIE DI ISTANZE ANOMALE (manomissione del file, iterazione dei controlli). In particolare, se è possibile aggiungere controlli non effettuati, è anche possibile cancellare alcuni controlli effettuati!!!!!

4b.jpgIl dirigente si giustifica: “Mi ero accorto dell’anomalia. Ma non volendo rischiare di inviare al dott. Speranza una segnalazione poco circostanziata … avevo deciso di approfondire la questione, per capire se i controlli fossero stati realmente reiterati o se, invece, vi fosse stata errata compilazione da parte degli ispettori.” 

rossi-watchingA questo punto, il dottor Speranza decide di programmare in tempi brevissimi una sessione formativa in cui, insieme agli ispettori e alla presenza del dottor Evasivo, esplorerà l’intero processo e ne valuterà i fattori di rischio più concreti. Inoltre, il dottor Speranza decide che, d’ora in poi, il file sarà accessibile anche a lui e che sarà protetto, per evitare che vengano cancellate delle righe (lo si può fare abbastanza facilmente, in questo modo).

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Gli STRESS TEST sono strumenti di approfondimento dell’analisi del rischio e di verifica dell’efficacia e dell’effettiva attuazione delle misure di prevenzione previste dal PTPC.

Se volete eseguire uno STRESS TEST all’interno della vostra amministrazione, ci potete contattare.


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I dubbi del dottor Sagace: lo STRESS TEST sui processi di concessione di contributi economici (Enti Locali)

Oggi vi presentiamo un caso (real-case scenario), per illustrare come potrebbe essere progettato e svolto lo STRESS TEST su un procedimento a rischio di corruzione. Lo STRESS TEST è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo, che potrebbe migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione, che abbiamo presentato in un precedente post (Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso). 

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I dubbi del dottor Sagace

1a

Il dott. Simone Sagace è il nuovo segretario generale del Comune di Sciala Spreconi. Sciala Spreconi è il principale centro abitato della Val Distratta. Il dottor Sagace è anche RPCT e sta mettendo mano all’aggiornamento del Piano di Prevenzione della Corruzione elaborato dal suo predecessore, il dott. Ennio Ebete.

ebete

Leggendo la valutazione del rischio si sofferma sul procedimento di assegnazione di contributi economici alle associazioni. E’ una attività valutata a rischio medio. Ennio Ebete, probabilmente, non ha avuto molto tempo da dedicare all’anti-corruzione e ha identificato un solo rischio:

  • Una associazione potrebbe ricevere contributi economici da più di un settore del Comune nella stessa annualità.

1a

Sagace è arrivato da poco, ma ha già visto che gli uffici del Comune di Sciala Spreconi non dialogano tra loro e per il Segretario è difficile controllare il modo in cui lavorano . Ebete ha quindi identificato un fattore di rischio (l’asimmetria informativa) che potrebbe consentire alle associazioni di arricchirsi. Le asimmetrie, in realtà sono due:

  • Asimmetria tra RPCT e uffici (simmetria primaria)
  • Asimmetria tra associazioni e uffici (asimmetria del free-rider)

Abbiamo parlato di queste asimmetrie in un recente post, cui rimandiamo per approfondimenti.

ebete

Purtroppo, Ennio Ebete, pur avendo identificato correttamente un fattore di rischio, non lo ha mitigato. Infatti, la misura prevista nel PTPC è la seguente:

  • “gli uffici devono pedissequamente attenersi a quanto prescritto nel Regolamento Comunale sui Contributi”.

Il richiamo ad un regolamento non è in grado di da solo di risolvere una asimmetria. Sagace questo lo sa e quindi vuole approfondire la questione. E va a parlare con la P.O. della segreteria generale, Daria Delibera, che conosce tutti i regolamenti adottati dal Comune di Sciala Spreconi

Marta

“In effetti” dice Delibera “il Regolamento prevede che prima di concedere un contributo l’ufficio debba verificare che l’associazione non abbia, nell’anno in corso, ricevuto contributi da altri uffici”

“E’ giusto” dice Sagace “Ma queste verifiche le fate veramente?

Daria Delibera allarga le braccia: “Cosa vuole che le dica? Negli uffici manca il personale e le persone hanno anche altre cose da fare, oltre ad assegnare contributi! Non possono mica andarsi a leggere tutte le volte tutte le determine fatte dai loro colleghi!!! Per semplificare le cose, noi della segreteria abbiamo messo sulla intranet del Comune (accessibile a tutti) il file con l’elenco dei soggetti (privati, aziende, fondazioni e associazioni) che hanno ricevuto contributi dall’amministrazione. Noi lo aggiorniamo in tempo reale (perché dobbiamo pubblicarlo annualmente sul sito del Comune) e gli uffici possono fare le verifiche consultando il file

1a

Simone Sagace è dubbioso: “Ma come facciamo ad essere sicuri che gli uffici consultino il vostro file?

Marta

Non possiamo” ammette la dott.ssa Delibera “non ci sono evidenze oggettive del fatto che qualcuno lo vada a vedere, prima di assegnare il contributo… Però siamo tutte persone oneste, e fino ad oggi nessuna associazione ha ricevuto il contributo due volte!”

1a

Il RPCT ha identificato un altro fattore di rischio, che era sfuggito al suo predecessore: la carenza di personale. E si accorge che la prassi adottata dagli uffici, per verificare che le associazioni non abbiano già chiesto altri contributi, non riduce l’asimmetria primaria: solo i funzionari che gestiscono le istruttorie sanno se hanno o non hanno preso visione del file compilato dalla segreteria!

“Nessuna associazione ha mai ricevuto due contributi in un anno … Ma potrebbe accadere in futuro?” si chiede Sagace “I fattori di rischio abilitano istanze anomale del processo di assegnazione di contributi?”.

Rossi watching

Per capirlo, contatta il dottor Damiano Dotto, responsabile del Settore Cultura del Comune, che, insieme al settore Sport e Famiglia, è quello che dà più contributi. E lo convince a fare uno STRESS TEST, con la collaborazione di Daria Delibera.

Lo STRESS TEST si svolgerà in questo modo:

  • Rossi watchingDamiano Dotto sceglierà, a caso, il nome di due associazioni che hanno di recente inviato una richiesta di contributo al suo settore;
  • MartaDaria Delibera manometterà il file con l’elenco dei beneficiari caricato sulla intranet del Comune, inserendo il nome delle due associazioni;
  • le richieste di contributo delle due associazioni saranno poi consegnate ai due funzionari del settore cultura (Sergio Sbadati e Nicola Nuvoli) per l’istruttoria; 3b

“Se i due funzionari concluderanno l’istruttoria proponendo a Damiano Dotto di assegnare il contributo” osserva Sagace “questo significa che non sono abituati a guardare il file sulla intranet … e questa carenza di controlli rischia davvero di abilitare la concessione di contributi non dovuti!”.

3b

In effetti, dopo alcuni giorni, Sbadati e Nuvoli concludono l’istruttoria, senza accorgersi che il contributo non potrebbe essere assegnato.

Ovviamente, il contributo alle due associazioni viene effettivamente accordato: conclusa la simulazione, anche il file sulla intranet viene riportato alla sua condizione iniziale, ma Il RPCT organizza un incontro con i responsabili degli uffici comunali che erogano contributi.

1a

Alla luce dei risultatati dello STRESS TEST, viene decisa una modifica della procedura: da adesso in poi i funzionari, nel corso dell’istruttoria, dovranno chiedere per iscritto alla segretaria generale se l’associazione ha già ricevuto contributi nell’anno in corso; e la risposta della segreteria dovrà essere inserita nel fascicolo dell’istruttoria e citata nella determina di concessione del contributo.

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Gli STRESS TEST sono strumenti di approfondimento dell’analisi del rischio e di verifica dell’efficacia e dell’effettiva attuazione delle misure di prevenzione previste dal PTPC.

Se volete eseguire uno STRESS TEST all’interno della vostra amministrazione, ci potete contattare.


 

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