SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Archivi Categorie: Codice di comportamento

Il conflitto di interessi che non c’era: Abramo, Antigone, Lutero e il Chupacabra

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
(scaricare articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/336798360_Il_conflitto_di_interessi_che_non_c’era_Abramo_Antigone_Lutero_e_il_Chupacabra) 

Da un po’di tempo la nostra riflessione (e parte dei nostri corsi di formazione) sono concentrati sul fenomeno del conflitto di interessi. Un fenomeno complesso, la cui gestione è spesso ridotta ad un semplice adempimento burocratico (una firma in calce a un modulo che suggerisce tra le righe che è meglio non averli i conflitti di interessi!)

In realtà il conflitto di interessi non è una condotta illecita, ma una situazione di fatto che può, se non correttamente gestito, diventare un precursore della corruzione.

E’ difficile comprendere il fenomeno, ma lo è ancora di più trovare dei modelli che riescano a tradurre questa complessità in modo efficace dal punto di vista formativo.

Ci abbiamo messo quattro anni a comprendere i meccanismi che avviano ed alimentano un conflitto di interessi ed altri due per imparare a raccontarlo nel migliore dei modi. E’ stato un percorso lungo e faticoso e ringraziamo chi ha partecipato ai nostri corsi (e ci ha proposto situazioni concrete da decodificare). Ringraziamo anche i nostri casi che, quasi vivendo di vita propria, ci hanno condotto là dove mai avremmo pensato di arrivare.

Leggi il resto dell’articolo

IL CODICE DI COMPORTAMENTO DEI DIPENDENTI PUBBLICI. Il video di presentazione del corso in ELEARNING

Per informazioni sul corso:

https://spazioetico.com/2019/04/10/il-codice-di-comportamento-dei-dipendenti-pubblici-scheda-prodotto-elearning/ 

 

Testo del video

Massimo Di Rienzo (MdR). In Blind Spots, un libro pubblicato negli Stati Uniti nel 2011, Max Bazerman e Ann Tenbrunsel dimostrarono in maniera brillante come la rimozione dell’etica nei processi decisionali avesse condotto a scandali, corruzione, addirittura catastrofi, come il disastro dello shuttle Challanger.

Andrea Ferrarini (AF). La conformità è essenziale in un’organizzazione, dal momento che rende chiari i confini entro cui ci si può muovere; tuttavia, se tutto si riduce ad un mero trasferimento di regole e procedure, si finisce per compromettere l’autonomia decisionale dei dipendenti.

MdR. Ti ricordi Andrea? Anche noi abbiamo fatto un piccolo esperimento. Abbiamo visto con i nostri occhi quello che i ricercatori americani hanno teorizzato, cioè che decidere in astratto è qualcosa di molto diverso dal decidere in pratica.

AF. Sì, Massimo ora vi raccontiamo cosa successe in uno dei nostri corsi di formazione, quando tutte le condizioni si allinearono in maniera favorevole per testare l’etica pratica dei partecipanti.

Eravamo in un corso di formazione con una trentina di partecipanti.

Davanti a noi, il registro presenze includeva il campo della firma di entrata e della firma di uscita.

Quando i partecipanti cominciarono ad accedere, avemmo la fortuna che il primo a compilare i vari campi decise, per un qualche motivo, di firmare sia l’entrata che l’uscita.

MdR. Un’occasione imperdibile!

Ci schierammo davanti al registro ad osservare cosa avrebbero fatto gli altri partecipanti.

Firmare l’uscita nel momento in cui si entra in aula è una falsa attestazione, cioè, una condotta palesemente illecita, ma le persone tendono a rendere malleabile tale condotta per superficialità o per comodità personale.

AF. Il secondo partecipante firmò anch’egli l’uscita senza dire nulla, mentre il terzo e il quarto partecipante firmarono affermando che così si sarebbe resa più veloce la procedura di uscita.

Insomma, di circa trenta partecipanti, ventotto firmarono sia entrata che uscita, alcuni chiedendoci un avallo formale, altri in piena tranquillità.

Forse era una prassi consolidata di quella organizzazione.

Solo due non firmarono, uno dei quali affermando a voce alta che firmare l’uscita era una condotta illecita.

MdR. Insomma, la corruzione è un problema che riguarda non tanto e non solo la razionalità di un singolo individuo, bensì il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

AF. Per questo il campo dell’etica dei comportamenti è ricco di promesse. Per questo abbiamo deciso di realizzare questo corso sul codice di comportamento mostrando casi concreti e scenari di vita reali sui quali i partecipanti possono esercitarsi a prendere decisioni e analizzare le diverse opzioni.

MdR. Buon corso a tutti, allora!

I PNA invecchiano … Ma non invecchiano loro. Invecchiano te!

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Giorgio De Chirico “La coorte invincibile” (1928)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

I PNA invecchiano. Ma non invecchiano loro. Invecchiano te.

I PNA ti invecchiano perché passi le giornate curvo su di loro. E la colonna prende per buona quella postura. Perché li leggi lentamente per capire quello che c’è scritto. E alla fine capisci che chi li ha scritti era di certo un esperto in prevenzione della corruzione… Solo che non è la stessa corruzione che intendevi tu!

I PNA ti invecchiano anche perché quando arrivano mettono fine, con violenza inaudita, a quella stagione di speranze, in cui credevi veramente che l’etica pubblica, la trasparenza e la buona amministrazione potessero qualcosa contro la corruzione!  

Chiuso in casa, adesso pubblichi le tabelle dell’Amministrazione Trasparente e poi ti mandi le istanze di Accesso Civico da solo. Tanto per essere sicuro che qualcuno le legga. Ed hai un vago ricordo di ciò che eri e di ciò che avresti ancora potuto esprimere, ma non sai più dire con precisione. Hai solo molto sonno.

I PNA si insinuano nella tua mente in modo subdolo e perverso. Se li applichi, ti soffocano; se non li applichi, ti mancano.

Parliamo di PNA al plurale perché quando c’era solo il primo, l’impresa ci sembrava ancora fattibile. Il PNA 2013 era gentile, dormiva, e sebbene la normativa fosse nuova, avevamo ancora l’illusione di essere noi stessi. Poi ne sono arrivati altri quattro ed è cominciato il casino… 2015, 2016, 2017, 2018 … “

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Abbiamo deciso di iniziare questo post parafrasando un bellissimo dialogo, scritto da Mattia Torre e interpretato da Valerio Mastrandrea, dedicato ai figli.   Ma in questo post non parleremo di figli ma del nuovo Piano Nazionale Anticorruzione, pubblicato sul sito di ANAC il 25 ottobre 2018 e in consultazione pubblica fino al 15 di novembre.  

In effetti, noi tutti invecchiamo, ma il PNA no… A sei anni dall’approvazione della Legge n. 190/2012 ci saremmo aspettati un documento che affrontasse una serie di nodi problematici che, a nostro parere, devono essere trattati per garantire l’efficacia delle strategie di prevenzione:

  • I PTPC delle pubbliche amministrazioni riescono veramente a prevenire la corruzione?
  • in che modo è possibile testare l’efficacia delle misure previste nei PTPC?
  • i comportamenti a rischio di corruzione possono essere sistematicamente rilevati dalle amministrazioni?

Anche noi di @spazioetico abbiamo cercato di dare una risposta a queste domande, proponendo alcuni strumenti: lo stress test e le indagini interne. E ci saremmo aspettati una presa di posizione di ANAC su questi temi. Anche  per supportare quelle amministrazioni che, negli ultimi anni, hanno investito nella prevenzione, mappando i processi, valutando il rischio è monitorando l’attuazione delle misure generali e specifiche.

E invece no! Nella prima parte del PNA (la Parte Generale) ANAC  ritorna su temi che dovrebbero essere già chiariti: ruolo, poteri e tutela dei RPCT, funzione dell’autorità, prevenzione della corruzione nelle società e negli enti in controllo pubblico. E, come vedremo, affronta il tema “privacy e trasparenza” senza andare al cuore del problema.

Chiaramente, non è colpa di ANAC se dopo sei anni non è ancora chiaro ai più quale sia il ruolo dei responsabili della prevenzione della corruzione. Questa situazione un po’ imbarazzante dipende in parte dai limiti culturali della pubblica amministrazione Italiana (incapace di vedere il  rischio corruttivo andando oltre il piano angusto della legittimità amministrativa)  e in parte dalla scarsa qualità della normativa. La L. 190/2012, infatti, è una “legge quadro” sulla prevenzione della corruzione che non contiene nemmeno una definizione di cosa sia la corruzione e che trasforma la prevenzione in un adempimento formale. E i suoi decreti attuativi sono di chiara e facile lettura tanto quanto i geroglifici dell’antico Egitto.

La seconda parte del PNA (denominata Parte Speciale) affronta invece in modo approfondito il profilo di rischio presente in tre  attività che hanno un forte impatto sulla vita dei cittadini: la gestione dei rifiuti, l’impiego dei fondi europei e le attività delle agenzie fiscali. Proprio lo scorso anno, in occasione dell’uscita dell’aggiornamento del 2017, avevamo caldeggiato, in un articolo,l’avvio di una seria riflessione sul rischio corruttivo nell’ambito della programmazione, gestione e valutazione dei fondi europei di sviluppo; pertanto abbiamo accolto con una certa soddisfazione la presenza di un Capitolo speciale dedicato a questa importante tematica.

In questo articolo vogliamo commentare brevemente ed esclusivamente il contenuto della parte generale (destinata a tutte le amministrazioni).

 

superman1. Poteri del RPCT

Il paragrafo 4 del PNA 2018 chiarisce quali sono i poteri del RPCT e fa con un rimando a due delibere dell’Autorità: 

  1. La Delibera ANAC n. 840/2018: indicazioni interpretative ed operative con particolare riferimento ai poteri di verifica, controllo e istruttori del RPCT nel caso rilevi o siano segnalati casi di presunta corruzione.
  2. La Delibera ANAC 833/2016: poteri conferiti al RPCT per l’accertamento delle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi

In pratica, i poteri del RPCT cambiano in base alla situazione rilevata. Tecnicamente (cioè nel gergo dell’analisi dei processi) l’azione del RPCT è “orientata dagli eventi”:

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Se arriva una segnalazione di presunta corruzione, il RPCT si gioca la carta 840/2016. Se si concretizza un caso di inconferibilità, invece, può giocarsi la carta 883/2016 …  Sembra di giocare a briscola. O ai Pokémon… 

Scherzi a parte, crediamo che l’analisi del PNA sia di sicuro corretta. Per capire quali sono i poteri dei responsabili della prevenzione, bisogna coordinare tra loro le diverse norme che assegnano ai RPCT specifici poteri e specifiche responsabilità:

  • La L. 190/2012 (prevenzione della corruzione)
  • il D.lgs. 33/2013 (obblighi di pubblicazione e accessi civici)
  • il D.lgs. 39/2013 (incompatibilità e inconferibilità)
  • il DPR 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici)
  • la L. 179/2017 (tutela del whistleblowing)

Ma coordinare le normative non basta: bisognerebbe anche chiedersi se i poteri del RPCT sono adeguati alla prevenzione della corruzione. E la risposta non è così scontata.

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In primo luogo, se i poteri del RPCT sono “orientati dagli eventi”, si rischia di ingabbiare e ingessare l’azione dei responsabili della prevenzione con “regole di ingaggio” che potrebbero avvantaggiare i corrotti. La corruzione corre veloce da una parte all’altra dell’Italia, agendo fuori da ogni regola … e la coorte invincibile degli RPCT dovrebbe inseguirla indossando pesanti corazze di regole e di procedure. Come strategia non sembra vincente!

 

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In secondo luogo, come spesso accade in Italia, le singole normative, se lette da sole, sembrano efficaci e sensate, ma se le metti insieme sembrano un quadro di Pablo Picasso. In particolare, la delibera 240/2018 di ANAC (richiamata nel PNA) chiarisce che i poteri del RPCT in materia di prevenzione della corruzione sono funzionali al ruolo che il legislatore assegna al RPCT: predisporre adeguati strumenti interni all’amministrazione per contrastare l’insorgenza di fenomeni corruttivi (PTPC). Tali poteri si inseriscono e vanno coordinati con quelli di altri organi di controllo interno al fine di ottimizzare, senza sovrapposizioni o duplicazioni, l’intero sistema di controlli previsti nelle amministrazioni anche al fine di contenere fenomeni di maladministration. E’ escluso che al RPCT spetti accertare responsabilità e svolgere direttamente controlli di legittimità e di regolarità amministrativa e contabile“.

Invece, in materia di inconferibilità (d.lgs. 39/2013) la delibera ANAC 833/2016 chiarisce che il RPCT è il soggetto cui la legge, secondo l’interpretazione dell’ANAC e della stessa giurisprudenza amministrativa, riconosce il potere di avvio del procedimento, di accertamento e di verifica della sussistenza della situazione di inconferibilità, di dichiarazione della nullità dell’incarico, nonché il successivo potere sanzionatorio nei confronti degli autori della nomina dichiarata nulla perché inconferibile.”

Insomma,  se il RPCT deve contestare una situazione di inconferibilità ha addirittura il potere di sanzionare il proprio organo di indirizzo … invece, per prevenire la corruzione, può solo adottare il PTPC e verificare che venga applicato. 

Non so a voi, ma a noi qualcosa non torna … 

 

2. I rapporti tra ANAC e RPCT.

Ego_networkIl punto 4.2. si occupa di approfondire le interconnessioni tra ANAC e i responsabili anticorruzione. Materia che scotta. Recentemente i RPCT sono stai messi sotto speciale osservazione in quanto non avrebbero comunicato (segnalato) ad ANAC casi di corruzione nelle loro relazioni. Ci sarebbe molto da discutere su questo presunto obbligo dei RPCT di segnalare ad ANAC eventi corruttivi (a noi risulta che se un RPCT viene a conoscenza di un evento corruttivo denuncia all’Autorità Giudiziaria, non ad ANAC), fatto sta che a causa di questo clima che si è venuto a creare e che abbiamo provato a descrivere nell’articolo “L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione“, forse ANAC ha deciso di chiarire i propri rapporti con i RPCT. E lo fa dedicando un intero paragrafo a questo tema. Nel PNA, quindi si legge che “per l’Autorità è di estremo rilievo valorizzare i rapporti con i RPCT. Si tratta di figure chiave nelle amministrazioni e negli enti per assicurare effettività al sistema di prevenzione della corruzione come declinato nella l. 190/2012. Da qui il particolare rilievo che ANAC attribuisce alla scelta del RPCT nelle Amministrazioni e negli altri enti tenuti a nominarlo. Con tale soggetto ANAC interagisce nello svolgimento della propria attività di vigilanza per verificare sia l’efficacia delle misure di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012, sia il corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. 33/2013 negli enti”.

Quello che emerge è un rapporto che si instaura effettivamente solo in occasione dell’attività di vigilanza di ANAC, sia essa volta a verificare l’efficacia delle misure di prevenzione, sia essa volta a favorire la corretta attuazione della disciplina sulla trasparenza.

Non si ravvisa alcuna attività di supporto da parte di ANAC nei confronti dei RPCT, né, tanto meno, alcuna azione di ANAC volta ad acquisire, dagli RPCT, informazioni, punti di vista, buone pratiche, azioni innovative tali da far ritenere che i RPCT non siano solo degli esecutori materiali della regolamentazione (aggiornamento del PNA, Determine, Delibere, ecc…), ma ne siano anche gli ispiratori. Il rapporto tra ANAC e RPCT, insomma, al di là di scambi informali che dipendono dalla sensibilità personale, non sembra uscire da uno schema fortemente formalistico. 

Tralasciando l’incontro annuale con i RPCT che, evidentemente è assolutamente insufficiente a costruire una rete e a farla lavorare, una delle perplessità più forti che abbiamo sempre avuto sul ruolo o sull’effettiva interpretazione del ruolo dell’Autorità è proprio il non aver mai provato a costituire e alimentare una rete di RPCT. Sembra davvero la più grande delle occasioni mancate. Emergono tutti i limiti di un’organizzazione che all’interno non trova o non può trovare competenze diverse da quelle giuridiche, mentre in questo campo, in un campo così complesso come la prevenzione della corruzione, si avverte la necessità di coinvolgere competenze di altra natura, come, ad esempio, promuovere ed alimentare reti e piattaforme di innovatori, facilitare scambi di esperienze, incorporare approcci sociologici, antropologici, economici, ecc…

Nel Decalogo che abbiamo presentato il 6 giugno 2017 abbiamo dedicato il terzo punto allo sviluppo di comunità di RPCT a livello regionale. Si tratta di recepire questa raccomandazione a livello nazionale e sviluppare un network che abbia la doppia finalità di sviluppare dal basso metodologie, strumenti, approcci e di far sentire i RPCT realmente al centro della strategia nazionale anticorruzione.

 

3. Rapporti tra Privacy e Trasparenza

wersm-twitter-privacy-transparencyQuando abbiamo letto l’indice, non abbiamo potuto fare a meno di incuriosirci nel trovare un argomento controverso e attuale come il rapporto tra Privacy e Trasparenza soprattutto a seguito dell’introduzione del nuovo Regolamento europeo (GDPR). E invece … NULLA DI FATTO!  Quando siamo andati a leggere lo specifico paragrafo (n. 7), ci siamo accorti che ANAC si limita a dire che il RPCT non può essere anche DPO e che il RPCT in caso di riesame di stanze di ACG deve rivolgersi al Garante Privacy. Il supporto del DPO alla gestione delle istanze non è caldeggiata da ANAC, quando invece, a nostro parere, un coordinamento tra RPCT e DPO è sicuramente necessario, per evitare che privacy e trasparenza continuino a non parlarsi e a entrare in conflitto nella PA italiana. In particolare, ANAC non propone strategie per integrare e coordinare tutela della privacy e trasparenza, che sono,secondo noi, due aspetti, due facce di una stessa medaglia che ormai prende il nome di data governance”

 

4. Codici di comportamento

codici di comportamento 1Altrettante aspettative erano riposte nel paragrafo “Codici di comportamento” (n. 8). Qui ci sono punti di vista davvero diversi con ANAC. L’Autorità: “constatata la scarsa innovatività dei codici di amministrazione che potremmo chiamare di prima generazione, in quanto adottati a valle dell’entrata in vigore del d.P.R. 63/2013 e delle prime Linee Guida ANAC dell’ottobre del 2013. Tali codici, infatti, si sono, nella stragrande maggioranza dei casi, limitati a riprodurre le previsioni del codice nazionale, nonostante il richiamo delle Linee guida ANAC sulla inutilità e non opportunità di una simile scelta”. 

Noi riteniamo che l’integrazione del codice di comportamento dell’Ente sia importante, ma non fondamentale. Lo avevamo già sottolineato in sede di Consultazione delle Linee Guida per i Codici di comportamento del comparto sanitario. Esiste una pericolosa tendenza (peraltro in atto da sempre nel nostro Paese): si tratta dell’illusoria quanto ingenua idea che quante più regole possono essere inserite in un Codice, tanto più efficace sarà la misura. E’ stato ampiamente dimostrato da vari studi internazionali (su tutti, citiamo gli esperimenti di KATZ-NAVON T., “Safety climate in health care organizations. A multidimensional approach” (2005), in ambito sanitario) che le persone hanno un limite di tollerabilità alle regole e che introdurre nuove disposizione finisce per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia). E’ un processo difficilmente arrestabile perché auto-rinforzante. Per le amministrazioni, la sfida è trovare il giusto equilibrio tra regole e responsabilità personale. La nostra idea, pertanto, è di semplificare codici e regole, adottarne solo se strettamente necessarie e coinvolgere le persone in attività formative che permettano loro di applicare le regole di fronte a degli eventi critici, come nel caso dei “dilemmi etici”.

 

5. Il pantouflage

pantouflesSu questo argomento, dopo una serie di puntualizzazioni di carattere giuridico, l’ANAC afferma: L’Autorità, in una recente istruttoria che ha portato ad accertare la violazione del divieto di cui all’art. 53, co. 16-ter, del d.lgs. 165/200113, ha messo in luce la criticità connessa alla lacuna normativa che non consente di stabilire quale sia l’organo deputato a svolgere il procedimento per l’applicazione delle sanzioni. Una volta accertata l’effettiva violazione, nei sensi esposti dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 126/2018, cit., l’ANAC non ha ulteriori poteri in merito al compimento degli atti conseguenti“.

Non crediamo ci sia molto altro da dire, se non che le leggi dovrebbero essere scritte meglio.

 

6. La rotazione del personale

chain-carousel-1689985_960_720Questo paragrafo si limita a prendere atto della sostanziale mancata attuazione di questa misura, sia quella ordinaria sia quella straordinaria, raccomandando le amministrazioni a provvedere nel corso del 2019.  La rotazione del personale è un “tormentone” che ormai caratterizza tutti i Piani Nazionali Anticorruzione. Se ne parla da anni (a volte presentandola come la panacea di tutti i mali) ma poi quasi nessuna amministrazione sembra applicarla. La scelta di far ruotare i dirigenti e il personale degli uffici di una pubblica amministrazione mette in conflitto due interessi primari: l’equidistanza dagli interessi secondari (che sarebbe favorita dalla rotazione) e l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, cioè il “buon andamento” (che invece sembra essere messa a rischio dalla rotazione). Per passare “dal dire al fare” non è necessario attraversare il mare. Basterebbero forse solo due cose:

  • una incisiva azione di ANAC, per contestare agli Enti la mancata rotazione straordinaria (quella da applicare nel caso in cui in un ufficio si verifichino casi di corruzione);
  • indicazioni chiare agli RPCT, per aiutarli a capire quando (sulla base del profilo di rischio corruttivo presente in un processo)  la rotazione ordinaria è necessaria. 

La rotazione, insomma, deve essere applicata con attenzione. Così come devono essere introdotte con attenzione le misure alternative alla rotazione. Inoltre, andrebbe approfondito il rischio di “perdita di buon andamento” che una cattiva rotazione genera nei processi. Se ci pensate, se si vuole artificialmente elevare il rischio di corruzione in un processo, allora una delle strade più promettenti è operare una rotazione di incarichi.

 

7. Conclusioni

Ci fermiamo qui, per non annoiarvi e per non togliervi il gusto di leggere la bozza di PNA e partecipare alla consultazione pubblica.

Secondo noi di @spazioetico il Piano Nazionale Anticorruzione 2018 è un buon documento nella Parte Speciale, mentre la Parte Generale incide poco o nulla sulle reali problematiche dell’intero sistema di prevenzione italiano.

D’altronde, per sentire ciò che ANAC ha veramente da dire di interessante, per sconfiggere la corruzione, non bisogna leggere le delibere, le linee guida o i documenti di programmazione dell’Autorità. Piuttosto, bisognerebbe leggere la varia letteratura che i Commissari hanno prodotto in questi anni.

Buona lettura (del PNA)!

 

 

 

 

 

 

 

MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

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Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

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Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

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Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

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Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

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Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

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Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

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Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

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Valutare la presenza di conflitto di interessi nei controlli. Proviamo ad esercitarci

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ATTENZIONE!!! I contenuti di questo articolo sono, in parte, stati aggiornati da un articolo più recente: “Il conflitto di interessi che non c’era: Abramo, Antigone, Lutero e il Chupacabra

 

Ecco a voi, carissimi lettori di @spazioetico, un semplice strumento di autovalutazione della presenza di conflitto di interessi o di incompatibilità nel processo di controllo, vigilanza, ispezione e sanzione.

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Vi segnaliamo, peraltro, che SPAZIOETICO ha realizzato un corso in ELEARNING proprio dedicato al conflitto di interessi nei processi di controllo. Il corso guida gli agenti pubblici nella corretta valutazione di un conflitto di interessi nelle attività di controllo, vigilanza e ispezioni.

 

 

 

Dunque, per valutare abbiamo bisogno di “CRITERI” utili e comprensibili. Ma, ancor prima, di una buona comprensione di base di cosa sia un conflitto di interessi. Per le informazioni di base rimandiamo al Paper @spazioetico “Il conflitto di interessi, un caledioscopio di situazioni a rischio“. Per una lista di “collegamenti di interessi” idonei a generare interessi secondari, potete consultare l’articolo: “Conflitto di interessi. La generazione di interessi secondari“.

Ed ora la nostra griglia di autovalutazione.

Si tratta di posizionarsi all’interno di queste 4 diverse “stazioni”. La domanda è: “in quale posizione mi trovo?”

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Proviamo a descriverle. ATTENZIONE! Gli esempi che presenteremo di seguito hanno a che fare con un processo di controllo in ambito ENTI LOCALI, ma potrebbero tranquillamente essere utilizzati anche, ad esempio, per chi lavora in un Dipartimento di Prevenzione della Aziende Sanitarie Locali.

PERCEZIONE DI IMPARZIALITA’. E’ la condizione di neutralità che garantisce, almeno in astratto, la piena imparzialità dell’azione amministrativa e la piena percezione di imparzialità (dall’esterno). ATTENZIONE! Questa situazione (o fattispecie) non significa che ci si trovi, per forza di cose, in assenza di un qualche “collegamento di interessi”. Può fare riferimento anche alla situazione in cui un collegamento di interessi esiste, ma non è particolarmente intenso, oppure che un collegamento di interessi intenso non può, nemmeno in astratto, generare un conflitto di interessi per l’assenza della funzione pubblica in capo al dipendente (attività, compito o decisione) che può venire influenzata.

Facciamo un esempio.

CONDIZIONE: il dottor Rossi, funzionario dell’ufficio scolastico del Comune di Caciucco, ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune.

AZIONE. Nessuna azione richiesta.

Il dottor Rossi ha, evidentemente, un collegamento di interessi, in quanto la moglie gestisce un esercizio commerciale. Tuttavia, la sua funzione (funzionario dell’ufficio scolastico) non è idonea, nemmeno in astratto, a determinare un condizionamento dell’attività dell’ufficio in cui è incardinato.

In conclusione, ci si trova in una situazione di piena imparzialità (e di percezione di imparzialità) quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • Non è titolare di alcun “collegamento di interessi” (situazione non realistica),
  • Oppure, è titolare di un collegamento di interessi non abbastanza INTENSO,
  • Oppure, è titolare di un collegamento di interessi INTENSO, ma è in ASSENZA di RUOLO/FUNZIONE (anche in ASTRATTO) idoneo a generare un CONDIZIONAMENTO.

CONFLITTO DI INTERESSI POTENZIALE. E’ una condizione (o situazione o fattispecie) piuttosto complessa. Si determina quando esiste un collegamento di interessi intenso (cioè idoneo a generare un condizionamento dell’attività o del processo decisionale del dipendente pubblico o dell’ufficio). Pertanto, almeno in astratto, un condizionamento è possibile. Tuttavia è assente la funzione o attività “CONCRETA” in cui tale condizionamento si può effettivamente verificare.

Facciamo un esempio. 

CONDIZIONE: Il dottor Rossi, agente della polizia locale del Comune di Caciucco, ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune.

AZIONE. Segnala al proprio dirigente il collegamento di interessi (articolo 6 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA).

RE-AZIONE. Il dirigente valuta la situazione e decide di NON ASSEGNARE al dottor Rossi il compito di effettuare un controllo/ispezione presso l’esercizio commerciale della moglie. Assegnandogli quel compito, infatti, il dottor Rossi si troverebbe in conflitto di interessi “attuale”.

Pertanto, il dottor Rossi ha un collegamento di interessi certamente intenso (è la moglie!). Tuttavia, tale collegamento di interessi non è ancora nelle condizioni di influenzare un’attività di controllo o di ispezione. In alcuni scenari che @spazioetico ha creato ad uso di formazione, soprattutto dedicati al processo di controllo, tuttavia, è chiaro che anche a livello di conflitto di interessi potenziale una certa possibilità di influenzamento esiste. Pensiamo, ad esempio, al fatto di poter disporre, in ragione della funzione svolta, di informazioni rilevanti; ad esempio le informazioni circa i tempi di ispezione, ovvero alle informazioni circa le ispezioni fatte nei confronti dei competitor locali. della moglie. Occorre, infatti, non escludere dal “processo di controllo” tutte le fasi prodromiche all’effettivo svolgimento del controllo o dell’ispezione (segnalazione o programmazione del controllo, assegnazione del compito, erogazione della sanzione, ecc…).

La questione è stata (parzialmente) affrontata anche a seguito della emanazione del nuovo codice dei contratti. L’articolo 42 del dlgs 50/2016 dispone: “Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, INTERVIENE nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o o può influenzarne in qualsiasi modo il risultato…” Per analogia, anche nel processo di controllo la parola “interviene” si potrebbe esplicitare in una potenzialità di influenzamento che non si limita all’assumere una decisione, ma che riguardi anche lo svolgimento di un compito o di un’attività e, persino, la gestione delle informazioni (acquisizione e trattamento).

Pertanto, una gestione non superficiale del conflitto di interessi potenziale è assolutamente consigliabile, ad esempio, astenendosi da compiti o attività anche diverse dall’effettuare un controllo specifico. Peraltro questo è il senso dell’Orientamento n. 95 del 7 ottobre 2014, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha affermato che “qualora sussista un conflitto di interessi anche solo potenziale, l’obbligo di astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della l. n. 241/1990 costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed eccezioni”.

Il conflitto di interessi potenziale è la situazione più difficile da valutare, ma anche la situazione che, se fatta emergere, previene realmente la possibilità che un conflitto di interessi degeneri in corruzione. In conclusione, si ha un conflitto di interessi potenziale quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi INTENSO,
  • E’ assente un «RUOLO o ATTIVITA’ in CONCRETO» necessario perché un CONDIZIONAMENTO effettivamente si generi.

In questo caso, all’obbligo di segnalazione del dipendente, corrisponde, nel processo di controllo, uno speculare obbligo di non assegnazione di uno specifico compito o attività da parte del superiore gerarchico.

CONFLITTO DI INTERESSI ATTUALESi determina quando esiste un collegamento di interessi intenso (cioè idoneo a generare un condizionamento dell’attività o del processo decisionale del dipendente pubblico o dell’ufficio). Inoltre, è presente una funzione o attività “CONCRETA” in cui tale condizionamento si può verificare.

Facciamo un esempio. 

CONDIZIONE. Il dottor Rossi, agente della polizia locale del Comune di Caciucco, e che ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune, ha ricevuto l’incarico di effettuare un controllo presso l’esercizio commerciale della moglie.

AZIONE. Il dottor Rossi comunica al proprio superiore gerarchico di doversi astenere (articolo 7 del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici),

RE-AZIONE. Il superiore gerarchico valuta di sollevare il dottor Rossi dall’incarico e sostituirlo. Se si trova impossibilitato a sostituirlo, avoca a sé l’incarico.

In conclusione, si ha un conflitto di interessi attuale quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi INTENSO

e

  • esiste un RUOLO o un’ATTIVITA’ che, in CONCRETO,
  • rende «CONDIZIONABILE» l’attività o la decisione.

INCOMPATIBILITA’. Consiste in una particolare situazione in cui il collegamento di interessi si crea a seguito dell’assunzione, da parte del dipendente pubblico, di un incarico (ad esempio, attività, retribuite o no, presso enti di diritto privato sottoposti a regolazione, controllo o finanziati da parte dell’amministrazione che ha conferito l’incarico, o lo svolgimento in proprio di attività professionali, se l’ente o l’attività sono soggetti a regolazione o finanziati da parte dell’amministrazione» (co. 50, lett. e) e artt. 9 e 10 del decreto legislativo);  oppure l’eventuale assunzione, nel corso dell’incarico, di cariche negli organi di indirizzo politico.

Facciamo un esempio.

CONDIZIONE. Il dottor Rossi, dirigente responsabile del settore tributi del Comune di Caciucco, è diventato Assessore di un Comune con un numero di abitanti  superiore a 15.000 abitanti, ricompreso nella stessa Regione.

AZIONE.  Il Responsabile della prevenzione della corruzione segnala l’incompatibilità

RE-AZIONE. Il dottor Rossi deve «optare» tra i due incarichi.

Pertanto, l’incompatibilità è una particolare situazione che genera conflitto di interessi, non in quanto il dipendente è titolare di un interesse secondario  (economico o personale), ma in quanto, ad esempio, l’esplicita appartenenza ad un organo di indirizzo politico può pregiudicare l’immagine di imparzialità (del funzionario e dell’amministrazione). E’ quanto espresso, del resto, dalla Delibera numero 68 del 24 gennaio 2018 dell’ANAC concernente la sussistenza di una situazione di incompatibilità, ai sensi dell’articolo 12, co. 4, del d.lgs. 39/2013 tra l’incarico di responsabile di area in un ente locale, ex articolo 109, co. 2, d.lgs. 267/2000 e quello di assessore in un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

Per quanto concerne l’incompatibilità tra “ruolo pubblico” e dimensione professionale privata, ad esempio, nel processo di controllo, vigilanza, ispezione e sanzione del Dipartimento di Prevenzione di una ASL, come espressamente previsto dal DPCM 27.03.2000, non è consentito l’esercizio di attività libero professionale individuale in favore di soggetti pubblici e privati da parte del personale della dirigenza sanitaria che svolge nei confronti degli stessi soggetti funzioni di vigilanza o di controllo o funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria. 

Rispetto a questa specifica fattispecie di incompatibilità, si espressa anche la Commissione per gli interpelli in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Era stata interpellata dalla Direzione Regionale Salute e Politiche Sociali della Regione Lazio in merito a alla corretta interpretazione dell’articolo 39, comma 3, del decreto legislativo n. 81/2008, il quale dispone che: “Idipendente di una struttura pubblica, assegnato agli uffici che svolgono attività di vigilanza, non può prestare, ad alcun titolo e in alcuna parte del territorio nazionale, attività di medico competente”. In particolare l’Ente chiedeva di conoscere “se tale disposizione è da intendersi rivolta a tutte le strutture del Dipartimento di prevenzione delle aziende sanitarie locali o solo a quelle che svolgono attività ispettiva e se sia applicabile a tutto il personale con qualifica ispettiva afferente all’azienda sanitaria”.

La Commissione ha argomentato: “il Dipartimento di prevenzione rappresenta un’unica struttura deputata allo svolgimento di attività polifunzionali, volte a garantire un continuo innalzamento del livello di salute e di miglioramento della qualità della vita. In tale contesto il Dipartimento non esercita solo un’attività di vigilanza, intesa come “mero controllo” di tipo repressivo e sanzionatorio, ma anche funzioni di tipo preventivo e autorizzativo. L’attività del Dipartimento si concretizza, altresì, nella ricerca attiva di soluzioni condivise con tutti gli attori che sono chiamati a concorrere alla prevenzione e gestione dei rischi. Emerge dunque una pluralità di funzioni attribuite al Dipartimento, che oltre alla funzione di vigilanza e controllo, è chiamato a garantire l’attuazione di interventi complessi nell’ambito dell’assistenza collettiva, quali la sorveglianza epidemiologica, l’informazione all’utenza, l’assistenza alle imprese, la formazione degli operatori, l’educazione sanitaria della popolazione, l’informazione e la comunicazione del rischio per la salute. Sulla base di tali elementi la Commissione ritiene che, in considerazione della natura polifunzionale del Dipartimento di prevenzione, il disposto dall’articolo 39, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, debba ritenersi applicabile a tutte le strutture che compongono il citato Dipartimento ed a tutto il personale ad esso assegnato, indipendentemente dalla qualifica rivestita“.

Questo parere fa ben intendere come si deve valutare “INTERVENIRE” in un processo.

In conclusione, si ha incompatibilità quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi che si qualifica come «INCARICO».

e

  • che genera incompatibilità TRA RUOLI PUBBLICI,

oppure

  • TRA RUOLO PUBBLICO E RUOLO PRIVATO.

In sintesi, inseriamo la griglia di valutazione completa per un esercizio che è utile, nonché opportuno.

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In questa autovalutazione non facciamo riferimento al conflitto di interessi “APPARENTE“. Soprattutto nel conflitto di interesse potenziale, infatti, occorre provare ad assumere il punto di vista dell’osservatore esterno che si trova, se ci pensate, in una situazione di asimmetria informativa. Potrebbe, in effetti, valutare come “intenso” un collegamento di interessi che, invece, non lo è; purtroppo non lo sa e non è in grado di saperlo, a meno che tale asimmetria informativa non venga ridotta attraverso meccanismi di trasparenza e venga gestita attraverso condotte predeterminate. In ballo non c’è tanto il danno all’interesse pubblico, quanto, piuttosto la minaccia alla credibilità dell’azione amministrativa.

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Corso di alta formazione sui dilemmi etici

A tutte le Università ed i Centri di ricerca e di formazione pubblici e privati!

@spazioetico cerca un partner istituzionale per la promozione di un CORSO DI ALTA FORMAZIONE in 

ETHICS TRAINER SSN

(FORMATORE/PROGETTISTA IN MATERIA DI ETICA E INTEGRITA’)

 

L’ETHICS TRAINER SSN è colui che, nell’ambito delle organizzazioni del Servizio Sanitario Nazionale, PIANIFICA ED ATTUA LA FORMAZIONE ALL’ETICA E ALL’INTEGRITA’ (formazione generale con approccio valoriale) ATTRAVERSO L’UTILIZZO DEI DILEMMI ETICI E DI SCENARI DI VITA REALI (REAL-CASE SCENARIOS).

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In numerose occasioni in cui @spazioetico è stato chiamato a formare dipendenti e responsabili della prevenzione della corruzione ci è stata manifestata la volontà di costituire gruppi di formatori interni alle amministrazioni che siano in grado di pianificare e gestire la formazione all’etica e all’integrità così come indicato nel Piano Nazionale Anticorruzione del 2013.

@spazioetico ha acquisito nel tempo tutta l’expertise scientifica necessaria per sviluppare e gestire un  percorso formativo di alta specializzazione. 

Quello che cerchiamo è un PARTNER ISTITUZIONALE (Università, Centro di ricerca o formazione, ecc…) che abbia l’infrastruttura necessaria per la promozione, l’organizzazione e la co-gestione del percorso formativo.

Il Piano Nazionale Anticorruzione, alla sezione 3.1.12., obbliga le amministrazioni a dotarsi di una specifica misura  “FORMAZIONE”, che deve essere inserita nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.). In virtù di tale disposizione, le amministrazioni devono pianificare (Piano Formativo – allegato al PTPC) e gestire percorsi formativi su due livelli:

  • livello specifico, rivolto al responsabile della prevenzione, ai referenti, ai componenti degli organismi di controllo, ai dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio;
  • livello generale, rivolto a tutti i dipendenti: riguarda l’aggiornamento delle competenze (approccio contenutistico) e le tematiche dell’etica e della legalità (approccio valoriale).

In particolare, il Piano Nazionale Anticorruzione, a proposito di formazione generale con approccio valoriale, riporta: “Le amministrazioni debbono avviare apposite iniziative formative sui temi dell’etica e della legalità: tali iniziative debbono coinvolgere tutti i dipendenti ed i collaboratori a vario titolo dell’amministrazione, debbono riguardare il contenuto dei Codici di comportamento e il Codice disciplinare e devono basarsi prevalentemente sull’esame di casi concreti; deve essere prevista l’organizzazione di appositi focus group, composti da un numero ristretto di dipendenti e guidati da un animatore, nell’ambito dei quali vengono esaminate ed affrontate problematiche di etica calate nel contesto dell’amministrazione al fine di far emergere il principio comportamentale eticamente adeguato nelle diverse situazioni“.

La lettura di queste disposizioni ci porta a considerare la cosiddetta “formazione generale con approccio valoriale” (formazione valoriale) come una delle misure più importanti e poco esplorate dell’architettura della prevenzione della corruzione in Italia. 

Il CORSO DI ALTA FORMAZIONE ha lo scopo di rafforzare le competenze dei Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza e gli operatori della formazione in ambito sanitario pubblico, formatori professionali, esperti, trasferendo competenze e conoscenze al fine di introdurre nelle organizzazioni del SSN la figura dell’ethics trainer, un formatore/progettista della formazione che sa pianificare e gestire un processo di formazione generale con approccio valoriale attraverso l’utilizzo di casi concreti, con particolare riferimento ai “dilemmi etici”.

Il corso di alta formazione intende rafforzare le competenze dei soggetti preposti alla gestione dell’integrità trasferendo un approccio formativo del tutto originale in Italia, ma applicato a larga scala nei Paesi OCSE. Si tratta dell’uso dei dilemmi eticiLa formazione attraverso i dilemmi etici è un settore in  espansione anche in Italia, grazie a @spazioetico, la comunità di professionisti della formazione che promuove il corso di alta formazione e che adotta tale approccio in molti dei suoi percorsi formativi. 

@spazioetico ha recentemente ottenuto un importante riconoscimento dal Policy paper del progetto Curiamo la corruzione dal titolo “Indicazioni orientative ai fini dell’elaborazione e attuazione di politiche pubbliche e pubblico-private per contrastare in modo efficace e realistico i fenomeni e i rischi di corruzione nel sistema sanitario nazionale italiano“.

 

MODULI FORMATIVI*

  MODULI**
1 Introduzione al corso di alta formazione e all’uso dei dilemmi etici per la formazione generale con approccio valoriale nel SSN:

  • Introduzione alla formazione generale con approccio valoriale
  • Il triangolo della corruzione: dimensione organizzativa, economica e etica
  • Meccanismi di base del fenomeno corruttivo: asimmetria informativa (primaria e secondaria), asimmetria relazionale, conflitto di interessi, azzardo morale.
  • Il processo di scrittura dei dilemmi etici (real-case scenario)
  • Elaborazione del primo dilemma etico
2 Il conflitto di interessi:

  • Introduzione al conflitto di interessi: definizioni di interesse, reti di collegamento, relazione di agenzia,  interessi primari e interessi secondari, collegamenti di interessi, interessi-guida
  • La specificità del conflitto di interessi in ambito sanitario
  • Il comportamento di astensione ex articolo 7 Codice di Comportamento PA,
  • Il comportamento di segnalazione dei collegamenti di interessi ex articolo 5 e 6 Codice di Comportamento PA
  • L’accettazione o la richiesta di doni, regali o altre utilità (articolo 4 Codice di Comportamento PA)
  • Presentazione di dilemmi etici sul conflitto di interessi in ambito sanitario
  • Elaborazione del secondo dilemma etico
4 Il whistleblowing ed il dilemma della segnalazione:

  • Il comportamento di segnalazione ex articolo 8 Codice di Comportamento PA
  • Cultura della segnalazione
  • Gli standard di protezione individuati dalla proposta di Direttiva europea
  • Elaborazione del terzo dilemma etico
5 Il comportamento nei rapporti con l’utenza:

  • Il comportamento del dipendente pubblico nel rapporto con l’utenza ex articolo 12 Codice di Comportamento PA
  • Presa in carico dell’utenza, identificabilità, divieto di orientamento al privato
  • Gestione delle informazioni
  • Gestione delle dichiarazioni
  • Elaborazione del quarto dilemma etico
6 Il comportamento in servizio:

  • Il comportamento del dipendente pubblico in servizio ex articolo 11 Codice di Comportamento PA
  • Gestione dei permessi
  • Gestione dei materiali e delle risorse
  • Responsabilità verso il gruppo di lavoro
  • Elaborazione del quinto dilemma etico
7 I dilemmi etici nelle aree generali e specifiche (cfr. PNA 2015).  Laboratorio di scrittura di dilemmi etici sulle aree:

  • “acquisti in sanità”, “attività libero professionale e liste di attesa”, “rapporti contrattuali con privati accreditati”, “farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie”, ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni”, “attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero”, “gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio, “controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni (prevenzione)”, “incarichi e nomine”, “affari legali e contenzioso”, ecc…
  •  Elaborazione del sesto dilemma etico
8 La leadership etica:

  • Il comportamento del dirigente ex articolo 13 Codice di Comportamento PA
  • La qualità della funzione dirigenziale
  • Elaborazione del settimo dilemma etico
9 Chiusura del corso di alta formazione e realizzazione di un piano di formazione

*  Ogni modulo è composto da 24 ore di lezione+attività laboratoriale per un totale di 216 ore.

** Tale composizione è del tutto esemplificativa. I moduli possono essere adattati a specifiche esigenze del partner.

 

I FORMATORI
MASSIMO DI RIENZO: Fondatore di @spazioetico. Formatore e consulente per la pubblica amministrazione.

Appassionato di trasparenza ed integrità ha avuto la fortuna di incrociare Andrea Ferrarini che lo ha aiutato a costruire solide teorie e ad applicare una logica ferrea alle sue intuizioni.

ANDREA FERRARINI. Fondatore di @spazioetico. Filosofo “prestato” alla consulenza, si occupa prevalentemente di prevenzione della corruzione e trasparenza presso Regioni ed Enti Locali.
Appassionato di grafici, processi, tabelle e fattori di rischio, ha fortunatamente incrociato Massimo Di Rienzo, che gli ha fornito dei “casi concreti” a cui applicarli.

Per approfondimenti, scaricare il documento: ETHICS_TRAINER_SSN

L’apprendimento attraverso i dilemmi etici nella prevenzione della corruzione è paragonabile all’apprendimento della storia e della filosofia nella scuola. Conoscere le misure di contrasto alla corruzione non basta, così come non basta apprendere il funzionamento di un dispositivo elettronico. Occorre comprendere come i meccanismi che sono alla base delle dinamiche corruttive, e, cioè, le vulnerabilità organizzative, la configurazione degli interessi ed i meccanismi di automanipolazione, influenzino l’agire degli agenti pubblici in concreto. Per questo noi di spazioetico costruiamo scenari di vita reale.

 

 

Un’assicella di legno che chiamiamo IMPARZIALITA’

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Che cosa è l’imparzialità?

A volte la percepiamo come un “meccanismo di funzionamento” delle organizzazioni, specialmente quelle pubbliche. In questo senso l’imparzialità è una “regola”, nel senso etimologico della parola “regola” che veniva utilizzato dagli antichi romani. Si trattava di un’assicella di legno diritta, che serviva a tirare le linee. Quindi l’imparzialità sembra essere un “sistema regolatore” del funzionamento del settore pubblico. A questo fa riferimento esplicito la Costituzione italiana quando afferma: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” (articolo 97).

A volte, però, si manifesta come un “valore”, un principio di riferimento dell’etica pubblica. Nei Codici etici e di condotta il principio di imparzialità viene inserito nei primi articoli, dove si enunciano, appunto, principi e valori di riferimento.

A volte l’imparzialità sembra essere una “qualità” dell’agente o del decisore pubblico. Questa interpretazione sembra la più fallace, dal momento che l’imparzialità è una qualità dell’organizzazione (come ben espresso in Costituzione quando si parla degli “uffici pubblici”) e delle decisioni che essa esprime, mentre una qualità dell’agente necessaria affinché l’azione amministrativa sia “imparziale” potrebbe essere l’indipendenza e la terzietà di giudizio.

L’imparzialità sembra essere anche un “interesse”. Studiando il conflitto di interessi in ambito pubblico ci siamo accorti che tra gli interessi che devono essere promossi dall’agente pubblico l’imparzialità rappresenta un interesse primario espresso dal “principale” pubblica amministrazione/governo. Anche se a me sembra, a dire il vero, che non sia corretto dire che esiste un interesse primario all’imparzialità. L’imparzialità rappresenta il meccanismo che permette di salvaguardare alcuni interessi primari, tra cui, ad esempio, la preservazione delle corrette condizioni di concorrenzialità di un mercato (locale, nazionale, internazionale).

Comunque la si voglia vedere, in maniera simile ai quanti di energia, l’imparzialità assume diversi stati a seconda di come viene osservata.

Proviamo a semplificare e ad uniformare i punti di vista. Se partiamo dal principio che una cosa è “etica” perché serve, cioè è utile, allora possiamo abbinare il concetto di imparzialità come valore all’imparzialità come “sistema di funzionamento”. E’ giusto che i procedimenti amministrativi e le decisioni che ne scaturiscono abbiano la caratteristica di essere imparziali, perché questo serve a qualcosa. Ma a cosa esattamente?

In generale, l’imparzialità serve a mantenere gli interessi in gioco egualmente distanti dal centro del processo (decisionale). Si parla di “equidistanza DEGLI interessi” oppure, se si tratta di valutare la posizione dell’agente pubblico, diremmo “equidistante DAGLI interessi”.

L’etica pubblica è piena di condotte che devono assicurare tale equidistanza. Si pensi al divieto per un agente pubblico di orientare un utente ad uno specifico operatore privato. Si può, anzi si deve, consentire una scelta informata tra diversi erogatori pubblici e privati, ma non si può individuare un singolo operatore privato e segnalarlo all’utente perché questa condotta peccherebbe di imparzialità, dal momento che si mostrerebbe di non essere in una posizione di “equidistanza DAGLI interessi”.

La modalità di approvvigionamento in ambito pubblico sembrerebbe alquanto bizzarra ad un privato cittadino. Perché elaborare un bando di gara, formare una Commissione di valutazione, eseguire una serie a volte faticosa di procedure, se non per assumere (e dimostrare di aver assunto) una decisione imparziale, cioè, presa in equidistanza dagli interessi in gioco?

Anche l’astensione in caso di conflitto di interessi è una condotta necessaria a garantire imparzialità del processo decisionale, così come il divieto di accettare doni, regali o altre utilità che mostrerebbe una “vicinanza” di interessi inammissibile.

Questo concetto di imparzialità, piuttosto stringente, nasce nella Repubblica di Platone, quando il filosofo teorizzava l’eliminazione di ogni relazione familiare ed economica per i guardiani della Repubblica così da assicurare che essi fossero del tutto imparziali nella difesa di Atene sia dall’esterno che dall’interno.

Ma l’imparzialità che conosciamo oggi e che regola il sistema pubblico deriva dalle teorie dell’utilitarismo sociale di Jeremy Bentham e di John Stuart Mill che nel diciottesimo secolo immaginarono un mondo dove le decisioni si distinguessero in giusto o sbagliate sulla base dell’utilità che esse generavano per il maggior  numero di persone. Il concetto di utilità corrispondeva a “felicità” anche se questa parola ha reso la vita difficile agli utilitaristi. All’epoca si trattava di una vera rivoluzione. Nessun dogma di fede o di altra natura che guidasse le nostre decisioni. Solo uno sguardo alle conseguenze (per questo si chiamò anche “consequenzialismo”) delle azioni.

Cosa c’entra con l’imparzialità? Moltissimo a dire il vero. Una tale visione comporta che quando un “agente” che ha un atteggiamento votato all’utilitarismo deve prendere una decisione deve considerare quale scenario porterà maggiore utilità o felicità ad un numero più elevato possibile di persone. Questo vuol dire che il suo “interesse personale”, che non a caso noi chiamiamo ora “interesse secondario”, deve essere valutato come “irrilevante”. Perciò la decisione dell’agente “utilitarista” è giusta se è imparziale, cioè se esclude interessi e desideri dell’individuo che assume il ruolo di agente pubblico.

In un interessantissimo articolo del croato Tomislav Bracanovic, “Utilitarian Impartiality and Contemporary Darwinism” del 2007, viene riportato un esempio di William Godwin che illustra bene il significato ed il paradosso che, in qualche misura, è contenuto in questa “idea” di imparzialità. Nel suo Enquiry Concerning Political Justice, Godwin immagina una casa in fiamme. Si tratta della casa dell’Arcivescovo Fenelon che convive con una normale cameriera. Entrambi potrebbero morire a causa dell’incendio e i pompieri debbono fare una scelta perché non potranno salvare entrambi. Chi decideranno di salvare? Se seguissimo la teoria utilitarista non avremmo dubbi (anche se a me un po’ di dubbi verrebbero, dobbiamo considerare che Godwin nacque nel 1756). Dovrebbe essere salvato l’arcivescovo dal momento che il suo contributo per il bene comune è più rilevante rispetto a quello della cameriera. Questa decisione potrebbe essere alquanto facile se non includiamo alcun interesse da parte di colui che prende la decisione, mettiamo il caso sia il capo dei Vigili del Fuoco. Ma ora proviamo ad alterare lo scenario. Poniamo che il capo dei Vigili del Fuoco sia il marito della cameriera dell’arcivescovo Fenelon. Cambia qualcosa? Per gli utilitaristi non cambierebbe nulla. Occorre che l’agente escluda qualsivoglia interesse o desiderio affinché la sua decisione sia assolutamente imparziale. Solo così verrà massimizzato l’interesse al raggiungimento di una più diffusa felicità.

Ma per i “non utilitaristi” cambierebbe davvero molto. Sarebbe una decisione altamente dilemmatica se il capo dei Vigili del Fuoco avesse un’alta percezione dell’interesse primario alla salvaguardia di un protagonista della scena pubblica che si contrappone e confligge con l’interesse alla salvaguardia della famiglia. Probabilmente, gli verrebbe chiesto di astenersi dall’assumere tale decisione perché, avendo degli interessi secondari in gioco, rischierebbe di compromettere l’imparzialità della decisione, e, quindi, di far prevalere l’utilità personale a scapito della utilità collettiva.

Se l’esempio vi sembra un po’ astruso, considerate ora il caso di un servizio pubblico che è stato gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali. Il servizio, nella percezione dell’agente pubblico che deve provvedere al nuovo affidamento, è stato ben erogato dall’operatore economico e non esiste alcuna ragione per dover cambiare. Ebbene, l’agente pubblico deve decidere se avviare una procedura di gara oppure, ad esempio, prorogare l’affidamento. Per un agente pubblico che si ispira all’utilitarismo non ci sarebbero dubbi. Avviare una gara con evidenza pubblica mette in competizione i privati che hanno interesse a promuovere un servizio di qualità ad un costo competitivo generando maggiore utilità per i cittadini. Tuttavia, ad una persona normale sembrerebbe strano dover sacrificare una relazione ben avviata e che produce un servizio percepito come “di qualità” sull’altare dell’imparzialità.

Questo ragionamento a volte giunge ad effetti alquanto paradossali nel campo in cui io stesso opero. Alcune amministrazioni sentono di dover operare la rotazione nell’assegnazione degli incarichi di formazione in materia di prevenzione della corruzione. A volte è capitato di sentirmi dire che, nonostante il brillante risultato ottenuto in termini di efficacia e qualità della formazione erogata, non è possibile affidarmi l’incarico anche per l’annualità successiva a causa della necessità di dovere provvedere ad una rotazione, con il rischio esplicito, per le amministrazioni, di non avere garantita la medesima qualità.

Si potrebbe pertanto affermare che, al fine di salvaguardare l’imparzialità di una decisione, venga richiesto agli agenti e alle organizzazioni pubbliche di comportarsi contro-natura. Ed è proprio quello che sostengono coloro che si contrappongono alle teorie utilitariste.

Un secondo scenario aiuta a comprendere meglio questo interessante aspetto. Peter Singer illustra il caso delle donazioni alle agenzie che si occupano di sostegno ai Paesi in via di sviluppo. Singer afferma che se dovessimo controbilanciare, in termini utilitaristici, la felicità che verrebbe generata dal donare alle agenzie in contrapposizione, ad esempio, con comprare una automobile alla propria figlia per andare all’Università, non avremmo dubbi su cosa scegliere. La prima scelta, infatti, permetterebbe di non far morire di fame i bambini di una determinata area depressa, mentre la seconda si risolve nella “comodità” di un unico individuo. Ma noi non nasciamo con lo spirito dell’imparzialità in testa. Contrariamente siamo più propensi a soddisfare una utilità sicuramente minore ma affettivamente rilevante. Perciò è più probabile, come succede nella realtà, che quei soldi finiranno nell’acquisto dell’automobile per nostra figlia, con grande scandalo degli utilitaristi, che potrebbero spingersi ad accusarci di essere degli assassini (e qualche volta succede davvero).

Ebbene, se è difficile mantenere questo livello di percezione dell’utilità generale in decisioni della sfera privata, lo è ancora di più quando diventiamo agenti pubblici. In effetti, ci viene chiesto di considerare le relazioni affettive, familiari, economiche e gli interessi che ne scaturiscono del tutto irrilevanti. Oppure, se non ci riusciamo o se gli interessi in questione minacciano l’imparzialità della decisione, ci viene chiesto di farci da parte. A ben vedere, l’agente pubblico si trova in una posizione alquanto peculiare.

Certo non chiederemmo all’agente pubblico di tenere una condotta così “contro-natura” senza una buona ragione. In effetti, un sistema di regole così pervasivo può essere giustificato se, almeno in qualche modo, noi avvaloriamo alcune delle tesi dell’utilitarismo sociale e se impariamo a conoscere le implicazioni delle scelte pubbliche “parziali”.

In realtà, le conseguenze delle scelte parziali in ambito pubblico si verificano nel medio-lungo periodo. Si tratta di effetti difficilmente percepibili dall’agente pubblico ed è per questo che l’ordinamento cerca di cautelarsi con regole piuttosto stringenti.

In assenza di imparzialità potrebbero innescarsi pericolosi fenomeni come, ad esempio, la selezione avversa che facilita l’instaurarsi di monopoli e cartelli nell’economia di uno Stato. Nella selezione avversa un agente pubblico modifica le condizioni di concorrenzialità di una parte del settore privato locale per determinare un vantaggio a favore di un soggetto o di un gruppo di soggetti (ai quali può essa stessa appartenere o meno), provocando una selezione dei concorrenti, alcuni dei quali si troveranno in una posizione di vantaggio rispetto agli altri. Tale selezione sarà sfavorevole in quanto resteranno in piedi solo i concorrenti disposti a violare le regole (monopolio), oppure, gli altri concorrenti inizieranno ad assumere le stesse condotte dei concorrenti favoriti (cartelli).

Per spiegare questa dinamica ricorro quasi sempre ad un caso. Una operatrice sanitaria che lavora all’interno di un ospedale pubblico  (Marta) si trova di fronte ad una paziente (Francesca) che esprime una domanda esplicita di orientamento verso un ambulatorio privato, dal momento che l’ospedale non è in grado di eseguire una particolare prestazione sanitaria. La paziente intende colmare la sua asimmetria informativa percependo l’operatrice sanitaria pubblica come la detentrice dell’informazione rilevante. Ora, l’agente pubblico risponde indicando un ambulatorio privato dal momento che percepisce il particolare fabbisogno dell’utente e nello spirito della “presa in carico” attua una condotta che presumibilmente verrà premiata con la soddisfazione della paziente. Quando eroga quella informazione Marta considera solo le implicazioni di breve periodo di quella scelta, cioè dimostrare che il suo ufficio produce un risultato nell’ottica del “buon andamento”. Ma esistono anche le implicazioni di medio-lungo periodo. In un secondo scenario mostro uno specialista del dipartimento (il dottor Lupi) che detiene alcuni biglietti da visita di un ambulatorio privato a lui in qualche modo collegato. Marta pensa di dare a Francesca proprio uno di quei biglietti da visita. In quel modo premierebbe un operatore economico che non compete sulla base dei normali meccanismi di concorrenzialità (qualità + prezzo), ma in base alla particolare relazione che può vantare (con il dottor Lupi) all’interno di quell’ospedale pubblico. Lo scenario, pertanto, dovrebbe essere completato mostrando, da una parte, la soddisfazione della paziente, dall’altra l’estrema insoddisfazione degli altri ambulatori privati che erogano la medesima prestazione, i quali saranno penalizzati da quel meccanismo e saranno indotti, se tale meccanismo diventa la regola, a comportarsi in maniera analoga all’operatore colluso per continuare ad avere la speranza di lavorare.

In questo caso, come in molti altri, operano una serie di interessi secondari convergenti nonché un potente “bias cognitivo” dell’agente pubblico, in particolare, l’eccesso di fiducia (overconfidence), cioè, la fiducia nelle nostre valutazioni e nei nostri giudizi che deriva dal credere che abbiamo informazioni più accurate e complete di quanto non siano realmente. Marta, infatti, non ricostruisce correttamente lo scenario, almeno non lo ricostruisce in maniera completa e su questo basa la sua decisione che è contraria all’etica pubblica (in particolare è contraria all’articolo 12 comma 3 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici). Il suo comportamento potrebbe essere percepito da un osservatore esterno come “parziale”, dal momento che favorisce un determinato operatore economico privato a scapito di altri.

Per una maggiore comprensione di quanto ci sembri innaturale scegliere in maniera imparziale, riprendiamo il caso esposto prima del servizio pubblico gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali.

L’interesse secondario dell’operatore economico affidatario è di mantenere e stabilizzare il proprio rapporto con l’amministrazione così da ridurre il rischio di impresa. L’agente pubblico ha un interesse secondario nei confronti dell’operatore economico; si è trovato bene a lavorare insieme e ritiene che cambiare significa rischiare di trovare un operatore peggiore. Questa convergenza di interessi è potente e in assenza di una forte percezione delle conseguenze di una scelta parziale, rischia di attivare lo stesso bias cognitivo del caso precedente, cioè, l’eccesso di fiducia, In questo caso, l’idea dell’agente pubblico di conoscere quale operatore economico eroga il miglior servizio, non avendo alcuna conoscenza degli altri.

Nel breve periodo, pertanto, una condotta “parziale” dell’agente pubblico (la scelta, ad esempio, di prorogare l’affidamento all’operatore economico) generata da una convergenza di interessi secondari sembra essere premiante. Ma nel medio-lungo periodo, l’aver modificato le condizioni di concorrenzialità di quel mercato (l’agente pubblico non ha scelto in base alla migliore qualità del servizio o alla economicità del prezzo ma in base a proprie valutazioni del tutto personali e influenzate dalla relazione che si era instaurata con l’operatore economico) può determinare una selezione dei concorrenti tale da escludere alcuni competitor dal mercato. Questa dinamica, sempre nel medio-lungo periodo, distorce il mercato, fino ad arrivare a situazioni di monopolio o alla generazione di cartelli. In tali condizioni l’operatore privato non avrà più alcun interesse a fornire un servizio di qualità o economicamente vantaggioso dal momento che non si dovrà confrontare con la concorrenza. E questo genera spreco di risorse e abbassamento della qualità dei servizi.

Ora l’esempio riporta una situazione alquanto idilliaca in cui l’agente pubblico favorisce l’operatore economico privato in quanto ritiene che abbia svolto un buon lavoro, ma occorre considerare che la stragrande maggioranza di decisioni parziali assunte da agenti pubblici si basa su collegamenti di interessi diretti o indiretti che generano interferenze che nulla hanno a che fare con la qualità del servizio.

Vi sembra che stiamo parlando di aria fritta? Avrei un numero talmente elevato di esempi di selezione avversa in questo nostro sfortunato Paese da riempire tutto l’articolo, perciò confido nella vostra capacità di contestualizzare e vado avanti.

La tendenza dell’uomo ad essere “parziale” non è nemica solo dell’utilitarismo. Anche il Darwinismo e la teoria evoluzionistica sembrerebbe non andarci per nulla d’accordo. Come è concepibile, infatti, che in un ambiente spietato come l’evoluzione della specie in cui il più forte ed adattabile sopravvive e il più debole si estingue, possa essere stato generato un meccanismo di parzialità ed altruismo?

Secondo la prima spiegazione, fornita da William Hamilton e nota come “selezione parentale”, sembrerebbe che l’altruismo si sia generato in piccoli gruppi di individui geneticamente collegati. Secondo questa teoria, è opportuno favorire i nostri simili (da un punto di vista genetico) dal momento che portano una parte significativa del nostro corredo genetico.

Robert Trivers fornisce una seconda spiegazione. E’ opportuno essere altruisti nei confronti di chi si mostra altrettanto altruista. In questo modo, si genera una “comunità” di individui che operando in questi termini di reciprocità possono adattarsi meglio e prevalere rispetto a coloro che non hanno il medesimo atteggiamento.

La terza spiegazione è di Darwin stesso. Esisterebbe non solo l’evoluzione degli individui, ma anche l’evoluzione dei gruppi. I gruppi che si adattano meglio sono quelli che al loro interno esprimono un certo grado di altruismo che li mette in posizione di vantaggio rispetto agli altri gruppi.

Tutte le spiegazioni tentano di gettare luce su una evidenza comune a tutti: le persone tendono a favorire individui nei confronti dei quali esprimono un legame parentale, oppure un legame di reciprocità (si veda “l’economia del dono” di Marcel Mauss e il collegamento di interessi che viene generato dall’accettazione di un regalo, di un benefit o di altra utilità), oppure membri del proprio gruppo sociale. In qualche modo sembrerebbe che, dal punto di vista evoluzionistico, abbia pagato in termini di adattamento e sopravvivenza l’essersi mostrati parziali nei confronti di coloro che appartengono ai gruppi di individui appena citati.

Dunque, il senso comune ci impone di riconsiderare la nostra “attitudine” ad essere imparziali. Per questo c’è bisogno di un forte “sistema di regole” che si contrappone a questo diffuso sentimento di parzialità.

Siamo individui che esprimono un certo grado di parzialità nelle decisioni quando sono implicate relazioni di un certo tipo, cioè, entro un certo grado di socialità e che generano interessi. E questo deriva dal fatto che ci siamo adattati meglio comportandoci in questa maniera.

Ci viene richiesto di fare un passaggio ulteriore per adattarci alla complessità delle società moderne. Cioè, considerare che il nostro “gruppo sociale” non sia più rappresentato solo dagli individui con cui siamo in grado di entrare in relazione, ma da una comunità più ampia di livello locale, nazionale o ultranazionale fatto di persone che probabilmente non conosceremo mai e con le quali non entreremo mai in un collegamento di interessi diretto.

E’ difficile farlo non è vero? Anche se non lo vogliamo ammettere affrontiamo la complessità dei tempi moderni con atteggiamenti e comportamenti che abbiamo consolidato nel Pleistocene.

E’ per questo che abbiamo bisogno dell’imparzialità. A me piace pensare che l’imparzialità sia una assicella di legno che ci serve per tirare una linea dritta anche quando ci verrebbe di disegnare un cerchio perché pensiamo, erroneamente, che in quel modo arriveremo prima al punto.

 

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Ro-lex sed lex

simulachresCi sono ministri che hanno preso non uno, ma tre Rolex e sono ancora in carica”.

Così si difende la ex sottosegretaria Vicari in un tentativo di maldestra autodifesa sul Corriere.

In realtà tutta l’intervista mostra quanto questo personaggio sia lontano dal possedere alcuna minima consapevolezza del rischio che un decisore pubblico si assume nel tenere una tale condotta.

Ho letto sulle agenzie che sarei accusata di corruzione. Ma di che parliamo? Quell’orologio riguarda rapporti con le persone che uno ha a prescindere. Dalle intercettazioni si capisce benissimo che si tratta di un regalo di Natale. Poi sì, io ho chiamato per ringraziare. Ma se lo avessi fatto per corruzione, secondo lei avrei ringraziato?

Un regalo di Natale, quindi, si presume uno di quei doni che, come stabilisce il Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici,  non si dovrebbero accettare, salvo se di modico valore, effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia. Di modico valore c’è poco, visto che il Rolex in questione costerebbe 5.800,00 euro, mentre la soglia del modico valore è stata fissata a 150,00 euro.

Solo che il personaggio in questione non è un dipendente pubblico, bensì un sottosegretario che può orientare decisioni piuttosto importanti, quale quella di applicare un’IVA dimezzata a tutta una categoria di operatori economici.

Per questi “servitori dello Stato” non esiste un obbligo particolare, se non la manutenzione del proprio spazio etico, cioè del comportamento non esigibile per legge. Cioè, dovrebbero entrare in questa specie di trip mentale: se 150,00 euro sono troppi per un dipendente pubblico le cui decisioni possono incidere su un ammontare “x”  di risorse, quanto dovrebbe essere il limite per un membro del governo le cui decisioni possono incidere su un ammontare “x” al cubo (e mi tengo basso)?

In realtà l’unica operazione mentale che sembra aver fatto la protagonista di questa storia è la tipica interpretazione descrittiva della norma etica. Cioè, “Ci sono ministri che hanno preso non uno, ma tre Rolex e sono ancora in carica”. Il che significa che, di fronte al dubbio (se mai ha avuto un dubbio) sulla legittimità o sull’eticità del gesto di accettare il dono, ha risolto valutando il comportamento degli altri.

Questo è un tipico caso in cui un comportamento disonesto viene giustificato attraverso due forme di automanipolazione anche piuttosto facili da individuare.

La prima si chiama “malleabilità nella categorizzazione dell’azione“, cioè “il regalo di Natale” serve a nascondere a se stessi un comportamento che, se fosse correttamente categorizzato, sarebbe corruttivo (va solo capito se si tratta di corruzione propria o impropria). Come il tossico che per farsi una dose si fa “prestare” i soldi dalla mamma mettendogli le mani nel portafogli in sua assenza.

La seconda si chiama “dis-attenzione verso gli standard etici“. Laddove tutti hanno perso di vista una norma etica e in assenza di una regola codificata emerge la lettura descrittiva dei comportamenti, per cui se altri hanno preso orologi vuol dire che si può fare.

Questi due elementi permettono al personaggio in questione di non “aggiornare il concetto-di-sè” e accettare il dono senza troppi problemi. Resterà dell’opinione di essere una persona onesta e di aver fatto tutto nella piena legittimità.

Questa è la famosa “disonestà delle persone oneste”. E noi siamo pieni di questa gente. Solo che, mentre i dipendenti pubblici sono in qualche modo obbligati a ricevere una formazione e hanno una residua speranza di acquisire una qualche consapevolezza, i politici sono assolutamente lasciati allo sbando e, se non hanno una capacità innata o appresa di provvedere alla manutenzione del proprio spazio etico, saranno costantemente a rischio, dal momento che non hanno più (o non hanno mai avuto) capacità di cogliere le anomalie e i rischi che generano tali comportamenti.

Sull’accettazione del dono e sulla ricezione del dono come corrispettivo per un atto dovuto abbiamo scritto.

La regola del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articolo 4) racchiude in sé la storia dell’umanità. La prima volta che la troviamo codificata è nella Bibbia, nel libro dell’Esodo. Si legge: “I giudici devono aborrire i regali. Poiché il regalo acceca anche coloro che hanno la vista chiara e perverte le parole dei giusti (Esodo 23,8)”.

Si attiva, attraverso il dono, il cosiddetto “principio di reciprocità” che è alla base di molti fenomeni corruttivi, nonché di modelli comportamentali che ci riportano alla criminalità organizzata.

Chi assume decisioni per conto della collettività, chiunque egli sia, un funzionario, un membro del governo, un sindaco, o un giudice, dovrebbe coltivare la propria libertà di scegliere non cadendo in queste “fogne relazionali”, ma sappiamo bene che è proprio  dall’underground di piccoli e grandi favori che viene fuori l’attuale classe dirigente.

 

N.B. Il titolo mi fu suggerito da Simone Chiarelli a cui va ogni mio ringraziamento per la genialità.

 

 

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