SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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MAPPATURA DEI PROCESSI E ANALISI DEL RISCHIO DI CORRUZIONE. SCHEDA PRODOTTO ELEARNING.

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MAPPATURA DEI PROCESSI E ANALISI DEL RISCHIO DI CORRUZIONE

Corso in modalità ELEARNING che guida agenti pubblici e organizzazioni nella corretta mappatura dei processi e nella valutazione del rischio di corruzione delle organizzazioni pubbliche

100% online
Tempi di fruizione: 8 ore
Erogazione corso: max 30 giorni dall’acquisto

ELEARNING FACTORY @SPAZIOETICO 
info@spazioetico.com

 

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(SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE)

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In alternativa, contattare SPAZIOETICO (info@spazioetico.com) e verrete guidati nella scelta.

 

IL CORSO

Cosa è la mappatura dei processi e l’analisi del rischio di corruzione?

La Legge n. 190/2012 ha introdotto nelle pubbliche amministrazioni e nelle società in controllo pubblico la figura del Responsabile per la prevenzione della Corruzione e Trasparenza (RPCT), che deve pianificare e attuare idonee misure di prevenzione dei fenomeni corruttivi.

La mappatura dei processi è l’analisi delle attività svolte dagli uffici dell’amministrazione, che si concentra soprattutto sui momenti decisionali e sull’accesso alle informazioni.

L’analisi del rischio, invece, è finalizzata ad identificare i fattori di rischio che rendono il processo vulnerabile ai fenomeni corruttivi.

 

A chi è rivolto il corso?

A tutti gli agenti e le organizzazioni pubbliche

 

Tempi di fruizione?

I tempi di fruizione per questo corso sono stimati in 12 ore

 

Contenuti del corso

  • Procedimenti e processi
  • Lo standard BPMN perla rappresentazione dei flussi di processo
  • Attività, decisioni e informazioni
  • Eventi a rischio
  • Fattori di rischio corruttivo
  • Calcolo del livello di rischio

 

 

 

Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

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Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

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Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

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Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

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Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

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Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

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Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

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Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

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Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

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L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

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«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

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Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

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Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

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Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

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Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

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Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

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Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

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Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

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Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

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Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


Licenza Creative Commons

Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.


Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

C’E’ VITA OLTRE LA MAPPATURA DEI PROCESSI? La prevenzione della corruzione secondo @spazioetico

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico, benvenuti nel 2019! Un anno in cui, certamente, non assisteremo all’estinzione della corruzione (come auspicato da illustri esponenti ministeriali), ma in cui non verrà meno l’impegno di tutti noi, per garantire l’integrità delle scelte pubbliche.

Gennaio è tempo di bilanci, più che di progetti: come è stato per voi il 2018? Noi siamo stati molto impegnati a scrivere il nostro Manuale sull’accesso civico generalizzato, a fare corsi di formazione e a costituirci in Associazione Professionale. E per noi l’anno è volato via in fretta!

4 stagioni

Sembra ieri che scrivevamo le divagazioni estive e le escursioni d’autunno … ed invece è già passato anche Capodanno! ANAC ha pubblicato il suo nuovo PNA e le pubbliche amministrazioni stanno finendo di aggiornare i PTPC per il triennio 2019 – 2021. E sì! L’aggiornamento annuale del PTPC, croce e delizia dei responsabili della prevenzione della corruzione. Non hai nemmeno tempo di attuarlo, il Piano Triennale, che già lo devi aggiornare!
Perché mai se il piano è triennale, deve essere aggiornato ogni anno? Forse questo garantisce una maggiore efficacia dell’anticorruzione? Lo dubitiamo. Chiunque conosca un minimo il funzionamento delle organizzazioni, sa quanto sia difficile “rompere” le prassi, modificare le procedure, diffondere i valori. Ci vogliono tempi lunghi e un forte investimento da parte della dirigenza.

cantone

Ma dobbiamo tenerci i nostri dubbi e adeguarci alla volontà di ANAC (Comunicato del Presidente ANAC del 16/03/2018): “la necessaria integrazione degli obiettivi di trasparenza con il piano della performance necessita di una loro previsione annuale nell’ambito della programmazione su base triennale. Si richiama, pertanto, l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo Piano Triennale, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020). È, altresì, necessario che ad ogni Piano siano allegate le mappature dei processi.

Ma cosa dovranno scrivere i RPCT nell’aggiornamento dei PTPC? Il nuovo PNA non ci aiuta a trovare una risposta a questa domanda: la sua “Parte Generale”, infatti, non propone strategie di sviluppo dei sistemi di prevenzione, ma si limita a tornare su tematiche già trattate nei precedenti PNA (ambito di applicazione della L.190/2012, aggiornamento dei PTPC, Ruolo e poteri, requisiti e revoca del RPCT, rapporti fra ANAC e il RPCT, trasparenza e privacy, codici di comportamento, pantouflage e rotazione del personale). Molto più interessanti sono gli approfondimenti della “Parte Speciale” del PNA, in cui viene analizzato il rischio associato ad attività che hanno un forte impatto sui cittadini e che sono trasversali a diverse pubbliche amministrazioni: la gestione dei rifiuti e la gestione dei fondi strutturali.

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Ma la Parte Speciale, per quanto ben fatta, non può compensare la carenza di indicazioni di carattere generale. Nel PNA 2015 ANAC ha auspicato un “cambio di rotta” nella strategia di prevenzione ed ha indirizzato le pubbliche amministrazioni a mappare (cioè analizzare) i propri processi, per migliorare la qualità dei PTPC. In questi anni molte amministrazioni hanno effettivamente mappato i processi (chi più, chi meno, chi meglio, chi peggio, in assenza di indicazioni metodologiche da parte di ANAC) e adesso forse sarebbe il caso di dare loro delle indicazioni per il futuro. Sarebbe il caso di spiegare (non solo agli RPCT, ma anche agli altri dipendenti pubblici che lavorano nella P.A. e ai cittadini che dalla P.A. ricevono servizi) in che direzione sta andando (o in che direzione si vuole che vada) l’anticorruzione italiana, dopo il cambio di rotta dell’ormai lontano 2015.

Eh sì, perché un cambio di rotta senza una direzione potrebbe far naufragare la nave dell’anticorruzione, oppure farla tornare indietro. Fuor di metafora: l’analisi del rischio potrebbe ridursi ad una attività fine a se stessa o diventare un mero adempimento burocratico.

 

1. Un A.N.A.C.OLUTO: il PNA 2018 e l’anticorruzione sospesa

Il PNA 2018 sembra insomma un “anacoluto”, cioè un costrutto sintattico in cui il primo elemento, la Parte Generale, appare campato in aria e messo in rilievo, rispetto alle successive Parti Speciali.

Più in generale, l’anticorruzione pare essere sospesa tra il passato (mappatura dei processi) e un futuro incerto, galleggiando in un presente in cui il legislatore stesso, con l’approvazione della “Legge Spazzacorrotti”, intende privilegiare la repressione e non tenere in alcun conto la prevenzione. In questo scenario, quali dubbi sorgeranno nella testa degli RPCT, intenti ad aggiornare i propri piani triennali? Proviamo a descriverli, con l’aiuto di quattro improbabili amici RPCT!

narciso
Narciso Vanesi è RPCT del Comune di Gray (AO). Negli ultimi anni ha mappato tutti i processi del Comune ed è molto soddisfatto del suo lavoro. Così soddisfatto, che ha stampato tutti documenti che descrivono la mappatura dei processi, li ha incorniciati e li ha appesi alle pareti del suo ufficio! Ogni volta che guarda un processo incorniciato, si sente rassicurato. Ha come la sensazione di avere tutto sotto controllo. Ma è veramente tutto sotto controllo? Narciso Vanesi ogni tanto (non molto spesso però) ha qualche dubbio. Forse dovrebbe stampare i processi e appenderli in tutti gli uffici del Comune? O forse dovrebbe chiedere agli uffici del Comune se le sue analisi (che ha fatto da solo, chiuso nel suo ufficio) sono corrette?

dubbio
Valentina Del Dubbio è RPCT dell’Azienda Sanitaria Locale di Amleto (BO). Valentina del Dubbio ha un grandissimo dubbio. Ha una domanda che la assilla e che va ripetendo a tutti quelli che incontra: “Adesso che ho mappato tutti i processi dell’Azienda, cosa farò nel triennio 2019 – 2021?”. Nessuno sa darle una risposta. A dire il vero i suoi colleghi della Psichiatria avrebbero una soluzione ai suoi problemi: un ansiolitico … Dopo molte insonni, finalmente una risposta balena nella sua mente: “Nel prossimo triennio… li rimappo tutti!”

ignara
La Dott.ssa Mia Insaputa, è responsabile dell’ ufficio Risk Management di una Agenzia Ministeriale. Negli ultimi anni ha messo in piedi un sistema integrato di gestione del rischio che analizza i dati di processo per identificare gli eventi critici. Nel suo sistema di risk management ha incluso anche i rischi associati ai reati contro la pubblica amministrazione, che potrebbero essere commessi dai dipendenti dell’Agenzia. E adesso si sta chiedendo se sia il caso di includere i rischi derivanti dalla gestione delle informazioni e dalla violazione del diritto alla privacy. Mia Insaputa è una RPCT che lavora molto bene … peccato che non sa di esserlo!

A cartoon illustration of a doctor looking confused.
Errico Fordini, RPCT dell’Azienda Ospedaliera “Santi Presto e Bene” è molto stupito! Negli ultimi anni ha fatto di tutto per rendere più efficienti i processi della sua Azienda, per soddisfare gli stakeholder e per standardizzare i comportamenti organizzativi. Alcuni giorni fa si sono presentati dei signori eleganti, nel suo ufficio. Errico Fordini pensava fossero degli ispettori di ANAC, venuti a complimentarsi con lui, per il suo modo non burocratico di fare anticorruzione… Invece erano gli auditor di una società di consulenza, venuti a certificare ISO 9001 il suo Ospedale!

 

2. I limiti della prevenzione

Cosa ci suggeriscono i nostri amici RPCT? In primo luogo ci suggeriscono che è necessario andare oltre la mappatura dei processi, e migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di monitorare gli eventi corruttivi. La mappatura dei processi, infatti, è un esercizio di valutazione del rischio, che non serve a capire come la corruzione si genera, ma dove si genera. La mappatura dei processi, infatti, identifica i processi che sono maggiormente vulnerabili alla corruzione e lo fa legando il rischio di corruzione alla “mala-gestio“, cioè al cattivo funzionamento della “macchina amministrativa”.

Valutare e gestire il rischio (cioè diminuire la probabilità che la corruzione abbia luogo) è senza dubbio fondamentale. Ma è una attività che si realizza introducendo controlli sui processi e standard di comportamento (procedure, regole di condotta) per le persone. E purtroppo esiste un limite alla possibilità di introdurre regole e controlli all’interno delle organizzazioni:

  • troppi controlli rallentano l’esecuzione dei processi ed incidono negativamente sulla performance organizzativa,
  • troppe regole finiscono per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia).

Di conseguenza, non esiste il sistema di prevenzione perfetto (cioè in grado di azzerare il rischio). Anche se disponessimo di strumenti di valutazione affidabili (di cui non disponiamo, visto che l’unico strumento di misurazione del rischio di corruzione elaborato da ANAC, l’allegato 5 del PNA 2013,non è affidabile), anche se avessimo a disposizione misure di prevenzione efficaci e attuabili al 100%; il controllo totale delle persone e dei processi finirebbe per annientare le persone e l’organizzazione.

Purtroppo è così: i PTPC non possono escludere che la corruzione abbia luogo e gestiscono solo parzialmente i fattori di rischio che rendono vulnerabili i processi. Perché “the show must go on”: le P.A. devono garantire la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi, anche assumendosi il rischio della corruzione.

Diventa quindi necessario capire come si genera la corruzione, per identificare tempestivamente gli eventi corruttivi che si verificano nonostante l’esistenza di un sistema di prevenzione.

 

3. L’innesco della corruzione

I fattori che incrementano il rischio di corruzione (scarsa chiarezza delle regole, carenza di personale, mancanza di procedure, assenza di rotazione, frazionabilità, rilevanza economica, complessità delle operazioni da svolgere, ecc…), rendono vulnerabili i processi, ma non innescano la corruzione.

La corruzione, infatti, viene innescata dall’azzardo morale dell’agente pubblico, che agisce in una situazione di conflitto di interessi, cioè in una situazione in cui degli interessi secondari (dell’agente o di soggetti terzi) entrano in conflitto con gli interessi primari del Principale, cioè della Pubblica Amministrazione.

La valutazione del rischio, come la qualità, si concentra sui processi. L’analisi degli inneschi si concentra sugli interessi in gioco, interni ed esterni alla pubblica amministrazione e sulle relazioni che “supportano” tali interessi.

Di seguito alcuni obiettivi e alcune attività che le pubbliche amministrazioni potrebbero inserire nei loro PTPC, da realizzare nel prossimo … decennio. Tenetevi forte! Stiamo cercando di raccontarvi l’anticorruzione del futuro!

 

4. Fuori dal tunnel! C’è vita oltre la mappatura dei processi! 

a) La Mappatura degli interessi. Visto che gli eventi corruttivi sono innescati dai conflitti di interessi (o meglio, dall’azzardo morale che risolve tali conflitti, favorendo degli interessi secondari), allora mappare gli interessi è la prima cosa da fare. La mappatura degli interessi può essere vista come una evoluzione della mappatura dei processi, perché associa a ciascun processo a rischio:

  • gli stakeholder (esterni ed interni) coinvolti nel processo,
  • gli interessi primari, che il processo intende promuovere,
  • gli interessi secondari degli stakeholder.

Gli stakeholder esterni sono gli utenti, le imprese e qualunque altra persona fisica o giuridica che entra in relazione con l’amministrazione e può essere influenzata o influenzare il processo.

Gli stakeholder interni, invece, sono tutti i soggetti che operano per conto dell’amministrazione: dipendenti, dirigenti, organi di indirizzo, concessionari, ecc… Anche gli stakeholder interni possono influenzare il processo o esserne influenzati.
Gli stakeholder, sia interni che esterni sono portatori di interessi secondari, cioè interessi riferibili alla loro sfera personale, professionale, sociale od economica.

Gli interessi primari, invece, sono gli interessi che guidano l’organizzazione e i suoi processi. Nel caso della pubblica amministrazione, sono interessi primari:

  • i diritti dei cittadini, che l’amministrazione deve promuovere,
  • l’interesse al buon uso delle risorse pubbliche, riferibile al “cittadino contribuente”,
  • l’interesse alla legalità e all’imparzialità dell’azione amministrativa, riferibile al “cittadino elettore”,
  • l’interesse dell’organizzazione al raggiungimento di una serie di obiettivi strategici (riduzione delle spese, assunzione e aggiornamento del personale, ecc…),
  • l’interesse degli organi politici alla realizzazione del programma di mandato.

La mappatura degli interessi può essere riassunta in una tabella (ve ne proponiamo una):

scheda

 

Tuttavia, il modo migliore per “visualizzare” gli interessi è costruire un grafo (cioè una rete) che associa ad ogni processo gli interessi primari, gli stakeholder e gli interessi secondari.

grafo degli interessi

 

b) Analisi dei conflitti e delle convergenze di interessi. Gli interessi primari e secondari associati ad un medesimo processo interagiscono tra loro. Infatti, le decisioni e le attività previste dal processo potrebbero:

  • favorire determinati interessi primari e secondari (convergenza di interessi),
  • favorire un interesse secondario a discapito di un interesse primario (conflitto di interessi),oppure favorire un interesse primario a discapito di un altro interesse primario (conflitto tra interessi primari).

In pratica, la gestione dei processi di una pubblica amministrazione innesca conflitti e convergenze tra interessi e queste interazione possono innescare gli eventi corruttivi, se non sono gestite correttamente. Semplificando al massimo, potremmo dire che la corruzione è una strategia non corretta di gestire le interazioni tra gli interessi. Le principali dinamiche che generano corruzione sono due:

  • l’azzardo morale: uno stakeholder interno (un agente pubblico) favorisce uno o più interessi secondari convergenti (propri e/o di terzi) in conflitto con un interesse primario dell’organizzazione;
  • la caduta di interessi primari: l’organizzazione decide di favorire un interesse primario A* (convergente con un interesse secondario B) in conflitto con un interesse primario C*.

Le due definizioni possono sembrare un po’ difficili. E’ più facile visualizzarle con degli schemi:

azzardo morale e caduta di interessi primari

In entrambi i casi, il risultato è il medesimo: il processo favorisce uno o più interessi secondari a discapito di uno o più interessi primari. E se ci pensate, questa è la definizione di corruzione proposta nei PNA.

Le pubbliche amministrazioni dovrebbero effettuare una analisi a priori dei conflitti e delle convergenze tra interessi primari e secondari, e definire delle strategie di gestione di tali interazioni, per ridurre il rischio di azzardo morale o di caduta di interessi primari. Il conflitto di interessi, in pratica, non deve più essere considerato solo come un problema dei dipendenti (che i dipendenti devono segnalare puntualmente), ma anche come un elemento (un innesco) di cui deve farsi carico l’organizzazione. Anche perché solo l’organizzazione può gestire i conflitti tra interessi primari.

c) Ecologia delle relazioni. Un altro aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC, è l’ecologia delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze, se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi dei comportamenti corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

Non tutte le relazioni, quindi, ma quelle che potrebbero generare interferenze nelle attività o nelle decisioni della funzione pubblica (per «ufficio» si intende, infatti la «funzione», non il luogo di svolgimento dell’attività). Di seguito, una lista delle relazioni sensibili che il Codice di Comportamento mette sotto osservazione.

  1. Relazioni interpersonali, come le relazioni di parentela, di commensalità e frequentazione abituale, le relazioni conflittuali (grave inimicizia e causa pendente) o di appartenenza (ad associazioni o organizzazioni)
  2. Relazioni di delega, come i rapporti di collaborazione professionale attuali o passate, le relazioni di rappresentanza, le relazioni finanziarie e le relazioni che possono generare interferenze (superiori gerarchici, politici e sindacalisti)
  3. Relazioni di scambio, le più intriganti, come, ad esempio, le relazioni di debito/credito economico e quelle di debito/credito relazionali (che noi chiamiamo “MUNUS-REMUNERATIO”).

Di seguito la visualizzazione di una ipotetica MAPPA delle relazioni sensibili del dottor Verdi, professionista clinico, che lavora presso l’Ospedale di Caciucco.

mappa_relazioni.jpg

A volte le relazioni umane e professionali nelle quali siamo coinvolti sembra ci possano appagare pienamente per quelle che sono. Altre volte le consideriamo, anche inconsciamente, un mezzo per arrivare a soddisfare bisogni più profondi.
L’ecologia delle relazioni è il processo attraverso il quale il dipendente pubblico impara a riconoscere e a categorizzare correttamente le proprie relazioni personali (private o professionali, attuali e non attuali) in funzione del ruolo che egli assume in ambito pubblico e ad utilizzare gli strumenti che l’ordinamento gli mette a disposizione per ridurre il rischio di sovrapposizione tra sfera professionale pubblica e sfera privata.

La “formazione valoriale” è la misura certamente più idonea a promuovere tale processo. @Spazioetico ha già sperimentato laboratori di mappatura delle relazioni sensibili finalizzati a promuovere l’ecologia delle relazioni in ambito pubblico.

Le attività di mappatura delle relazioni sensibili non devono essere confuse con le dichiarazioni di interessi che attualmente vengono adottate dalle amministrazioni (soprattutto in campo sanitario). Tali misure hanno creato non pochi problemi sia da un punto di vista della compilazione sia dal punto di vista dell’utilizzo concreto di tali strumenti. Inoltre, hanno il difetto (grave) di essere calate dall’alto senza alcun coinvolgimento degli stessi attori. Purtroppo questo è un difetto che rileviamo anche nella proposta di legge cosiddetta “Sunshine Act” all’italiana. Si prevede di istituire un Registro presso il Ministero della Salute contenente tutte le erogazioni in denaro o in beni-servizi-utilities a favore di soggetti operanti nel settore salute. Come per le “dichiarazioni di interessi”, anche questa legge si concentra sulle “tracce” delle relazioni, non sulle relazioni e pertanto non aumenta in nessun modo la capacità degli operatori di osservare, categorizzare e far emergere le “relazioni sensibili” idonee a produrre interessi secondari potenzialmente confliggenti.

Ricordiamo a tutti che la prevenzione della corruzione non è destinata a soggetti ed organizzazioni che hanno già sviluppato capacità delinquenziale (per quello ci dovrebbe essere la Magistratura), ma ad operatori pubblici ed organizzazioni che hanno l’occasione di osservarsi e di provare a costruire delle misure sostenibili ed efficaci.

Speriamo che in un futuro prossimo (ma non troppo) le amministrazioni sviluppino sistemi di emersione assai più raffinati ed efficienti (come, appunto, le Mappe delle relazioni sensibili) e che, soprattutto, non si parta dal presupposto che i professionisti pubblici abbiano sempre qualcosa da nascondere, ma che siano “parti” del processo di prevenzione, coinvolti alla stregua di “attori responsabili”, come anche il PNA 2013 giustamente aveva indicato.

 

4. Buon anno e buon lavoro

Abbiamo scritto questo articolo per suggerirvi alcune direttrici su cui sviluppare le attività previste dai PTPC e le future ricerche sui fenomeni corruttivi: le relazioni (interpersonali, di scambio e di delega), gli interessi (primari e secondari) e le interazioni (convergenze e conflitti) tra interessi. Non si tratta di argomenti nuovi, ma è nuovo il punto di vista da cui questi argomenti devono essere trattati.

Mappando i processi si assume il punto di vista dell’organizzazione: si presuppone che le persone siano oneste, ma che i processi in cui le persone sono coinvolte siano vulnerabili alla corruzione. Questo punto di vista organizzativo, questo approfondire la vulnerabilità dei processi è il nocciolo del fondamentale cambio di rotta proposto da ANAC nel 2015. Ecco, nel 2019 noi auspichiamo che si realizzi un secondo cambio di rotta: che si ritorni a parlare delle persone. Delle persone che spesso vivono in modo tossico le proprie relazioni, oppure non sanno gestire correttamente le interazioni tra interessi primari e interessi secondari. Delle persone fragili, che innescano la corruzione. 

Si tratta di un cambio di rotta ancora tutto da realizzare. Certamente, alcuni punti della nostra proposta meriterebbero un maggiore approfondimento. E infatti torneremo a parlarvi di questi argomenti nei prossimi mesi, proponendo casi, analisi e strumenti. 

BUON ANNO E BUON LAVORO!

 

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I dubbi del dottor Sagace: lo STRESS TEST sui processi di concessione di contributi economici (Enti Locali)

Oggi vi presentiamo un caso (real-case scenario), per illustrare come potrebbe essere progettato e svolto lo STRESS TEST su un procedimento a rischio di corruzione. Lo STRESS TEST è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo, che potrebbe migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione, che abbiamo presentato in un precedente post (Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso). 

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I dubbi del dottor Sagace

1a

Il dott. Simone Sagace è il nuovo segretario generale del Comune di Sciala Spreconi. Sciala Spreconi è il principale centro abitato della Val Distratta. Il dottor Sagace è anche RPCT e sta mettendo mano all’aggiornamento del Piano di Prevenzione della Corruzione elaborato dal suo predecessore, il dott. Ennio Ebete.

ebete

Leggendo la valutazione del rischio si sofferma sul procedimento di assegnazione di contributi economici alle associazioni. E’ una attività valutata a rischio medio. Ennio Ebete, probabilmente, non ha avuto molto tempo da dedicare all’anti-corruzione e ha identificato un solo rischio:

  • Una associazione potrebbe ricevere contributi economici da più di un settore del Comune nella stessa annualità.

1a

Sagace è arrivato da poco, ma ha già visto che gli uffici del Comune di Sciala Spreconi non dialogano tra loro e per il Segretario è difficile controllare il modo in cui lavorano . Ebete ha quindi identificato un fattore di rischio (l’asimmetria informativa) che potrebbe consentire alle associazioni di arricchirsi. Le asimmetrie, in realtà sono due:

  • Asimmetria tra RPCT e uffici (simmetria primaria)
  • Asimmetria tra associazioni e uffici (asimmetria del free-rider)

Abbiamo parlato di queste asimmetrie in un recente post, cui rimandiamo per approfondimenti.

ebete

Purtroppo, Ennio Ebete, pur avendo identificato correttamente un fattore di rischio, non lo ha mitigato. Infatti, la misura prevista nel PTPC è la seguente:

  • “gli uffici devono pedissequamente attenersi a quanto prescritto nel Regolamento Comunale sui Contributi”.

Il richiamo ad un regolamento non è in grado di da solo di risolvere una asimmetria. Sagace questo lo sa e quindi vuole approfondire la questione. E va a parlare con la P.O. della segreteria generale, Daria Delibera, che conosce tutti i regolamenti adottati dal Comune di Sciala Spreconi

Marta

“In effetti” dice Delibera “il Regolamento prevede che prima di concedere un contributo l’ufficio debba verificare che l’associazione non abbia, nell’anno in corso, ricevuto contributi da altri uffici”

“E’ giusto” dice Sagace “Ma queste verifiche le fate veramente?

Daria Delibera allarga le braccia: “Cosa vuole che le dica? Negli uffici manca il personale e le persone hanno anche altre cose da fare, oltre ad assegnare contributi! Non possono mica andarsi a leggere tutte le volte tutte le determine fatte dai loro colleghi!!! Per semplificare le cose, noi della segreteria abbiamo messo sulla intranet del Comune (accessibile a tutti) il file con l’elenco dei soggetti (privati, aziende, fondazioni e associazioni) che hanno ricevuto contributi dall’amministrazione. Noi lo aggiorniamo in tempo reale (perché dobbiamo pubblicarlo annualmente sul sito del Comune) e gli uffici possono fare le verifiche consultando il file

1a

Simone Sagace è dubbioso: “Ma come facciamo ad essere sicuri che gli uffici consultino il vostro file?

Marta

Non possiamo” ammette la dott.ssa Delibera “non ci sono evidenze oggettive del fatto che qualcuno lo vada a vedere, prima di assegnare il contributo… Però siamo tutte persone oneste, e fino ad oggi nessuna associazione ha ricevuto il contributo due volte!”

1a

Il RPCT ha identificato un altro fattore di rischio, che era sfuggito al suo predecessore: la carenza di personale. E si accorge che la prassi adottata dagli uffici, per verificare che le associazioni non abbiano già chiesto altri contributi, non riduce l’asimmetria primaria: solo i funzionari che gestiscono le istruttorie sanno se hanno o non hanno preso visione del file compilato dalla segreteria!

“Nessuna associazione ha mai ricevuto due contributi in un anno … Ma potrebbe accadere in futuro?” si chiede Sagace “I fattori di rischio abilitano istanze anomale del processo di assegnazione di contributi?”.

Rossi watching

Per capirlo, contatta il dottor Damiano Dotto, responsabile del Settore Cultura del Comune, che, insieme al settore Sport e Famiglia, è quello che dà più contributi. E lo convince a fare uno STRESS TEST, con la collaborazione di Daria Delibera.

Lo STRESS TEST si svolgerà in questo modo:

  • Rossi watchingDamiano Dotto sceglierà, a caso, il nome di due associazioni che hanno di recente inviato una richiesta di contributo al suo settore;
  • MartaDaria Delibera manometterà il file con l’elenco dei beneficiari caricato sulla intranet del Comune, inserendo il nome delle due associazioni;
  • le richieste di contributo delle due associazioni saranno poi consegnate ai due funzionari del settore cultura (Sergio Sbadati e Nicola Nuvoli) per l’istruttoria; 3b

“Se i due funzionari concluderanno l’istruttoria proponendo a Damiano Dotto di assegnare il contributo” osserva Sagace “questo significa che non sono abituati a guardare il file sulla intranet … e questa carenza di controlli rischia davvero di abilitare la concessione di contributi non dovuti!”.

3b

In effetti, dopo alcuni giorni, Sbadati e Nuvoli concludono l’istruttoria, senza accorgersi che il contributo non potrebbe essere assegnato.

Ovviamente, il contributo alle due associazioni viene effettivamente accordato: conclusa la simulazione, anche il file sulla intranet viene riportato alla sua condizione iniziale, ma Il RPCT organizza un incontro con i responsabili degli uffici comunali che erogano contributi.

1a

Alla luce dei risultatati dello STRESS TEST, viene decisa una modifica della procedura: da adesso in poi i funzionari, nel corso dell’istruttoria, dovranno chiedere per iscritto alla segretaria generale se l’associazione ha già ricevuto contributi nell’anno in corso; e la risposta della segreteria dovrà essere inserita nel fascicolo dell’istruttoria e citata nella determina di concessione del contributo.

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Gli STRESS TEST sono strumenti di approfondimento dell’analisi del rischio e di verifica dell’efficacia e dell’effettiva attuazione delle misure di prevenzione previste dal PTPC.

Se volete eseguire uno STRESS TEST all’interno della vostra amministrazione, ci potete contattare.


 

Se desiderate consultare un secondo caso di STRESS TEST, cliccate qui sotto:

 

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Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

In un precedente post abbiamo fornito una descrizione teorica dei fenomeni corruttivi e delle strategie di prevenzione proposte da @spazioetico. La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Abbiamo concluso il post scrivendo che, a nostro parere: “L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione”

Oggi vogliamo passare dalla teoria alla pratica, e cominciare a presentare due strumenti che possono essere utilizzati dai RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) e che, a nostro parere, possono migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione ed identificare i comportamenti a rischio:

  1. Le indagini interne (internal audit)
  2. lo STRESS TEST

Gli audit interni sono uno strumento già adottato da molte amministrazioni. Lo STRESS TEST, invece, è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo.

Lo STRESS TEST è una metodologia di intervento che va molto di moda in ambito bancario e serve per determinare se le organizzazioni bancarie abbiano capitale sufficiente a reggere l’impatto di un ambiente economico più difficile rispetto a quanto previsto. Solo che noi lo proponiamo per testare la tenuta dei processi organizzativi sottoposti a eventuali “attacchi corruttivi”.

 

1. QUANDO ATTIVARE UNA INDAGINE INTERNA O UNO STRESS TEST

Il RPCT dovrebbe indagare o stressare i processi tutte le volteFLUSSO in cui nei processi si evidenzino fattori di rischio o anomalie rilevanti. Ovviamente il concetto di “rilevante” è molto soggettivo. In linea di massima, possiamo suggerirvi questo criterio: un fattore di rischio o una anomalia sono rilevanti quando emergono a seguito di una segnalazione da parte dei dipendenti (whistleblowing),oppure quando sono associati ad un processo che ha un livello di rischio alto (valutazione del rischio), oppure quando sono rilevati dal sistema dei controlli interni (qualità, privacy, sicurezza informatica, regolarità amministrativa, regolarità contabile, ecc …). 

Anomalia e fattore di rischio non sono la stessa cosa:

  • un fattore di rischio è un elemento che può incrementare il rischio di corruzione (per esempio, la scarsa chiarezza della normativa è un fattore di rischio).
  • una anomalia, invece, è la traccia lasciata da un comportamento a rischio (per esempio, l’assegnazione di un contributo economico, da parte di un Comune, ad una associazione neo-costituita e che non svolge attività nel territorio comunale è una anomalia). 

Ovviamente, la presenza di fattori di rischio o anomalie non indica, automaticamente, la presenza di fenomeni corruttivi. Il RPCT deve approfondire la questione. E per farlo può optare per una INDAGINE INTERNA o uno STRESS TEST. Ma per scegliere lo strumento più adeguato deve innanzitutto conoscere la differenza che intercorre tra la struttura di un processo e le istanze che lo attuano.

 

2. LA CARBONARA E LA CORRUZIONE
La struttura di un processo è la rappresentazione del flusso di tutte le possibili attività (task) di un processo. Può essere più o meno complessa e con più o meno diramazioni (figura 1).

struttura processo

Figura 1: struttura di un processo

L’istanza di un processo è invece un’esecuzione reale delle attività previste dalla struttura del processo (figura 2)

istanza processo

Figura 2: istanza di un processo

Siete in crisi? Non capite più esattamente di cosa stiamo parlando? Vi facciamo un semplice esempio, che chiarirà ogni cosa. E per farlo, tireremo in ballo gli spaghetti alla carbonara, un piatto che piace molto agli autori di questo blog (anche se uno dei due autori, essendo di Milano, tifa per il “ris giald“, cioè per il risotto alla milanese).

OLYMPUS DIGITAL CAMERAL’origine della carbonara è avvolta nel mistero: secondo alcuni è stata ideata dai carbonai dell’Appennino, secondo altri dagli americani che avevano nostalgia delle colazioni a base di bacon e uova.

Preparare gli spaghetti alla carbonara” è un processo. L’input del processo sono gli ingredienti (spaghetti, uova, pancetta, acqua, sale e pepe), mentre l’output è rappresentato dal piatto di pasta fumante,pronto per essere mangiato.

La struttura del processo “preparare la pasta alla carbonara” sono le ricette che posso trovare su internet o su un libro di cucina. La ricette non sono tutte uguali: in alcuni casi è previsto l’uso della pancetta. In altri casi è d’obbligo l’uso del guanciale. In alcune ricette si usa il pecorino. In altre è previsto l’uso (in tutto o in parte) di formaggio grana o parmigiano.

Una istanza del processo “preparare gli spaghetti alla carbonara” è la singolaMeal Lunch Italian Pasta Dinner Carbonara Food carbonara che faccio una sera, con gli ingredienti che ho scelto di usare o che ho a disposizione nel frigorifero.

Ovviamente, la carbonara che preparo può venire uno schifo, per due ragioni:

  1. ho realizzato male la ricetta oppure ho usato ingredienti scadenti;
  2. la ricetta era sbagliata.

Il parallelo tra la carbonara e la corruzione è facile da intuire. Anche il rischio di corruzione si può generare:

  1. nelle singole istanze di un processo,
  2. nella struttura di un processo.

Le due cose, ovviamente, non sempre si escludono: se la struttura di un processo è vulnerabile alla corruzione (se evidenzia dei fattori di rischio), allora su quella struttura sarà possibile eseguire istanze che contengono corruzione (e che chiameremo istanze anomale). Viceversa, le istanze anomale di un processo possono diventare prassi (e quindi non essere più concepite come anomale) e modificare la struttura del processo (figura 3).

piramide

figura 3: interazione tra fattori di rischio e anomalie

 

3. ISTANZA DI UN PROCESSO E ISTANZA DI UN PROCEDIMENTO

Le istanze di un processo non devono essere confuse con le istanze (di parte o d’ufficio) che avviano i procedimenti. Anche se i due tipi di istanze sono tra loro correlate (figura 4). Infatti:

  • Una istanza “A” (di parte o di ufficio) determina l’avvio di un procedimento X,
  • I procedimenti, una volta avviati, vengono attuati attraverso dei processi,
  • Quindi l’istanza “A” (di parte o di ufficio) determina anche l’avvio di una istanza “B” del processo Y che attua il procedimento X.
istanza e istanza

Figura 4: avvio del procedimento = innesco di una istanza di processo.

Quindi le attività di una pubblica amministrazione possono essere rappresentate a tre distinti livelli:

  • Procedimenti,
  • Strutture di processo,
  • Istanze di processo.

Di solito, le valutazioni del rischio contenute nei Piani di Prevenzione della Corruzione (PCPT) delle Pubbliche Amministrazioni rilevano esclusivamente la corruzione a livello dei procedimenti, cioè la corruzione che deriva dalla mancata applicazione della normativa. Tuttavia, è possibile includere nella valutazione anche l’identificazione dei fattori di rischio (vulnerabilità della struttura del processo) e identificare le anomalie che si potrebbero evidenziare nelle istanze di un processo. ANCI Lombardia ha sviluppato, nel 2016, una metodologia che si pone questo obiettivo. Questa metodologia è stata utilizzata e sviluppata da @spazioetico ed utilizzata, insieme ad altri strumenti, per l’analisi del rischio nella libera professione intramuraria (ALPI) e per la categorizzazione dei diversi tipi di corruzione. 

La valutazione del rischio è una attività a priori: non è detto che i fattori di rischio e le anomalie identificati in tale sede siano effettivamente quelli corretti. Tuttavia, la valutazione del rischio orienta le strategie di prevenzione. E’ quindi necessario verificare nel tempo se la valutazione del rischio è corretta e, in caso contrario, aggiornarla.

Le INDAGINI INTERNE e lo STRESS TEST servono proprio a questo: 

  • Lo STRESS TEST è una simulazione che serve per capire se i fattori di rischio ipotizzati nella struttura di un processo possono effettivamente innescare istanze anomale
  • Le INDAGINI INTERNE, invece, prendono in considerazione un campione di istanze di un processo, per capire se le anomalie ipotizzate sono effettivamente la traccia di comportamenti a rischio.

 

4. LO STRESS TEST: ISTRUZIONI PER L’USO

Lo STRESS TEST si concentra sui fattori di rischio. Ed è una simulazione: la simulazione di una istanza anomala. In poche parole, lo STRESS TEST simula (in modo controllato) un comportamento a rischio, per capire se le misure di prevenzione mitigano adeguatamente i fattori di rischio e sono in grado di rilevare l’irregolarità simulata.

Abbiamo specificato che lo STRESS TEST deve simulare in modo controllato una istanza anomala. Questo significa che non bisogna abusare dello STRESS TEST e soprattutto, nell’eseguirlo non bisogna andare fino in fondo: bisogna fermarsi prima di creare dei danni o dei veri illeciti penali o amministrativi.

Uno STRESS TEST deve essere progettato con attenzione:

  • Devono essere identificati, innanzitutto, i fattori di rischio presenti nel processo e le istanze illecite che possono essere abilitate dai fattori di rischio
  • Il RPCT deve coinvolgere soggetti interni all’ufficio all’ufficio e concordare con loro sulla necessità di eseguire uno STRESS TEST;
  • Gli obiettivi dello STRESS TEST e le ragioni che spingono a eseguirlo devono essere messi per iscritto, in un verbale (che deve essere tenuto riservato) firmato da tutti i soggetti coinvolti nello STRESS TEST;
  • Lo STRESS TEST non deve modificare in modo permanente i documenti, le banche dati e gli esiti del processo “stressato”;
  • L’istanza anomala deve essere avviata e gestita in modo tale da non produrre alcun effetto (positivo o negativo) all’interno o all’esterno dell’ente
  • In particolare, l’istanza anomala non deve incidere sulle risorse economiche dell’ente o sullo status giuridico delle persone
  • I risultati dello STRESS TEST devono essere discussi con l’ufficio che è stato “stressato”, non tanto al fine di “punire” i componenti, ma per trovare delle soluzioni organizzative per mitigare i fattori di rischio che hanno “abilitato” l’istanza anomala.

 

5. LE INDAGINI INTERNE: ISTRUZIONI PER L’USO 

anomalie 1

Figura 5: accordi corruttivi, distorsione dei processi e anomalie

Le INDAGINI INTERNE si concentrano sulle anomalie. Gli accordi corruttivi, infatti, si sviluppano nella sfera invisibile dei comportamenti illegali, ma si realizzano nella sfera visibile dei comportamenti organizzativi, perché la corruzione, per realizzarsi, ha sempre bisogno di aggredire e distorcere i processi. Queste distorsioni possono non essere immediatamente visibili, ma lo diventano se si analizzano le informazioni (dati e documenti) prodotte dalle istanze dei processi, che sono  registrati e custoditi nella documentazione prodotta dall’ufficio o nei sistemi informatici dell’amministrazione (figura 5). La distorsione di un processo, infatti, crea quasi sempre delle anomalie nei dati e nelle informazioni accumulate durante il processo, che non possono essere del tutto controllate e cancellate da chi ha attuato la distorsione (figura 6).

anomalie 3

Figura 6: chi distorce un processo non può eliminare tutte le informazioni generate dall’esecuzione della istanza (e quindi non può controllare le anomalie generate dalla distorsione

 

Le anomalie insomma sono l’impronta lasciata dalla corruzione sul luogo del delitto. Ma dobbiamo saperle identificare e per farlo è necessario disporre di RED FLAG (o indicatori) cioè dobbiamo sapere come incrociare tra loro le informazioni. 

footprints-303436_640Di seguito alcuni esempi RED FLAG per le anomalie che si generano negli affidamento, identificate da ANAC nel P.N.A. 2015:

  • gare aggiudicate con frequenza agli stessi operatori
  • ripetuti affidamenti diretti ad uno stesso fornitore, per somme che sono appena sotto la soglia stabilita per legge (ad esempio, due affidamenti del valore di 39.990 euro nello stesso anno,a favore del medesimo fornitore!)
  • previsione di criteri di aggiudicazione della gara eccessivamente discrezionali o incoerenti rispetto all’oggetto del contratto;
  • gare aggiudicate con un’unica offerta valida.

footprints-303436_640Ecco invece alcune RED FLAG per le anomalie nella concessione di vantaggi economici a favore delle associazioni:

  • assegnazione di contributi ad associazioni appena costituite
  • concessione di contributi ingenti ad associazioni di piccole dimensioni, o che svolgono poche attività
  • concessione di un contributo di entità tale da generando un “utile” per l’associazione
  • oggetto del contributo descritto in modo talmente generico, da non consentire di identificare le attività che l’associazione ha svolto o intende svolgere
  • concessione di contributi per attività che non rientrano nelle competenze istituzionali del Comune.
  • concessione di contributi per attività non previste dallo statuto dell’associazione
  • mancata realizzazione o parziale realizzazione delle attività oggetto del contributo
  • realizzazione di attività diverse da quelle oggetto del contributo

Come chiarito in precedenza, non è detto che l’istanza anomala di un processo sia, automaticamente, una istanza corrotta. Tuttavia, in presenza di anomalie, è necessario un approfondimento: una INDAGINE INTERNA, finalizzata a capire perché le anomalie si sono generate. Il soggetto che esegue l’INDAGINE INTERNA

  • deve essere esterno all’ufficio “indagato”
  • deve conoscere adeguatamente il processo
  • deve coordinarsi con il RPCT (oppure coincidere con il RPCT)
  • deve avere libero accesso alle informazioni dell’ente
  • deve produrre evidenze documentali, a sostegno degli esiti dell’indagine interna
  • se non coincide con il RPCT deve sottoporre al RPCT i risultati dell’indagine.

L’INDAGINE INTERNA può prendere in considerazione tutte le istanze di un processo che hanno avuto luogo in un certo periodo di tempo, oppure un campione di tali istanze. Tutto dipende dal tempo e dalle risorse disponibili per l’indagine e dagli obiettivi del RPCT.

Le indagini interne sono uno strumento a cavallo tra prevenzione e contrasto ai fenomeni corruttivi. Possono servire infatti per identificare condotte anomale che non hanno rilevanza penale, ma che potrebbero degenerare in corruzione; oppure identificare tempestivamente condotte che integrano reati contro la pubblica amministrazione, da denunciare all’autorità giudiziaria. Nel primo caso si riduce la probabilità dell’evento corruttivo. Nel secondo caso si riducono i danni causati dalla corruzione, perché impedisce che il comportamento a rischio si possa ripetere nel tempo, generando sempre nuovi danni. 

 

6. L’ANTI-CORRUZIONE POSSIBILE (BASTA VOLERLO)

4b.jpgGli strumenti che vi abbiamo presentato possono sembrare inapplicabili nel quadro dell’attuale normativa anticorruzione e della cultura organizzativa delle pubbliche amministrazioni.

In effetti, è vero. E’ vero che molti RPCT non hanno un peso organizzativo tale da poter coordinare il sistema dei controlli ed avere accesso a tutte le informazioni dell’ente. E’ vero che molti responsabili d’ufficio inorridirebbero all’idea di dover simulare l’istanza anomala di un processo, cioè la gestione irregolare di un procedimento. Anche se poi gli stessi responsabili (consapevolmente o meno) gestiscono in modo anomalo i processi, a causa delle carenze di risorse, di tempo o di personale della amministrazione, sottovalutando il rischio di corruzione associato alle gestioni anomale.

Ma i limiti che abbiamo identificato fin qui sono limiti delle organizzazioni pubbliche, non negli strumenti proposti (STRESS TEST e INDAGINI INTERNE). La prevenzione della corruzione non può ridursi ad un mero esercizio intellettuale o limitarsi a verificare la legittimità dei procedimenti. I RPCT devono poter interagire con l’organizzazione, devono poterla “stressare” ed anche “indagare”. Perché i RPCT devono proteggere l’organizzazione dalla corruzione.

Gli STRESS TEST e lo sviluppo di RED FLAG per i sistemi di controllo interno sono inclusi tra i LEA (Livelli Essenziali Anticorruzione) identificate nel “Decalogo per la prevenzione della corruzione nella Sanità italiana” elaborato da ISPE-Sanità e @spazioetico e presentato il 6 giugno 2018. Ma potrebbero essere estesi anche ad altri settori della pubblica amministrazione. Certamente, per fare questo potrebbe essere necessario l’impegno della Politica (con la “p” maiuscola), affinché il Legislatore modifichi la normativa di riferimento (L. 190/2012 in primis) e consenta ai RPCT un margine di azione maggiore e una maggiore incisività delle politiche di prevenzione.

L’attuale Governo sembra essersi preso questo impegno, introducendo DASPO e agenti sotto copertura nel nuovo ddl anticorruzione. Ma queste innovazioni servono solo alla Magistratura per reprimere e sanzionare gli eventi di corruzione che ha già avuto luogo.

La strada per rendere più efficace La prevenzione è lunga e ancora molto in salita… 

 

P.S.: Esempi (inventati) di applicazione dello STRESS TEST:

  1. I dubbi del dottor Sagace: lo STRESS TEST sui processi di concessione di contributi economici (Enti Locali)
  2. Il file excel del dottor Speranza: lo STRESS TEST sul processo di controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni

Esempi (inventati) di applicazione di INDAGINI INTERNE:

  1. Un affare di famiglia: sulle tracce della corruzione

 

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La resa dello Stato controllore

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Il sottotitolo potrebbe essere: “Come la gestione patologica del processo di controllo mette a rischio un’intera collettività“.

Dovete sapere che conserviamo inalterata la passione innata per il processo, cosiddetto, di “controllo, vigilanza, ispezioni e sanzioni, un processo che qualifica l’azione amministrativa e che è più esposto a rischi corruttivi, tanto da essere stato messo sotto osservazione dall’ANAC a seguito dell’aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) del 2015. E questo, nonostante il fatto che esso sia assolutamente alla deriva in questo bizzarro Paese, tanto che questa circostanza, unitamente a molte altre, ci ha fatto pensare ad uno Stato sotto sequestro.

Talmente alla deriva che, da quando il viadotto Morandi è crollato, non passa giorno in cui i giornali non escano con qualche notizia sulla cosiddetta “resa dello Stato controllore“.

E’ del 1 settembre 2018 l’articolo, a firma Carlo Di Foggia e Francesco Ridolfi, uscito sul Fatto Quotidiano, che titola: “Autostrade, la A25 è a rischio. La resa del ministero: Controlli mai fatti per mancanza di personale”. Nell’articolo leggiamo, testualmente: “nel 2018 il Ministero delle Infrastrutture non è in grado di dire se un’autostrada sia sicura, anche se dubita che lo sia, visto che non ha effettuato i controlli per mancanza di personale. La questione riguarda l’autostrada Roma-Pescara-L’Aquila, ma forse è lo spaccato di un fenomeno più grande“.

Da dove nasce il rischio di corruzione nei controlli? La peculiarità di questo processo deriva dal fatto che il gioco delle “asimmetrie informative” è particolarmente interessante. 

Se stiamo a quanto raccontato nell’articolo appena citato apparso sul Fatto Quotidiano, possiamo descrivere in questo modo il gioco delle asimmetrie informative. In realtà ci sono ben due asimmetrie informative, dal momento che ci sono almeno due relazioni di agenzia:

  1. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (Collettività nazionale/cittadini titolari di diritti/elettori) e l’Agente (Ministero dei Trasporti), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente perseguendo l’interesse primario (sicurezza della mobilità autostradale). Si è discusso molto intorno a questa asimmetria informativa. L’opacità delle condizioni contrattuali alla base dei convenzionamenti e l’impossibilità di decifrare la reale funzione di vigilanza a carico del Ministero non ha permesso al Principale “Collettività nazionale” di operare un controllo in merito alla modalità di azione dell’Agente (Ministero dei Trasporti). Almeno non fino ai tragici fatti di Genova. Il Principale avrebbe dovuto avere la possibilità di accedere a dati e informazioni utili ad esercitare un controllo diffuso sull’operato del proprio Agente (MIT), ma per qualche strano caso della vita, mentre per le amministrazioni pubbliche italiane vige una normativa assai pervasiva sui cosiddetti “obblighi di pubblicazione”, per il comparto trasporti era in vigore una deroga. “Qual è la legge che impone allo Stato di tenere segrete le convenzioni con cui assegna le concessioni autostradali?” si domanda Maurizio Caprino sul Sole24Ore? “Nessuna“, risponde “...la segretezza è solo una prassi. Iniziata già ai tempi in cui gli accordi con i gestori li firmava l’Anas per conto dello Stato e gelosamente conservata quando l’ufficio competente è stato incorporato nel ministero delle Infrastrutture”. Tutto questo, nonostante la sollecitazione dell’Authority per i trasporti (ART) chiedeva che i contratti fossero resi pubblici, anche in ragione dei continui aumenti tariffari.
  2. Nel rapporto di agenzia che intercorre tra il Principale (PA/Ministero dei Trasporti) e l’Agente (operatore privato/concessionario di servizio pubblico), il Principale non è nelle condizioni di sapere se l’Agente sta effettivamente seguendo le sue istruzioni. La circostanza, assai poco meritoria della progressiva scarsità di personale non permette al Ministero di effettuare controlli sull’operato del concessionario, come chiaramente esplicitato dall’articolo che riportiamo: L’Ufficio (Ispettivo, ndr…) potrà eseguire visite di dettaglio per valutare l’effettivo avanzamento dello stato di degrado delle opere non appena saranno rese disponibili adeguate risorse di personale. Mancano infatti gli uomini, visto che i costi delle ispezioni sono a carico dei concessionari (particolare alquanto bizzarro non trovate? ndr…)”. E’ bene ricordare che la funzione di controllo serve proprio a ridurre le asimmetrie informative tra Principale e Agente nella particolare relazione di agenzia che prende vita dal rapporto di “concessione” (concedente e concessionario). Qui il rapporto è davvero assai “peculiare”, visto che “”Qualsiasi verifica strutturale sulle opere in concessione” è compito “del concessionario” (così in una nota del Ministero dei Trasporti ) e che “i controlli del concedente sono prioritariamente rivolti all’ottemperanza degli obblighi convenzionali“. E, ancora, “In buona sostanza nemmeno l’ente preposto al controllo (che è diventato operativo ben 17 anni dopo le privatizzazioni) ha la possibilità di valutare se il concessionario sta adempiendo pienamente a quanto stipulato nella convenzione“, così scrive Giovanni Drogo il 16 agosto 2018 su Next. 

Dunque, riepilogando abbiamo due asimmetrie informative:

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Le asimmetrie informative si ampliano nel tempo generando un elevatissimo rischio che riguarda sia la sicurezza sulle strade sia il verificarsi di eventi corruttivi. In tali circostanze, infatti, il processo comincia, letteralmente, a perdere pezzi.

Ora noi sappiamo bene che il processo di controllo prende avvio (INPUT) in soli tre modi: o su SEGNALAZIONE, o a seguito della PROGRAMMAZIONE interna oppure per INIZIATIVA d’UFFICIO.

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Ebbene, torniamo al caso citato nell’articolo del Fatto Quotidiano. Quando alcuni cittadini monitoranti, attraverso una puntuale SEGNALAZIONE, hanno messo sull’avviso lo stesso Ministero dei Trasporti sui rischi connessi alla cattiva manutenzione di un particolare tratto autostradale (Roma-Pescara/A24), l’Agente (MIT) ha giustificato proprio con la “carenza di personale” l’impossibilità di effettuare verifiche ispettive, cioè di dar seguito alla segnalazione.

Ecco, per l’appunto, un estratto dell’articolo del Fatto Quotidiano che mette in luce come si amplia la prima asimmetria informativa: “Il 28 agosto Placido Migliorino, dirigente della Direzione che vigila sulle concessionarie autostradali e responsabile dell’ufficio ispettivo di Roma prende carta e penna e risponde dall’associazione. Nuovo Senso Civico Onlus (cittadini monitoranti che operano per conto del Principale collettività nazionale/locale, ndr.): “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. 

E, ancora: “Spiega che “le uniche attività che quest’ufficio ha potuto espletare con le residue risorse rese disponibili sono state limitate all’effettuazione delle visite Pam (ordinaria manutenzione, ndr) e alle verifiche dei lavori dell’antiscalinamento. Conseguentemente – prosegue – non è possibile, allo stato attuale, dare un riscontro sui contenuti tecnici citati nella missiva”, ma nello stesso tempo “si condivide la manifestata preoccupazione resa dal Nuovo Senso Civico Onlus, sulla base delle poche visite eseguite da quest’Ufficio negli anni passati, circa la necessità di interventi urgenti di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltreché per la messa in sicurezza ai fini sismici delle opere”.

Pertanto, a seguito di una SEGNALAZIONE puntuale, il MIT non ha avuto possibilità di effettuare i dovuti controlli. Ma, vista la scarsità di risorse, nemmeno è riuscito a PROGRAMMARE alcuna azione ispettiva sul campo. Dell’INIZIATIVA d’UFFICIO, poi, nessuna traccia.

Di seguito, rappresentiamo graficamente (ed impietosamente, anche perché qui ci sarebbero precise responsabilità da individuare) il progressivo decadimento dell’INPUT del processo di controllo presso il MIT.

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La gestione «patologica» del processo è innescata dalla scarsità di risorse e dalla decisione di non dare seguito alle segnalazioni, per quanto circostanziate e per quanto esse individuino un elevato rischio per la sicurezza dei cittadini. Questi fattori interrompono lo sviluppo del processo di controllo. Ma cosa c’entra tutto questo con la corruzione? 

C’entra moltissimo! Dal punto di vista organizzativo, i reati di corruzione non emergono improvvisamente. Si comincia con alcune criticità nella gestione dei processi… che diventano sistematiche… (MALA GESTIO)…e che creano un contesto favorevole alla CORRUZIONE. Questa escalation graduale dalle criticità organizzative ai reati di corruzione può essere rappresentata con una «piramide del rischio».

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Riprendiamo, per un attimo, il processo di controllo del Ministero dei Trasporti. Nell’articolo del Fatto Quotidiano leggiamo: “Proprio martedì, in audizione al Parlamento, il ministro Danilo Toninelli ha dipinto un quadro desolante: in 10 anni il personale che deve vigilare è passato da 250 a 110 persone (non tutte qualificate), il budget per pagarli si è dimezzato (da 16,7 a 7 milioni) e i controlli calati dal 2011. “Ho l’impressione – ha spiegato – che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

Ed ecco che appare il vero protagonista della vicenda: il CONFLITTO DI INTERESSI. Nell’ultima affermazione, il Ministro esplicita chiaramente che la cattiva amministrazione del processo (mala-gestio) è ad un livello di “sistematicità” tale da fa intendere che non sia più guidata da errori e/o superficialità, ma che si siano inseriti INTERESSI SECONDARI che operano in netto contrasto con gli INTERESSI PRIMARI. Egli sta affermando, cioè, che la cattiva gestione non è causa accidentale, ma è volta a garantire un vantaggio a terzi (decisori pubblici e operatori economici privati). Egli, cioè, individua un vero e proprio “evento corruttivo”, che si verifica solo in presenza di interessi secondari. In assenza di questi, infatti, parleremmo di un processo gestito male e, quindi, di scarsa qualità del processo. Sarebbero ora il caso di approfondire a quali soggetti  appartenessero tali interessi secondari. 

Molto interessante, anche se davvero assai inquietante.

Infine, la vicenda che vi abbiamo appena raccontato sembra ricalcare per filo e per segno, un caso (“real-case scenario“) che noi utilizziamo in formazione, assai esemplificativo sul processo di “controllo, vigilanza, ispezione e sanzione”. Pertanto, se volete approfondire, prego accomodatevi

 

 

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A quando la concessione di servizi pubblici nel PNA?

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Il processo di concessione di servizio pubblico è da considerarsi ad altissimo rischio corruttivo. La fase di pianificazione, la scrittura della convenzione, l’applicazione di clausole, l’assegnazione e, infine, la fase di controllo sono tutte ad altissimo rischio, considerati gli interessi primari in gioco e gli interessi secondari che muovono individui e organizzazioni pubbliche e private.

Non ci vuole un genio per capirlo.

Allora, come si sono mosse le amministrazioni responsabili? Scopriamo che il livello di trasparenza del processo è pressoché nullo; in tutte le fasi, le clausole rappresentano un capestro per la parte pubblica con chiaro inquinamento del processo decisionale e mala-gestio; il controllo è delegato al soggetto controllato (ebbene sì, anche questo abbiamo dovuto sentire).

Ci piacerebbe che l’aggiornamento 2019 del PNA se ne occupasse, potremmo anche fornire utili indicazioni, se ce le chiedessero (ne dubito).

Occuparsi (seriamente) della concessione di servizi pubblici a privati sarebbe un vero passo verso la prevenzione della corruzione in Italia. 

#noallanticorruzionedellecarte

Divagazioni estive (2): le facce della corruzione

Mr Sleazy & Mr Wolf

Oggi vi proponiamo la nostra seconda “divagazione estiva”, da leggere sotto l’ombrellone. Oppure in casa (preferibilmente davanti a un ventilatore).

Molti ricorderanno quella “pubblicità progresso” del 1990, che diceva “AIDS, se lo conosci non ti uccide… Se lo conosci lo eviti”. Che, tra l’altro, nel 1993 finì nel mirino del Pool di Mani Pulite per una presunta tangente versata dalla Fininvest al Ministro della Sanità De Lorenzo (ma di cui nessuno è stato riconosciuto colpevole).

Qualcosa di simile si può dire della corruzione:

PUBBLICITà PROGRESSO

Conoscere la corruzione è il “cuore del problema”. Bisogna definirla. Senza usare i tecnicismi del codice penale, ma anche senza cadere nella semplificazione implicita nelle definizioni contenute nei PNA 2013 e 2015:

  • “abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati” (PNA 2013),
  • “assunzione di decisioni devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari” (PNA 2015).

Alcune notizie (finite recentemente su tutti i giornali cartacei e on-line) dimostrano chiaramente che entrambe le definizioni, pur essendo corrette, danno una rappresentazione troppo indifferenziata del fenomeno:

  • Nuovo Stadio della Roma. In questa vicenda la corruzione si genera dalla necessità di far combaciare gli interessi pubblici con quelli privati e da un mediatore incaricato informalmente dalla Giunta di tenere i contatti con i palazzinari della Capitale.
  • Torino: clienti in cambio di auto e cene. Un appuntato dei Carabinieri, in servizio presso il Tribunale di Torino si sarebbe adoperato per portare clienti a un avvocato e l’avvocato lo ha ricompensato rendendogli più facile la vita: interventi gratuiti da parte di un oculista, sconti presso una concessionaria d’auto usate, cene gratis al ristorante.
  • Basilicata: corruzione nelle aziende sanitarie locali. Il potere politico nomina, fiduciariamente, i Direttori Generali e i Commissari delle aziende sanitarie locali. E questi ultimi si “sdebitano”, manipolato concorsi pubblici e consulenze, per favorire candidati e professionisti raccomandati dalla politica.

La corruzione, insomma, ha molte facce diverse tra loro. E noi ve le vogliamo raccontare.
LE FACCE DELLA CORRUZIONE
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Mr Wolf e la Corruzione Sistemica. Risolveva problemi. In casa d’altri. Per questo l’avevano soprannominato Mr. Wolf, come il personaggio di Pulp Fiction. Ma anziché occuparsi di automobili piene di sangue, l’avvocato Luca Lanzalone si occupava di mettere a posto i casini della politica. Prima a Genova e a Crema (entrambe guidate dal PD) poi a Livorno e a Roma, con i 5 Stelle. A suo carico ci sono solo ipotesi di reato. Le indagini e l’eventuale processo potrebbero dimostrare la sua totale innocenza. Tuttavia, Lanzalone, il Signor Wolf de Noantri, è suo malgrado diventato il simbolo di un particolare tipo di corruzione: quella sistemica (altrimenti nota come “political corruption“). La corruzione sistemica spesso non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni ) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali. E’ una corruzione molto difficile da identificare, perché i diversi attori dialogano tra loro in modo indiretto, servendosi di mediatori (i cosiddetti faccendieri), che mettono a disposizione della rete corruttiva il loro patrimonio di conoscenze, informazioni e competenze. In molti casi non intacca la legittimità dei processi della pubblica amministrazione: i processi sono gestiti rispettando tutte le leggi, tutte le procedure; e tutti gli obiettivi della pubblica amministrazione vengono raggiunti … ma qualcosa, la corruzione sistemica, ha manipolato: la legge, le procedure e le logiche di programmazione.
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Mr Sleazy: la Corruzione Spicciola. Nessuno ha mai dedicato sequenze di film a Mr. Sleazy (il “Signor Squallido“), ma ne abbiamo parlato spesso nei nostri casi. Mr. Sleazy è un farabutto ed un opportunista: agisce “ai margini” della pubblica amministrazione, laddove sa che nessuno lo vede, e si inventa piccoli espedienti, approfittando del proprio ruolo di pubblico ufficiale. Mr. Sleazy ha molte facce, che raccontano tutta la bassezza della corruzione spicciola. Ha la faccia del carabiniere, che procura clienti all’avvocato e chiede in cambio cene gratis. Ha la faccia dell’ispettore sanitario, che chiede denaro agli esercizi commerciali (“tu mi paghi e io ti avviso prima di fare un’ispezione“) e poi si gioca tutta la mazzetta alle slot machine. Ha la faccia della funzionaria che usa la macchina del Comune per fare la spesa; dell’infermiere che avvisa l’impresa funebre quando un paziente muore; del responsabile del settore finanziario che si paga lo stipendio due volte. Il paragone con Mr. Wolf non regge: Mr. Wolf è un professionista della corruzione, Mr. Sleazy, invece, è un “morto di fame”, un accattone, un parassita. I due frequentano posti diversi e non si possono davvero soffrire. Se Mr. Wolf deve chiedere aiuto a qualcuno, per portare a buon fine i suoi affari, non si rivolge a Mr. Sleazy… Ma a Mr. Burocrate, cioè al “tecnico” della corruzione.
Anger management problems

Mr Burocrate: la Corruzione Amministrativa. Mr. Burocrate è bravissimo nel suo lavoro. Tutti riconoscono le sue competenze e la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati dalla sua amministrazione. Conosce molto bene le norme, le procedure e le prassi che regolano il suo settore. Le conosce talmente bene, da riuscire a manipolare i processi, per favorire interessi privati. Per poter agire indisturbato, Mr. Burocrate ha bisogno di due cose:

  • deve avere il potere di gestire i processi (o alcune fasi dei processi),
  • i processi che gestisce devono devono essere vulnerabili.

Mr. Burocrate è il simbolo della corruzione amministrativa, cioè di quella corruzione che si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Mr. Burocrate va d’accordo con tutti: con Mr. Wolf, da cui può ricevere protezione e nuovo potere; ma anche con Mr. Sleazy. Spesso Mr. Sleazy è un collaboratore di Mr. Burocrate e Mr. Burocrate tollera le sue bassezze per renderlo proprio complice.

Stiamo semplificando, ovviamente: Wolf, Sleazy e Burocrate non esistono. Spesso, nella realtà, i confini tra corruzione sistemica, amministrativa e spicciola sono sfumati un singolo fenomeno corruttivo può avere tratti che rimandano a tutti i tipi di corruzione. Tuttavia, se accettiamo questa semplificazione, possiamo scoprire cose interessanti sulla corruzione
CONTESTO ESTERNO E CONTESTO INTERNO

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I termini contesto esterno e contesto interno sono entrati nel vocabolario di tutti gli RPCT dopo l’approvazione del PNA 2015. Il Contesto interno, da tenere in considerazione per la valutazione del rischio corruttivo, è l’organizzazione; mentre il contesto esterno è l’ambiente in cui l’organizzazione è inserita: l’ambiente che la pubblica amministrazione governa e con cui interagisce.

Corruzione Sistemica, Amministrativa e Spicciola interagiscono in modi molto diversi con il contesto interno ed esterno. Usando una metafora medica, potremmo dire che Mr. Wolf, Mr. Sleazy e Mr. Burocrate sono agenti patogeni che aggrediscono parti diverse dell’organismo (organizzazione+ambiente).

COMPLETO

La Corruzione Amministrativa (Mr. Burocrate) è “specializzata” ad aggredire il contesto interno. Manipola i processi, sfruttando le loro vulnerabilità. La Corruzione Sistemica (Mr. Wolf) agisce invece a cavallo tra organizzazione e ambiente: è un meccanismo di regolazione degli interessi che “circolano”nel contesto interno ed esterno. La Corruzione Spicciola, infine (Mr. Sleazy), è una specie di parassita che approfitta dell’organizzazione, per accumulare utilità provenienti dall’ambiente. Questo ultimo tipo di corruzione dipende fortemente dal fattore umano:dalla qualità dell’agente pubblico. Dalla sua onestà. In generale dai suoi valori.

Anche in questo caso stiamo semplificando. Ma questa semplificazione ci consente di capire una serie di cose:

  • La mappatura dei processi e la valutazione del rischio di corruzione possono (sempre se correttamente eseguiti) identificare solo la Corruzione Amministrativa;
  • La Corruzione Spicciola potrebbe sfuggire alla mappatura dei processi (che non prende del tutto in considerazione la qualità degli agenti pubblici) e si può prevenire agendo sul piano etico e favorendo le segnalazioni di condotte illecite da parte dei dipendenti (whistleblowing) e dei cittadini;
  • La Corruzione sistemica è invisibile, perché gli accordi corruttivi possono generarsi fuori dall’organizzazione e poi scaricarsi sui processi; ma può essere contrastata monitorando i processi attraverso indicatori di anomalia, per identificare tempestivamente eventuali condotte illecite.

GOVERNARE, SUPPORTARE E OPERARE

Ma proseguiamo il cammino dentro la nostra metafora medica:

  • corruzione = agente patogeno.

I tre mister della corruzione, quando aggrediscono il contesto interno, prendono il controllo di specifiche funzioni dell’amministrazione. Fuor di metafora:

  • La Corruzione Spicciola interferisce con le funzioni operative (che eseguono il processo) e non deve necessariamente distorcere la struttura dei processi.
  • La Corruzione Amministrativa aggredisce le funzioni di supporto (quelle che rendono possibile l’esecuzione del processo) e quasi sempre manipola i criteri decisionali, le prassi, le procedure e le informazioni.
  • La Corruzione Sistemica, infine (come abbiamo visto) sorge e si sviluppa quasi sempre fuori dall’organizzazione ed aggredisce le funzioni di governo (funzione legislativa, allocazione delle risorse, programmazione strategica,programmazione operativa, ecc…).

I tre tipi di corruzione possono ricorrere anche nello stesso processo, ma localizzate in punti diversi. Prendiamo il caso dei processi di controllo esterno (ispezioni presso le aziende, controlli anagrafici, sopralluoghi presso i cantieri, ecc…)

controlli 1

I controlli sono un processo complesso,costituito da attività di diverso tipo:

  • Attività operative: l’esecuzione del controllo;
  • Attività di supporto alle attività operative: gestione delle segnalazioni, campionamento, assegnazione del controllo, gestione delle sanzioni e del contenzioso;
  • Attività di governo del processo: programmazione e controlli interni.

Adesso possiamo fare un gioco: “Indovina dove?” Cioè: indovina dove colpirà ciascun tipo di corruzione….

Indovina-chi

controlli 2

Mr. Sleazy agisce sempre alla periferia dei processi e quindi aggredirà l’esecuzione del controllo, che è una attività operativa. Potrebbe anche manipolare le attività successive al controllo (gestione delle sanzioni e contenzioso) o cercare di pilotare l’assegnazione dei controlli, ma per fare queste cose deve avere la complicità di Mr. Burocrate.

controlli 3

Mr. Burocrate è in grado di manipolare tutte le attività di supporto: dalla gestione delle segnalazioni alla gestione del contenzioso. Quindi il rischio di Corruzione Amministrativa è molto diffuso nei processi di controllo. L’azione di Mr. Burocrate si può estendere anche alle attività di governo del processo e incidere sulle logiche di programmazione delle attività e dei controlli. Tuttavia, il vero pericolo per le attività di governo è rappresentato da Mr. Wolf.

controlli 4

A Mr. Wolf non piace “sporcarsi le mani” dentro i processi. Preferisce manipolare i processi dall’esterno, agendo sulla fase di programmazione. In questo modo può, a suo piacimento, non far partire i controlli oppure indirizzarli dove vuole lui. Mr. Wolf non manipola le logiche di programmazione: lui decide le logiche di programmazione. La corruzione sistemica è invisibile perché può incidere sulla normativa di settore (può cambiare le leggi), sugli obiettivi strategici e sulla destinazione delle risorse umane e finanziarie. In questo modo il processo viene eseguito correttamente, ma ad essere corrotte sono le regole che guidano il processo.

Vogliamo chiudere questa seconda divagazione estiva senza proporre delle soluzioni. Ma solo proponendo una cosa: qualunque misura di prevenzione deve tenere conto della complessità dei fenomeni corruttivi ed adattarsi alle loro dinamiche.

La L. 190/2012 non è in grado di prevenire una corruzione diversa da quella amministrativa. E alcune recenti proposte,come l’introduzione del DASPO ai corrotti o degli agenti provocatori non ci sembrano idonee ad arginare un fenomeno così complesso.

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