@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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@spazioetico. Tutti i numeri del 2017

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Come ogni anno, a @spazioetico si tirano le somme. 

Parliamo dell’anno che si è appena concluso, il 2017.  In totale, nel 2017 @spazioetico ha erogato circa 80 giornate formative.

I temi su cui abbiamo lavorato (in ordine di rilevanza) sono: Conflitto di interessi, Accesso civico generalizzato, Mappatura dei processi, Analisi e valutazione del rischio di corruzione, Clima etico, Whistleblowing, Codice di comportamento, Monitoraggio civico.

Le amministrazioni che ci hanno affidato uno o più percorsi formativi sono amministrazioni del Servizio Sanitario Nazionale (ASL e Ospedali) e Enti Locali (Comuni e Province), per un totale di 34 amministrazioni pubbliche.

Ma la novità di quest’anno è che abbiamo acquisito la professionalità e la capacità di Andrea Ferrarini.

Il “CHI SONO” è finalmente diventato “CHI SIAMO” e insieme  al prezioso contributo di Andrea e a comuni intuizioni, abbiamo sviluppato un modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre DIMENSIONI, che spiegano la complessità di questo fenomeno: la dimensione organizzativa, quella etica e quella economica. Ne parleremo in uno dei prossimi post.

Il nostro 2017 è stato l’anno del “CONFLITTO DI INTERESSI“. Molti nuovi casi, sia per la sanità che per gli Enti Locali e nuove scoperte per noi, ad esempio, abbiamo osservato come siano pericolose le “CONVERGENZE” di interessi ancor più che il conflitto. Inoltre, abbiamo capito che il conflitto di interessi c’è anche e soprattutto tra INTERESSI PRIMARI. Abbiamo inventato uno strumento per la COMPARAZIONE DELL’INTENSITA’ DEGLI INTERESSI, che sembra assai promettente. Abbiamo promosso l’idea degli INTERESSI-GUIDA, cioè di interessi che “attraggono” altri interessi e che determinano le scelte delle persone. Il caso del dottor Dall’Osso è diventato virale. Infine, abbiamo introdotto il termine “COLLEGAMENTO” di interessi in luogo del conflitto di interessi potenziale.

Per il 2018 contiamo di mettere a punto anche uno strumento di analisi e valutazione del conflitto di interessi per le amministrazioni. Ci siamo vicini ma la complessità dell’argomento merita un ulteriore approfondimento.

Per quanto riguarda lo spazio etico abbiamo realizzato un “QUESTIONARIO DI VALUTAZIONE DEL CLIMA ETICO” che è stato adottato già da alcune amministrazioni per rafforzare l’analisi del contesto interno dei Piani triennali di prevenzione della corruzione.

Abbiamo pubblicato numerose NUOVE RISORSE utili per le amministrazioni sia in fase di elaborazione del Piano triennale, sia in fase di formazione.

Parlando di trasparenza, il 2017 è stato l’anno dell’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO. Oltre a tanta formazione erogata, abbiamo prodotto uno strumento che si è dimostrato assai efficace per una corretta gestione delle istanze da parte delle amministrazioni. Si tratta della “CHECK-LIST” che offre una sequenza logica di attività, entro cui leggere in modo sistematico (e coerente con i principi di trasparenza enunciati nel d.lgs. 3372013) le linee guida di ANAC la circolare del DFP e gli orientamenti del Garante della Privacy. 

Oltre alla check-list abbiamo commentato attraverso casi alcuni dei Pareri del Garante della Privacy, vero e proprio dominatore della scena. Abbiamo anche promosso una modalità di “valutazione dell’interesse a conoscere” basata sulla rilevanza e attualità dell’interesse stesso, il cosiddetto TEST DELL’INTERESSE PUBBLICO.

Ed ora i numeri del blog @spazioetico. Abbiamo più che raddoppiato gli accessi, ricevendo 21.494 visite alle nostre pagine, con circa 12.000 visitatori; una media giornaliera di 65 visite. 

Abbiamo molte altre cose in preparazione. Restate sintonizzati!

 

 

 

Un’assicella di legno che chiamiamo IMPARZIALITA’

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Che cosa è l’imparzialità?

A volte la percepiamo come un “meccanismo di funzionamento” delle organizzazioni, specialmente quelle pubbliche. In questo senso l’imparzialità è una “regola”, nel senso etimologico della parola “regola” che veniva utilizzato dagli antichi romani. Si trattava di un’assicella di legno diritta, che serviva a tirare le linee. Quindi l’imparzialità sembra essere un “sistema regolatore” del funzionamento del settore pubblico. A questo fa riferimento esplicito la Costituzione italiana quando afferma: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” (articolo 97).

A volte, però, si manifesta come un “valore”, un principio di riferimento dell’etica pubblica. Nei Codici etici e di condotta il principio di imparzialità viene inserito nei primi articoli, dove si enunciano, appunto, principi e valori di riferimento.

A volte l’imparzialità sembra essere una “qualità” dell’agente o del decisore pubblico. Questa interpretazione sembra la più fallace, dal momento che l’imparzialità è una qualità dell’organizzazione (come ben espresso in Costituzione quando si parla degli “uffici pubblici”) e delle decisioni che essa esprime, mentre una qualità dell’agente necessaria affinché l’azione amministrativa sia “imparziale” potrebbe essere l’indipendenza e la terzietà di giudizio.

L’imparzialità sembra essere anche un “interesse”. Studiando il conflitto di interessi in ambito pubblico ci siamo accorti che tra gli interessi che devono essere promossi dall’agente pubblico l’imparzialità rappresenta un interesse primario espresso dal “principale” pubblica amministrazione/governo. Anche se a me sembra, a dire il vero, che non sia corretto dire che esiste un interesse primario all’imparzialità. L’imparzialità rappresenta il meccanismo che permette di salvaguardare alcuni interessi primari, tra cui, ad esempio, la preservazione delle corrette condizioni di concorrenzialità di un mercato (locale, nazionale, internazionale).

Comunque la si voglia vedere, in maniera simile ai quanti di energia, l’imparzialità assume diversi stati a seconda di come viene osservata.

Proviamo a semplificare e ad uniformare i punti di vista. Se partiamo dal principio che una cosa è “etica” perché serve, cioè è utile, allora possiamo abbinare il concetto di imparzialità come valore all’imparzialità come “sistema di funzionamento”. E’ giusto che i procedimenti amministrativi e le decisioni che ne scaturiscono abbiano la caratteristica di essere imparziali, perché questo serve a qualcosa. Ma a cosa esattamente?

In generale, l’imparzialità serve a mantenere gli interessi in gioco egualmente distanti dal centro del processo (decisionale). Si parla di “equidistanza DEGLI interessi” oppure, se si tratta di valutare la posizione dell’agente pubblico, diremmo “equidistante DAGLI interessi”.

L’etica pubblica è piena di condotte che devono assicurare tale equidistanza. Si pensi al divieto per un agente pubblico di orientare un utente ad uno specifico operatore privato. Si può, anzi si deve, consentire una scelta informata tra diversi erogatori pubblici e privati, ma non si può individuare un singolo operatore privato e segnalarlo all’utente perché questa condotta peccherebbe di imparzialità, dal momento che si mostrerebbe di non essere in una posizione di “equidistanza DAGLI interessi”.

La modalità di approvvigionamento in ambito pubblico sembrerebbe alquanto bizzarra ad un privato cittadino. Perché elaborare un bando di gara, formare una Commissione di valutazione, eseguire una serie a volte faticosa di procedure, se non per assumere (e dimostrare di aver assunto) una decisione imparziale, cioè, presa in equidistanza dagli interessi in gioco?

Anche l’astensione in caso di conflitto di interessi è una condotta necessaria a garantire imparzialità del processo decisionale, così come il divieto di accettare doni, regali o altre utilità che mostrerebbe una “vicinanza” di interessi inammissibile.

Questo concetto di imparzialità, piuttosto stringente, nasce nella Repubblica di Platone, quando il filosofo teorizzava l’eliminazione di ogni relazione familiare ed economica per i guardiani della Repubblica così da assicurare che essi fossero del tutto imparziali nella difesa di Atene sia dall’esterno che dall’interno.

Ma l’imparzialità che conosciamo oggi e che regola il sistema pubblico deriva dalle teorie dell’utilitarismo sociale di Jeremy Bentham e di John Stuart Mill che nel diciottesimo secolo immaginarono un mondo dove le decisioni si distinguessero in giusto o sbagliate sulla base dell’utilità che esse generavano per il maggior  numero di persone. Il concetto di utilità corrispondeva a “felicità” anche se questa parola ha reso la vita difficile agli utilitaristi. All’epoca si trattava di una vera rivoluzione. Nessun dogma di fede o di altra natura che guidasse le nostre decisioni. Solo uno sguardo alle conseguenze (per questo si chiamò anche “consequenzialismo”) delle azioni.

Cosa c’entra con l’imparzialità? Moltissimo a dire il vero. Una tale visione comporta che quando un “agente” che ha un atteggiamento votato all’utilitarismo deve prendere una decisione deve considerare quale scenario porterà maggiore utilità o felicità ad un numero più elevato possibile di persone. Questo vuol dire che il suo “interesse personale”, che non a caso noi chiamiamo ora “interesse secondario”, deve essere valutato come “irrilevante”. Perciò la decisione dell’agente “utilitarista” è giusta se è imparziale, cioè se esclude interessi e desideri dell’individuo che assume il ruolo di agente pubblico.

In un interessantissimo articolo del croato Tomislav Bracanovic, “Utilitarian Impartiality and Contemporary Darwinism” del 2007, viene riportato un esempio di William Godwin che illustra bene il significato ed il paradosso che, in qualche misura, è contenuto in questa “idea” di imparzialità. Nel suo Enquiry Concerning Political Justice, Godwin immagina una casa in fiamme. Si tratta della casa dell’Arcivescovo Fenelon che convive con una normale cameriera. Entrambi potrebbero morire a causa dell’incendio e i pompieri debbono fare una scelta perché non potranno salvare entrambi. Chi decideranno di salvare? Se seguissimo la teoria utilitarista non avremmo dubbi (anche se a me un po’ di dubbi verrebbero, dobbiamo considerare che Godwin nacque nel 1756). Dovrebbe essere salvato l’arcivescovo dal momento che il suo contributo per il bene comune è più rilevante rispetto a quello della cameriera. Questa decisione potrebbe essere alquanto facile se non includiamo alcun interesse da parte di colui che prende la decisione, mettiamo il caso sia il capo dei Vigili del Fuoco. Ma ora proviamo ad alterare lo scenario. Poniamo che il capo dei Vigili del Fuoco sia il marito della cameriera dell’arcivescovo Fenelon. Cambia qualcosa? Per gli utilitaristi non cambierebbe nulla. Occorre che l’agente escluda qualsivoglia interesse o desiderio affinché la sua decisione sia assolutamente imparziale. Solo così verrà massimizzato l’interesse al raggiungimento di una più diffusa felicità.

Ma per i “non utilitaristi” cambierebbe davvero molto. Sarebbe una decisione altamente dilemmatica se il capo dei Vigili del Fuoco avesse un’alta percezione dell’interesse primario alla salvaguardia di un protagonista della scena pubblica che si contrappone e confligge con l’interesse alla salvaguardia della famiglia. Probabilmente, gli verrebbe chiesto di astenersi dall’assumere tale decisione perché, avendo degli interessi secondari in gioco, rischierebbe di compromettere l’imparzialità della decisione, e, quindi, di far prevalere l’utilità personale a scapito della utilità collettiva.

Se l’esempio vi sembra un po’ astruso, considerate ora il caso di un servizio pubblico che è stato gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali. Il servizio, nella percezione dell’agente pubblico che deve provvedere al nuovo affidamento, è stato ben erogato dall’operatore economico e non esiste alcuna ragione per dover cambiare. Ebbene, l’agente pubblico deve decidere se avviare una procedura di gara oppure, ad esempio, prorogare l’affidamento. Per un agente pubblico che si ispira all’utilitarismo non ci sarebbero dubbi. Avviare una gara con evidenza pubblica mette in competizione i privati che hanno interesse a promuovere un servizio di qualità ad un costo competitivo generando maggiore utilità per i cittadini. Tuttavia, ad una persona normale sembrerebbe strano dover sacrificare una relazione ben avviata e che produce un servizio percepito come “di qualità” sull’altare dell’imparzialità.

Questo ragionamento a volte giunge ad effetti alquanto paradossali nel campo in cui io stesso opero. Alcune amministrazioni sentono di dover operare la rotazione nell’assegnazione degli incarichi di formazione in materia di prevenzione della corruzione. A volte è capitato di sentirmi dire che, nonostante il brillante risultato ottenuto in termini di efficacia e qualità della formazione erogata, non è possibile affidarmi l’incarico anche per l’annualità successiva a causa della necessità di dovere provvedere ad una rotazione, con il rischio esplicito, per le amministrazioni, di non avere garantita la medesima qualità.

Si potrebbe pertanto affermare che, al fine di salvaguardare l’imparzialità di una decisione, venga richiesto agli agenti e alle organizzazioni pubbliche di comportarsi contro-natura. Ed è proprio quello che sostengono coloro che si contrappongono alle teorie utilitariste.

Un secondo scenario aiuta a comprendere meglio questo interessante aspetto. Peter Singer illustra il caso delle donazioni alle agenzie che si occupano di sostegno ai Paesi in via di sviluppo. Singer afferma che se dovessimo controbilanciare, in termini utilitaristici, la felicità che verrebbe generata dal donare alle agenzie in contrapposizione, ad esempio, con comprare una automobile alla propria figlia per andare all’Università, non avremmo dubbi su cosa scegliere. La prima scelta, infatti, permetterebbe di non far morire di fame i bambini di una determinata area depressa, mentre la seconda si risolve nella “comodità” di un unico individuo. Ma noi non nasciamo con lo spirito dell’imparzialità in testa. Contrariamente siamo più propensi a soddisfare una utilità sicuramente minore ma affettivamente rilevante. Perciò è più probabile, come succede nella realtà, che quei soldi finiranno nell’acquisto dell’automobile per nostra figlia, con grande scandalo degli utilitaristi, che potrebbero spingersi ad accusarci di essere degli assassini (e qualche volta succede davvero).

Ebbene, se è difficile mantenere questo livello di percezione dell’utilità generale in decisioni della sfera privata, lo è ancora di più quando diventiamo agenti pubblici. In effetti, ci viene chiesto di considerare le relazioni affettive, familiari, economiche e gli interessi che ne scaturiscono del tutto irrilevanti. Oppure, se non ci riusciamo o se gli interessi in questione minacciano l’imparzialità della decisione, ci viene chiesto di farci da parte. A ben vedere, l’agente pubblico si trova in una posizione alquanto peculiare.

Certo non chiederemmo all’agente pubblico di tenere una condotta così “contro-natura” senza una buona ragione. In effetti, un sistema di regole così pervasivo può essere giustificato se, almeno in qualche modo, noi avvaloriamo alcune delle tesi dell’utilitarismo sociale e se impariamo a conoscere le implicazioni delle scelte pubbliche “parziali”.

In realtà, le conseguenze delle scelte parziali in ambito pubblico si verificano nel medio-lungo periodo. Si tratta di effetti difficilmente percepibili dall’agente pubblico ed è per questo che l’ordinamento cerca di cautelarsi con regole piuttosto stringenti.

In assenza di imparzialità potrebbero innescarsi pericolosi fenomeni come, ad esempio, la selezione avversa che facilita l’instaurarsi di monopoli e cartelli nell’economia di uno Stato. Nella selezione avversa un agente pubblico modifica le condizioni di concorrenzialità di una parte del settore privato locale per determinare un vantaggio a favore di un soggetto o di un gruppo di soggetti (ai quali può essa stessa appartenere o meno), provocando una selezione dei concorrenti, alcuni dei quali si troveranno in una posizione di vantaggio rispetto agli altri. Tale selezione sarà sfavorevole in quanto resteranno in piedi solo i concorrenti disposti a violare le regole (monopolio), oppure, gli altri concorrenti inizieranno ad assumere le stesse condotte dei concorrenti favoriti (cartelli).

Per spiegare questa dinamica ricorro quasi sempre ad un caso. Una operatrice sanitaria che lavora all’interno di un ospedale pubblico  (Marta) si trova di fronte ad una paziente (Francesca) che esprime una domanda esplicita di orientamento verso un ambulatorio privato, dal momento che l’ospedale non è in grado di eseguire una particolare prestazione sanitaria. La paziente intende colmare la sua asimmetria informativa percependo l’operatrice sanitaria pubblica come la detentrice dell’informazione rilevante. Ora, l’agente pubblico risponde indicando un ambulatorio privato dal momento che percepisce il particolare fabbisogno dell’utente e nello spirito della “presa in carico” attua una condotta che presumibilmente verrà premiata con la soddisfazione della paziente. Quando eroga quella informazione Marta considera solo le implicazioni di breve periodo di quella scelta, cioè dimostrare che il suo ufficio produce un risultato nell’ottica del “buon andamento”. Ma esistono anche le implicazioni di medio-lungo periodo. In un secondo scenario mostro uno specialista del dipartimento (il dottor Lupi) che detiene alcuni biglietti da visita di un ambulatorio privato a lui in qualche modo collegato. Marta pensa di dare a Francesca proprio uno di quei biglietti da visita. In quel modo premierebbe un operatore economico che non compete sulla base dei normali meccanismi di concorrenzialità (qualità + prezzo), ma in base alla particolare relazione che può vantare (con il dottor Lupi) all’interno di quell’ospedale pubblico. Lo scenario, pertanto, dovrebbe essere completato mostrando, da una parte, la soddisfazione della paziente, dall’altra l’estrema insoddisfazione degli altri ambulatori privati che erogano la medesima prestazione, i quali saranno penalizzati da quel meccanismo e saranno indotti, se tale meccanismo diventa la regola, a comportarsi in maniera analoga all’operatore colluso per continuare ad avere la speranza di lavorare.

In questo caso, come in molti altri, operano una serie di interessi secondari convergenti nonché un potente “bias cognitivo” dell’agente pubblico, in particolare, l’eccesso di fiducia (overconfidence), cioè, la fiducia nelle nostre valutazioni e nei nostri giudizi che deriva dal credere che abbiamo informazioni più accurate e complete di quanto non siano realmente. Marta, infatti, non ricostruisce correttamente lo scenario, almeno non lo ricostruisce in maniera completa e su questo basa la sua decisione che è contraria all’etica pubblica (in particolare è contraria all’articolo 12 comma 3 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici). Il suo comportamento potrebbe essere percepito da un osservatore esterno come “parziale”, dal momento che favorisce un determinato operatore economico privato a scapito di altri.

Per una maggiore comprensione di quanto ci sembri innaturale scegliere in maniera imparziale, riprendiamo il caso esposto prima del servizio pubblico gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali.

L’interesse secondario dell’operatore economico affidatario è di mantenere e stabilizzare il proprio rapporto con l’amministrazione così da ridurre il rischio di impresa. L’agente pubblico ha un interesse secondario nei confronti dell’operatore economico; si è trovato bene a lavorare insieme e ritiene che cambiare significa rischiare di trovare un operatore peggiore. Questa convergenza di interessi è potente e in assenza di una forte percezione delle conseguenze di una scelta parziale, rischia di attivare lo stesso bias cognitivo del caso precedente, cioè, l’eccesso di fiducia, In questo caso, l’idea dell’agente pubblico di conoscere quale operatore economico eroga il miglior servizio, non avendo alcuna conoscenza degli altri.

Nel breve periodo, pertanto, una condotta “parziale” dell’agente pubblico (la scelta, ad esempio, di prorogare l’affidamento all’operatore economico) generata da una convergenza di interessi secondari sembra essere premiante. Ma nel medio-lungo periodo, l’aver modificato le condizioni di concorrenzialità di quel mercato (l’agente pubblico non ha scelto in base alla migliore qualità del servizio o alla economicità del prezzo ma in base a proprie valutazioni del tutto personali e influenzate dalla relazione che si era instaurata con l’operatore economico) può determinare una selezione dei concorrenti tale da escludere alcuni competitor dal mercato. Questa dinamica, sempre nel medio-lungo periodo, distorce il mercato, fino ad arrivare a situazioni di monopolio o alla generazione di cartelli. In tali condizioni l’operatore privato non avrà più alcun interesse a fornire un servizio di qualità o economicamente vantaggioso dal momento che non si dovrà confrontare con la concorrenza. E questo genera spreco di risorse e abbassamento della qualità dei servizi.

Ora l’esempio riporta una situazione alquanto idilliaca in cui l’agente pubblico favorisce l’operatore economico privato in quanto ritiene che abbia svolto un buon lavoro, ma occorre considerare che la stragrande maggioranza di decisioni parziali assunte da agenti pubblici si basa su collegamenti di interessi diretti o indiretti che generano interferenze che nulla hanno a che fare con la qualità del servizio.

Vi sembra che stiamo parlando di aria fritta? Avrei un numero talmente elevato di esempi di selezione avversa in questo nostro sfortunato Paese da riempire tutto l’articolo, perciò confido nella vostra capacità di contestualizzare e vado avanti.

La tendenza dell’uomo ad essere “parziale” non è nemica solo dell’utilitarismo. Anche il Darwinismo e la teoria evoluzionistica sembrerebbe non andarci per nulla d’accordo. Come è concepibile, infatti, che in un ambiente spietato come l’evoluzione della specie in cui il più forte ed adattabile sopravvive e il più debole si estingue, possa essere stato generato un meccanismo di parzialità ed altruismo?

Secondo la prima spiegazione, fornita da William Hamilton e nota come “selezione parentale”, sembrerebbe che l’altruismo si sia generato in piccoli gruppi di individui geneticamente collegati. Secondo questa teoria, è opportuno favorire i nostri simili (da un punto di vista genetico) dal momento che portano una parte significativa del nostro corredo genetico.

Robert Trivers fornisce una seconda spiegazione. E’ opportuno essere altruisti nei confronti di chi si mostra altrettanto altruista. In questo modo, si genera una “comunità” di individui che operando in questi termini di reciprocità possono adattarsi meglio e prevalere rispetto a coloro che non hanno il medesimo atteggiamento.

La terza spiegazione è di Darwin stesso. Esisterebbe non solo l’evoluzione degli individui, ma anche l’evoluzione dei gruppi. I gruppi che si adattano meglio sono quelli che al loro interno esprimono un certo grado di altruismo che li mette in posizione di vantaggio rispetto agli altri gruppi.

Tutte le spiegazioni tentano di gettare luce su una evidenza comune a tutti: le persone tendono a favorire individui nei confronti dei quali esprimono un legame parentale, oppure un legame di reciprocità (si veda “l’economia del dono” di Marcel Mauss e il collegamento di interessi che viene generato dall’accettazione di un regalo, di un benefit o di altra utilità), oppure membri del proprio gruppo sociale. In qualche modo sembrerebbe che, dal punto di vista evoluzionistico, abbia pagato in termini di adattamento e sopravvivenza l’essersi mostrati parziali nei confronti di coloro che appartengono ai gruppi di individui appena citati.

Dunque, il senso comune ci impone di riconsiderare la nostra “attitudine” ad essere imparziali. Per questo c’è bisogno di un forte “sistema di regole” che si contrappone a questo diffuso sentimento di parzialità.

Siamo individui che esprimono un certo grado di parzialità nelle decisioni quando sono implicate relazioni di un certo tipo, cioè, entro un certo grado di socialità e che generano interessi. E questo deriva dal fatto che ci siamo adattati meglio comportandoci in questa maniera.

Ci viene richiesto di fare un passaggio ulteriore per adattarci alla complessità delle società moderne. Cioè, considerare che il nostro “gruppo sociale” non sia più rappresentato solo dagli individui con cui siamo in grado di entrare in relazione, ma da una comunità più ampia di livello locale, nazionale o ultranazionale fatto di persone che probabilmente non conosceremo mai e con le quali non entreremo mai in un collegamento di interessi diretto.

E’ difficile farlo non è vero? Anche se non lo vogliamo ammettere affrontiamo la complessità dei tempi moderni con atteggiamenti e comportamenti che abbiamo consolidato nel Pleistocene.

E’ per questo che abbiamo bisogno dell’imparzialità. A me piace pensare che l’imparzialità sia una assicella di legno che ci serve per tirare una linea dritta anche quando ci verrebbe di disegnare un cerchio perché pensiamo, erroneamente, che in quel modo arriveremo prima al punto.

Nuove risorse disponibili su @spazioetico

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Carissimi lettori,

In vista della scadenza di gennaio 2018 per la presentazione degli aggiornamenti ai Piani triennali di prevenzione della corruzione, @spazioetico mette a disposizione NUOVE RISORSE sulle materie di maggior interesse.

Si tratta di 7 nuove presentazioni, scaricabili dal profilo SLIDESHARE che abbiamo realizzato (Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini) in quest’ultimo mese, frutto di interminabili chiacchierate tra di noi e di più di un centinaio di incontri con amministrazioni pubbliche nell’arco dell’anno 2017.

Abbiamo, in particolare, notevolmente approfondito un nuovo modello di analisi della corruzione che prende in considerazione tre “dimensioni. A noi sembra che affrontino meglio la complessità di questo fenomeno.

Le tre dimensioni sono: la dimensione organizzativa, quella economica e quella eticaE’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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Le presentazioni sono:

Tutte le presentazioni contengono uno o più “casi” o “dilemmi etici“.

Licenza Creative Commons
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Il lato B della corruzione

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“Le strategie di prevenzione della corruzione falliscono perché non prendono in considerazione le esternalità (positive e negative) sia della corruzione, sia delle strategie stesse”.

Tempo fa ci siamo perduti in questa riflessione che abbiamo aggiustato così come la vedete qui sopra, dopo averla letta in un Manuale di Integrity Action (IA), un’organizzazione inglese che si occupa di integrità nella cooperazione allo sviluppo.

IA ha sviluppato l’idea che il fallimento delle riforme pubbliche in questa materia e, in generale, il motivo per cui l’integrità è qualcosa di così difficile da perseguire, dipende da cinque diversi motivi:

  • La corruzione è un “meme“. Un “meme” è un fenomeno che costantemente evolve attraverso un processo di selezione naturale,
  • Le riforme semplificano le esternalità della corruzione e delle riforme,
  • Le dimensioni (della comunità o del Paese) ed il tempo contano,
  • Esiste un problema di “asimmetria informativa” connaturato al rapporto di agenzia tra “principale” e “agente”,
  • I “riformatori”, spesso, sottovalutano i “boicottatori”.

Ci hanno colpito tutte e cinque e abbiamo provato ad approfondirle. In questo post mettiamo in fila, disordinatamente, le riflessioni sul secondo punto e, in parte, anche sul quinto e le adattiamo al contesto organizzativo di cui ci occupiamo, cioè, il Piano triennale di prevenzione della corruzione. Non si tratta, in questo caso, di una “riforma politica”, bensì di una “riforma organizzativa e culturale” delle amministrazioni pubbliche.

  1. La dimensione economica della corruzione e il concetto di “esternalità”

Il nostro modello di analisi della corruzione prende in considerazione tre “dimensioni”, che spiegano la complessità di questo fenomeno: la dimensione organizzativa, quella etica e quella economica. E’ il cosiddetto “triangolo della corruzione”.

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La dimensione organizzativa è sicuramente la più nota, e su di essa vertono le attività di valutazione e trattamento del rischio, richieste dal PNA (mappatura dei processi, misurazione del rischio, introduzione di misure generali e specifiche).

Per quanto riguarda la dimensione etica, è proprio su di essa che si è concentrata in questi anni l’attività di formazione di @spazioetico (dilemmi etici, disonestà delle persone oneste, ecc…).

La dimensione economica, invece, è poco conosciuta.

In economia, le esternalità sono costi o benefici che non vengono presi in considerazione quando si decide il prezzo di un bene o di un servizio. Esso possono essere negative e positive.

Se associamo questo concetto al mondo della corruzione, ci rendiamo conto che esistono esternalità negative e positive della corruzione che non sono particolarmente note.

 

     2. Le esternalità negative della corruzione

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La più sconosciuta delle esternalità negative è la “selezione avversa“, che si ha quando un “agente pubblico” attraverso la sua condotta corruttiva innesca un meccanismo che modifica le condizioni di concorrenzialità di una parte del settore privato locale, provocando una selezione dei concorrenti sfavorevole per la parte pubblica.

La selezione avversa è il vero effetto nefasto della corruzione. Al di là dello spreco di risorse, infatti, la corruzione si divora letteralmente una comunità locale, passo dopo passo.

Facciamo un esempio. Sappiamo tutti, anche il P.N.A. 2015 lo afferma, che il processo di gestione del cosiddetto “post-mortem” ospedaliero è particolarmente esposto al rischio di comportamenti corruttivi, proprio perché le asimmetrie informative presenti e le particolari condizioni dell’utenza possono indurre condotte illecite.

E’ il caso classico dell’operatore sanitario pubblico che orienta la scelta del familiare di una persona appena deceduta, per favorire un operatore economico privato con il quale si è precedentemente accordato.

Ebbene, tale comportamento, se reiterato nel tempo, ad esempio in presenza di una “prassi consolidata“, può innescare un meccanismo di selezione avversa.

L’operatore economico (o il cartello di operatori economici locali) che aderisce al patto corruttivo non verrà premiato perché il suo servizio è qualitativamente migliore oppure perché è più economicamente vantaggioso, ma perché egli può vantare una particolare relazione con l’agente pubblico.

Nel breve-medio periodo tale particolare situazione “seleziona” i competitor locali.

Gli operatori economici esclusi hanno due possibilità: autoescludersi, cambiando contesto o attività o chiudendo l’attività; oppure  adeguarsi al meccanismo perverso e organizzarsi, autonomamente o, a loro volta, in cartelli, per procurarsi posizioni privilegiate presso lo stesso agente pubblico o presso altri agenti pubblici.

Abbiamo moltissimi esempi in questo senso. Roma (ex-Mafia) Capitale, purtroppo. Un intero tessuto di cooperazione sociale viene distrutto dal meccanismo della selezione avversa. Per diversi anni, le organizzazioni vicine a Buzzi e Carminati si aggiudicano gran parte degli appalti dei Dipartimento Sociale di Roma. Questo innesca un meccanismo per cui altre organizzazioni vengono attratte dalla galassia e dal “metodo” Buzzi, mentre altre, semplicemente, spariscono dalla scena.

E qui entra in scena una seconda esternalità della corruzione, stavolta positiva.

 

  1. Le esternalità positive della corruzione

La corruzione, infatti, tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo.

Anche qui possiamo fare mille esempi.

Ma visto che ci siamo, possiamo immaginare il particolare ambiente universitario che il ricercatore italo-inglese si è trovato di fronte e che lo ha portato a denunciare il comportamento di alcuni professori universitari a Firenze.

Non sappiamo, perché non frequentiamo abbastanza l’Università, se questo ambiente è anche “tipico”. Molti autorevoli commentatori dicono di sì. Cantone parla di un “deficit etico” nelle università. Se contasse qualcosa, noi di @spazioetico non siamo mai stati invitati a tenere alcun corso di formazione presso alcuna università. L’ambiente sembra “impermeabile“. Perché?

La denuncia del ricercatore ha avuto l’effetto di  rompere quella specie di “pace sociale”. In generale, il Whistleblowing è proprio questo, un atto di rottura con il gruppo, con la sua cultura e con i suoi codici sottostanti.  E’ un atto di “volontaria subordinazione” all’interesse pubblico.
Ora, se dovessimo esplorare questi contesti organizzativi ed il loro “clima etico“, non dovremmo mai dimenticare di considerare che quel “modello organizzativo” scoperchiato dal whisteblower in sintonia (forse) con la sua cultura di provenienza, era funzionale alla gran parte delle componenti in campo.

  • Ai professori che, attraverso un vero e proprio meccanismo di “cooptazione”, potevano scegliersi i loro candidati senza rischiare di vedersi assegnato personale “non controllabile”.
  • A molti dei ricercatori che utilizzavano a loro volta quel meccanismo di cooptazione per eludere processi realmente selettivi.
  • All’Università, immaginiamo, per mantenere una certa “pax sociale”, accontentando, di volta in volta, le vedettes accademiche (o “papaveri”, secondo la terminologia utilizzata in alcuni contesti locali) coinvolte.

Proprio perché favorisce questi meccanismi, il contesto universitario è ad altissimo rischio corruttivo e bene ha fatto A.N.AC. ad inserire uno specifico approfondimento nell’aggiornamento del PNA di quest’anno.

Anche in campo sanitario siamo pieni di esempi. Un’Azienda ospedaliera pubblica, tanto quanto un’azienda privata, ha un forte interesse ad avere i medici più bravi. I medici, a loro volta, potrebbero avere interesse ad utilizzare l’ospedale per scopi privati, come mostrano alcune recenti indagini.

Nel caso di Parma, emerso alle cronache nello scorso maggio e tuttora in fase istruttoria, sembra che esistesse un’organizzazione in grado di effettuare ricerca non autorizzata su pazienti in alcune strutture di Terapie del Dolore dell’Università di Parma e della Regione Emilia-Romagna, di organizzare convegni medici sul controllo diretto delle stesse aziende farmaceutiche ed anche pilotare le pubblicazioni scientifiche. L’organizzazione utilizzava i pazienti che accedevano ai centri della terapia del dolore per sperimentazioni illegali.

D’accordo con le società farmaceutiche coinvolte, si sperimentavano farmaci tenendo all’oscuro i pazienti (quindi in modo illegittimo); se tutto andava a buon fine si seguiva l’iter corretto, rivolgendosi alla commissione etica e facendo partire la sperimentazione ufficiale. In più c’era il business della formazione professionale dei medici, prevista dalla legge ma fatta in modo da favorire le aziende coinvolte nell’indagine.

A capo dell’organizzazione ci sarebbe un luminare nel campo della terapia del dolore, tanto da essere uno dei principali artefici della legge che regolamenta il settore. (fonte: Gazzettadiparma).

Interessi convergenti, quindi, in conflitto con l’interesse pubblico che, come dice il nostro Andrea Ferrarini è, per definizione, uno “spazio vuoto“, come un palloncino, che se non lo riempi di qualcosa, si sgonfia.

 

  1. Le esternalità negative delle strategie di prevenzione della corruzione

Se non bastasse questo, spesso le strategie di prevenzione della corruzione semplificano e banalizzano anche le esternalità negative delle misure di prevenzione della corruzione.

Di fronte a misure che non vengono adeguatamente pianificate e di cui non si valuta il rischio, l’organizzazione reagirà, nel breve-medio periodo, con comportamenti di boicottamento o di “congelamento“. Dal momento che l’approccio alla prevenzione della corruzione è prevalentemente normativo e formalistico, si carica il processo decisionale pubblico di ulteriori regole al fine di escludere, per quanto possibile, la discrezionalità degli agenti. L’idea è che il principale ingabbi il più possibile l’agente attraverso un controllo formale delle sue operazioni.

Ma questa dinamica può avere degli effetti collaterali potentissimi. Gli agenti non sono tutti uguali. Si possono immaginare reazioni diverse, come ritardi nei processi decisionali, eccesso di centralizzazione, gestione difensiva, morale basso, barriere contro la cooperazione inter-organizzativa, “strategie di adattamento” come la creazione di entità parallele al fine di evitare i controlli.

Inoltre, c’è il rischio dell’uso strumentale delle misure di prevenzione della corruzione. L’esempio classico è la misura della rotazione degli incarichi.

 

  1. Semplificare le esternalità, cioè, banalizzare la realtà

brancaleone

“Be’ io farò di voi quattro!, un’armata veloce et ardita che sia veltro et lione al tempo istesso!” (Brancaleone)

Spesso il linguaggio dell’integrità è piuttosto banale. Onestà, imparzialità, parole ripetute come un mantra, come se la loro applicazione non imponesse alcun prezzo da pagare.

In questa materia occorre acquisire maggiore consapevolezza e scaltrezza, sia nelle analisi che nelle soluzioni.

Provate ad esaminare attentamente un processo ad alto rischio corruttivo. Quando ci entrate dentro veramente, vi accorgete di diverse anomalie, di profonde asimmetrie informative, di una certa opacità delle scelte, magari.

Ma quando avete a che fare con chi lo gestisce, tutto sembra in ordine, nessuno si lamenta di come sta in piedi quel processo, né dall’interno né dall’esterno.

E non vi spiegate perché succede questo.

Provate a considerare, allora, come si determinano le esternalità positive di un processo ad alto rischio corruttivo.

Come si fa? Si parte da una “ricognizionedegli interessi in campo.

  • L’interesse del cittadino/utente (la “parte debole” secondo il Manuale di Integrity Action) è di poter fronteggiare un bisogno garantendosi un “vantaggio competitivo” nei confronti di un altro cittadino/utente; in alcuni casi, il vantaggio competitivo si traduce nella realizzazione di una “mobilità sociale” che gli sarebbe preclusa altrimenti (vedi i casi di corruzione nei concorsi universitari). E’ una guerra tra poveri, ma tutti hanno interesse a vincerla.
  • L’interesse dell’operatore economico è lo stesso del cittadino/utente; in più ha bisogno di ridurre l’incertezza ed il rischio di impresa, consolidando o espandendo quote di mercato.
  • L’interesse dell’agente pubblico è ottenere vantaggi per sé o per terzi da una posizione di potere. In genere, si considera solo questo interesse nelle analisi del rischio monodimensionali che osserviamo.
  • Infine, vi sorprenderete a scoprire che alcuni di questi interessi sono promossi dall’organizzazione pubblica stessa, attraverso politiche o prassi organizzative esplicite o implicite. Ad esempio, l’interesse per un Ospedale pubblico ad avere “il luminare” e garantire numeri adeguati potrebbe rendere l’organizzazione più indulgente verso pratiche che favoriscono interessi privati; oppure, una certa propensione a sviluppare processi produttivi in grado di “remunerare” i soggetti economici che orientano la politica locale.

Questi processi sono “tenuti insieme” dalle esternalità positive, più che da procedure o regole organizzative. Esistono in quanto strumentali a garantire utilità al maggior numero di componenti.

 

  1. Conclusioni

brancaleone_3“Fatevi sotto, fatevi sotto ché non temo anco se arrovesciato!” [disse Brancaleone mentre combatteva appeso per il piede].

Perché è così difficile cambiare, ad esempio, amministrazioni come il Comune di Roma? Perché il destino delle università italiane sembra essere segnato da un declino ineluttabile?

Entrambi i contesti esprimono il massimo delle esternalità positive della corruzione. E lo fanno da moltissimo tempo. Ed entrambi i contesti non se la caveranno con misure generiche o con la retorica dell’onestà e dell’integrità.

Se tutti gli attori in campo (cittadini/utenti, imprese e pubblici ufficiali) ritengono convenienti le condotte corruttive (e i conflitti di interesse, che sono l’anticamera della corruzione) e le condotte corruttive hanno tempo per consolidarsi, si genera quello che la teoria dei giochi chiama “Equilibrio di Nash”: “Un gioco può essere descritto in termini di strategie, che i giocatori devono seguire nelle loro mosse: l’equilibrio c’è, quando nessuno riesce a migliorare in maniera unilaterale il proprio comportamento. Per cambiare, occorre agire insieme”.

john nasgL’Equilibrio di Nash, pertanto, è uno stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere i cittadini, le imprese e gli agenti pubblici.

L’Equilibrio di Nash della corruzione è una “trappola” dalla quale potrebbe essere difficile (forse impossibile uscire).

Tuttavia, non è detto che l’equilibrio di Nash sia la soluzione migliore per tutti. Infatti, se è vero che in un equilibrio di Nash il singolo agente non può aumentare il proprio guadagno modificando solo la propria strategia, non è affatto detto che un gruppo di agenti, o, al limite, tutti, non possano aumentare il proprio guadagno allontanandosi congiuntamente dall’equilibrio.

A rompere l’equilibrio spesso ci pensano i Whistleblower, mettendo a rischio la propria carriera professionale e, a volte, la vita stessa.

E non è detto che un’organizzazione non possa decidere di farlo utilizzando la strategia di prevenzione della corruzione.

Ma la rottura di un equilibrio non è mai a costo zero. Chiunque voglia rompere l’equilibrio fronteggerà un periodo di entropia organizzativa. Si aspetti instabilità, con un alto tasso di conflittualità interna ed esterna, boicottaggio delle misure adottate e percezione di diminuita qualità dei servizi.

Pronti alla pugna?

 

 

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