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Il dilemma dell’INPS – parte 3: analisi dei conflitti e delle convergenze tra interessi

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Paul Klee: “Landscape with Yellow Birds” (1923)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico, questo è il terzo articolo che dedichiamo al “dilemma dell’INPS”, scatenato dalla scelta dell’Istituto di prevedere, nel proprio Piano della Performance, un premio per i medici che revocheranno le pensioni di invalidità. Il dilemma, e l’avrete capito leggendo i due post precedenti, è scatenato da un conflitto tra interessi primari: cosa devono fare i medici dell’INPS, per essere dei buoni agenti pubblici? Devono contribuire a ridurre il debito del loro Istituto, oppure devono assicurare la salute e l’inserimento socio-economico e lavorativo delle persone con disabilità?

E’un interrogativo senza risposta (un dilemma appunto) che ha scatenato polemiche. Noi di @spazioetico non amiamo le polemiche, ma volevamo comunque dare un contributo a questa discussione. Facendo quello che sappiamo fare: analizzando le situazioni, gli interessi in gioco, il modi in cui gli interessi interagiscono e il rischio di corruzione che ne può derivare.

Con il post “Lo strano caso del Comune di Miracolato” abbiamo suggerito, in modo scherzoso, che la soluzione dell’INPS potrebbe essere una risposta sbagliata ad un problema reale: l’incapacità del sistema di riconoscere gli invalidi falsi da quelli veri. Nel secondo post “Il catalogo degli interessi in gioco”, abbiamo elencato gli interessi (primari e secondari) che stanno influenzando le posizioni assunte da utenti, INPS, medici e opinione pubblica sull’argomento.

Vi avvisiamo: il post di oggi è molto lungo ed anche molto impegnativo. Le dinamiche tra gli interessi in gioco saranno analizzate da diversi punti di vista … e alla fine emergeranno anche dei rischi di corruzione. Ma non possiamo fare altrimenti:le analisi o si fanno bene o non si fanno. Chi ci ha avuto in aula, per un corso di formazione, lo sa.  

BUONA LETTURA!


 

Massimo: Caro Andrea, dopo avere identificato gli interessi che sono in gioco, quando si parla di riconoscimento delle invalidità civili, potremmo analizzare le convergenze e i conflitti che si possono determinare tra tali interessi, usando la metodologia che abbiamo sviluppato e proposto nel caso del dottor Dall’Osso. Ti ricordi?

Andrea: E come potrei non ricordare? Abbiamo portato quel caso in giro per l’Italia e ormai lo conosco a memoria! La metodologia consiste nell’immaginare degli scenari che contengono:

  • degli interessi primari e secondari,
  • degli eventi critici, cioè delle situazioni o dei comportamenti che possono favorire o ledere gli interessi in gioco,
  • un grafico, che permette di rappresentare l’intensità degli interessi e la sua variazione nel tempo.

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Dopo aver definito uno scenario, bisogna fare delle simulazioni e vedere cosa accade agli interessi inclusi nello scenario. Le simulazioni seguono delle regole abbastanza semplici:

  • Un interesse A reagisce positivamente (A[+]) alle situazioni e ai comportamenti che lo favoriscono, mentre reagisce negativamente (A[-]) alle situazioni e ai comportamenti che lo ledono;
  • Un interesse può anche essere indifferente (A[x]) ad una situazione o ad un comportamento (perché non viene né favorito né leso da essi);
  • si ha una convergenza tra interessi, quando due o più interessi reagiscono allo stesso modo ad una situazione o ad un comportamento (ad es. diventano entrambi positivi)
  • si ha un conflitto di interessi, quando due o più interessi reagiscono in modo opposto ad una situazione o ad un comportamento (uno diventa positivo, l’altro negativo)
  • gli interessi tendono ad orientare il comportamento delle persone, nel senso che le persone agiscono, in presenza di un evento critico, per salvare gli interessi che hanno una maggiore intensità.

Massimo: Usando queste poche regole, proviamo a costruire degli scenari, usando il catalogo degli interessi, che abbiamo identificato e introducendo (per semplicità) solo questi tre eventi critici:

  • in Italia ci sono dei falsi invalidi,
  • L’INPS ha assegnato ai suoi medici l’obiettivo di ridurre il numero di prestazioni di invalidità civile,
  • un medico INPS revoca una prestazione di invalidità ad un soggetto che ne avrebbe diritto, per raggiungere i propri obiettivi di performance.

Andrea: Massimo, credo che tu non abbia scelto a caso questi eventi critici: il primo è un azzardo morale (una truffa) messa in atto dal cittadino, approfittando dell’asimmetria del free rider; il secondo è un obiettivo che l’INPS definisce per controllare l’Agente pubblico (il medico INPS) e ridurre l’asimmetria primaria; mentre il terzo è un azzardo morale messo in atto dall’Agente pubblico (medico INPS) approfittando dell’asimmetria secondaria… Vediamo cosa ne viene fuori!

SCENARIO 1: I CITTADINI

Massimo: Cominciamo con i cittadini che, nel ruolo di Principale Delegante, hanno tre interessi primari:

  • E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
    S* =diritto alla salute
    I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

I falsi invalidi ledono tutti questi interessi e l’evento critico aumenta l’intensità di questi interessi: il principale delegante chiede all’INPS di correre ai ripari!

grafico cittadini

 

165px-INPS_logo.svgSCENARIO 2: L’INPS 

Andrea: Adesso potremmo analizzare la situazione assumendo il punto di vista dell’INPS. L’INPS ha gli stessi interessi del Principale Delegante, ma reagisce diversamente all’evento critico “falsi invalidi”: l’evento, nel nostro scenario, lede tutti e tre gli interessi, ma aumenta l’intensità del solo interesse primario E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche)

 

INPS 1

Massimo: E perché solo E* aumenta?

Andrea: Perché i falsi invalidi danneggiano direttamente l’INPS, incidono negativamente sul suo bilancio. Diventa quindi di primaria importanza per l’Istituto agire in modo tale da ridurre le proprie perdite. L’INPS, quindi, reagisce all’evento critico decidendo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile. 

Massimo: Ma l’INPS non può difendere da solo i propri interessi primari: ha bisogno di coinvolgere i propri agenti, cioè i medici che stanno nelle commissioni e che a volte certificano o rinnovano invalidità che non ci sono!  

Andrea: Esatto! I medici, quando riconoscono invalidità che non sussistono, compiono un azzardo morale, approfittando dell’asimmetria informativa (asimmetria primaria) che li avvantaggia nei confronti dell’Istituto. Come possiamo rappresentare questo azzardo morale, usando la nostra metodologia?

Massimo: Vediamo un po’ … Ecco! Il medico corrotto, che favorisce i falsi invalidi mette il proprio interesse personale G (l’interesse a guadagnare più soldi) al di sopra dell’interesse dell’INPS. Quindi, G è molto intenso. E’ un interesse-guida più intenso di tutti gli interessi primari dell’istituto (S*, I* ed E*) , che il medico INPS dovrebbe promuovere in quanto agente. Ti faccio un disegno, per rappresentare questa situazione: 

medico teorico 1

Andrea: Seguendo la tua analisi, l’interesse secondario G va in conflitto con gli interessi primari S*, I* ed E*. Il Medico INPS commetterà azzardo morale e si farà pagare per riconoscere false invalidità, perché l’unica cosa che gli interessa è incrementare i suoi guadagni. Sembra funzionare (e probabilmente è così che l’INPS si rappresenta i suoi medici, purtroppo), ma credo che la tua analisi sia sbagliata, caro Massimo!

Massimo: Dici? Però funziona ed è questo il modo in cui la corruzione viene rappresentata nell’ambito della teoria Principale/Agente: un azzardo morale economicamente vantaggioso per il corrotto e il corruttore ! Nel grafico non ho rappresentato gli interessi secondari degli utenti, per non renderlo troppo complicato. Ma sono proprio questi interessi che, convergendo con l’interesse G, lo rendono così potente!

Andrea: Forse hai ragione! Continua con la tua analisi e vediamo cosa succede!

Massimo: L’INPS a questo punto potrebbe adottare una strategia: rendere meno conveniente l’azzardo morale, magari intensificando (o introducendo) i controlli di secondo livello sull’esito delle pratiche di richiesta di invalidità civile. E sanzionare i medici che non operano correttamente. E invece no! Sai cosa fa? Ti disegno un altro grafico. Guardalo attentamente e poi ti spiego!

medico teorico 2

Massimo: Hai capito cosa ha fatto l’INPS?

Andrea: Sì: ha creato una convergenza di interessi tra E* e G

Massimo: Esatto. In pratica l’INPS:

  • Assegna ai medici l’obiettivo di contribuire alla riduzione del debito pubblico
  • Assegnando questo obiettivo, in qualità di Principale, dice ai suoi agenti che E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche) è l’interesse più importante
  • Infine, assegna ai medici l’obiettivo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile, cioè li premia non in base alla qualità dei servizi erogati agli utenti, bensì al numero di trattamenti pensionistici revocati.

Andrea: Se i medici vengono pagati per togliere le invalidità, non dovrebbe più essere conveniente per loro riconoscere attività inesistenti: perdono il premio per il raggiungimento degli obiettivi e in più rischiano delle sanzioni, se scoperti!

Massimo: Proprio così, Andrea! L’INPS vorrebbe fornire ai medici un modo sicuro per guadagnare di più, senza rischiare. Ma questa strategia presenta degli inconvenienti:

  • Tutela un interesse pubblico facendo leva sugli interessi secondari degli agenti
  • Crea un conflitto tra interessi primari: gli obiettivi di performance favoriscono l’interesse E* (E*[+]), ma ledono gli interessi S* e I* (S*[-], I*[-])

Inoltre, il Piano della performance dell’INPS non soddisfa i cittadini … anzi! l’idea che un medico possa revocare una invalidità per avere un premio ottiene l’effetto di rendere meno importante E* per i cittadini, aumentando l’intensità di S* e I*

grafico cittadini 2

Andrea: Questo ultimo grafico ci aiuta anche a capire meglio da dove proviene l’attuale sfiducia di molti italiani nei confronti dell’Europa: quando le politiche privilegiano la riduzione del debito (cioè l’interesse E*),con iniziative che mettono in forse diritti percepiti come fondamentali ed acquisiti; allora si può generare un conflitto tra interessi primari. E i cittadini reagiscono a questo conflitto chiedendo meno austerità e più diritti (in tre parole “chissenefrega dello spread”) … La Politica dovrebbe saper mediare e tenere in equilibrio le richieste dell’Europa e le risposte dei cittadini. Ma questo non sempre accade…

Massimo: Le analisi politiche le facciamo un’altra volta. Cosa ne pensi della mia analisi?

Andrea: Che probabilmente è sbagliata … O meglio, il tuo scenario ricostruisce correttamente gli interessi che l’INPS ha tenuto in considerazione per definire il proprio Piano della Performance. E infatti, questo scenario conduce a due previsioni sbagliate. 

Massimo: Non ti seguo… Prova a fare anche tu un grafico!

Andrea: Ci provo subito … Ecco fatto! Questo grafico rappresenta il modo in cui, secondo l’INPS, gli interessi del medico dovrebbero reagire agli eventi critici “falsi invalidi” e “revocare una invalidità civile“, dopo che al medico sono stati assegnati gli obiettivi di performance: 

medico teorico 3 illusione INPS

Massimo: Sì, credo di aver capito. La strategia dell’INPS, come abbiamo visto, è mandare in convergenza G ed E*. Grazie agli incentivi economici, i due interessi dovrebbero reagire allo stesso modo (positivo o negativo) di fronte agli eventi critici. In particolare l’INPS pensa che:

  • G reagirà negativamente (G[-]) all’ipotesi di rilasciare una falsa invalidità (ZERO rischi di azzardo morale)
  • E* e G reagiranno positivamente ((E+G)[+]) all’ipotesi di revocare delle invalidità e saranno più intensi di S* e I* (zero dilemmi per il medico, che accetterà gli obiettivi di performance)

Secondo l’INPS questo dovrebbe risolvere il problema della corruzione e non creare problemi ai medici (anche se E* va in conflitto con I* ed S*). Riconoscere false invalidità sarà assolutamente sconveniente perché lede tutti gli interessi in gioco, lede anche G, perché il medico non riceve l’incentivo.  Ma soprattutto i medici non si ribelleranno all’idea di revocare le invalidità civili … perché questo favorisce E* e G, che sono gli interessi più intensi.

Andrea: E invece non è vero … i medici si sono ribellati all’idea di essere pagati per revocare le invalidità civili. Probabilmente INPS non capisce fino in fondo cosa è successo e dove ha sbagliato. Proviamo a spiegarglielo  noi … 

narciso_papaveriniSCENARIO 3: IL MEDICO

Massimo: Allora potremmo cercare di rappresentare in modo più realistico gli interessi che muovono le decisioni di un ipotetico medico INPS.

Andrea: Direi proprio di sì. Il medico ha più interessi di quelli che l’INPS  immagina: non è un burocrate alle dipendenze di una cassa assicurativa (con tutto il rispetto per i burocrati e per e casse assicurative). In primo luogo è un professionista iscritto a un albo e quindi ha un interesse elevato a non violare il proprio codice deontologico (D). Il codice deontologico dei medici mette al centro la tutela della salute dei pazienti, e quindi possiamo pensare che per il medico anche il diritto alla salute (S*) sia un interesse primario molto elevato. Direi che potremmo immaginare uno scenario in cui S*  e D sono intensi tanto quanto G, che è l’interesse a guadagnare più soldi.

Massimo: Direi che questo scenario descrive abbastanza bene la complessità degli interessi di un medico onesto … 

Andrea: Non direi proprio onesto. Guarda qui: ti disegno il grafico degli interessi e quello che succede quando il medico affronta l’evento critico falsi invalidi:

 

medico reale 1

 

Massimo: Dunque … fammi capire: quando scrivi S*[X] e D[X] intendi dire che il diritto alla salute e l’interesse a non violare il codice deontologico sono inattivi? Non reagiscono in alcun modo all’evento critico, perché l’evento critico non li lede, ma nemmeno li favorisce? 

Andrea: Esattamente! Nel nostro scenario, il medico accetta di certificare delle false invalidità (o tollera che altri colleghi lo facciano) perché, dal suo punto di vista, ciò non mette a rischio il diritto alla salute dei cittadini e quindi non comporta una violazione del codice deontologico. Inoltre, qualora l’utente sia in una situazione economica precaria, si verifica una convergenza tra G ed I*: la falsa invalidità garantisce un guadagno al medico e la pensione di invalidità riconosciuta all’utente favorisce la sua integrazione sociale ed economica.

Massimo: Il tuo scenario, caro Andrea, si basa su un potente bias cognitivo, che lo psicologo Daniel Khaneman chiama WYSIATI (What You See  IAll There Is, quello che vedi è tutto quello che c’è). Il medico non vede i danni indiretti che i falsi invalidi causano alla salute dei cittadini e quindi pensa che tali danni non esistano. In realtà, i falsi invalidi, percependo una pensione di invalidità, sottraggono risorse che potrebbero essere usate a favore degli invalidi veri! Inoltre, il medico non categorizza correttamente il proprio comportamento e non si accorge di violare la deontologia professionale

Andrea: Caro Massimo, sicuramente il mio scenario è affetto da un bias cognitivo. Ma se l’INPS avesse preso in considerazione questo scenario, avrebbe capito in tempo che non doveva proporre ai medici di revocare le pensioni di invalidità. O meglio, avrebbe dovuto farlo (perché l’INPS deve tenere in equilibrio i propri bilanci e contrastare il fenomeno dei falsi invalidi), ma non con lo strumento del Piano della Performance! Faccio un altro grafico, per spiegarti la situazione che si è venuta a creare:

medico reale 3

Massimo: Dunque, fammi capire … lo scenario comincia a diventare un po’ complicato, però mi sembra chiaro quello che tu suggerisci: l’assegnazione degli obiettivi di performance al medico INPS non risolve il problema! Dopo l’assegnazione degli obiettivi, infatti, l’intensità di E* aumenta, ma il guadagno garantito al medico dal raggiungimento degli obiettivi (revocare le invalidità civili) sarà sempre inferiore al guadagno che può ricavare certificando una falsa invalidità. Quindi:

  • G ed I* continuano a convergere e ad andare in conflitto con E*, quando il medico si trova a dover decidere se certificare o no delle false invalidità; 
  • il medico continuerà  a compiere un azzardo morale, accettando utilità in cambio di una certificazione di invalidità fasulla;
  • la revoca delle pensioni di invalidità civili, presentata come obiettivo di performance, riattiva S* e D
  • S*, D e I* convergono e reagiscono negativamente all’ipotesi che la revoca delle invalidità diventi un criterio per valutare la performance dei medici
  • S*, D e I* entrano in conflitto con G* ed E* spingendo il medico ad opporsi a non accettare gli obiettivi assegnati

In effetti è uno scenario credibile, se si tengono in considerazione i bias cognitivi che influenzano il giudizio del medico.

Andrea: Esatto… Lo scenario è un po’ complesso, ma si basa su un semplice calcolo dei costi e delle opportunità, che il nostro ipotetico medico corrotto fa nella sua testa. Il medico prende in considerazione:

  • G1: il guadagno derivante dalla tangente;
  • G2: il guadagno derivante dal raggiungimento degli obiettivi di performance;
  • S1: l’entità delle sanzionato per la violazione del codice deontologico

L’INPS non ha molte risorse economiche da allocare nel piano delle performance, e quindi G1 > G2. Possiamo associare dei punteggi (scores) a G1, G2 ed S1  e costruire una tabella:

TABELLA 1

Assumiamo, come abbiamo fatto prima, che il medico (vittima di un bias cognitivo) non ritenga di violare il codice deontologico, quando la corruzione non danneggia la salute delle persone. Date queste premesse, per il medico INPS certificare la falsa invalidità sarà sempre la scelta economicamente più vantaggiosa:

TABELLA 2

Per modificare le preferenze del medico, l’INPS dovrebbe aumentare in modo abnorme i premi associati al raggiungimento degli obiettivi di performance!

Massimo: Hai ragione! La strategia dell’INPS proprio non funziona! Anzi, secondo me aumenta il rischio di corruzione!

Andrea: Come fai a dirlo?

Massimo: Caro Andrea, prova ad assumere il punto di vista dell’utente, cioè della persona che ha realmente una disabilità, ma a cui la commissione ha riconosciuto una invalidità e una pensione “rivedibili”, cioè che possono essere revocate. Secondo te, come reagirà questo utente, sapendo che l’INPS premia i medici che revocano le invalidità civili?

Andrea: Si sentirà minacciato… 

 

broken-1295776_640SCENARIO 4: L’UTENTE DELL’INPS

Massimo: Esatto, si sente minacciato! Quando una persona contrae una patologia invalidante, ha bisogno di sentirsi protetta e curata: desidera intensamente che sia riconosciuto il suo diritto alla salute (S*) e all’inclusione socio-economica (I*). Inoltre, aumenta il suo interesse per le prestazioni che derivano dal riconoscimento della sua invalidità civile:

rischio di corruzione 1

Andrea: Accidenti Massimo, l’intensità di S*, I* e P aumenta in modo vertiginoso! E questi tre interessi, così intensi, potrebbero essere lesi dalla revoca dell’invalidità civile:

 

rischio di corruzione 2

Massimo: Proprio così. Se l’utente ha la percezione che l’INPS voglia ridurre indiscriminatamente il numero delle invalidità civili, allora potrebbero cercare di corrompere il medico dell’INPS, oppure cercare dei facilitatori, interni al sistema, in grado di garantire (in cambio di utilità)  il buon esito della loro pratica. 

Andrea: Insomma, la strategia scelta dell’INPS non riduce l’asimmetria primaria e secondaria, ma aumenta i rischi di corruzione! Secondo te, allora, cosa dovrebbe fare l’INPS?

Massimo: Onestamente, non lo so! Forse l’INPS potrebbe migliorare la qualità dei controlli di secondo livello, per identificare i medici che rilasciano false invalidità. E favorire il whistleblowing, cioè la segnalazione delle irregolarità da parte dei medici onesti che stanno dentro il sistema. Ma non siamo noi, a dover dare delle soluzioni. Ci sono persone più competenti di noi, dentro l’INPS, dentro ai Ministeri, dentro gli Ordini Professionali, che possono elaborare delle strategie innovative. Io e te, caro Andrea, possiamo solo cercare di analizzare in modo preciso la situazione, sperando che i decisori pubblici leggano questo post.

Andrea: Se mai lo leggeranno, speriamo che lo capiscano. E speriamo di non avere annoiato troppo i nostri lettori…Tra l’altro, anche io sto vivendo un conflitto di interessi: vorrei parlare ancora a lungo del dilemma dell’INPS, ma si è fatto tardi e comincio ad avere fame! 

Massimo: Hai ragione. Andiamo a cercare una pizzeria!

 

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Il dilemma dell’INPS – parte 2: il catalogo degli interessi in gioco

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Hilma af Klint, “Chaos n. 2”, 1906

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Massimo: Nel post Lo strano caso del comune di Miracolato abbiamo suggerito (in modo ironico e intuitivo) cosa non va nella decisione, presa dall’INPS, di premiare i medici che revocano le pensioni di invalidità. Si tratta di una scelta incardinata nel Piano della Performance dell’Istituto e che, certamente, nasce dalla volontà di ridurre il debito pubblico e, indirettamente, ridurre il numero dei falsi invalidi. Adesso, caro Andrea, è venuto il momento di fare una analisi seria degli interessi in gioco.

Andrea: E certamente gli interessi in gioco qui sono davvero grossi! Devi sapere che, per alcuni anni, prima di occuparmi di prevenzione della corruzione, ho lavorato nei centri per l’impiego, dove mi occupavo proprio di inserimento lavorativo delle persone disabili. E quindi so il peso che può avere, per le persone affette da patologie fisiche, psichiche o mentali, il riconoscimento dell’invalidità. Averla o non averla fa davvero la differenza, sia per l’accesso ai servizi di collocamento “mirato” (Legge n. 68/1999), sia per ottenere benefici di tipo economico. Non credo però che l’INPS voglia colpire in modo indiscriminato tutti gli invalidi. Sicuramente, l’obiettivo è scovare i falsi invalidi. Non si sa esattamente quanti siano, ma rappresentano un problema!

Massimo: Un bel problema! Di recente ho letto di un tizio, che per l’INPS era “cieco civile assoluto” e titolare di una pensione di accompagnamento. E che era anche stato assunto dal Comune di Napoli come centralinista in “categoria protetta”. Ma in realtà riusciva a camminare senza bastone e guidava addirittura lo scooter: era riuscito ad ottenere una patente di guida superando le visite mediche con 8/10 di vista! Sicuramente truffe di questo tipo danneggiano anche gli invalidi veri, perché l’opinione pubblica tende a fare di tutta l’erba un fascio!

Andrea: E danneggiano anche le casse dell’INPS! Un Istituto che eroga un sacco di prestazioni economiche ai cittadini (pensione di vecchiaia, pensione di invalidità, cassa integrazione, mobilità, indennità di disoccupazione, fondo di garanzia TFR e crediti da lavoro, Bonus Bebè, ecc …) e che rischia sempre di spendere più di quanto incassa dal versamento dei contributi da lavoro e dai trasferimenti dello Stato.

Massimo: Sai, la mia mente va a situazioni analoghe che abbiamo osservato negli Enti Locali: per la Polizia locale, ad esempio, un incentivo viene assegnato sulla base dell’aumento delle sanzioni amministrative elevate. Ma anche, ad esempio, il funzionario dell’ufficio tributi di un Comune che riceve l’obiettivo di aumentare il numero degli avvisi di accertamento, oppure di ridurre il contenzioso, in modo tale da far acquisire all’Ente risorse economiche. Insomma, non siamo nuovi a questo tipo di meccanismo. Una cosa che hanno in comune questa vicenda con le analoghe, è lo stato di necessità in cui versa l’amministrazione che ha bisogno o di far cassa o di ridurre un forte indebitamento.

Andrea: Caro Massimo, il tuo paragone tra l’INPS e i Comuni regge solo fino a un certo punto. Se un funzionario dell’ufficio tributi troppo zelante o in cattiva fede, per raggiungerei suoi obiettivi di performance, mi manda un accertamento non dovuto, nel peggiore dei casi io avrò un danno ai miei interessi economici. Invece, se un medico INPS troppo zelante mi toglie l’invalidità, ad essere lesi saranno i miei diritti: diritto alla salute e diritto all’inclusione sociale e lavorativa. Ad essere lesi, quindi, non sono semplicemente i miei interessi economici, ma dei diritti di rilievo costituzionale.

Massimo: Hai ragione. Inoltre, il funzionario dell’ufficio tributi è un dipendente pubblico che di mestiere dà la caccia agli evasori. Il medico INPS, invece, è un professionista che deve rispettare il codice deontologico dell’ordine dei medici. L’idea dell’INPS di trasformare i propri medici in “cacciatori di teste”, che incassano premi quando negano l’invalidità, potrebbe scatenare un dilemma: il medico deve fare ciò che gli dice l’INPS, o seguire la propria deontologia professionale?

Andrea: Abbiamo tutti, credo, l’intuizione che c’è qualcosa che non va con questo “metodo”. Ora mi piacerebbe insieme a te passare da un livello “intuitivo” ad una vera e propria disamina degli interessi in gioco per visualizzare in maniera più puntuale l’eventuale conflitto di interessi che si genera. Hai voglia di farlo?

Massimo: Certamente! Con le nostre riflessioni, potremmo scrivere un post interessantissimo! Purtroppo, per prendere appunti o disegnare degli schemi, abbiamo solo questo quaderno a quadretti, che avevo comprato per mia figlia, ma che sacrifico volentieri! Però abbiamo molti strumenti di analisi, che abbiamo sviluppato in questi anni e che posso sicuramente aiutarci ad analizzare il problema!

Andrea: Allora … cosa aspetti? Cominciamo!

 

1. Cittadini, INPS e Medici: relazioni di agenzia e asimmetrie informative

Massimo: Innanzitutto, bisogna chiarire chi sono i soggetti coinvolti in questa vicenda. Probabilmente, per l’INPS è solo una questione interna, un problema di definizione di obiettivi aziendali: l’Istituto identifica degli obiettivi di performance e li assegna ai suoi dipendenti …

Andrea: Ma sicuramente all’INPS sta sfuggendo qualcosa. Ci sono soggetti e dinamiche esterni all’organizzazione, che devono essere tenuti in considerazione. Per identificarli, potremmo usare la teoria “Principale/Agente”, nella versione “evoluta” che abbiamo presentato nel post il fenomeno corruttivo – teorie e soluzioni”.

Massimo: Direi di sì. Anche in questo caso si verifica una triangolazione tra cittadini, pubblica amministrazione (INPS) e agenti pubblici (medici dell’INPS). Ti faccio subito un disegno, per farti capire. Lo chiameremo figura 1:

1 delega

Figura 1: triangolo principali/agenti/utenti

Massimo: Come vedi, Andrea, l’INPS è un Principale, che definisce i propri interessi primari e li delega all’Agente Pubblico, che nel nostro caso è il Medico INPS. Tuttavia, l’INPS non può definire in completa autonomia gli interessi primari: è un Principale delegato, che deve rendere conto ai cittadini (Principale Delegante).

Andrea: Interessante! I cittadini sembrano giocare un doppio ruolo (che non è privo di ambiguità):

  • nella loro funzione di contribuenti ed elettori sono un Principale che delega la cura dei propri interessi primari collettivi allo Stato e alle sue articolazioni (pubblica amministrazione) ed ha interesse che i diritti dei soggetti disabili siano riconosciuti dal sistema, ma anche che il sistema sia imparziale e che non ci sian sprechi di denaro pubblico;
  • nella loro funzione di utenti del servizio, invece, sono degli Stakeholder, che esprimono degli interessi secondari (per esempio l’interesse ad ottenere una pensione di invalidità o di trovare lavoro come “categoria protetta” presso una azienda)

Massimo: Il doppio ruolo dei cittadini (che sono collettivamente un Principale ed individualmente degli Stakeholder) trasforma la relazione Principale/Agente in un triangolo di relazioni, che contiene 4 asimmetrie informative … Aspetta che ti faccio un disegno … è un po’ complicato, ma interessante. Sarà la figura 2 del nostro post:

2 asimmetrie

Figura 2: Asimmetrie informative

Andrea: Accidenti, Massimo! La situazione comincia a farsi assai complicata! Vediamo se capisco bene: una asimmetria informativa è una situazione che si genera quando due soggetti non dispongono delle stesse informazioni. E avvantaggia chi ce l’ha:

  • L’asimmetria primaria avvantaggia il Medico dell’INPS: l’Istituto non può controllare in tempo reale i suoi dipendenti … e quindi il medico potrebbe accordarsi con un utente e concedere l’invalidità in assenza dei requisiti;
  • L’asimmetria secondaria avvantaggia, ancora una volta, il Medico INPS, che potrebbe chiedere ad un utente denaro o altre utilità, per influenzare le decisioni delle Commissioni ASL in cui è inserito (anche perché, ai sensi dell’art. 20, c.1 del D.L. n. 78/2009, il verbale di accertamento dell’invalidità deve essere validato dall’INPS);
  • l’asimmetria del free rider potrebbe avvantaggiare l’utente che, falsificando la documentazione, magari con la complicità di qualche medico specialista disonesto, potrebbe farsi riconoscere una invalidità che non c’è!

Massimo: Esatto, è proprio questo il problema! Le asimmetrie consentono agli agenti e agli utenti di commettere degli azzardi morali e gli azzardi morali producono corruzione, concussione, frodi ai danni dello Stato!

Andrea: Però non mi è chiaro il ruolo dei cittadini, cioè del Principale delegante, in questo schema. Loro cosa fanno?

Massimo: Il Principale delegante è anch’esso in una situazione di asimmetria informativa (Asimmetria delle Comunità Monitoranti): i cittadini, cioè, si chiedono in che modo l’INPS (il Principale delegato) stia curando i loro interessi. E quando sui giornali o su internet leggono notizie che parlano di falsi invalidi … si arrabbiano molto!

Andrea: Ma allora l’idea dell’INPS di ridurre il numero di certificazioni di invalidità potrebbe essere una risposta alle aspettative del Principale delegante. Potrebbe essere un modo per “arginare” la tendenza dei suoi Agenti ( i medici) a rilasciare certificazioni di invalidità fasulle, o a non controllare l’operato delle commissioni ASL.

Massimo: Certamente! Sicuramente il problema dei falsi invalidi esiste, ma la soluzione trovata dall’INPS inserisce interessi secondari sugli agenti e distorce il meccanismo di controllo e valutazione.

Andrea: Forse sì. Per scoprire se hai ragione, potremmo identificare gli interessi in gioco e rappresentare graficamente i conflitti di interesse.

Massimo: Potremmo anche rappresentare l’intensità degli interessi e il modo in cui varia nel tempo. Un po’ come abbiamo fatto raccontando il caso del dott. Dall’Osso. Ma non sarà facile. Perché in questo caso gli interessi in gioco sono davvero tanti!

 

2. Cittadini, INPS e Medici: analisi degli interessi in gioco.

Andrea: Cominciamo ad elencare gli interessi del Principale delegante, cioè gli interessi del cittadino elettore/contribuente. Sono tutti interessi primari e per questo li indicheremo con una lettera maiuscola seguita da un asterisco (*):

Interessi del cittadino (Principale delegante)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Però i cittadini, quando giocano il ruolo di utenti, hanno anche degli interessi secondari (che indicheremo con una lettera maiuscola senza asterisco)

Interessi del Cittadino utente (stakeholder)
P= interesse alle prestazioni derivanti dal riconoscimento dell’invalidità (lavoro, pensione di invalidità, dispositivi medici, ecc…)

Andrea: Per semplificare il nostro ragionamento, diremo che l’INPS, in quanto Principale delegato, ha gli stessi interessi primari dei cittadini. In realtà, il Principale delegato in molti casi interpreta in modo diverso (e a volte tradisce) gli interessi del Principale delegante. Ma questo, come dicevo, complicherebbe troppo l’analisi:

Interessi dell’INPS (Principale delegato)
E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: Concludiamo con l’Agente Pubblico, cioè il Medico INPS. L’agente ha sicuramente un gran numero di interessi secondari. Due possono essere particolarmente importanti:

Interessi del Medico INPS (Agente Pubblico)
G = interesse a guadagnare più soldi (per esempio, raggiungendo gli obiettivi di performance)
D = Interesse a non violare il codice deontologico

Andrea: Per finire, aggiungiamo anche gli interessi primari del Principale (delegante e delegato) che il Medico INPS, in quanto Agente, deve o dovrebbe promuovere:

E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
S* = diritto alla salute
I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

Massimo: E adesso, Andrea, cosa ce ne facciamo di tutti questi interessi? Anche semplificando, ce ne sono davvero tanti!

Andrea: Potremmo costruire degli scenari, cioè ipotizzare degli eventi critici che ledono o favoriscono alcuni interessi in gioco. E analizzare il modo in cui gli interessi orientano le decisioni!

CONTINUA… 

 

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Il dilemma dell’INPS – parte 1: Lo strano caso del Comune di Miracolato

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. Molti di voi saranno saltati sulle sedie quando hanno letto la notizia dei premi ai medici INPS che negano l’invalidità. Ne ha parlato la stampa nazionale. Si tratta di un’iniziativa che rientra nel Piano della performance dell’INPS, al centro di roventi polemiche, soprattutto da parte dell’Ordine dei Medici.

Come spesso accade in Italia, sulla questione si è acceso un rovente dibattito, con prese di posizione anche da parte del Ministero della Sanità. Un dibattito tanto acceso, quanto superficiale, in cui ciascuna parte non comprende le ragioni dell’altro e vuole dividere il mondo in “buoni” e “cattivi”. Ma da cui emerge un conflitto profondo (che è più generale e trascende il dibattito in corso) tra l’interesse primario alla riduzione delle spese pubbliche e quindi del debito pubblico (interesse molto rilevante in questi tempi di spread alle stelle!) e il diritto dei cittadini alla salute e all’integrazione sociale ed economica (diritti che hanno un rilievo costituzionale).

Abbiamo deciso di analizzare questa vicenda (e gli interrogativi che essa suscita) usando gli strumenti sviluppati da Spazioetico nel corso di questi anni. Il riconoscimento dell’invalidità civile è un procedimento complesso, che coinvolge molti soggetti (medico di base, medici specialisti, ASL, INPS) e che è sicuramente esposto a rischio di corruzione e azzardo morale. Per questo crediamo di avere qualcosa da dire su questo tema, soprattutto per fornire degli argomenti e delle riflessioni che possono contribuire ad un approccio meno superficiale a questi temi.

Cominciamo oggi, raccontandovi un caso, liberamente ispirato a questa vicenda.


… Andrea: Caro Massimo, non vedo l’ora di raccontarti “Lo strano caso del Comune di Miracolato”, una storia che ho scritto ispirandomi alle recenti polemiche innescate dalla scelta dell’INPS di premiare i medici che negano l’invalidità! L’ho ambientato nella Penisola Ditaliana…

Massimo: Anche io sono abbastanza curioso … nella Penisola Ditaliana accadono sempre cose incredibili!


penisola ditaliana

La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli. I fatti narrati in questa storia sono pura opera di fantasia e quindi ogni riferimento a cose, persone, città o enti previdenziali è (provvidenzialmente) casuale.

IDPS logo

I Ditaliani sono un popolo semplice, che non ama le complicazioni. E quindi hanno un unico Ente pubblico, l’IDPS (Istituto Ditaliano Pensioni e Sostegni), che eroga ogni tipo di prestazione sociale: pensione di vecchiaia, pensione di invalidità, cassa integrazione, mobilità, indennità di disoccupazione, fondo di garanzia TFR e crediti da lavoro, Bonus Bebè, ecc … L’IDPS deve sborsare un sacco di soldi, ma ha pochissime entrate, a causa della scarsa propensione dei ditaliani verso il pagamento delle tasse e dei contributi.

penisola ditaliana particolare

Una delle principali voci di spesa dell’IDPS sono le pensioni di invalidità, per via del fatto che i Ditaliani hanno una sfortuna incredibile e contraggono un sacco di malattie invalidanti. In alcune zone del paese questa sfortuna si concentra in modo crudele. Nel paese di Miracolato, ad esempio (situato a nord-ovest della penisola ditaliana, nella regione Ruberia), il 30% della popolazione è cieca assoluta, oppure è priva di tutti e quattro gli arti.

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L’elevato numero di invalidi a Miracolato attira la curiosità di Fulvio Ficcanaso, un giornalista che lavora per il noto quotidiano Gazzetta di Porto Brigante. Ficcanaso si reca nel paese e realizza un reportage fotografico, intitolato “Il Paese dei Miracolato – indagine sui falsi invalidi”. Il giornalista è rimasto a Miracolato per una intera settimana, senza riuscire a trovare alcuna persona priva di vista o priva di tutti e quattro gli arti.

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Anzi! Gli abitanti di Miracolato amano molto lo sport all’aria aperta e vanno in gran numero a correre nei parchi!

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Fulvio Ficcanaso, nel suo reportage intervista anche Ausonio Astuti, di professione oculista. Che dichiara: “qualche anno fa ho deciso di spostare a Miracolato il mio studio… Le statistiche dicevano che c’erano un sacco di ciechi e ipovedenti. E invece non ho neanche un cliente! Anche mia moglie che gestisce un negozio di ottica vende solo occhiali da sole!

Il reportage si conclude con una nota di ironia: “Non vogliamo assolutamente affermare che a Miracolato non ci siano mai stati invalidi!” scrive il giornalista “probabilmente, questo paese è miracolato di nome e di fatto: un intervento sovrannaturale oppure una fortunata congiunzione astrale, ha ridato la vista, le gambe e le braccia ai suoi abitanti. Ci auguriamo che l’autore di tale miracolo si palesi e riceva il giusto riconoscimento per gli atti miracolosi compiuti!”

La magistratura apre un’inchiesta e scopre che a Miracolato la maggior parte delle pensioni di invalidità sono state concesse a persone sane, che avevano prodotto certificati medici falsi e corrotto le commissioni di valutazione. Metà del paese finisce agli arresti domiciliari.

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Gli inquirenti, grazie alle dichiarazioni alcuni falsi invalidi pentiti, riescono anche a risalire alla “mente” di questa clamorosa truffa ai danni delle casse dell’IDPS: è Nazareno Jesulli, un truffatore di Porto Brigante, un povero cristo già noto alla giustizia per aver commercializzato vino prodotto con l’acqua dell’acquedotto cittadino e grossi quantitativi di pani e di pesci di provenienza ignota. L’uomo, secondo i giudici, garantiva il riconoscimento dell’invalidità alle persone sane, in cambio di denaro, che in parte teneva per sé e in parte usava per corrompere i Medici dell’IDPS e gli altri componenti delle commissioni di valutazione.

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L’opinione pubblica reagisce con indignazione ai risultati delle indagini: diverse associazioni di disabili prendono posizione contro l’IDPS e ARSS Ruberia (L’azienda Regionale per i Servizi Sanitari), che gestiscono le commissioni incaricate di riconoscere le situazioni di invalidità civile: secondo le associazioni, le commissioni sono fuori controllo e ci sono rischi per i diritti delle persone. Un sistema “impazzito”, che riconosce invalidità inesistenti, può fare anche il contrario: non riconoscere l’invalidità a chi ne avrebbe diritto.

Anche il Governo Ditaliano prende posizione, accusando l’IDPS si spendere un sacco di soldi per pagare pensioni di invalidità non dovute, aggravando il già grave deficit delle casse dello Stato.

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Claudio Contabile, il Presidente dell’IDPS, dapprima non rilascia dichiarazioni o si limita a dire che l’Istituto ha piena fiducia nell’operato della magistratura e che la gestione dei processi, nonostante la presenza di qualche mela marcia, garantisce i più alti standard di legalità. Ma poi, vedendosi attaccato da tutte le parti, decide di mettere in atto una strategia che, a suo dire, consentirà di ridurre il numero delle irregolarità commesse dai Medici IDPS. La strategia viene esposta dal Presidente Contabile al responsabile del personale, dott. Pino Presenze.

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“Tutti pensano che quello dei falsi invalidi sia un problema etico. E invece è un problema economico! I medici IDPS trovano conveniente rilasciare false invalidità, in cambio di tangenti e intanto l’IDPS si svena per versare soldi a chi non li merita!

Il nostro interesse primario è anche ridurre ridurre l’indebitamento dell’Istituto. E per farlo daremo dei soldi ai nostri medici… L’Idea è semplice! Li premieremo quando negano l’invalidità, così a loro non converrà più chiedere soldi illegalmente per riconoscere invalidità inesistenti… Visto che ci siamo noi che, legalmente, li paghiamo per togliere le invalidità!”

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L’idea del Presidente viene recepita nel Piano della Performance IDPS 2018 – 2020: al fine di contribuire alla riduzione del debito pubblico ditaliano, il Piano infatti assegna ai medici, quale obiettivo di performance, la revoca delle prestazioni di invalidità civile.

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Purtroppo, l’opinione pubblica e il Governo non reagiscono bene alle scelte operate dall’IDPS! Le associazioni dei disabili gridano allo scandalo: l’IDPS premia i medici che negano alle persone il loro diritto al riconoscimento dell’invalidità civile! Il Governo, da parte sua, ribadisce l’impegno, per garantire l’inclusione sociale e lavorativa dei disabili.

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Questa volta, anche l’Ordine Ditaliano dei Medici prende posizione, dicendo che i medici non si comprano e che i diritti delle persone (specialmente quando hanno a che fare con la salute) vengono prima di qualunque altra cosa. Gli obiettivi di Performance dell’IDPS, insomma, entrano in conflitto con la deontologia professionale!

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Claudio Contabile, come al solito, non si scompone. Ma proprio non capisce dove stia il problema. La gente non è mai contenta pensa tra sé “si lamenta se l’IDPS riconosce troppe invalidità, a volte inesistenti. Ma si lamenta anche se l’IDPS cerca di ridurre il numero delle invalidità riconosciute!”

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Nel frattempo, gira voce che Nazareno Jesulli sia evaso dal Carcere di Porto Brigante ed abbia ricominciato a fare affari. Adesso però non va più dalle persone sane, facendosi pagare per garantire il riconoscimento di una invalidità non dovuta. Adesso va da chi avrebbe davvero diritto all’invalidità, ma ha paura di perderla, a causa degli obiettivi di performance decisi dal dottor Contabile, presidente dell’IDPS, l’Istituto per le Pensioni e i Sostegni della sfortunata Repubblica Ditaliana!


 

Massimo: …Andrea, mi sa che la storia ti ha un po’preso la mano e hai descritto una situazione un po’ diversa da quella reale …

Andrea: In effetti, hai ragione. Diciamo che ho semplificato un po’ i termini della questione, anche per divertire i nostri lettori. Credo però che questa storia aiuti a capire come si muovono gli interessi in gioco e gli errori che potrebbero essere stati commessi dall’INPS.

Massimo: In effetti, sì! La storia sembra suggerire che l’IDPS ha considerato solo l’interesse primario alla riduzione della spesa pubblica, senza tenere in alcun conto altri interessi primari del Principale Delegante (i cittadini): il diritto all’integrazione sociale e lavorativa e il diritto alla tutela della salute.

Andrea: Esatto! A questo punto abbiamo tutte le informazioni per analizzare gli interessi in gioco ed identificare eventuali dilemmi e rischi di corruzione.

VAI ALLA SECONDA PARTE. 

Il dilemma INPS – parte 2: il catalogo degli interessi in gioco

 

 

 

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Gli ingredienti giusti per una formazione di qualità. L’esperienza di @spazioetico presso la APSS di Trento

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Non scriviamo mai della formazione che realizziamo e del suo successo (o insuccesso), ma questa volta facciamo un’eccezione perché ci sembra davvero di aver “imbroccato” la formazione giusta, quella che può servire veramente. Pochi ingredienti, quelli giusti, fanno davvero la differenza. Li riportiamo di seguito, rimandando ai punti del Decalogo per un’anticorruzione possibile in Sanità, per un approfondimento:

  • un RPC competente con un mandato forte dell’organizzazione e una forte autorevolezza interna. Su questo elemento, facciamo riferimento al Punto 1 del Decalogo: “LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E’ UN CHIARO OBIETTIVO DI MANDATO POLITICO”
  • un leader organizzativo (dirigente, primario, superiore gerarchico, ecc…) che vive il suo mandato come una costante sfida al rafforzamento della cultura organizzativa, con una forte autorevolezza interna. Su questo elemento, facciamo riferimento al Punto 10 del Decalogo: “LEADERSHIP ETICA, OVVERO QUALITÀ DELLA FUNZIONE DIRIGENZIALE
  • casi e scenari costruiti insieme a RPC e al dirigente che colgono il particolare contesto e la sua complessità. Su questo elemento, facciamo riferimento al Punto 6 del Decalogo: “COMBINARE COMPLIANCE + ETICA: VERSO UNA FORMAZIONE “COMPL+ETICA”.
  • un argomento davvero intrigante come il conflitto di interessi, da affrontare con un approccio assolutamente originale e che mette al centro l’uomo e l’organizzazione. Su questo elemento, facciamo riferimento al Punto 5 del Decalogo: “LA GESTIONE DEL CONFLITTO DI INTERESSI: PIÙ CULTURA E “GOVERNANCE”, MENO MODULI”.

Inoltre, avere a disposizione una organizzazione della formazione che cura anche i minimi i particolari facilita enormemente il lavoro del formatore. La sede, la strumentazione, gli orari, tutto ciò che fa parte del “setting formativo” è davvero cruciale come sanno tutti i formatori.

Ecco, quando si presentano queste condizioni c’è la reale possibilità che la formazione sia un evento destinato a lasciare il segno all’interno di un’organizzazione.

Tale allineamento cosmico si è realizzato più di una volta nel corso di questi anni. Citando solo alcuni eventi più recenti, a Firenze presso la USL Toscana Centro, ancora prima all’Ospedale Careggi di Firenze e alla ASL Napoli Sud. Inoltre, a Cuneo, presso la ASL, è addirittura dal 2014 che si manifesta una simile felice contingenza.

In questo post vi parliamo esclusivamente di quanto è successo il 24 e 25 settembre di quest’anno a Trento. @spazioetico è stato invitato a tenere due laboratori sul conflitto di interessi nell’ambito della U.O. di Medicina Legale dell’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento (APSS Trento). Si tratta di una breve intervista. Abbiamo rivolto alcune domande al Responsabile della prevenzione della corruzione (RPC) Agnese Morelli e a Fabio Cembrani Direttore medico U.O. di Medicina legale, con cui abbiamo anche progettato l’intervento.  Le domande le facciamo noi di @spazioetico, mentre le risposte sono di Agnese Morelli e del Prof. Cembrani.

 

DOMANDA: Quali obiettivi vi siete posti quando avete pianificato la formazione aziendale sull’anticorruzione?

RISPOSTA: Tra gli obiettivi del piano settoriale per la gestione del rischio di corruzione e l’attuazione della trasparenza per il triennio 2018-2020 approvato dalla direzione strategica dell’Azienda provinciale per i Servizi sanitari di Trento è stata prevista la formazione dei professionisti quale strumento irrinunciabile per la diffusione di una cultura dell’etica pubblica, attraverso un “Corso FAD” ed una formazione residenziale: il primo aveva l’obiettivo di trasversalizzare in maniera omogenea e diffusa gli strumenti per la lotta alla corruzione; il secondo di contestualizzarli in relazione alle specificità dei singoli contesti operativi.

Riguardo al primo obiettivo, l’arruolamento dei professionisti è avvenuto con una modalità top-down e con un obbligo di adesione ritmato anche sul piano dei tempi per coinvolgere anche quelle persone che hanno un ruolo di grande responsabilità pubblica e che non avevano partecipato a precedenti analoghe iniziative formative rivolte alla diffusione di una cultura sistemica preventiva; per ragioni non completamente note anche se è del tutto probabile che questa tematica non sia particolarmente attrattiva, specie per coloro che esercitano una professione sanitaria. Nonostante alcuni di noi abbiano, per così dire subito, quest’obbligo formativo a causa di una quotidianità fatta di ampie criticità in cui non ci sono più margini di compensazione per fronteggiare le tante deviazioni di un assetto organizzativo sempre più debole sul piano delle risorse umane messe in campo.  

DOMANDA: Come è emerso il bisogno di costruire un percorso formativo specialistico sul conflitto di interessi nell’ambito dell’ U.O. di Medicina Legale?

RISPOSTA: Chi di noi ha corrisposto all’obbligo formativo di cui parlavamo prima, si è reso conto della necessità di non trascurare la specificità degli assetti operativi concreti e dell’esigenza di allargare la platea dei professionisti da coinvolgere nella formazione all’area di attività assegnata all’U.O. di Medicina legale aziendale che l’ANAC considera ad alto rischio corruttivo per gli effetti che tale attività ha nella concessione di provvidenze economiche e di benefici assistenziali.  Anche perché in essa sono coinvolti organi tecnici, a valenza multi-professionale, composti da quei professionisti della salute che ne hanno titolo, non sempre però incardinati nei ruoli del Servizio sanitario nazionale; venendo essi nominati da altre Amministrazioni pubbliche (la Provincia autonoma di Trento nel caso degli operatori sociali, l’Agenzia del lavoro di Trento per gli esperti dell’inserimento lavorativo ed il Ministero della difesa per la Commissione medica locale per le patenti di guida) o da altri soggetti (le Associazioni rappresentative delle persone disabili).

L’esigenza che si è così posta è stata quella di superare i limiti ed i confini della formazione interna aziendale per avvicinarsi a quella visione sistemica che ogni organizzazione ed ogni professionista deve avere.  Ciò a garanzia del divenire effettivi protagonisti di quel cambiamento culturale del tutto necessario anche nella Pubblica amministrazione.

Nella maturata consapevolezza di ciò, nella primavera di quest’anno si è così iniziato a riflettere con un dialogo costruttivo tra il Direttore dell’U.O. di Medicina legale ed il Responsabile della prevenzione della corruzione aziendale: dialogo insolito, ma di grande produttività reciproca perché ha consentito alla componente medica una maggior consapevolezza sul telaio aziendale preventivo anticorruttivo ed al Responsabile dell’anticorruzione una migliore contestualizzazione dei possibili ambiti critici di cui tener conto nei piani strategici settoriali.  Il confronto tra i due ruoli e le diverse sensibilità ha così consentito di condividere la rilevanza della gestione dei rischi in un settore di attività che apre o chiude le porte ai diritti delle persone più fragili e di progettare un piano formativo: (a) davvero integrato; (b) allineato alla specificità dell’ambito valutativo medico-legale; (c) progettato con una metodologia diversa dal modello top-down, capace di favorire l’auto-riflessione critica dei professionisti non solo per snellire le burocrazie inutili e dispendiose ma soprattutto per condividere le misure minime a garanzia dell’integrità del sistema. Nella maturata consapevolezza che la qualità dei servizi sanitari deve tener conto degli sprechi legati alla corruttela e dell’esigenza che le misure per la sua prevenzione devono far parte del bagaglio culturale e tecnico-professionale di ogni buon professionista.

Coinvolgendo il Servizio Formazione aziendale, è così nato un Corso di formazione rivolto a tutti i professionisti della salute coinvolti nelle attività valutative in carico all’U.O. di Medicina legale aziendale progettato, insolitamente, a due mani: quella del Responsabile per la prevenzione della corruzione aziendale e quella del Direttore medico di questa articolazione funzionale. Con una metodologia altrettanto inconsueta, condivisa nell’approccio,  finalizzata a stimolare la riflessione dei partecipanti a partire da alcune situazioni reali desunte dall’esperienza pratica (naturalmente anonimizzate) che sono state sottoposte all’analisi critica dei partecipanti con il supporto di un formatore esterno di comprovata esperienza, individuato però non a caso ma sulla sua capacità di stimolare la lettura delle situazioni reali della vita professionale e, quindi, la riflessione sistematica.

Per garantire la più diffusa partecipazione, il Corso è stato progettato su due mezze giornate lavorative per un complessivo di otto ore formative che hanno visto la presenza attiva di 48 professionisti, medici e non.

Dopo una breve introduzione che ha in particolare contestualizzato i rapporti di agenzia che riguardano anche la cura, i partecipanti sono stati suddivisi in piccoli gruppi non omogenei chiedendo ad essi di esaminare due situazioni reali con un mandato ed una griglia di analisi.

I risultati della discussione fatta all’interno dei gruppi di lavoro sono stati poi riportati in aula e supervisionati dal docente che ha sistematizzato  i contenuti teorici focalizzandoli sui dilemmi etici posti dal loro rapporto di agenzia con l’istituzione aziendale e dalle loro relazioni con le persone che accedono ai servizi  che possono dar luogo alle molte forme di conflitto cui bisogna responsabilmente dare una soluzione a garanzia della trasparenza e dell’imparzialità delle scelte finali.

La discussione molto partecipata e del tutto appropriata fatta nei gruppi di lavoro è stata utilizzata come prova finale per l’accreditamento sia dei professionisti della salute che degli operatori sociali.

DOMANDA: Quali risultati ritenete di aver ottenuto?

RISPOSTA: Alla fine del Corso è stato somministrato un questionario finale con dati molto significativi a conferma della bontà e dell’ampio gradimento dello stesso. Più in particolare i professionisti hanno espresso alcune idee che aprono scenari nuovi per proseguire il lavoro iniziato: oltre il 90% degli stessi ritiene efficace il metodo usato nello sviluppo e nell’acquisizione di conoscenza e competenza; la stessa percentuale ritiene che i contenuti del Corso sono del tutto trasferibili al loro specifico contesto lavorativo ed ha formulato alcuni suggerimenti sull’estensione della platea dei professionisti da formare.

Ogni buona conclusione di iniziative autonome, basate fondamentalmente sulla fiducia e sul rispetto dei ruoli all’interno di ogni organizzazione complessa, richiede di dare ad essa una continuità nel tempo soprattutto quando la loro efficacia e la maturità dei professionisti confermino l’esigenza di proseguire il cammino. Così è stata la nostra modesta esperienza che, ben oltre le soddisfazioni personali, conferma che non ci si deve fermare e che occorre proseguir la strada di diffondere quella cultura etica che è la base di ogni sistema di prevenzione della corruzione. Perché le regole, anche quando fissate, non sempre sono sufficienti: un agire motivato è ben altra cosa rispetto ad un agire passivo orientato al solo evitare la sanzione.

DOMANDA: C’è da considerare il particolare target dell’inziativa, cioè medici per lo più. Spesso i professionisti clinici vengono “dipinti” come particolarmente disattenti o disinteressati rispetto al rischio corruttivo. Il vostro percorso dimostra, invece, che, in realtà, hanno solo bisogno di contenuti specifici, trasferibili nella loro attività. Quindi gli RPC e i formatori devono sempre co-progettare il corso insieme ai destinatari… Ed evitare formazione dal contenuto generico e de-contestualizzato.

Pensate di proseguire in questa direzione?

RISPOSTA: La nostra idea è quindi quella di proseguire in due direzioni.

  • La prima: rendere le situazioni critiche vissute da ogni professionista un patrimonio d’esperienza comune senza disperderlo nell’anonimato.
  • La seconda: pianificare per il 2019 un altro momento formativo per poter analizzare nel dettaglio i singoli processi assistenziali, individuare le aree di potenziale rischio e condividere una serie ancorché minima di misure di prevenzione e di indicatori (misurabili) per il loro monitoraggio.

In modalità bottom-up anche se, ne siamo consapevoli, la sfida non sarà sicuramente banale.

@SPAZIOETICO: Grazie dottoressa Morelli, grazie Prof. Cembrani per la disponibilità e la competenza mostrata!!!

Di seguito, i real-case scenario che abbiamo usato per il laboratorio. I casi sono stati ideati dal Prof. Fabio Cembrani. 

 


PRIMO SCENARIO. QUANDO IL DONO DIVENTA AMBIGUO

Andrea_MAndrea M. è un brillante medico specialista di media età che lavora da circa 20 anni in una Azienda sanitaria con un rapporto di lavoro di non esclusività.

Ha un suo ambulatorio privato dove visita per tre giorni alla settimana ed una buona clientela che gli consente di arrotondare il suo stipendio.

ANONIMO.pngUn giorno, nel suo ambulatorio privato, visita una persona che, dopo aver pagato regolarmente la parcella, lascia in segreteria un pacco dono con un biglietto di ringraziamento.

Ultimate le visite private il medico si reca in segreteria dove trova il biglietto ed il pacco dono.

Nel biglietto trova scritto: “Caro Dottore, La ringrazio per la sua premura. Le consegno un piccolo dono di riconoscimento, in attesa di rivederla prossimamente”.

Il dono consiste in tre bottiglie di spumante del valore commerciale di circa 70 Euro.

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A distanza di qualche settimana il medico, nella sua attività istituzionale, si accorge che nel programma di visita c’è anche il nominativo di quella persona.

La dovrà visitare avendo la stessa presentato una istanza per il riconoscimento della disabilità (permessi lavorativi retribuiti).

Viene a sapere che la persona ha ripetutamente telefonato alla segreteria della struttura chiedendo di essere visitato proprio da lui e non da altri.

Non si pone problemi. Forte della sua onestà intellettuale visita la persona.

Ad un certo punto, decide di sospendere la visita chiedendo esami diagnostici strumentali aggiuntivi per comprendere la causa dei disturbi neurologici riferiti dalla persona a carico di un arto.

Andrea_MNel pomeriggio si reca nel suo studio privato ed in segreteria trova un pacco dono.

ANONIMO.pngLe solite tre bottiglie di spumante con questo biglietto vergato dalla persona visitata al mattino: “Caro Dottore, La ringrazio per quanto potrà fare per me”.

 

Andrea_M

Il dottor Andrea M. non sa se poter accettare il dono.

E’ a conoscenza che il Codice di Comportamento della sua Azienda fissa a 100 Euro per anno il valore modico del dono.

Egli dubita, peraltro, se computare o meno anche il valore del dono precedente.

MANDATO DEL LAVORO IN GRUPPO.

Identifica la RETE DI RELAZIONI che lega i protagonisti (persone fisiche e giuridiche del caso:

  • Dottor Andrea M.
  • Paziente
  • Azienda Sanitaria

Identifica gli INTERESSI PRIMARI dell’azienda sanitaria

Identifica gli INTERESSI SECONDARI di Andrea M

Identifica gli INTERESSI SECONDARI del PAZIENTE

Identifica i momenti decisionali all’interno del processo lavorativo:

  • Andrea M. nel suo ambulatorio privato deve decidere…
  • Andrea M. quando svolge attività in istituzionale deve decidere
  • La segreteria deve decidere…
  • Altri devono decidere…

 L’accettazione del dono iniziale innesca un conflitto di interessi?

Se sì, quale tipologia di conflitto di interessi? («potenziale», «reale», «apparente»)

Se sì, da cosa dipende il conflitto di interessi?

  • Dalla rete di relazioni
  • Dagli interessi in gioco
  • Dal valore del dono
  • Da quanto il medico ama lo spumante
  • Dalle decisioni del medico
  • Dalle aspettative del paziente

Secondo voi, quali interessi, invece, convergono?

  • Gli interessi di Andrea M. e del paziente
  • Gli interessi di Andrea M e dell’azienda sanitaria
  • Gli interessi dell’azienda sanitaria e del paziente

Ritenete che Andrea abbia violato una (o più) regole di comportamento aziendali?

Quali, in particolare?

E perché, secondo voi tali regole sono state introdotte? A cosa Servono?

Quali soluzioni deve adottare il medico specialista?

Quali soluzioni deve adottare l’Azienda?

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SECONDO SCENARIO. L’INSOSTENIBILE LEGGEREZZA DELL’ESSERE IN CONFLITTO DI INTERESSI

In una grande Azienda sanitaria il Direttore Generale ha, con propria deliberazione, deliberato la composizione di alcuni organi tecnici che si occupano della valutazione della disabilità.

corrotto ma competenteIn uno di questi è stato nominato un medico specialista, noto nella comunità professionale avendo per molto tempo lavorato nella locale struttura pubblica.

Attualmente è pensionato.

Al momento dei fatti, presta attività di lavoro (libero-professionale) in una struttura socio-sanitaria privata, convenzionata con l’Azienda sanitaria per una certa attività riabilitativa che consente la fornitura diretta di presidi ed ausili di una certa tipologia.

L’utente che accede all’U.O. dell’Azienda per chiedere il riconoscimento della disabilità è tenuto a presentare una domanda/istanza.

La domanda deve essere corredata da un certificato medico specialistico in cui si attesta l’esistenza dei requisiti oggettivi che danno titolo alle prestazioni economiche previste dal sistema di welfare ed alla fornitura di presidi e di ausili indicati dal Nomenclatore tariffario.

corrotto ma competenteMolte delle domande che arrivano, patrocinate da un Associazione rappresentativa delle persone disabili, sono istruite con un certificato medico redatto da quel medico specialista, su carta intestata della struttura socio-sanitaria convenzionata con l’Azienda.

MANDATO DEL LAVORO IN GRUPPO.

Identifica la RETE DI RELAZIONI che lega i protagonisti (persone fisiche e giuridiche del caso:

  • Medico in pensione
  • Azienda sanitaria
  • Azienda privata convenzionata
  • Associazione dei disabili
  • Disabili

Identifica gli INTERESSI PRIMARI dell’azienda sanitaria e della struttura socio-sanitaria convenzionata e dell’Associazione

Identifica gli INTERESSI SECONDARI del medico protagonista del caso

Identifica gli INTERESSI SECONDARI degli utenti che si rivolgono al medico per ottenere la certificazione e che devono successivamente acquistare presidi ed ausili

Secondo voi il medico si trova in una situazione di conflitto di interessi?

Se sì, quale tipologia di conflitto di interessi? («potenziale», «reale», «apparente»)

Se sì, da cosa dipende il rischio derivante dall’(eventuale) conflitto di interessi?

  • Dalla rete di relazioni
  • Dagli interessi primari in gioco
  • Dagli interessi secondari in gioco
  • Dal ruolo del medico

Secondo voi, quali interessi, invece, convergono?

  • Gli interessi dell’azienda sanitaria e dell’azienda convenzionata
  • Gli interessi del medico e gli interessi dell’azienda sanitaria
  • Gli interessi dell’Associazione e gli interessi dei disabili
  • Gli interessi dell’Associazione e gli interessi dell’Azienda convenzionata

Quali soluzioni deve adottare il medico specialista?

Quali soluzioni deve adottare l’Azienda?

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MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

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Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

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Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

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Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

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Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

detenuto

Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

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Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

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Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

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Escursioni d’autunno: il rumore sordo e prolungato della battaglia (le tre dimensioni del whistleblowing)

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini.

Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)

Chi ci ha seguiti nella nostra prima Escursione d’Autunno si ricorderà della triste sorte toccata a Paolo Pivella e Ines Ingamba, due whistleblower inconsapevoli che vengono puniti per avere segnalato una situazione a rischio di corruzione. E forse starà ancora ragionando (ce lo auguriamo) su come si possa evitare di standardizzare il whistleblowing, riducendolo ad un semplice problema organizzativo: adottare canali di segnalazione riservati e procedure per la tutela dell’identità dei segnalanti.

Sia chiaro: anche secondo noi è importane che l’identità di un whistleblower non sia resa nota per evitare il rischio di ritorsioni. Negli ultimi anni gli sforzi (anche sul piano tecnologico) si sono concentrati proprio in questo senso: anche ANAC ha adottato una propria piattaforma, che utilizza un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati e che consente al segnalante di “dialogare” con l’autorità. Si tratta, indubbiamente, di iniziative fondamentali, per garantire la sicurezza di che segnala. Tuttavia, non bisogna dimenticare che molti whistleblower scelgono di denunciare apertamente. Proprio come il personaggio del seguente caso.


1. Fregovie Spa.

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La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli.

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Il protagonista della nostra storia si chiama Guido Guardiani e lavora da molti anni alle dipendenze della Fregovie Spa, una società controllata dalla Regione Fregozia, e che si occupa della gestione del trasporto pubblico regionale. Il dott. Guardiani lavora nell’Ufficio Audit Interni della società e svolge, periodicamente, verifiche sulla gestione dei processi aziendali.

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La Fregovie Spa non è una società molto efficiente: i suoi treni sono vecchi e la manutenzione dei binari e degli scambi è pessima. Ogni tanto capita che qualche treno si fermi per un guasto in mezzo alla campagna, sempre che non sia già deragliato uscendo da qualche sgangherata stazione!

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Il trasporto regionale della RUBERIA è talmente noto per la sua pericolosità e inefficienza, che gli abitanti dell’altra regione, la FREGOZIA, se devono andare in RUBERIA, preferiscono usare l’automobile, intasando le autostrade della Repubblica Ditaliana!

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Ma all’Ufficio Audit Interni della Fregovie Spa i conti non tornano: a fronte degli scarsi investimenti in manutenzione e acquisto di nuovo materiale rotabile, i costi di gestione della società sono molto alti, soprattutto per quanto riguarda le spese per il personale e per i membri del Consiglio di Amministrazione. Guido Guardiani viene quindi mandato dal suo dirigente a svolgere delle approfondite verifiche sui flussi finanziari della società.

corrotto ma competente

Scartabellando tra buste paga, estratti conto bancari, ordini, contratti, fatture e scontrini, il dott. Guardiani si accorge ben presto che i rimborsi spese del personale sono spesso gonfiati… ma soprattutto si accorge che il presidente della società, il dott. Lucio Lestofanti, ha commesso delle gravissime irregolarità: per anni si è fatto rimborsare due volte le bollette dei suoi 3 telefoni aziendali, nonché una serie di pranzi e cene al ristorante presso località di vacanza. Emergono anomalie anche nell’utilizzo delle carte di credito aziendali, usate per pagare scommesse sportive e l’abbonamento alla pay tv, nonché la visione di una serie di film pornografici.

Guido Guardiani presenta al suo dirigente i risultati della sua indagine interna. Il dirigente, sconcertato, decide di inviare un report alla Direzione e al Consiglio di Amministrazione.

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La reazione dei vertici aziendali non si fa attendere, ma non è quella auspicata dall’Ufficio Audit Interni: il Consiglio di Amministrazione, anziché denunciare il proprio Presidente, convoca il dirigente, chiedendogli di insabbiare il caso, per evitare un grave danno all’immagine della società: “Chi siamo noi per mettere in dubbio l’onestà del dott. Lestofanti, che da tanti anni è alla guida della Fregovie Spa?” chiedono i consiglieri al dirigente. Lui rimane senza parole e, tornato in ufficio, chiama Guido Guardiani, per chiedergli di riscrivere il report. Guido Guardiani protesta ma il dirigente, senza scomporsi, ricorre ad un illuminante paragone: “Caro Guido, noi siamo solo dei cani da

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guardia. E i cani da guardia non possono mordere il loro padrone“.

Ma il dott. Guardiani non ci sta: prende tutta la documentazione e decide di presentare un esposto al Tribunale di Barattopoli. Ha tre possibilità: farlo in modo anonimo, come fonte confidenziale, oppure con nome e cognome. Sceglie la terza via, quella che lo tutela di meno, perché ritiene giusto metterci la faccia. Non vuole nascondersi né avere paura. Prova indignazione e disgusto di fronte alla voracità con cui si spendono i soldi in Fregovie Spa. Lo considera un necessario atto di disobbedienza civile.

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Il dott. Lestofanti viene indagato per truffa e peculato ai danni della Regione e di Fregovie Spa. La notizia finisce sulle prime pagine di tutti i giornali (perché in Fregozia il segreto istruttorio è un segreto di Pulcinella!) Vedendosi ormai scoperto, Lestofanti si dimette dalla società e confessa di avere usato, per anni, le casse della Fregovie Spa per pagare le proprie spese personali e quelle della sua famiglia.Rossiwatching.jpg

Il dott. Guardiani, inizialmente, viene pubblicamente elogiato dalla direzione aziendale. Ma in breve tempo l’atteggiamento dei superiori e dei colleghi cambia. Nessuno vuole più avere a che fare con lui: “a fare l’audit non mandateci Guido Gola-profonda dicono gli uffici “quello per un nonnulla è capace di andare ai giornali o in tribunale!”. Anche il suo dirigente chiede che venga trasferito ad un altro ufficio, perché non vuole avere altri problemi con i vertici aziendali. Il povero dott. Guardiani viene dapprima trasferito all’Ufficio “Archeologia Ferroviaria“, un ufficio creato apposta per lui, ma che non svolge alcuna attività. E dopo circa un anno viene indotto a presentare le dimissioni


 

2. Il cuore del problema: processi, interessi e valori.

Franzoso

Sicuramente, la storia che vi abbiamo raccontato vi suonerà familiare. E’ la storia di Andrea Franzoso, il whistleblower di Ferrovie Nord Milano. Una storia tutta italiana. Anzi, tutta lombarda.

Per tutelare i whistleblower che, come Franzoso, decidono di metterci la faccia bisogna andare al cuore del problema e rispondere a queste due domande:

  • cosa induce alcuni soggetti interni alle organizzazioni a disobbedire, rompere gli schemi e segnalare irregolarità?
  • perché le organizzazioni, nella maggior parte dei casi, reagiscono violentemente a questa rottura, annientando (dal punto di vista lavorativo) il segnalante?

Che questo accada lo diamo ormai per scontato: diamo per scontato che chi parla è perduto. Ma questo potrebbe essere scontato all’interno di una organizzazione criminale! In una organizzazione pubblica le cose dovrebbero (e potrebbero) andare diversamente!

 

3. Il Triangolo del Whistleblowing

Forse una risposta alle due domande può essere rintracciata nello schema che riportiamo qui sotto: si tratta di un primo prototipo di un nuovo triangolo della corruzione, su cui stiamo lavorando da un po’ e che chiameremo Triangolo del Whistleblowing:

cortocircuito

Cosa suggerisce lo schema? Innanzitutto che i membri di una organizzazione sono immersi nello spazio economico, vale a dire in quella dimensione (organizzativa e simbolica) in cui sono identificati gli interessi primari dell’organizzazione (cioè gli interessi dei Principali che delegano l’organizzazione ad agire in proprio favore) gli interessi secondari coinvolti nei processi e gli obiettivi. Ma non solo! Il dipendente deve anche conformarsi alle regole e ai principi di comportamento dell’organizzazione e deve accettare l’Ethos organizzativo, cioè i valori condivisi che determinano l’appartenenza a quell’organizzazione. E lo deve fare nel rispetto del proprio spazio etico, cioè la dimensione valoriale, che definisce lo spazio dei comportamenti che non sono obbligatori in virtù di leggi o regole, ma che sono percepiti come giusti dall’individuo e/o dalla sua comunità di appartenenza, perché compatibili con una serie di valori, diritti o interessi guida

 

4. L’Ethos organizzativo

Il concetto di Ethos è molto importante e deve essere compreso chiaramente: il termine Ethos deriva dal greco ἦϑος (ethos), che significa “costume”, “abitudine”,”carattere”, ed è il termine da cui deriva la parola etica . Tuttavia in greco, ethos ha anche altri significati, apparentemente inaspettati:

  • Omero ed Esiodo usano ethos per indicare la stalla o la
    tana degli animali
  • Erodoto usa ethos con il significato di abitazione

Noi giocheremo su questa ambiguità di significato, per spiegare cos’è l’Ethos di una organizzazione. Innanzitutto, l’Ethos appartiene allo spazio delle regole, perché serve all’organizzazione per allineare i comportamenti delle persone che intervengono nei processi aziendali. Ma l’Ethos è anche un “ponte”, che rimanda allo spazio etico, perché l’Ethos è valore condiviso, che determina ciò che è giusto per l’organizzazione.
L’Ethos è, in definitiva, ciò che rende vivibile una organizzazione. Senza l’Ethos, infatti, l’organizzazione diventerebbe un luogo in cui le persone, come automi, eseguono operazioni prive di senso.

 

5. Lo spazio etico

Ma le persone devono anche fare i conti il proprio spazio etico. Lo spazio etico delle sta in mezzo tra lo spazio economico (quello che conviene fare) e lo spazio delle regole (quello che bisogna fare). I dipendenti di una organizzazione sono chiamati ad allineare il proprio spazio etico allo spazio delle regole. E a contribuire a realizzare i processi coinvolti nello spazio economico dell’organizzazione. Fare questo non è sempre facile: il dipendente deve rinunciare a qualcosa. In qualità di agente dell’organizzazione è chiamato a mettere da parte alcuni dei suoi interessi secondari e anche alcuni dei suoi valori. Per esempio, una persona che lavora per una azienda petrolifera deve accettare che la propria azienda, in nome del business (spazio economico) promuova attività che hanno un impatto negativo sull’ambiente.

Lo spazio etico delle persone deve essere molto flessibile, perché nella maggior parte dei casi, l’allineamento tra spazio economico, spazio etico e spazio delle regole ha luogo. Tuttavia, la flessibilità delle persone ha un limite! E in certi casi è necessario introdurre dei correttivi. Certe normative (la normativa sull’IGV, per esempio) prevedono la possibilità dell’obiezione di coscienza: il dipendente può astenersi da svolgere attività incompatibili con il suo spazio etico.

Il principale limite nell’adattamento di un individuo all’organizzazione è dato dai valori non negoziabili. Valori fondamentali, in cui l’individuo si identifica a tal punto, da non poterli ignorare. Sono i valori non negoziabili che spingono i whistleblower a denunciare e ad esporsi in prima persona.

 

6. Il cortocircuito tra spazio etico e spazio delle regole.

Quando il dipendente di una pubblica amministrazione si accorge che l’Ethos organizzativo del suo ente è incompatibile con valori che lui ritiene non negoziabili (o con interessi pubblici o diritti che per lui hanno valenza assoluta), si determina un corto circuito tra spazio etico e spazio delle regole. Il dipendente, infatti non può rinunciare ai propri valori, ma non può nemmeno cambiare da solo l’Ethos organizzativo.

E’ così che si verifica il corto circuito: l’organizzazione appare, ai suoi occhi, come un luogo non più abitabile e lui reagisce rompendo lo spazio delle regole. Può darsi che l’organizzazione abbia anche delle procedure per ricevere le sue segnalazioni. Ma lui potrebbe non usarle, perché ormai non si fida più dell’organizzazione.

Dall’altra parte, l’organizzazione reagisce alla segnalazione cercando di espellere il whistleblower. E, dal suo punto di vista, ha tutte le ragioni per farlo: il segnalante ha rotto lo spazio delle regole e le regole servono per gestire i processi.

 

7. “Il rumore sordo e prolungato della battaglia” (cit. M.Foucault)

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Descritti in questo modo, whistleblower e organizzazione sembrano due animali feriti che lottano uno contro l’altro per la propria sopravvivenza. Se si va oltre la visione, un po’ naive, del whistleblower come vedetta civica e paladino della giustizia, che combatte contro l’organizzazione corrotta; è questo che emerge: un corto circuito tra uomo e organizzazione, una incompatibilità tra sistemi. E la scelta del whistleblowing si rivela in tutta la sua forza di atto di rottura violenta, di rivoluzione, di disobbedienza. Andrea Franzoso ha raccontato la sua storia in un libro, che si intitola proprio “Il Disobbediente” .

Come è possibile gestire queste dinamiche? E’ difficile dirlo. Si potrebbe cominciare, chiedendosi come viene costruito oggi lo spazio delle regole (e soprattutto l’Ethos) delle pubbliche amministrazioni italiane. Qualcuno avrà già pronta la risposta: “la Costituzione, le leggi e il codice di comportamento dei dipendenti pubblici”. Ma le leggi e i codici sono carta. Sono solo parole. Invece, le organizzazioni sono fatte da persone. Quali soggetti definiscono l’Ethos delle organizzazioni pubbliche. Gli organi di indirizzo? I Dirigenti? I funzionari? I cittadini?

La nostra impressione è che l’Ethos sia influenzato dallo spazio economico: dalle relazioni di potere e dagli interessi pubblici e privati (a volte molto potenti) con cui si interfaccia la pubblica amministrazione. La nostra impressione è che la pubblica amministrazione abbia un Ethos poco autonomo, incapace di sollevarsi al di sopra degli interessi. E che non sia capace di tenere sotto controllo il proprio Ethos e le proprie regole. E che non si accorga del momento in cui viene colonizzata dagli interessi secondari, diventando un luogo invivibile.
Forse la soluzione è democratizzare il processo di costruzione dell’Ethos, fare manutenzione e tenere in considerazione i valori non negoziabili delle persone.

 

8. Le conclusioni delle conclusioni

Insomma, se siete arrivati al termine della lettura dei nostri post sul whistleblowing, vi sarete resi conto che il percorso è ancora lungo e faticoso. Il nostro Paese è davanti ad un bel dilemma, che rappresentiamo nella seguente immagine.

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Da una parte ANAC e i giudici amministrativi cercano di creare una cultura del Wistleblowing che si fondi su una reale assunzione di responsabilità e che scongiuri fenomeni distorsivi, soprattutto in un contesto come quello italiano. Per fare ciò hanno bisogno di definire limiti precisi, percorsi e canali facilmente distinguibili, definire chiaramente gli interessi da promuovere. 

Dall’altra, il mondo reale del whistleblowing che si manifesta attraverso molteplici e mutevoli forme. Occorre considerare, da questo punto di vista, che quasi ogni giorno osserviamo fenomeni di evidente e pesante ritorsione nei confronti di chi segnala o denuncia, sia che stia utilizzando canali formali, sia che si rivolga ai canali informali (ad esempio, ai media). 

Come trovare il giusto equilibrio? Temiamo che questo dilemma ci accompagnerà per molto tempo, generando effetti che spesso non comprenderemo pienamente. Tuttavia, il whistleblowing, extrema ratio della strategia di prevenzione della corruzione, resta un fenomeno di grande interesse e di assoluta centralità nel panorama delle misure di mitigazione del rischio corruttivo e di contrasto effettivo alla corruzione.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

e al post:

…dove ipotizziamo che la segnalazione di un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.

 

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Escursioni d’autunno: il triste caso di Pivella e Ingamba (tutela del whistleblowing)

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Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)
1. IL TRISTE CASO DI PIVELLA E INGAMBA.consulente

Paolo Pivella è un giovane ingegnere gestionale che è stato da poco assunto dalla Lemon & Bread, una multinazionale che si occupa di consulenza alle imprese e alla pubblica amministrazione. La Lemon & Bread ha tra i suoi clienti l’Istituto di Ricerca “Nestore Neutrini”, un ente pubblico non economico che promuove progetti interdisciplinari di ricerca scientifica. L’Istituto ha affidato alla Lemon & Bread il servizio di sviluppo e miglioramento del proprio Sistema Qualità, certificato UNI EN ISO 9001:2015.

responsabile progetti di ricerca

Paolo Pivella una mattina si reca presso l’Istituto, per effettuare un audit sulle procedure di gestione del personale. In particolare, viene presa in considerazione la procedura di selezione dei ricercatori coinvolti nei diversi progetti dell’Istituto, con il supporto del Responsabile Scientifico, dott. Sandro Svelto, e della sua giovane borsista, dott.ssa Ines Ingamba.

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Sandro Svelto illustra con orgoglio, la procedura di selezione: “Gli scienziati che ambiscono a collaborare con il nostro Istituto si devono iscrivere al nostro Albo Collaboratori, inserendo il proprio curriculum e percorso accademico. Tutti i dati sono caricati in un programma informatico. Quando si rende necessario selezionare dei ricercatori, la mia borsista, la dott. Ines Ingamba, inserisce nel programma una serie di parole-chiave, estraendo una rosa di candidati che viene in seguito sottoposta al vaglio del Comitato Scientifico dell’Istituto. Questo assicura l’efficienza e l’imparzialità del processo di selezione“.

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Tutto sembra perfetto, agli occhi inesperti di Paolo Pivella, ma Ines Ingamba prende la parola e (malauguratamente) smentisce il suo capo: “In realtà il processo non è così efficiente! Se si inseriscono delle parole-chiave troppo generiche, la rosa di candidati da presentare al Comitato Scientifico è troppo ampia, perché al nostro albo è iscritto un gran numero di ricercatori. Per questo motivo, devo rientrare più volte nel programma, inserendo parole chiave sempre più specifiche, fino a quando il numero dei candidati si restringe. Non esistono però procedure che dicano come vanno inserite le parole chiave e il programma non registra il numero degli accessi e i criteri di ricerca utilizzati. Quindi, in teoria, scegliendo le parole chiave “giuste”, potremmo pilotare la ricerca e includere o escludere volutamente alcuni ricercatori“.

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Non capisco” esclama Paolo Pivella “Come è possibile?“. “E’ molto facile! Le faccio un esempio“, continua la dott.ssa Ingamba “Ci sono due professori, che hanno la stessa laurea e hanno percorsi accademici affini. Ma solo uno, nel corso della sua carriera, ha lavorato presso l’Università di Oslo … se io uso “Oslo”come parola-chiave, posso favorire uno dei due professori ed escludere l’altro… Ovviamente “Oslo” potrebbe non essere un criterio di ricerca rilevante, ma nessuno si accorgerà mai che l’ho utilizzato, perché il programma non tiene traccia delle parole-chiave usate per selezionare i profili da sottoporre al Comitato Scientifico!”


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Arrivati a questo punto, possiamo svelarvi il dilemma (non etico, ma cognitivo) sotteso al caso che vi stiamo narrando.
Rispondete a questa semplice domanda: “Paolo Pivella e Ines Ingamba sono due whistleblower?”

Marta

Ines Inganna sta segnalando delle informazioni di cui è venuta a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. L’assegnazione di incarichi è un processo a rischio di corruzione e lei sta segnalando evidentemente una situazione a rischio. Anche Pivella sta facendo il suo lavoro e segnalerà la criticità nel verbale di audit.

Tuttavia nessuno dei due sta denunciando condotte illecite nell’interesse della pubblica amministrazione. Stanno effettuando un audit del sistema qualità e quindi il loro principale interesse è migliorare la gestione del processo.

Il dilemma è cognitivo. La risposta alla domanda dipenderà dal modo in cui ci rappresentiamo il whistleblower:

  • Se nella nostra testa ciò che caratterizza il whistleblower è la volontà di denunciare degli illeciti, allora risponderemo di no: Pivella e Ingamba non sono dei whistleblower!
  • Se invece nella nostra testa quello che conta (al di là delle intenzioni) è l’oggetto della segnalazione, allora sì: diremo che sono dei whistleblower, anche se nemmeno loro, forse, sanno di esserlo!

Ma vediamo come va a finire la nostra triste storia…


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Paolo Pivella conclude il suo audit e scrive nel verbale che “il processo di selezione dei ricercatori è conforme ai requisiti della norma UNI EN ISO 9001:2015. Tuttavia, per garantire una maggiore tracciabilità del processo, si consiglia di comunicare al Comitato Scientifico, unitamente all’elenco dei candidati, anche le parole-chiave utilizzate per estrarre l’elenco dal programma. E di adottare una istruzione operativa, per gestire la fase di interrogazione ed estrazione dei nominativi dalla banca-dati degli iscritti all’albo dei collaboratori”.4b

Sandro Svelto, quando legge il verbale di audit, si rifiuta di firmarlo. Si rivolge anche al Referente Aziendale per la Qualità, lamentando la scarsa esperienza di Paolo Pivella che, non conoscendo a fondo il funzionamento degli Istituti pubblici di ricerca scientifica, “vorrebbe introdurre procedure che ingesseranno e allungheranno il processo di selezione dei ricercatori, caratterizzato anche dal ricorso all’intuitu personae nella scelta dei candidati!”

La Lemon & Bread, informata dell’accaduto, decide di destinare Paolo Pivella ad un altro tipo di attività: supporto ai processi di foto-riproduzione. Anche i rapporti tra Sandro Svelto e Ines Ingamba, dopo l’accaduto, si deteriorano. Al punto tale che lei, dopo pochi mesi, rinuncia alla borsa di studio e trova lavoro come barista.

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Il responsabile della prevenzione della corruzione dell’Istituto “Nestore Neutrini”, dott. Dario Disparte, non viene informato dell’accaduto, perché il modello organizzativo adottato dall’amministrazione non prevede forme di integrazione o di coordinamento tra Sistema Qualità e Sistema Anticorruzione.


 

2. L’EMERSIONE DEL WHISTLEBLOWER.

Lo ammettiamo… il finale del nostro caso non è molto esaltante! Non ci sono manette che brillano al sole, agenti sotto copertura che colgono in flagrante il dott. Sandro Svelto, mentre intasca una mazzetta dal professore di Oslo… Niente di tutto questo! Molto più semplicemente, Paolo Pivella e Ines Ingamba hanno fatto una segnalazione, ma il RPCT non ne viene messo a conoscenza e i due soggetti vengono allontanati dall’organizzazione, perché tale segnalazione è stata fatta nell’ambito di un audit del Sistema Qualità (che non dialoga col Sistema Anticorruzione).

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I Whistleblower in realtà non esistono! Il Whistleblowing è una costruzione giuridica, che serve ad affrontare un paradosso che oggi appare insanabile: chi denuncia gli illeciti di una organizzazione viene di solito punito dall’organizzazione, anche se agisce nell’interesse dei cittadini o dei soci. Per proteggere questi segnalanti, si introducono normative che, sulla base di criteri ben determinati, fanno emergere il Whistleblower, cioè un segnalante che ha dei diritti particolari: diritto alla riservatezza e diritto a non essere demansionato, trasferito o licenziato a causa della segnalazione.

Ma i criteri di emersione del Whistleblower, lo abbiamo già detto, non possono fare riferimento in modo esclusivo alle intenzioni del segnalante, o dalle modalità con cui è fatta la segnalazione (segnalazione interna, esterna o divulgazione). E’ necessario concentrarsi soprattutto sul contenuto della segnalazione (dimensione oggettiva) e consentire al Responsabile della Prevenzione della Corruzione di venire a conoscenza di segnalazioni che transitano su canali diversi da quelli riservati, messi a disposizione dall’amministrazione.

 

3. LA “STANDARDIZZAZIONE” DEL WHISTLEBLOWER.

Standardizzazione è una parola che suona malissimo, quasi impronunciabile, specialmente quando si parla di Whistleblowing. Ogni segnalante segue un proprio percorso personale (a volte costellato di dilemmi etici), che lo conduce a “soffiare il fischietto” (blow the whistle): qualcuno è mosso dalla consapevolezza che i suoi valori sono ormai incompatibili con le scelte dell’organizzazione; qualcuno vuole difendere l’integrità della propria amministrazione. Qualcuno, più semplicemente, sta facendo il proprio lavoro e trova naturale segnalare delle anomalie.
Sono le organizzazioni che dovrebbero adattarsi ai whistleblower e non viceversa.

Uno standard è un modello di riferimento al quale ci si deve uniformare. Le organizzazioni, naturalmente, cercano di standardizzare i propri processi, per governare gli eventi. Ma governando il whistleblowing si rischia di addomesticarlo, di ricondurlo a logiche aziendali, laddove il segnalante è invece colui che rompe le logiche dell’organizzazione e segnala la necessità di rivedere le politiche, modificare i rapporti di forza tra gli interessi, perseguire gli illeciti.

La Legge n. 179/2017 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità’ di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) ha indubbiamente riconosciuto ai segnalanti maggiori diritti e maggiori tutele. Ma ha anche ceduto alla tentazione di normalizzare il whistleblowing soprattutto nelle società private. La legge infatti si limita ad introdurre nelle società (ma solo in quelle che possiedono un Modello 231) l’obbligo di dotarsi di procedure e canali di segnalazione informatici riservati. Nessun riferimento alla necessità di formare il personale o di accompagnare il whistleblower nel suo percorso, prima e dopo la segnalazione.

Tutelare i segnalanti è importante. Ma è altrettanto importante che le organizzazioni sviluppino dei sistemi di gestione del rischio in grado di intercettare le condotte illecite, senza scaricare sui dipendenti la responsabilità di identificare anomalie o comportamenti illeciti.

La prevenzione è un obiettivo organizzativo: evitare che si verifichi un evento illecito che ancora non c’è, è una attività complessa. Essa necessita, per essere anche solo avviata, di politiche, analisi, risorse, competenze responsabilità e controlli. “Addomesticare” il rischio è un problema organizzativo. Segnalare un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

 

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