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I PNA invecchiano … Ma non invecchiano loro. Invecchiano te!

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Giorgio De Chirico “La coorte invincibile” (1928)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

I PNA invecchiano. Ma non invecchiano loro. Invecchiano te.

I PNA ti invecchiano perché passi le giornate curvo su di loro. E la colonna prende per buona quella postura. Perché li leggi lentamente per capire quello che c’è scritto. E alla fine capisci che chi li ha scritti era di certo un esperto in prevenzione della corruzione… Solo che non è la stessa corruzione che intendevi tu!

I PNA ti invecchiano anche perché quando arrivano mettono fine, con violenza inaudita, a quella stagione di speranze, in cui credevi veramente che l’etica pubblica, la trasparenza e la buona amministrazione potessero qualcosa contro la corruzione!  

Chiuso in casa, adesso pubblichi le tabelle dell’Amministrazione Trasparente e poi ti mandi le istanze di Accesso Civico da solo. Tanto per essere sicuro che qualcuno le legga. Ed hai un vago ricordo di ciò che eri e di ciò che avresti ancora potuto esprimere, ma non sai più dire con precisione. Hai solo molto sonno.

I PNA si insinuano nella tua mente in modo subdolo e perverso. Se li applichi, ti soffocano; se non li applichi, ti mancano.

Parliamo di PNA al plurale perché quando c’era solo il primo, l’impresa ci sembrava ancora fattibile. Il PNA 2013 era gentile, dormiva, e sebbene la normativa fosse nuova, avevamo ancora l’illusione di essere noi stessi. Poi ne sono arrivati altri quattro ed è cominciato il casino… 2015, 2016, 2017, 2018 … “

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Abbiamo deciso di iniziare questo post parafrasando un bellissimo dialogo, scritto da Mattia Torre e interpretato da Valerio Mastrandrea, dedicato ai figli.   Ma in questo post non parleremo di figli ma del nuovo Piano Nazionale Anticorruzione, pubblicato sul sito di ANAC il 25 ottobre 2018 e in consultazione pubblica fino al 15 di novembre.  

In effetti, noi tutti invecchiamo, ma il PNA no… A sei anni dall’approvazione della Legge n. 190/2012 ci saremmo aspettati un documento che affrontasse una serie di nodi problematici che, a nostro parere, devono essere trattati per garantire l’efficacia delle strategie di prevenzione:

  • I PTPC delle pubbliche amministrazioni riescono veramente a prevenire la corruzione?
  • in che modo è possibile testare l’efficacia delle misure previste nei PTPC?
  • i comportamenti a rischio di corruzione possono essere sistematicamente rilevati dalle amministrazioni?

Anche noi di @spazioetico abbiamo cercato di dare una risposta a queste domande, proponendo alcuni strumenti: lo stress test e le indagini interne. E ci saremmo aspettati una presa di posizione di ANAC su questi temi. Anche  per supportare quelle amministrazioni che, negli ultimi anni, hanno investito nella prevenzione, mappando i processi, valutando il rischio è monitorando l’attuazione delle misure generali e specifiche.

E invece no! Nella prima parte del PNA (la Parte Generale) ANAC  ritorna su temi che dovrebbero essere già chiariti: ruolo, poteri e tutela dei RPCT, funzione dell’autorità, prevenzione della corruzione nelle società e negli enti in controllo pubblico. E, come vedremo, affronta il tema “privacy e trasparenza” senza andare al cuore del problema.

Chiaramente, non è colpa di ANAC se dopo sei anni non è ancora chiaro ai più quale sia il ruolo dei responsabili della prevenzione della corruzione. Questa situazione un po’ imbarazzante dipende in parte dai limiti culturali della pubblica amministrazione Italiana (incapace di vedere il  rischio corruttivo andando oltre il piano angusto della legittimità amministrativa)  e in parte dalla scarsa qualità della normativa. La L. 190/2012, infatti, è una “legge quadro” sulla prevenzione della corruzione che non contiene nemmeno una definizione di cosa sia la corruzione e che trasforma la prevenzione in un adempimento formale. E i suoi decreti attuativi sono di chiara e facile lettura tanto quanto i geroglifici dell’antico Egitto.

La seconda parte del PNA (denominata Parte Speciale) affronta invece in modo approfondito il profilo di rischio presente in tre  attività che hanno un forte impatto sulla vita dei cittadini: la gestione dei rifiuti, l’impiego dei fondi europei e le attività delle agenzie fiscali. Proprio lo scorso anno, in occasione dell’uscita dell’aggiornamento del 2017, avevamo caldeggiato, in un articolo,l’avvio di una seria riflessione sul rischio corruttivo nell’ambito della programmazione, gestione e valutazione dei fondi europei di sviluppo; pertanto abbiamo accolto con una certa soddisfazione la presenza di un Capitolo speciale dedicato a questa importante tematica.

In questo articolo vogliamo commentare brevemente ed esclusivamente il contenuto della parte generale (destinata a tutte le amministrazioni).

 

superman1. Poteri del RPCT

Il paragrafo 4 del PNA 2018 chiarisce quali sono i poteri del RPCT e fa con un rimando a due delibere dell’Autorità: 

  1. La Delibera ANAC n. 840/2018: indicazioni interpretative ed operative con particolare riferimento ai poteri di verifica, controllo e istruttori del RPCT nel caso rilevi o siano segnalati casi di presunta corruzione.
  2. La Delibera ANAC 833/2016: poteri conferiti al RPCT per l’accertamento delle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi

In pratica, i poteri del RPCT cambiano in base alla situazione rilevata. Tecnicamente (cioè nel gergo dell’analisi dei processi) l’azione del RPCT è “orientata dagli eventi”:

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Se arriva una segnalazione di presunta corruzione, il RPCT si gioca la carta 840/2016. Se si concretizza un caso di inconferibilità, invece, può giocarsi la carta 883/2016 …  Sembra di giocare a briscola. O ai Pokémon… 

Scherzi a parte, crediamo che l’analisi del PNA sia di sicuro corretta. Per capire quali sono i poteri dei responsabili della prevenzione, bisogna coordinare tra loro le diverse norme che assegnano ai RPCT specifici poteri e specifiche responsabilità:

  • La L. 190/2012 (prevenzione della corruzione)
  • il D.lgs. 33/2013 (obblighi di pubblicazione e accessi civici)
  • il D.lgs. 39/2013 (incompatibilità e inconferibilità)
  • il DPR 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici)
  • la L. 179/2017 (tutela del whistleblowing)

Ma coordinare le normative non basta: bisognerebbe anche chiedersi se i poteri del RPCT sono adeguati alla prevenzione della corruzione. E la risposta non è così scontata.

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In primo luogo, se i poteri del RPCT sono “orientati dagli eventi”, si rischia di ingabbiare e ingessare l’azione dei responsabili della prevenzione con “regole di ingaggio” che potrebbero avvantaggiare i corrotti. La corruzione corre veloce da una parte all’altra dell’Italia, agendo fuori da ogni regola … e la coorte invincibile degli RPCT dovrebbe inseguirla indossando pesanti corazze di regole e di procedure. Come strategia non sembra vincente!

 

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In secondo luogo, come spesso accade in Italia, le singole normative, se lette da sole, sembrano efficaci e sensate, ma se le metti insieme sembrano un quadro di Pablo Picasso. In particolare, la delibera 240/2018 di ANAC (richiamata nel PNA) chiarisce che i poteri del RPCT in materia di prevenzione della corruzione sono funzionali al ruolo che il legislatore assegna al RPCT: predisporre adeguati strumenti interni all’amministrazione per contrastare l’insorgenza di fenomeni corruttivi (PTPC). Tali poteri si inseriscono e vanno coordinati con quelli di altri organi di controllo interno al fine di ottimizzare, senza sovrapposizioni o duplicazioni, l’intero sistema di controlli previsti nelle amministrazioni anche al fine di contenere fenomeni di maladministration. E’ escluso che al RPCT spetti accertare responsabilità e svolgere direttamente controlli di legittimità e di regolarità amministrativa e contabile“.

Invece, in materia di inconferibilità (d.lgs. 39/2013) la delibera ANAC 833/2016 chiarisce che il RPCT è il soggetto cui la legge, secondo l’interpretazione dell’ANAC e della stessa giurisprudenza amministrativa, riconosce il potere di avvio del procedimento, di accertamento e di verifica della sussistenza della situazione di inconferibilità, di dichiarazione della nullità dell’incarico, nonché il successivo potere sanzionatorio nei confronti degli autori della nomina dichiarata nulla perché inconferibile.”

Insomma,  se il RPCT deve contestare una situazione di inconferibilità ha addirittura il potere di sanzionare il proprio organo di indirizzo … invece, per prevenire la corruzione, può solo adottare il PTPC e verificare che venga applicato. 

Non so a voi, ma a noi qualcosa non torna … 

 

2. I rapporti tra ANAC e RPCT.

Ego_networkIl punto 4.2. si occupa di approfondire le interconnessioni tra ANAC e i responsabili anticorruzione. Materia che scotta. Recentemente i RPCT sono stai messi sotto speciale osservazione in quanto non avrebbero comunicato (segnalato) ad ANAC casi di corruzione nelle loro relazioni. Ci sarebbe molto da discutere su questo presunto obbligo dei RPCT di segnalare ad ANAC eventi corruttivi (a noi risulta che se un RPCT viene a conoscenza di un evento corruttivo denuncia all’Autorità Giudiziaria, non ad ANAC), fatto sta che a causa di questo clima che si è venuto a creare e che abbiamo provato a descrivere nell’articolo “L’autunno caldo dei responsabili anticorruzione“, forse ANAC ha deciso di chiarire i propri rapporti con i RPCT. E lo fa dedicando un intero paragrafo a questo tema. Nel PNA, quindi si legge che “per l’Autorità è di estremo rilievo valorizzare i rapporti con i RPCT. Si tratta di figure chiave nelle amministrazioni e negli enti per assicurare effettività al sistema di prevenzione della corruzione come declinato nella l. 190/2012. Da qui il particolare rilievo che ANAC attribuisce alla scelta del RPCT nelle Amministrazioni e negli altri enti tenuti a nominarlo. Con tale soggetto ANAC interagisce nello svolgimento della propria attività di vigilanza per verificare sia l’efficacia delle misure di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012, sia il corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. 33/2013 negli enti”.

Quello che emerge è un rapporto che si instaura effettivamente solo in occasione dell’attività di vigilanza di ANAC, sia essa volta a verificare l’efficacia delle misure di prevenzione, sia essa volta a favorire la corretta attuazione della disciplina sulla trasparenza.

Non si ravvisa alcuna attività di supporto da parte di ANAC nei confronti dei RPCT, né, tanto meno, alcuna azione di ANAC volta ad acquisire, dagli RPCT, informazioni, punti di vista, buone pratiche, azioni innovative tali da far ritenere che i RPCT non siano solo degli esecutori materiali della regolamentazione (aggiornamento del PNA, Determine, Delibere, ecc…), ma ne siano anche gli ispiratori. Il rapporto tra ANAC e RPCT, insomma, al di là di scambi informali che dipendono dalla sensibilità personale, non sembra uscire da uno schema fortemente formalistico. 

Tralasciando l’incontro annuale con i RPCT che, evidentemente è assolutamente insufficiente a costruire una rete e a farla lavorare, una delle perplessità più forti che abbiamo sempre avuto sul ruolo o sull’effettiva interpretazione del ruolo dell’Autorità è proprio il non aver mai provato a costituire e alimentare una rete di RPCT. Sembra davvero la più grande delle occasioni mancate. Emergono tutti i limiti di un’organizzazione che all’interno non trova o non può trovare competenze diverse da quelle giuridiche, mentre in questo campo, in un campo così complesso come la prevenzione della corruzione, si avverte la necessità di coinvolgere competenze di altra natura, come, ad esempio, promuovere ed alimentare reti e piattaforme di innovatori, facilitare scambi di esperienze, incorporare approcci sociologici, antropologici, economici, ecc…

Nel Decalogo che abbiamo presentato il 6 giugno 2017 abbiamo dedicato il terzo punto allo sviluppo di comunità di RPCT a livello regionale. Si tratta di recepire questa raccomandazione a livello nazionale e sviluppare un network che abbia la doppia finalità di sviluppare dal basso metodologie, strumenti, approcci e di far sentire i RPCT realmente al centro della strategia nazionale anticorruzione.

 

3. Rapporti tra Privacy e Trasparenza

wersm-twitter-privacy-transparencyQuando abbiamo letto l’indice, non abbiamo potuto fare a meno di incuriosirci nel trovare un argomento controverso e attuale come il rapporto tra Privacy e Trasparenza soprattutto a seguito dell’introduzione del nuovo Regolamento europeo (GDPR). E invece … NULLA DI FATTO!  Quando siamo andati a leggere lo specifico paragrafo (n. 7), ci siamo accorti che ANAC si limita a dire che il RPCT non può essere anche DPO e che il RPCT in caso di riesame di stanze di ACG deve rivolgersi al Garante Privacy. Il supporto del DPO alla gestione delle istanze non è caldeggiata da ANAC, quando invece, a nostro parere, un coordinamento tra RPCT e DPO è sicuramente necessario, per evitare che privacy e trasparenza continuino a non parlarsi e a entrare in conflitto nella PA italiana. In particolare, ANAC non propone strategie per integrare e coordinare tutela della privacy e trasparenza, che sono,secondo noi, due aspetti, due facce di una stessa medaglia che ormai prende il nome di data governance”

 

4. Codici di comportamento

codici di comportamento 1Altrettante aspettative erano riposte nel paragrafo “Codici di comportamento” (n. 8). Qui ci sono punti di vista davvero diversi con ANAC. L’Autorità: “constatata la scarsa innovatività dei codici di amministrazione che potremmo chiamare di prima generazione, in quanto adottati a valle dell’entrata in vigore del d.P.R. 63/2013 e delle prime Linee Guida ANAC dell’ottobre del 2013. Tali codici, infatti, si sono, nella stragrande maggioranza dei casi, limitati a riprodurre le previsioni del codice nazionale, nonostante il richiamo delle Linee guida ANAC sulla inutilità e non opportunità di una simile scelta”. 

Noi riteniamo che l’integrazione del codice di comportamento dell’Ente sia importante, ma non fondamentale. Lo avevamo già sottolineato in sede di Consultazione delle Linee Guida per i Codici di comportamento del comparto sanitario. Esiste una pericolosa tendenza (peraltro in atto da sempre nel nostro Paese): si tratta dell’illusoria quanto ingenua idea che quante più regole possono essere inserite in un Codice, tanto più efficace sarà la misura. E’ stato ampiamente dimostrato da vari studi internazionali (su tutti, citiamo gli esperimenti di KATZ-NAVON T., “Safety climate in health care organizations. A multidimensional approach” (2005), in ambito sanitario) che le persone hanno un limite di tollerabilità alle regole e che introdurre nuove disposizione finisce per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia). E’ un processo difficilmente arrestabile perché auto-rinforzante. Per le amministrazioni, la sfida è trovare il giusto equilibrio tra regole e responsabilità personale. La nostra idea, pertanto, è di semplificare codici e regole, adottarne solo se strettamente necessarie e coinvolgere le persone in attività formative che permettano loro di applicare le regole di fronte a degli eventi critici, come nel caso dei “dilemmi etici”.

 

5. Il pantouflage

pantouflesSu questo argomento, dopo una serie di puntualizzazioni di carattere giuridico, l’ANAC afferma: L’Autorità, in una recente istruttoria che ha portato ad accertare la violazione del divieto di cui all’art. 53, co. 16-ter, del d.lgs. 165/200113, ha messo in luce la criticità connessa alla lacuna normativa che non consente di stabilire quale sia l’organo deputato a svolgere il procedimento per l’applicazione delle sanzioni. Una volta accertata l’effettiva violazione, nei sensi esposti dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 126/2018, cit., l’ANAC non ha ulteriori poteri in merito al compimento degli atti conseguenti“.

Non crediamo ci sia molto altro da dire, se non che le leggi dovrebbero essere scritte meglio.

 

6. La rotazione del personale

chain-carousel-1689985_960_720Questo paragrafo si limita a prendere atto della sostanziale mancata attuazione di questa misura, sia quella ordinaria sia quella straordinaria, raccomandando le amministrazioni a provvedere nel corso del 2019.  La rotazione del personale è un “tormentone” che ormai caratterizza tutti i Piani Nazionali Anticorruzione. Se ne parla da anni (a volte presentandola come la panacea di tutti i mali) ma poi quasi nessuna amministrazione sembra applicarla. La scelta di far ruotare i dirigenti e il personale degli uffici di una pubblica amministrazione mette in conflitto due interessi primari: l’equidistanza dagli interessi secondari (che sarebbe favorita dalla rotazione) e l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, cioè il “buon andamento” (che invece sembra essere messa a rischio dalla rotazione). Per passare “dal dire al fare” non è necessario attraversare il mare. Basterebbero forse solo due cose:

  • una incisiva azione di ANAC, per contestare agli Enti la mancata rotazione straordinaria (quella da applicare nel caso in cui in un ufficio si verifichino casi di corruzione);
  • indicazioni chiare agli RPCT, per aiutarli a capire quando (sulla base del profilo di rischio corruttivo presente in un processo)  la rotazione ordinaria è necessaria. 

La rotazione, insomma, deve essere applicata con attenzione. Così come devono essere introdotte con attenzione le misure alternative alla rotazione. Inoltre, andrebbe approfondito il rischio di “perdita di buon andamento” che una cattiva rotazione genera nei processi. Se ci pensate, se si vuole artificialmente elevare il rischio di corruzione in un processo, allora una delle strade più promettenti è operare una rotazione di incarichi.

 

7. Conclusioni

Ci fermiamo qui, per non annoiarvi e per non togliervi il gusto di leggere la bozza di PNA e partecipare alla consultazione pubblica.

Secondo noi di @spazioetico il Piano Nazionale Anticorruzione 2018 è un buon documento nella Parte Speciale, mentre la Parte Generale incide poco o nulla sulle reali problematiche dell’intero sistema di prevenzione italiano.

D’altronde, per sentire ciò che ANAC ha veramente da dire di interessante, per sconfiggere la corruzione, non bisogna leggere le delibere, le linee guida o i documenti di programmazione dell’Autorità. Piuttosto, bisognerebbe leggere la varia letteratura che i Commissari hanno prodotto in questi anni.

Buona lettura (del PNA)!

 

 

 

 

 

 

 

MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

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Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

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Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

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Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

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Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

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Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

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Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

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Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

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Escursioni d’autunno: il rumore sordo e prolungato della battaglia (le tre dimensioni del whistleblowing)

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini.

Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)

Chi ci ha seguiti nella nostra prima Escursione d’Autunno si ricorderà della triste sorte toccata a Paolo Pivella e Ines Ingamba, due whistleblower inconsapevoli che vengono puniti per avere segnalato una situazione a rischio di corruzione. E forse starà ancora ragionando (ce lo auguriamo) su come si possa evitare di standardizzare il whistleblowing, riducendolo ad un semplice problema organizzativo: adottare canali di segnalazione riservati e procedure per la tutela dell’identità dei segnalanti.

Sia chiaro: anche secondo noi è importane che l’identità di un whistleblower non sia resa nota per evitare il rischio di ritorsioni. Negli ultimi anni gli sforzi (anche sul piano tecnologico) si sono concentrati proprio in questo senso: anche ANAC ha adottato una propria piattaforma, che utilizza un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati e che consente al segnalante di “dialogare” con l’autorità. Si tratta, indubbiamente, di iniziative fondamentali, per garantire la sicurezza di che segnala. Tuttavia, non bisogna dimenticare che molti whistleblower scelgono di denunciare apertamente. Proprio come il personaggio del seguente caso.


1. Fregovie Spa.

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La nostra storia si svolge nel cuore della penisola ditaliana, una buffa penisola a forma di mano che si allunga nel Mar Mediterribile e sembra fare il solletico alle sue acque. La Repubblica Ditaliana, essendo molto piccola, è suddivisa in sole due regioni: La RUBERIA, il cui capoluogo è Porto Brigante; e la FREGOZIA, il cui capoluogo è Barattopoli.

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Il protagonista della nostra storia si chiama Guido Guardiani e lavora da molti anni alle dipendenze della Fregovie Spa, una società controllata dalla Regione Fregozia, e che si occupa della gestione del trasporto pubblico regionale. Il dott. Guardiani lavora nell’Ufficio Audit Interni della società e svolge, periodicamente, verifiche sulla gestione dei processi aziendali.

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La Fregovie Spa non è una società molto efficiente: i suoi treni sono vecchi e la manutenzione dei binari e degli scambi è pessima. Ogni tanto capita che qualche treno si fermi per un guasto in mezzo alla campagna, sempre che non sia già deragliato uscendo da qualche sgangherata stazione!

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Il trasporto regionale della RUBERIA è talmente noto per la sua pericolosità e inefficienza, che gli abitanti dell’altra regione, la FREGOZIA, se devono andare in RUBERIA, preferiscono usare l’automobile, intasando le autostrade della Repubblica Ditaliana!

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Ma all’Ufficio Audit Interni della Fregovie Spa i conti non tornano: a fronte degli scarsi investimenti in manutenzione e acquisto di nuovo materiale rotabile, i costi di gestione della società sono molto alti, soprattutto per quanto riguarda le spese per il personale e per i membri del Consiglio di Amministrazione. Guido Guardiani viene quindi mandato dal suo dirigente a svolgere delle approfondite verifiche sui flussi finanziari della società.

corrotto ma competente

Scartabellando tra buste paga, estratti conto bancari, ordini, contratti, fatture e scontrini, il dott. Guardiani si accorge ben presto che i rimborsi spese del personale sono spesso gonfiati… ma soprattutto si accorge che il presidente della società, il dott. Lucio Lestofanti, ha commesso delle gravissime irregolarità: per anni si è fatto rimborsare due volte le bollette dei suoi 3 telefoni aziendali, nonché una serie di pranzi e cene al ristorante presso località di vacanza. Emergono anomalie anche nell’utilizzo delle carte di credito aziendali, usate per pagare scommesse sportive e l’abbonamento alla pay tv, nonché la visione di una serie di film pornografici.

Guido Guardiani presenta al suo dirigente i risultati della sua indagine interna. Il dirigente, sconcertato, decide di inviare un report alla Direzione e al Consiglio di Amministrazione.

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La reazione dei vertici aziendali non si fa attendere, ma non è quella auspicata dall’Ufficio Audit Interni: il Consiglio di Amministrazione, anziché denunciare il proprio Presidente, convoca il dirigente, chiedendogli di insabbiare il caso, per evitare un grave danno all’immagine della società: “Chi siamo noi per mettere in dubbio l’onestà del dott. Lestofanti, che da tanti anni è alla guida della Fregovie Spa?” chiedono i consiglieri al dirigente. Lui rimane senza parole e, tornato in ufficio, chiama Guido Guardiani, per chiedergli di riscrivere il report. Guido Guardiani protesta ma il dirigente, senza scomporsi, ricorre ad un illuminante paragone: “Caro Guido, noi siamo solo dei cani da

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guardia. E i cani da guardia non possono mordere il loro padrone“.

Ma il dott. Guardiani non ci sta: prende tutta la documentazione e decide di presentare un esposto al Tribunale di Barattopoli. Ha tre possibilità: farlo in modo anonimo, come fonte confidenziale, oppure con nome e cognome. Sceglie la terza via, quella che lo tutela di meno, perché ritiene giusto metterci la faccia. Non vuole nascondersi né avere paura. Prova indignazione e disgusto di fronte alla voracità con cui si spendono i soldi in Fregovie Spa. Lo considera un necessario atto di disobbedienza civile.

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Il dott. Lestofanti viene indagato per truffa e peculato ai danni della Regione e di Fregovie Spa. La notizia finisce sulle prime pagine di tutti i giornali (perché in Fregozia il segreto istruttorio è un segreto di Pulcinella!) Vedendosi ormai scoperto, Lestofanti si dimette dalla società e confessa di avere usato, per anni, le casse della Fregovie Spa per pagare le proprie spese personali e quelle della sua famiglia.Rossiwatching.jpg

Il dott. Guardiani, inizialmente, viene pubblicamente elogiato dalla direzione aziendale. Ma in breve tempo l’atteggiamento dei superiori e dei colleghi cambia. Nessuno vuole più avere a che fare con lui: “a fare l’audit non mandateci Guido Gola-profonda dicono gli uffici “quello per un nonnulla è capace di andare ai giornali o in tribunale!”. Anche il suo dirigente chiede che venga trasferito ad un altro ufficio, perché non vuole avere altri problemi con i vertici aziendali. Il povero dott. Guardiani viene dapprima trasferito all’Ufficio “Archeologia Ferroviaria“, un ufficio creato apposta per lui, ma che non svolge alcuna attività. E dopo circa un anno viene indotto a presentare le dimissioni


 

2. Il cuore del problema: processi, interessi e valori.

Franzoso

Sicuramente, la storia che vi abbiamo raccontato vi suonerà familiare. E’ la storia di Andrea Franzoso, il whistleblower di Ferrovie Nord Milano. Una storia tutta italiana. Anzi, tutta lombarda.

Per tutelare i whistleblower che, come Franzoso, decidono di metterci la faccia bisogna andare al cuore del problema e rispondere a queste due domande:

  • cosa induce alcuni soggetti interni alle organizzazioni a disobbedire, rompere gli schemi e segnalare irregolarità?
  • perché le organizzazioni, nella maggior parte dei casi, reagiscono violentemente a questa rottura, annientando (dal punto di vista lavorativo) il segnalante?

Che questo accada lo diamo ormai per scontato: diamo per scontato che chi parla è perduto. Ma questo potrebbe essere scontato all’interno di una organizzazione criminale! In una organizzazione pubblica le cose dovrebbero (e potrebbero) andare diversamente!

 

3. Il Triangolo del Whistleblowing

Forse una risposta alle due domande può essere rintracciata nello schema che riportiamo qui sotto: si tratta di un primo prototipo di un nuovo triangolo della corruzione, su cui stiamo lavorando da un po’ e che chiameremo Triangolo del Whistleblowing:

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Cosa suggerisce lo schema? Innanzitutto che i membri di una organizzazione sono immersi nello spazio economico, vale a dire in quella dimensione (organizzativa e simbolica) in cui sono identificati gli interessi primari dell’organizzazione (cioè gli interessi dei Principali che delegano l’organizzazione ad agire in proprio favore) gli interessi secondari coinvolti nei processi e gli obiettivi. Ma non solo! Il dipendente deve anche conformarsi alle regole e ai principi di comportamento dell’organizzazione e deve accettare l’Ethos organizzativo, cioè i valori condivisi che determinano l’appartenenza a quell’organizzazione. E lo deve fare nel rispetto del proprio spazio etico, cioè la dimensione valoriale, che definisce lo spazio dei comportamenti che non sono obbligatori in virtù di leggi o regole, ma che sono percepiti come giusti dall’individuo e/o dalla sua comunità di appartenenza, perché compatibili con una serie di valori, diritti o interessi guida

 

4. L’Ethos organizzativo

Il concetto di Ethos è molto importante e deve essere compreso chiaramente: il termine Ethos deriva dal greco ἦϑος (ethos), che significa “costume”, “abitudine”,”carattere”, ed è il termine da cui deriva la parola etica . Tuttavia in greco, ethos ha anche altri significati, apparentemente inaspettati:

  • Omero ed Esiodo usano ethos per indicare la stalla o la
    tana degli animali
  • Erodoto usa ethos con il significato di abitazione

Noi giocheremo su questa ambiguità di significato, per spiegare cos’è l’Ethos di una organizzazione. Innanzitutto, l’Ethos appartiene allo spazio delle regole, perché serve all’organizzazione per allineare i comportamenti delle persone che intervengono nei processi aziendali. Ma l’Ethos è anche un “ponte”, che rimanda allo spazio etico, perché l’Ethos è valore condiviso, che determina ciò che è giusto per l’organizzazione.
L’Ethos è, in definitiva, ciò che rende vivibile una organizzazione. Senza l’Ethos, infatti, l’organizzazione diventerebbe un luogo in cui le persone, come automi, eseguono operazioni prive di senso.

 

5. Lo spazio etico

Ma le persone devono anche fare i conti il proprio spazio etico. Lo spazio etico delle sta in mezzo tra lo spazio economico (quello che conviene fare) e lo spazio delle regole (quello che bisogna fare). I dipendenti di una organizzazione sono chiamati ad allineare il proprio spazio etico allo spazio delle regole. E a contribuire a realizzare i processi coinvolti nello spazio economico dell’organizzazione. Fare questo non è sempre facile: il dipendente deve rinunciare a qualcosa. In qualità di agente dell’organizzazione è chiamato a mettere da parte alcuni dei suoi interessi secondari e anche alcuni dei suoi valori. Per esempio, una persona che lavora per una azienda petrolifera deve accettare che la propria azienda, in nome del business (spazio economico) promuova attività che hanno un impatto negativo sull’ambiente.

Lo spazio etico delle persone deve essere molto flessibile, perché nella maggior parte dei casi, l’allineamento tra spazio economico, spazio etico e spazio delle regole ha luogo. Tuttavia, la flessibilità delle persone ha un limite! E in certi casi è necessario introdurre dei correttivi. Certe normative (la normativa sull’IGV, per esempio) prevedono la possibilità dell’obiezione di coscienza: il dipendente può astenersi da svolgere attività incompatibili con il suo spazio etico.

Il principale limite nell’adattamento di un individuo all’organizzazione è dato dai valori non negoziabili. Valori fondamentali, in cui l’individuo si identifica a tal punto, da non poterli ignorare. Sono i valori non negoziabili che spingono i whistleblower a denunciare e ad esporsi in prima persona.

 

6. Il cortocircuito tra spazio etico e spazio delle regole.

Quando il dipendente di una pubblica amministrazione si accorge che l’Ethos organizzativo del suo ente è incompatibile con valori che lui ritiene non negoziabili (o con interessi pubblici o diritti che per lui hanno valenza assoluta), si determina un corto circuito tra spazio etico e spazio delle regole. Il dipendente, infatti non può rinunciare ai propri valori, ma non può nemmeno cambiare da solo l’Ethos organizzativo.

E’ così che si verifica il corto circuito: l’organizzazione appare, ai suoi occhi, come un luogo non più abitabile e lui reagisce rompendo lo spazio delle regole. Può darsi che l’organizzazione abbia anche delle procedure per ricevere le sue segnalazioni. Ma lui potrebbe non usarle, perché ormai non si fida più dell’organizzazione.

Dall’altra parte, l’organizzazione reagisce alla segnalazione cercando di espellere il whistleblower. E, dal suo punto di vista, ha tutte le ragioni per farlo: il segnalante ha rotto lo spazio delle regole e le regole servono per gestire i processi.

 

7. “Il rumore sordo e prolungato della battaglia” (cit. M.Foucault)

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Descritti in questo modo, whistleblower e organizzazione sembrano due animali feriti che lottano uno contro l’altro per la propria sopravvivenza. Se si va oltre la visione, un po’ naive, del whistleblower come vedetta civica e paladino della giustizia, che combatte contro l’organizzazione corrotta; è questo che emerge: un corto circuito tra uomo e organizzazione, una incompatibilità tra sistemi. E la scelta del whistleblowing si rivela in tutta la sua forza di atto di rottura violenta, di rivoluzione, di disobbedienza. Andrea Franzoso ha raccontato la sua storia in un libro, che si intitola proprio “Il Disobbediente” .

Come è possibile gestire queste dinamiche? E’ difficile dirlo. Si potrebbe cominciare, chiedendosi come viene costruito oggi lo spazio delle regole (e soprattutto l’Ethos) delle pubbliche amministrazioni italiane. Qualcuno avrà già pronta la risposta: “la Costituzione, le leggi e il codice di comportamento dei dipendenti pubblici”. Ma le leggi e i codici sono carta. Sono solo parole. Invece, le organizzazioni sono fatte da persone. Quali soggetti definiscono l’Ethos delle organizzazioni pubbliche. Gli organi di indirizzo? I Dirigenti? I funzionari? I cittadini?

La nostra impressione è che l’Ethos sia influenzato dallo spazio economico: dalle relazioni di potere e dagli interessi pubblici e privati (a volte molto potenti) con cui si interfaccia la pubblica amministrazione. La nostra impressione è che la pubblica amministrazione abbia un Ethos poco autonomo, incapace di sollevarsi al di sopra degli interessi. E che non sia capace di tenere sotto controllo il proprio Ethos e le proprie regole. E che non si accorga del momento in cui viene colonizzata dagli interessi secondari, diventando un luogo invivibile.
Forse la soluzione è democratizzare il processo di costruzione dell’Ethos, fare manutenzione e tenere in considerazione i valori non negoziabili delle persone.

 

8. Le conclusioni delle conclusioni

Insomma, se siete arrivati al termine della lettura dei nostri post sul whistleblowing, vi sarete resi conto che il percorso è ancora lungo e faticoso. Il nostro Paese è davanti ad un bel dilemma, che rappresentiamo nella seguente immagine.

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Da una parte ANAC e i giudici amministrativi cercano di creare una cultura del Wistleblowing che si fondi su una reale assunzione di responsabilità e che scongiuri fenomeni distorsivi, soprattutto in un contesto come quello italiano. Per fare ciò hanno bisogno di definire limiti precisi, percorsi e canali facilmente distinguibili, definire chiaramente gli interessi da promuovere. 

Dall’altra, il mondo reale del whistleblowing che si manifesta attraverso molteplici e mutevoli forme. Occorre considerare, da questo punto di vista, che quasi ogni giorno osserviamo fenomeni di evidente e pesante ritorsione nei confronti di chi segnala o denuncia, sia che stia utilizzando canali formali, sia che si rivolga ai canali informali (ad esempio, ai media). 

Come trovare il giusto equilibrio? Temiamo che questo dilemma ci accompagnerà per molto tempo, generando effetti che spesso non comprenderemo pienamente. Tuttavia, il whistleblowing, extrema ratio della strategia di prevenzione della corruzione, resta un fenomeno di grande interesse e di assoluta centralità nel panorama delle misure di mitigazione del rischio corruttivo e di contrasto effettivo alla corruzione.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

e al post:

…dove ipotizziamo che la segnalazione di un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.

 

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Escursioni d’autunno: il triste caso di Pivella e Ingamba (tutela del whistleblowing)

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Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)
1. IL TRISTE CASO DI PIVELLA E INGAMBA.consulente

Paolo Pivella è un giovane ingegnere gestionale che è stato da poco assunto dalla Lemon & Bread, una multinazionale che si occupa di consulenza alle imprese e alla pubblica amministrazione. La Lemon & Bread ha tra i suoi clienti l’Istituto di Ricerca “Nestore Neutrini”, un ente pubblico non economico che promuove progetti interdisciplinari di ricerca scientifica. L’Istituto ha affidato alla Lemon & Bread il servizio di sviluppo e miglioramento del proprio Sistema Qualità, certificato UNI EN ISO 9001:2015.

responsabile progetti di ricerca

Paolo Pivella una mattina si reca presso l’Istituto, per effettuare un audit sulle procedure di gestione del personale. In particolare, viene presa in considerazione la procedura di selezione dei ricercatori coinvolti nei diversi progetti dell’Istituto, con il supporto del Responsabile Scientifico, dott. Sandro Svelto, e della sua giovane borsista, dott.ssa Ines Ingamba.

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Sandro Svelto illustra con orgoglio, la procedura di selezione: “Gli scienziati che ambiscono a collaborare con il nostro Istituto si devono iscrivere al nostro Albo Collaboratori, inserendo il proprio curriculum e percorso accademico. Tutti i dati sono caricati in un programma informatico. Quando si rende necessario selezionare dei ricercatori, la mia borsista, la dott. Ines Ingamba, inserisce nel programma una serie di parole-chiave, estraendo una rosa di candidati che viene in seguito sottoposta al vaglio del Comitato Scientifico dell’Istituto. Questo assicura l’efficienza e l’imparzialità del processo di selezione“.

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Tutto sembra perfetto, agli occhi inesperti di Paolo Pivella, ma Ines Ingamba prende la parola e (malauguratamente) smentisce il suo capo: “In realtà il processo non è così efficiente! Se si inseriscono delle parole-chiave troppo generiche, la rosa di candidati da presentare al Comitato Scientifico è troppo ampia, perché al nostro albo è iscritto un gran numero di ricercatori. Per questo motivo, devo rientrare più volte nel programma, inserendo parole chiave sempre più specifiche, fino a quando il numero dei candidati si restringe. Non esistono però procedure che dicano come vanno inserite le parole chiave e il programma non registra il numero degli accessi e i criteri di ricerca utilizzati. Quindi, in teoria, scegliendo le parole chiave “giuste”, potremmo pilotare la ricerca e includere o escludere volutamente alcuni ricercatori“.

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Non capisco” esclama Paolo Pivella “Come è possibile?“. “E’ molto facile! Le faccio un esempio“, continua la dott.ssa Ingamba “Ci sono due professori, che hanno la stessa laurea e hanno percorsi accademici affini. Ma solo uno, nel corso della sua carriera, ha lavorato presso l’Università di Oslo … se io uso “Oslo”come parola-chiave, posso favorire uno dei due professori ed escludere l’altro… Ovviamente “Oslo” potrebbe non essere un criterio di ricerca rilevante, ma nessuno si accorgerà mai che l’ho utilizzato, perché il programma non tiene traccia delle parole-chiave usate per selezionare i profili da sottoporre al Comitato Scientifico!”


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Arrivati a questo punto, possiamo svelarvi il dilemma (non etico, ma cognitivo) sotteso al caso che vi stiamo narrando.
Rispondete a questa semplice domanda: “Paolo Pivella e Ines Ingamba sono due whistleblower?”

Marta

Ines Inganna sta segnalando delle informazioni di cui è venuta a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. L’assegnazione di incarichi è un processo a rischio di corruzione e lei sta segnalando evidentemente una situazione a rischio. Anche Pivella sta facendo il suo lavoro e segnalerà la criticità nel verbale di audit.

Tuttavia nessuno dei due sta denunciando condotte illecite nell’interesse della pubblica amministrazione. Stanno effettuando un audit del sistema qualità e quindi il loro principale interesse è migliorare la gestione del processo.

Il dilemma è cognitivo. La risposta alla domanda dipenderà dal modo in cui ci rappresentiamo il whistleblower:

  • Se nella nostra testa ciò che caratterizza il whistleblower è la volontà di denunciare degli illeciti, allora risponderemo di no: Pivella e Ingamba non sono dei whistleblower!
  • Se invece nella nostra testa quello che conta (al di là delle intenzioni) è l’oggetto della segnalazione, allora sì: diremo che sono dei whistleblower, anche se nemmeno loro, forse, sanno di esserlo!

Ma vediamo come va a finire la nostra triste storia…


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Paolo Pivella conclude il suo audit e scrive nel verbale che “il processo di selezione dei ricercatori è conforme ai requisiti della norma UNI EN ISO 9001:2015. Tuttavia, per garantire una maggiore tracciabilità del processo, si consiglia di comunicare al Comitato Scientifico, unitamente all’elenco dei candidati, anche le parole-chiave utilizzate per estrarre l’elenco dal programma. E di adottare una istruzione operativa, per gestire la fase di interrogazione ed estrazione dei nominativi dalla banca-dati degli iscritti all’albo dei collaboratori”.4b

Sandro Svelto, quando legge il verbale di audit, si rifiuta di firmarlo. Si rivolge anche al Referente Aziendale per la Qualità, lamentando la scarsa esperienza di Paolo Pivella che, non conoscendo a fondo il funzionamento degli Istituti pubblici di ricerca scientifica, “vorrebbe introdurre procedure che ingesseranno e allungheranno il processo di selezione dei ricercatori, caratterizzato anche dal ricorso all’intuitu personae nella scelta dei candidati!”

La Lemon & Bread, informata dell’accaduto, decide di destinare Paolo Pivella ad un altro tipo di attività: supporto ai processi di foto-riproduzione. Anche i rapporti tra Sandro Svelto e Ines Ingamba, dopo l’accaduto, si deteriorano. Al punto tale che lei, dopo pochi mesi, rinuncia alla borsa di studio e trova lavoro come barista.

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Il responsabile della prevenzione della corruzione dell’Istituto “Nestore Neutrini”, dott. Dario Disparte, non viene informato dell’accaduto, perché il modello organizzativo adottato dall’amministrazione non prevede forme di integrazione o di coordinamento tra Sistema Qualità e Sistema Anticorruzione.


 

2. L’EMERSIONE DEL WHISTLEBLOWER.

Lo ammettiamo… il finale del nostro caso non è molto esaltante! Non ci sono manette che brillano al sole, agenti sotto copertura che colgono in flagrante il dott. Sandro Svelto, mentre intasca una mazzetta dal professore di Oslo… Niente di tutto questo! Molto più semplicemente, Paolo Pivella e Ines Ingamba hanno fatto una segnalazione, ma il RPCT non ne viene messo a conoscenza e i due soggetti vengono allontanati dall’organizzazione, perché tale segnalazione è stata fatta nell’ambito di un audit del Sistema Qualità (che non dialoga col Sistema Anticorruzione).

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I Whistleblower in realtà non esistono! Il Whistleblowing è una costruzione giuridica, che serve ad affrontare un paradosso che oggi appare insanabile: chi denuncia gli illeciti di una organizzazione viene di solito punito dall’organizzazione, anche se agisce nell’interesse dei cittadini o dei soci. Per proteggere questi segnalanti, si introducono normative che, sulla base di criteri ben determinati, fanno emergere il Whistleblower, cioè un segnalante che ha dei diritti particolari: diritto alla riservatezza e diritto a non essere demansionato, trasferito o licenziato a causa della segnalazione.

Ma i criteri di emersione del Whistleblower, lo abbiamo già detto, non possono fare riferimento in modo esclusivo alle intenzioni del segnalante, o dalle modalità con cui è fatta la segnalazione (segnalazione interna, esterna o divulgazione). E’ necessario concentrarsi soprattutto sul contenuto della segnalazione (dimensione oggettiva) e consentire al Responsabile della Prevenzione della Corruzione di venire a conoscenza di segnalazioni che transitano su canali diversi da quelli riservati, messi a disposizione dall’amministrazione.

 

3. LA “STANDARDIZZAZIONE” DEL WHISTLEBLOWER.

Standardizzazione è una parola che suona malissimo, quasi impronunciabile, specialmente quando si parla di Whistleblowing. Ogni segnalante segue un proprio percorso personale (a volte costellato di dilemmi etici), che lo conduce a “soffiare il fischietto” (blow the whistle): qualcuno è mosso dalla consapevolezza che i suoi valori sono ormai incompatibili con le scelte dell’organizzazione; qualcuno vuole difendere l’integrità della propria amministrazione. Qualcuno, più semplicemente, sta facendo il proprio lavoro e trova naturale segnalare delle anomalie.
Sono le organizzazioni che dovrebbero adattarsi ai whistleblower e non viceversa.

Uno standard è un modello di riferimento al quale ci si deve uniformare. Le organizzazioni, naturalmente, cercano di standardizzare i propri processi, per governare gli eventi. Ma governando il whistleblowing si rischia di addomesticarlo, di ricondurlo a logiche aziendali, laddove il segnalante è invece colui che rompe le logiche dell’organizzazione e segnala la necessità di rivedere le politiche, modificare i rapporti di forza tra gli interessi, perseguire gli illeciti.

La Legge n. 179/2017 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità’ di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) ha indubbiamente riconosciuto ai segnalanti maggiori diritti e maggiori tutele. Ma ha anche ceduto alla tentazione di normalizzare il whistleblowing soprattutto nelle società private. La legge infatti si limita ad introdurre nelle società (ma solo in quelle che possiedono un Modello 231) l’obbligo di dotarsi di procedure e canali di segnalazione informatici riservati. Nessun riferimento alla necessità di formare il personale o di accompagnare il whistleblower nel suo percorso, prima e dopo la segnalazione.

Tutelare i segnalanti è importante. Ma è altrettanto importante che le organizzazioni sviluppino dei sistemi di gestione del rischio in grado di intercettare le condotte illecite, senza scaricare sui dipendenti la responsabilità di identificare anomalie o comportamenti illeciti.

La prevenzione è un obiettivo organizzativo: evitare che si verifichi un evento illecito che ancora non c’è, è una attività complessa. Essa necessita, per essere anche solo avviata, di politiche, analisi, risorse, competenze responsabilità e controlli. “Addomesticare” il rischio è un problema organizzativo. Segnalare un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

 

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