@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Archivi Categorie: DIMENSIONE ORGANIZZATIVA

Lo strano caso della Fondazione Musei Civici della Val Ladra. Prevenire la corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.

partecipate_3

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Sempre più spesso @spazioetico viene chiamato a realizzare percorsi formativi sulla prevenzione della corruzione nelle società e enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A..

Ci viene espressamente richiesto di sviluppare scenari e casi (dilemmi etici, real-case scenario) che riguardano processi organizzativi e relazioni che si strutturano, si sviluppano e “tossificano” all’interno oppure “intorno” a queste complesse organizzazioni.

In questo post vi presentiamo un caso che abbiamo ideato per un webinar IFEL dal titolo: Anticorruzione applicata alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle P.A.“.

Come vedrete, questo caso mostra con una certa evidenza i limiti di un approccio esclusivamente orientato alla mappatura dei processi e all’analisi dei rischi; da qualche tempo @spazioetico si interroga sull’opportunità di mettere al centro della prevenzione della corruzione le “RELAZIONI” delle varie componenti che giocano un ruolo all’interno delle organizzazioni pubbliche e private controllate e partecipate.

 

  1. INTRODUZIONE

Da dove si genera il rischio di corruzione nelle controllate/partecipate?

  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per un privato (legge 190/2012)?
  • Davvero si genera sempre e solo dalla condotta degli AGENTI, cioè dei dipendenti, volta a determinare un vantaggio per l’Ente (legge 231/2001)?

Assai spesso, il rischio che si genera è, invece, di sistema (corruzione sistemica).

Talvolta, le complesse dinamiche della gestione del consenso politico possono trasformare l’Ente da strumento per la promozione degli interessi della collettività a valvola di compensazione di interessi privati.

In questo caso, il rischio si scarica su tutti i processi della società.

Bisogna osservare il fenomeno… occorre identificare i soggetti a rischio (organi di indirizzo dei Comuni) ed i processi su cui essi possono maggiormente interferire.

Infatti, teoricamente l’organizzazione è guidata dal CdA, sostanzialmente, invece, potrebbero verificarsi forti interferenze prodotte dai vertici delle amministrazioni (PRINCIPALE).
2. IL CASO

P1.png

Derubo di Sopra, Frego di Sotto e Intasco Piano sono tre Comuni della Val Ladra, in provincia di Malavita.

Il loro territorio è ricco di storia.

Tra il XV e il XVIII secolo, infatti, gli abitanti di Derubo, Frego e Intasco hanno intrattenuto fiorenti attività commerciali con le Americhe e con l’Egitto.

P2.png

Le ricche famiglie valladrine, di ritorno da quelle terre lontane, hanno portato numerose opere d’arte, oggi custodite nei tre principali musei della Val Ladra:

  • Il museo egizio di Derubo di Sopra,
  • Il museo delle civiltà Pre-Colombiane di Intasco Piano,
  • Il museo della Pirateria di Frego di Sotto.

p3.png

Per gestire e valorizzare questo straordinario patrimonio artistico, i tre Comuni, nel 2001 hanno costituito la Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), interamente controllata dalla Pubblica Amministrazione.

La Fondazione ha, quale scopo statutario la gestione dei tre musei e la promozione di attività culturali.

La Fondazione è retta da un Consiglio di Amministrazione, composto da tre membri (uno per ciascuno dei comuni controllanti).

p4.png

Il dott. Onofrio Onesti, direttore generale della Fondazione, dal 2017 è anche RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione). La Fondazione MCVL, infatti, è tenuta ad adeguarsi alla normativa anticorruzione della L. 190/2012.

p5.png

Il dott. Onesti inizia ad elaborare un PTPC, contenente le misure integrative per la prevenzione della corruzione, in collaborazione con l’avvocato Alfio Arraffo, che è OdV (Organismo di Vigilanza) della Fondazione.

La MCVL infatti ha adottato anche un Modello Organizzativo, ai sensi del d.lgs. 231/2001.

Onesti e Arraffo analizzano il contesto esterno e interno della Fondazione, mappano i processi e definiscono adeguate misure di controllo.

In particolare, l’ODV e il RPCT hanno coordinato le misure previste dal Modello 231 e dal PTPC, secondo questa logica:

  • Il Modello 231 contiene misure di prevenzione della corruzione attiva (un esponente della Fondazione MCVL offre denaro o altre utilità ad un soggetto pubblico, per procurare un vantaggio alla Fondazione),
  • Il PTPC contiene misure di prevenzione della corruzione passiva (un esponente della Fondazione MCVL chiede o riceve denaro o altre utilità ad un soggetto privato).

PARTECIPATE_1

Il dottor Onesti e l’avv. Arraffo sono molto soddisfatti del loro lavoro. Il PTPC e il Modello 231 sono perfettamente coordinati e gestiscono completamente il rischio di corruzione attiva e passiva della Fondazione MCVL.

Il CdA della Fondazione approva il PTPC e le modifiche al Modello 231, che vengono trasmessi via e-mail anche ai Direttori dei 3 musei gestiti dalla Fondazione.

p6.png
Lucio Lestofanti, direttore del museo della Pirateria di Frego di Sotto, legge l’e-mail del Direttore Generale della Fondazione e si preoccupa.

Prende il telefono e chiama qualcuno:

«Sindaco, abbiamo un problema! La Fondazione ha appena approvato un PTPC e ha aggiornato il proprio Modello 231.

Hanno introdotto dei nuovi controlli, per la prevenzione della corruzione negli enti in controllo pubblico! Deve essere roba tosta! Fatta seguendo le linee guida di ANAC!

p7

Dobbiamo stare attenti e non fare passi falsi… se ci scoprono è un casino…».

Lestofanti sta parlando al telefono con Domenico De Predo, Sindaco di Frego di Sotto, che lo ha contattato qualche mese prima, per chiedergli un grosso favore.

«E’ un cosa molto riservata, Lestofanti…

Ne parlo a te, perché so che sei un uomo di fiducia…

Ho un “debito” con il presidente di ASSO LADRA (l’associazione degli industriali della Val Ladra), l’ing. Ignazio Inquino.

p8.png

L’ing. Inquino si è molto adoperato, per sostenere la mia campagna elettorale.

Adesso che sono stato eletto, l’ing. Inquino mi ha detto che suo figlio, Ignavo Inquino, cerca lavoro e gli piacerebbe lavorare in un museo.

p9.png

«…Ovviamente, caro il mio Lestofanti, non è una operazione priva di rischi.

La Fondazione MCVL non deve accorgersi di nulla.

E se tutto va a buon fine, ti assicuro che mi farò valere presso il CdA della Fondazione MCVL, per farti diventare Direttore Generale, al posto di quel rompiscatole di Onofrio Onesti!»

Non è che puoi chiedere alla Fondazione di bandire un concorso, per assumerlo al “nostro” Museo della Pirateria?

Servirebbe solo dargli una “spintarella».

p4

Ora, però, quel rompiscatole di Onofrio Onesti sembra aver messo i bastoni tra le ruote a Lestofante e De Predo.

Il suo sistema “integrato” di prevenzione della corruzione attiva e passiva (PTPC e Modello 231) riuscirà a fermare quei due farabutti?

Analizziamo meglio la situazione.

L’accordo tra De Predo e Lestofanti coinvolge 4 “protagonisti”, che hanno ruoli diversi e agiscono in vario modo, per inseguire vantaggi personali di diverso tipo. La situazione è riassunta nella tabella seguente:

tab_1.jpg

Siamo di fronte ad una vera e propria rete di corruzione sistemica, che coinvolge numerosi soggetti, che si scambiano favori (MUNUS) e perseguono interessi politici e personali.

L’interferenza nei processi della Fondazione MCVL non soddisfa gli interessi di un singolo protagonista, ma gli interessi “diffusi” e supportati nella rete.

Il rapporto 1-a-1 tra corrotto e corruttore “salta”.

Il direttore del museo favorirà il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma non chiederà denaro o utilità al figlio del presidente: ci penserà il sindaco a farlo diventare Direttore Generale.

Il direttore del museo, inoltre, commetterà un reato, favorendo il figlio del presidente di ASSO LADRA, ma lo scambio occulto che genera questa condotta illecita è tra il sindaco e il presidente di ASSO LADRA, che sono i veri “registi” della dinamica collusiva.

partecipate_2.png

p6

Lucio Lestofanti, il Direttore del Museo della Pirateria, si prende alcuni giorni per leggere i protocolli e le misure di prevenzione previste dal PTPC e dal Modello 231 per la gestione dei concorsi pubblici, per l’assunzione di personale presso i Musei della Fondazione MCVL.

Leggiamoli anche noi.

tab_2_partecipate.png

Lucio Lestofanti, dopo aver letto attentamente il PTPC e il Modello 231, telefona felice a Domenico De Predo: «Nessun problema, signor sindaco! Possiamo favorire l’assunzione del figlio del presidente di ASSO LADRA.

p7

Nessuno se ne accorgerà!»

Perché Lestofanti è così sicuro di sé e già pregusta la futura nomina a Direttore Generale della Fondazione?

La risposta è semplice: la partecipazione di Ignavo Inquino, figlio del presidente di ASSO LADRA non apparirà anomala, alla luce dei controlli previsti dal sistema di prevenzione messo in piedi dal RPCT e dall’ODV. Infatti:

tab_3_partecipate.png

p9

Il figlio del presidente di ASSO LADRA vince il concorso e comincia a lavorare presso il Museo dei Pirati di Frego di Sotto.

p7

Il Sindaco è molto soddisfatto e mette in atto la seconda parte del suo piano.

Comincia a scrivere al CdA della Fondazione, lamentando presunte inefficienze nella promozione del patrimonio museale di Frego di Sotto.

In particolare, lamenta le scarse doti manageriali e la scarsa preparazione culturale del Direttore Generale, Onesto Onofri.

Dopo alcuni mesi, non ricevendo risposta dal CdA, si rivolge agli altri due Comuni, minacciando di uscire dalla Fondazione e gestire in modo autonomo il Museo della Pirateria.

Questa “mossa” innesca una serie di interlocuzioni incrociate tra Comuni e CdA, che si concludono con il seguente accordo tra Comuni e CdA:

  • Il Comune di Frego di Sotto non uscirà dalla Fondazione MCVL,
  • Il Comune di Frego di Sotto potrà mettere un uomo di propria fiducia come Direttore Generale della Fondazione.p6

Ovviamente, l’uomo di fiducia è Lucio Lestofanti.

p4

Onofrio Onesti viene rimosso dal suo incarico, mantenendo però il ruolo di RPCT, alle dirette dipendenze del nuovo Direttore Generale.

… Una storia triste.

Che dimostra quanto sia difficile prevenire davvero la corruzione.

PER FORTUNA, CERTE COSE SUCCEDONO SOLO IN VAL LADRA (PROVINCIA DI MALAVITA) IN TUTTO IL RESTO D’ITALIA LE COSE VANNO MOLTO, MOLTO MEGLIO!

… SPERIAMO!!!!!
3. CONCLUSIONI

Come si può affrontare la sfida della complessità del fenomeno corruttivo, in riferimento alle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici?

In realtà, sono le amministrazioni “controllanti” a cui spetta il ruolo di esercitare, per l’appunto, un controllo. Guardate come potrebbe andare a finire l’intera vicenda…

P11.png
Il dottor Rossi è Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune di Derubo di Sopra. Tra i suoi compiti, egli effettua il monitoraggio annuale sui dati economico-gestionali degli Enti controllati e partecipati.
Mentre sta svolgendo alcuni controlli di routine sulla Fondazione M.C.V.L. (Fondazione Musei Civici della Val Ladra), controllata del suo Comune e di altri 2 Comuni della Provincia di Malavita, si accorge che la stessa sta predisponendo un incarico di collaborazione professionale per una attività di marketing e comunicazione che la Fondazione avrebbe messo in campo nel secondo semestre di quell’anno.
Facendo dei controlli incrociati, il dottor Rossi si accorge che tale attività di comunicazione non appare nella tabella dei costi annui preventivati e nell’organigramma della Fondazione la funzione che viene specificamente richiesta risulta già presente.
Inoltre, recentemente il Comune ha fissato stringenti obiettivi di contenimento della spesa a carico dell’Ente controllato.
Verificando meglio, si accorge che l’Organismo di Vigilanza della Fondazione non ha comunicato alcuna anomalia al responsabile della struttura competente nella sua attività di controllo.
Il dottor Rossi decide di…


 

Decidete voi il finale, come in un Black Mirror Bandersnatch qualsiasi… In Bandersnatch, è lo spettatore che prende le decisioni per il protagonista.

Sarà questa la nuova frontiera della formazione attraverso casi e dilemmi etici?

 


Licenza Creative Commons

Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.


Cfr. “L’azzardo morale del Principale”. Prevenire la corruzione nelle società e negli enti privati controllati dalla pubblica amministrazione. di Andrea Ferrarini @spazioetico

Cfr. WEBINAR IFEL del 9 maggio 2017, «Anticorruzione: l’applicazione alle società ed agli enti di diritto privato in base allo schema di linee guida ANAC»

Su MEPA il nuovo catalogo 2019 dell’offerta formativa di @spazioetico

Rossiwatching.jpg

Carissimi lettori di @spazioetico. Ogni tanto anche noi ci facciamo un po’ di pubblicità. Abbiamo pubblicato il nuovo CATALOGO 2019 dell’offerta formativa presente su MEPA.

Per accedere al catalogo occorre essere registrati in MEPA. Poi, occorre cercare @spazioetico sulla sezione “CERCA IMPRESA“, inserendo la ragione sociale: “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”, oppure inserendo la partita IVA: “10495360967”.

Quando appare la tabella con il risultato della ricerca, occorre cliccare sui “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE“.

A questo punto si aprirà (speriamo) la pagina dell’impresa “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In basso a destra occorre cliccare su “VAI AL CATALOGO“.

Per facilitarvi la vita, abbiamo pensato di pubblicare il catalogo anche qui su @spazioetico:

Catalogo_MEPA@spazioetico

 

Le novità di quest’anno sono molte. In particolare:

6AECOLOGIA (o ETICA) DELLE RELAZIONI DELL’AGENTE PUBBLICO. Relazioni asimmetriche, relazioni di scambio e conflitti di interessi: come riconoscerle e gestirle.

Questo nuovo corso è disponibile sia nel formato con un unico formatore (Massimo Di Rienzo o Andrea Ferrarini), sia in quello con due formatori (Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini).

Un aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC è l’etica delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti dei singoli. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi degli eventi corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

 

TrasparenzaTRASPARENZA E PRIVACY. Data governance, bilanciamento tra interessi, soluzioni organizzative.

Anche questo corso è disponibile sia nel formato con un unico formatore (Massimo Di Rienzo o Andrea Ferrarini), sia in quello con due formatori (Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini).

Abbiamo deciso, anche a seguito dell’intensa attività di formazione dello scorso anno in materia di Accesso Civico Generalizzato, di offrire un nuovo percorso dedicato al rapporto, spesso controverso, tra trasparenza e privacy, anche a seguito dell’entrata in vigore del novo Regolamento europeo.

Per qualsiasi informazione sui nostri prodotti e per costruire insieme percorsi personalizzati, non esitate a contattarci:

ACCEDI QUI ALLA PAGINA DEDICATA ALL’OFFERTA FORMATIVA DI @SPAZIOETICO.

C’E’ VITA OLTRE LA MAPPATURA DEI PROCESSI? La prevenzione della corruzione secondo @spazioetico

lifebeyond2

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico, benvenuti nel 2019! Un anno in cui, certamente, non assisteremo all’estinzione della corruzione (come auspicato da illustri esponenti ministeriali), ma in cui non verrà meno l’impegno di tutti noi, per garantire l’integrità delle scelte pubbliche.

Gennaio è tempo di bilanci, più che di progetti: come è stato per voi il 2018? Noi siamo stati molto impegnati a scrivere il nostro Manuale sull’accesso civico generalizzato, a fare corsi di formazione e a costituirci in Associazione Professionale. E per noi l’anno è volato via in fretta!

4 stagioni

Sembra ieri che scrivevamo le divagazioni estive e le escursioni d’autunno … ed invece è già passato anche Capodanno! ANAC ha pubblicato il suo nuovo PNA e le pubbliche amministrazioni stanno finendo di aggiornare i PTPC per il triennio 2019 – 2021. E sì! L’aggiornamento annuale del PTPC, croce e delizia dei responsabili della prevenzione della corruzione. Non hai nemmeno tempo di attuarlo, il Piano Triennale, che già lo devi aggiornare!
Perché mai se il piano è triennale, deve essere aggiornato ogni anno? Forse questo garantisce una maggiore efficacia dell’anticorruzione? Lo dubitiamo. Chiunque conosca un minimo il funzionamento delle organizzazioni, sa quanto sia difficile “rompere” le prassi, modificare le procedure, diffondere i valori. Ci vogliono tempi lunghi e un forte investimento da parte della dirigenza.

cantone

Ma dobbiamo tenerci i nostri dubbi e adeguarci alla volontà di ANAC (Comunicato del Presidente ANAC del 16/03/2018): “la necessaria integrazione degli obiettivi di trasparenza con il piano della performance necessita di una loro previsione annuale nell’ambito della programmazione su base triennale. Si richiama, pertanto, l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo Piano Triennale, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020). È, altresì, necessario che ad ogni Piano siano allegate le mappature dei processi.

Ma cosa dovranno scrivere i RPCT nell’aggiornamento dei PTPC? Il nuovo PNA non ci aiuta a trovare una risposta a questa domanda: la sua “Parte Generale”, infatti, non propone strategie di sviluppo dei sistemi di prevenzione, ma si limita a tornare su tematiche già trattate nei precedenti PNA (ambito di applicazione della L.190/2012, aggiornamento dei PTPC, Ruolo e poteri, requisiti e revoca del RPCT, rapporti fra ANAC e il RPCT, trasparenza e privacy, codici di comportamento, pantouflage e rotazione del personale). Molto più interessanti sono gli approfondimenti della “Parte Speciale” del PNA, in cui viene analizzato il rischio associato ad attività che hanno un forte impatto sui cittadini e che sono trasversali a diverse pubbliche amministrazioni: la gestione dei rifiuti e la gestione dei fondi strutturali.

gorgo-barca-corbis-672

Ma la Parte Speciale, per quanto ben fatta, non può compensare la carenza di indicazioni di carattere generale. Nel PNA 2015 ANAC ha auspicato un “cambio di rotta” nella strategia di prevenzione ed ha indirizzato le pubbliche amministrazioni a mappare (cioè analizzare) i propri processi, per migliorare la qualità dei PTPC. In questi anni molte amministrazioni hanno effettivamente mappato i processi (chi più, chi meno, chi meglio, chi peggio, in assenza di indicazioni metodologiche da parte di ANAC) e adesso forse sarebbe il caso di dare loro delle indicazioni per il futuro. Sarebbe il caso di spiegare (non solo agli RPCT, ma anche agli altri dipendenti pubblici che lavorano nella P.A. e ai cittadini che dalla P.A. ricevono servizi) in che direzione sta andando (o in che direzione si vuole che vada) l’anticorruzione italiana, dopo il cambio di rotta dell’ormai lontano 2015.

Eh sì, perché un cambio di rotta senza una direzione potrebbe far naufragare la nave dell’anticorruzione, oppure farla tornare indietro. Fuor di metafora: l’analisi del rischio potrebbe ridursi ad una attività fine a se stessa o diventare un mero adempimento burocratico.

 

1. Un A.N.A.C.OLUTO: il PNA 2018 e l’anticorruzione sospesa

Il PNA 2018 sembra insomma un “anacoluto”, cioè un costrutto sintattico in cui il primo elemento, la Parte Generale, appare campato in aria e messo in rilievo, rispetto alle successive Parti Speciali.

Più in generale, l’anticorruzione pare essere sospesa tra il passato (mappatura dei processi) e un futuro incerto, galleggiando in un presente in cui il legislatore stesso, con l’approvazione della “Legge Spazzacorrotti”, intende privilegiare la repressione e non tenere in alcun conto la prevenzione. In questo scenario, quali dubbi sorgeranno nella testa degli RPCT, intenti ad aggiornare i propri piani triennali? Proviamo a descriverli, con l’aiuto di quattro improbabili amici RPCT!

narciso
Narciso Vanesi è RPCT del Comune di Gray (AO). Negli ultimi anni ha mappato tutti i processi del Comune ed è molto soddisfatto del suo lavoro. Così soddisfatto, che ha stampato tutti documenti che descrivono la mappatura dei processi, li ha incorniciati e li ha appesi alle pareti del suo ufficio! Ogni volta che guarda un processo incorniciato, si sente rassicurato. Ha come la sensazione di avere tutto sotto controllo. Ma è veramente tutto sotto controllo? Narciso Vanesi ogni tanto (non molto spesso però) ha qualche dubbio. Forse dovrebbe stampare i processi e appenderli in tutti gli uffici del Comune? O forse dovrebbe chiedere agli uffici del Comune se le sue analisi (che ha fatto da solo, chiuso nel suo ufficio) sono corrette?

dubbio
Valentina Del Dubbio è RPCT dell’Azienda Sanitaria Locale di Amleto (BO). Valentina del Dubbio ha un grandissimo dubbio. Ha una domanda che la assilla e che va ripetendo a tutti quelli che incontra: “Adesso che ho mappato tutti i processi dell’Azienda, cosa farò nel triennio 2019 – 2021?”. Nessuno sa darle una risposta. A dire il vero i suoi colleghi della Psichiatria avrebbero una soluzione ai suoi problemi: un ansiolitico … Dopo molte insonni, finalmente una risposta balena nella sua mente: “Nel prossimo triennio… li rimappo tutti!”

ignara
La Dott.ssa Mia Insaputa, è responsabile dell’ ufficio Risk Management di una Agenzia Ministeriale. Negli ultimi anni ha messo in piedi un sistema integrato di gestione del rischio che analizza i dati di processo per identificare gli eventi critici. Nel suo sistema di risk management ha incluso anche i rischi associati ai reati contro la pubblica amministrazione, che potrebbero essere commessi dai dipendenti dell’Agenzia. E adesso si sta chiedendo se sia il caso di includere i rischi derivanti dalla gestione delle informazioni e dalla violazione del diritto alla privacy. Mia Insaputa è una RPCT che lavora molto bene … peccato che non sa di esserlo!

A cartoon illustration of a doctor looking confused.
Errico Fordini, RPCT dell’Azienda Ospedaliera “Santi Presto e Bene” è molto stupito! Negli ultimi anni ha fatto di tutto per rendere più efficienti i processi della sua Azienda, per soddisfare gli stakeholder e per standardizzare i comportamenti organizzativi. Alcuni giorni fa si sono presentati dei signori eleganti, nel suo ufficio. Errico Fordini pensava fossero degli ispettori di ANAC, venuti a complimentarsi con lui, per il suo modo non burocratico di fare anticorruzione… Invece erano gli auditor di una società di consulenza, venuti a certificare ISO 9001 il suo Ospedale!

 

2. I limiti della prevenzione

Cosa ci suggeriscono i nostri amici RPCT? In primo luogo ci suggeriscono che è necessario andare oltre la mappatura dei processi, e migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di monitorare gli eventi corruttivi. La mappatura dei processi, infatti, è un esercizio di valutazione del rischio, che non serve a capire come la corruzione si genera, ma dove si genera. La mappatura dei processi, infatti, identifica i processi che sono maggiormente vulnerabili alla corruzione e lo fa legando il rischio di corruzione alla “mala-gestio“, cioè al cattivo funzionamento della “macchina amministrativa”.

Valutare e gestire il rischio (cioè diminuire la probabilità che la corruzione abbia luogo) è senza dubbio fondamentale. Ma è una attività che si realizza introducendo controlli sui processi e standard di comportamento (procedure, regole di condotta) per le persone. E purtroppo esiste un limite alla possibilità di introdurre regole e controlli all’interno delle organizzazioni:

  • troppi controlli rallentano l’esecuzione dei processi ed incidono negativamente sulla performance organizzativa,
  • troppe regole finiscono per immobilizzare la capacità decisionale delle persone (ipengiofobia).

Di conseguenza, non esiste il sistema di prevenzione perfetto (cioè in grado di azzerare il rischio). Anche se disponessimo di strumenti di valutazione affidabili (di cui non disponiamo, visto che l’unico strumento di misurazione del rischio di corruzione elaborato da ANAC, l’allegato 5 del PNA 2013,non è affidabile), anche se avessimo a disposizione misure di prevenzione efficaci e attuabili al 100%; il controllo totale delle persone e dei processi finirebbe per annientare le persone e l’organizzazione.

Purtroppo è così: i PTPC non possono escludere che la corruzione abbia luogo e gestiscono solo parzialmente i fattori di rischio che rendono vulnerabili i processi. Perché “the show must go on”: le P.A. devono garantire la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi, anche assumendosi il rischio della corruzione.

Diventa quindi necessario capire come si genera la corruzione, per identificare tempestivamente gli eventi corruttivi che si verificano nonostante l’esistenza di un sistema di prevenzione.

 

3. L’innesco della corruzione

I fattori che incrementano il rischio di corruzione (scarsa chiarezza delle regole, carenza di personale, mancanza di procedure, assenza di rotazione, frazionabilità, rilevanza economica, complessità delle operazioni da svolgere, ecc…), rendono vulnerabili i processi, ma non innescano la corruzione.

La corruzione, infatti, viene innescata dall’azzardo morale dell’agente pubblico, che agisce in una situazione di conflitto di interessi, cioè in una situazione in cui degli interessi secondari (dell’agente o di soggetti terzi) entrano in conflitto con gli interessi primari del Principale, cioè della Pubblica Amministrazione.

La valutazione del rischio, come la qualità, si concentra sui processi. L’analisi degli inneschi si concentra sugli interessi in gioco, interni ed esterni alla pubblica amministrazione e sulle relazioni che “supportano” tali interessi.

Di seguito alcuni obiettivi e alcune attività che le pubbliche amministrazioni potrebbero inserire nei loro PTPC, da realizzare nel prossimo … decennio. Tenetevi forte! Stiamo cercando di raccontarvi l’anticorruzione del futuro!

 

4. Fuori dal tunnel! C’è vita oltre la mappatura dei processi! 

a) La Mappatura degli interessi. Visto che gli eventi corruttivi sono innescati dai conflitti di interessi (o meglio, dall’azzardo morale che risolve tali conflitti, favorendo degli interessi secondari), allora mappare gli interessi è la prima cosa da fare. La mappatura degli interessi può essere vista come una evoluzione della mappatura dei processi, perché associa a ciascun processo a rischio:

  • gli stakeholder (esterni ed interni) coinvolti nel processo,
  • gli interessi primari, che il processo intende promuovere,
  • gli interessi secondari degli stakeholder.

Gli stakeholder esterni sono gli utenti, le imprese e qualunque altra persona fisica o giuridica che entra in relazione con l’amministrazione e può essere influenzata o influenzare il processo.

Gli stakeholder interni, invece, sono tutti i soggetti che operano per conto dell’amministrazione: dipendenti, dirigenti, organi di indirizzo, concessionari, ecc… Anche gli stakeholder interni possono influenzare il processo o esserne influenzati.
Gli stakeholder, sia interni che esterni sono portatori di interessi secondari, cioè interessi riferibili alla loro sfera personale, professionale, sociale od economica.

Gli interessi primari, invece, sono gli interessi che guidano l’organizzazione e i suoi processi. Nel caso della pubblica amministrazione, sono interessi primari:

  • i diritti dei cittadini, che l’amministrazione deve promuovere,
  • l’interesse al buon uso delle risorse pubbliche, riferibile al “cittadino contribuente”,
  • l’interesse alla legalità e all’imparzialità dell’azione amministrativa, riferibile al “cittadino elettore”,
  • l’interesse dell’organizzazione al raggiungimento di una serie di obiettivi strategici (riduzione delle spese, assunzione e aggiornamento del personale, ecc…),
  • l’interesse degli organi politici alla realizzazione del programma di mandato.

La mappatura degli interessi può essere riassunta in una tabella (ve ne proponiamo una):

scheda

 

Tuttavia, il modo migliore per “visualizzare” gli interessi è costruire un grafo (cioè una rete) che associa ad ogni processo gli interessi primari, gli stakeholder e gli interessi secondari.

grafo degli interessi

 

b) Analisi dei conflitti e delle convergenze di interessi. Gli interessi primari e secondari associati ad un medesimo processo interagiscono tra loro. Infatti, le decisioni e le attività previste dal processo potrebbero:

  • favorire determinati interessi primari e secondari (convergenza di interessi),
  • favorire un interesse secondario a discapito di un interesse primario (conflitto di interessi),oppure favorire un interesse primario a discapito di un altro interesse primario (conflitto tra interessi primari).

In pratica, la gestione dei processi di una pubblica amministrazione innesca conflitti e convergenze tra interessi e queste interazione possono innescare gli eventi corruttivi, se non sono gestite correttamente. Semplificando al massimo, potremmo dire che la corruzione è una strategia non corretta di gestire le interazioni tra gli interessi. Le principali dinamiche che generano corruzione sono due:

  • l’azzardo morale: uno stakeholder interno (un agente pubblico) favorisce uno o più interessi secondari convergenti (propri e/o di terzi) in conflitto con un interesse primario dell’organizzazione;
  • la caduta di interessi primari: l’organizzazione decide di favorire un interesse primario A* (convergente con un interesse secondario B) in conflitto con un interesse primario C*.

Le due definizioni possono sembrare un po’ difficili. E’ più facile visualizzarle con degli schemi:

azzardo morale e caduta di interessi primari

In entrambi i casi, il risultato è il medesimo: il processo favorisce uno o più interessi secondari a discapito di uno o più interessi primari. E se ci pensate, questa è la definizione di corruzione proposta nei PNA.

Le pubbliche amministrazioni dovrebbero effettuare una analisi a priori dei conflitti e delle convergenze tra interessi primari e secondari, e definire delle strategie di gestione di tali interazioni, per ridurre il rischio di azzardo morale o di caduta di interessi primari. Il conflitto di interessi, in pratica, non deve più essere considerato solo come un problema dei dipendenti (che i dipendenti devono segnalare puntualmente), ma anche come un elemento (un innesco) di cui deve farsi carico l’organizzazione. Anche perché solo l’organizzazione può gestire i conflitti tra interessi primari.

c) Ecologia delle relazioni. Un altro aspetto fondamentale, che dovrebbe essere messo al centro dei PTPC, è l’ecologia delle relazioni. Oggi i codici di comportamento si concentrano quasi esclusivamente sui comportamenti. Invece, sarebbe opportuno che le amministrazioni orientino i dipendenti ad esplorare la dimensione “relazionale” della propria professione.

In ambito pubblico, infatti, la sovrapposizione tra sfera professionale (pubblica) e sfera personale (privata) può determinare interferenze, se non adeguatamente gestita. La sfera personale è l’ambito nel quale si generano gli “interessi secondari” dell’agente pubblico e, quindi, gli inneschi dei comportamenti corruttivi.

Dal momento che gli interessi secondari corrono sulle relazioni, occorre che i dipendenti pubblici imparino a ricostruire una “MAPPA delle relazioni «sensibili“, cioè di tutte quei «rapporti che siano intercorsi o che intercorrano con soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni inerenti all’ufficio, limitatamente alle pratiche affidate». E’ così che il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (articoli 4, 5, 6 e 7) definisce le «relazioni sensibili».

Non tutte le relazioni, quindi, ma quelle che potrebbero generare interferenze nelle attività o nelle decisioni della funzione pubblica (per «ufficio» si intende, infatti la «funzione», non il luogo di svolgimento dell’attività). Di seguito, una lista delle relazioni sensibili che il Codice di Comportamento mette sotto osservazione.

  1. Relazioni interpersonali, come le relazioni di parentela, di commensalità e frequentazione abituale, le relazioni conflittuali (grave inimicizia e causa pendente) o di appartenenza (ad associazioni o organizzazioni)
  2. Relazioni di delega, come i rapporti di collaborazione professionale attuali o passate, le relazioni di rappresentanza, le relazioni finanziarie e le relazioni che possono generare interferenze (superiori gerarchici, politici e sindacalisti)
  3. Relazioni di scambio, le più intriganti, come, ad esempio, le relazioni di debito/credito economico e quelle di debito/credito relazionali (che noi chiamiamo “MUNUS-REMUNERATIO”).

Di seguito la visualizzazione di una ipotetica MAPPA delle relazioni sensibili del dottor Verdi, professionista clinico, che lavora presso l’Ospedale di Caciucco.

mappa_relazioni.jpg

A volte le relazioni umane e professionali nelle quali siamo coinvolti sembra ci possano appagare pienamente per quelle che sono. Altre volte le consideriamo, anche inconsciamente, un mezzo per arrivare a soddisfare bisogni più profondi.
L’ecologia delle relazioni è il processo attraverso il quale il dipendente pubblico impara a riconoscere e a categorizzare correttamente le proprie relazioni personali (private o professionali, attuali e non attuali) in funzione del ruolo che egli assume in ambito pubblico e ad utilizzare gli strumenti che l’ordinamento gli mette a disposizione per ridurre il rischio di sovrapposizione tra sfera professionale pubblica e sfera privata.

La “formazione valoriale” è la misura certamente più idonea a promuovere tale processo. @Spazioetico ha già sperimentato laboratori di mappatura delle relazioni sensibili finalizzati a promuovere l’ecologia delle relazioni in ambito pubblico.

Le attività di mappatura delle relazioni sensibili non devono essere confuse con le dichiarazioni di interessi che attualmente vengono adottate dalle amministrazioni (soprattutto in campo sanitario). Tali misure hanno creato non pochi problemi sia da un punto di vista della compilazione sia dal punto di vista dell’utilizzo concreto di tali strumenti. Inoltre, hanno il difetto (grave) di essere calate dall’alto senza alcun coinvolgimento degli stessi attori. Purtroppo questo è un difetto che rileviamo anche nella proposta di legge cosiddetta “Sunshine Act” all’italiana. Si prevede di istituire un Registro presso il Ministero della Salute contenente tutte le erogazioni in denaro o in beni-servizi-utilities a favore di soggetti operanti nel settore salute. Come per le “dichiarazioni di interessi”, anche questa legge si concentra sulle “tracce” delle relazioni, non sulle relazioni e pertanto non aumenta in nessun modo la capacità degli operatori di osservare, categorizzare e far emergere le “relazioni sensibili” idonee a produrre interessi secondari potenzialmente confliggenti.

Ricordiamo a tutti che la prevenzione della corruzione non è destinata a soggetti ed organizzazioni che hanno già sviluppato capacità delinquenziale (per quello ci dovrebbe essere la Magistratura), ma ad operatori pubblici ed organizzazioni che hanno l’occasione di osservarsi e di provare a costruire delle misure sostenibili ed efficaci.

Speriamo che in un futuro prossimo (ma non troppo) le amministrazioni sviluppino sistemi di emersione assai più raffinati ed efficienti (come, appunto, le Mappe delle relazioni sensibili) e che, soprattutto, non si parta dal presupposto che i professionisti pubblici abbiano sempre qualcosa da nascondere, ma che siano “parti” del processo di prevenzione, coinvolti alla stregua di “attori responsabili”, come anche il PNA 2013 giustamente aveva indicato.

 

4. Buon anno e buon lavoro

Abbiamo scritto questo articolo per suggerirvi alcune direttrici su cui sviluppare le attività previste dai PTPC e le future ricerche sui fenomeni corruttivi: le relazioni (interpersonali, di scambio e di delega), gli interessi (primari e secondari) e le interazioni (convergenze e conflitti) tra interessi. Non si tratta di argomenti nuovi, ma è nuovo il punto di vista da cui questi argomenti devono essere trattati.

Mappando i processi si assume il punto di vista dell’organizzazione: si presuppone che le persone siano oneste, ma che i processi in cui le persone sono coinvolte siano vulnerabili alla corruzione. Questo punto di vista organizzativo, questo approfondire la vulnerabilità dei processi è il nocciolo del fondamentale cambio di rotta proposto da ANAC nel 2015. Ecco, nel 2019 noi auspichiamo che si realizzi un secondo cambio di rotta: che si ritorni a parlare delle persone. Delle persone che spesso vivono in modo tossico le proprie relazioni, oppure non sanno gestire correttamente le interazioni tra interessi primari e interessi secondari. Delle persone fragili, che innescano la corruzione. 

Si tratta di un cambio di rotta ancora tutto da realizzare. Certamente, alcuni punti della nostra proposta meriterebbero un maggiore approfondimento. E infatti torneremo a parlarvi di questi argomenti nei prossimi mesi, proponendo casi, analisi e strumenti. 

BUON ANNO E BUON LAVORO!

 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

Il dilemma dell’INPS – parte 3: analisi dei conflitti e delle convergenze tra interessi

Paul-klee-landscape-with-yellow-birds-1923

Paul Klee: “Landscape with Yellow Birds” (1923)

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico, questo è il terzo articolo che dedichiamo al “dilemma dell’INPS”, scatenato dalla scelta dell’Istituto di prevedere, nel proprio Piano della Performance, un premio per i medici che revocheranno le pensioni di invalidità. Il dilemma, e l’avrete capito leggendo i due post precedenti, è scatenato da un conflitto tra interessi primari: cosa devono fare i medici dell’INPS, per essere dei buoni agenti pubblici? Devono contribuire a ridurre il debito del loro Istituto, oppure devono assicurare la salute e l’inserimento socio-economico e lavorativo delle persone con disabilità?

E’un interrogativo senza risposta (un dilemma appunto) che ha scatenato polemiche. Noi di @spazioetico non amiamo le polemiche, ma volevamo comunque dare un contributo a questa discussione. Facendo quello che sappiamo fare: analizzando le situazioni, gli interessi in gioco, il modi in cui gli interessi interagiscono e il rischio di corruzione che ne può derivare.

Con il post “Lo strano caso del Comune di Miracolato” abbiamo suggerito, in modo scherzoso, che la soluzione dell’INPS potrebbe essere una risposta sbagliata ad un problema reale: l’incapacità del sistema di riconoscere gli invalidi falsi da quelli veri. Nel secondo post “Il catalogo degli interessi in gioco”, abbiamo elencato gli interessi (primari e secondari) che stanno influenzando le posizioni assunte da utenti, INPS, medici e opinione pubblica sull’argomento.

Vi avvisiamo: il post di oggi è molto lungo ed anche molto impegnativo. Le dinamiche tra gli interessi in gioco saranno analizzate da diversi punti di vista … e alla fine emergeranno anche dei rischi di corruzione. Ma non possiamo fare altrimenti:le analisi o si fanno bene o non si fanno. Chi ci ha avuto in aula, per un corso di formazione, lo sa.  

BUONA LETTURA!


 

Massimo: Caro Andrea, dopo avere identificato gli interessi che sono in gioco, quando si parla di riconoscimento delle invalidità civili, potremmo analizzare le convergenze e i conflitti che si possono determinare tra tali interessi, usando la metodologia che abbiamo sviluppato e proposto nel caso del dottor Dall’Osso. Ti ricordi?

Andrea: E come potrei non ricordare? Abbiamo portato quel caso in giro per l’Italia e ormai lo conosco a memoria! La metodologia consiste nell’immaginare degli scenari che contengono:

  • degli interessi primari e secondari,
  • degli eventi critici, cioè delle situazioni o dei comportamenti che possono favorire o ledere gli interessi in gioco,
  • un grafico, che permette di rappresentare l’intensità degli interessi e la sua variazione nel tempo.

post3_4

Dopo aver definito uno scenario, bisogna fare delle simulazioni e vedere cosa accade agli interessi inclusi nello scenario. Le simulazioni seguono delle regole abbastanza semplici:

  • Un interesse A reagisce positivamente (A[+]) alle situazioni e ai comportamenti che lo favoriscono, mentre reagisce negativamente (A[-]) alle situazioni e ai comportamenti che lo ledono;
  • Un interesse può anche essere indifferente (A[x]) ad una situazione o ad un comportamento (perché non viene né favorito né leso da essi);
  • si ha una convergenza tra interessi, quando due o più interessi reagiscono allo stesso modo ad una situazione o ad un comportamento (ad es. diventano entrambi positivi)
  • si ha un conflitto di interessi, quando due o più interessi reagiscono in modo opposto ad una situazione o ad un comportamento (uno diventa positivo, l’altro negativo)
  • gli interessi tendono ad orientare il comportamento delle persone, nel senso che le persone agiscono, in presenza di un evento critico, per salvare gli interessi che hanno una maggiore intensità.

Massimo: Usando queste poche regole, proviamo a costruire degli scenari, usando il catalogo degli interessi, che abbiamo identificato e introducendo (per semplicità) solo questi tre eventi critici:

  • in Italia ci sono dei falsi invalidi,
  • L’INPS ha assegnato ai suoi medici l’obiettivo di ridurre il numero di prestazioni di invalidità civile,
  • un medico INPS revoca una prestazione di invalidità ad un soggetto che ne avrebbe diritto, per raggiungere i propri obiettivi di performance.

Andrea: Massimo, credo che tu non abbia scelto a caso questi eventi critici: il primo è un azzardo morale (una truffa) messa in atto dal cittadino, approfittando dell’asimmetria del free rider; il secondo è un obiettivo che l’INPS definisce per controllare l’Agente pubblico (il medico INPS) e ridurre l’asimmetria primaria; mentre il terzo è un azzardo morale messo in atto dall’Agente pubblico (medico INPS) approfittando dell’asimmetria secondaria… Vediamo cosa ne viene fuori!

SCENARIO 1: I CITTADINI

Massimo: Cominciamo con i cittadini che, nel ruolo di Principale Delegante, hanno tre interessi primari:

  • E* = interesse al buon utilizzo delle risorse pubbliche
    S* =diritto alla salute
    I* = diritto all’inclusione sociale ed economica

I falsi invalidi ledono tutti questi interessi e l’evento critico aumenta l’intensità di questi interessi: il principale delegante chiede all’INPS di correre ai ripari!

grafico cittadini

 

165px-INPS_logo.svgSCENARIO 2: L’INPS 

Andrea: Adesso potremmo analizzare la situazione assumendo il punto di vista dell’INPS. L’INPS ha gli stessi interessi del Principale Delegante, ma reagisce diversamente all’evento critico “falsi invalidi”: l’evento, nel nostro scenario, lede tutti e tre gli interessi, ma aumenta l’intensità del solo interesse primario E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche)

 

INPS 1

Massimo: E perché solo E* aumenta?

Andrea: Perché i falsi invalidi danneggiano direttamente l’INPS, incidono negativamente sul suo bilancio. Diventa quindi di primaria importanza per l’Istituto agire in modo tale da ridurre le proprie perdite. L’INPS, quindi, reagisce all’evento critico decidendo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile. 

Massimo: Ma l’INPS non può difendere da solo i propri interessi primari: ha bisogno di coinvolgere i propri agenti, cioè i medici che stanno nelle commissioni e che a volte certificano o rinnovano invalidità che non ci sono!  

Andrea: Esatto! I medici, quando riconoscono invalidità che non sussistono, compiono un azzardo morale, approfittando dell’asimmetria informativa (asimmetria primaria) che li avvantaggia nei confronti dell’Istituto. Come possiamo rappresentare questo azzardo morale, usando la nostra metodologia?

Massimo: Vediamo un po’ … Ecco! Il medico corrotto, che favorisce i falsi invalidi mette il proprio interesse personale G (l’interesse a guadagnare più soldi) al di sopra dell’interesse dell’INPS. Quindi, G è molto intenso. E’ un interesse-guida più intenso di tutti gli interessi primari dell’istituto (S*, I* ed E*) , che il medico INPS dovrebbe promuovere in quanto agente. Ti faccio un disegno, per rappresentare questa situazione: 

medico teorico 1

Andrea: Seguendo la tua analisi, l’interesse secondario G va in conflitto con gli interessi primari S*, I* ed E*. Il Medico INPS commetterà azzardo morale e si farà pagare per riconoscere false invalidità, perché l’unica cosa che gli interessa è incrementare i suoi guadagni. Sembra funzionare (e probabilmente è così che l’INPS si rappresenta i suoi medici, purtroppo), ma credo che la tua analisi sia sbagliata, caro Massimo!

Massimo: Dici? Però funziona ed è questo il modo in cui la corruzione viene rappresentata nell’ambito della teoria Principale/Agente: un azzardo morale economicamente vantaggioso per il corrotto e il corruttore ! Nel grafico non ho rappresentato gli interessi secondari degli utenti, per non renderlo troppo complicato. Ma sono proprio questi interessi che, convergendo con l’interesse G, lo rendono così potente!

Andrea: Forse hai ragione! Continua con la tua analisi e vediamo cosa succede!

Massimo: L’INPS a questo punto potrebbe adottare una strategia: rendere meno conveniente l’azzardo morale, magari intensificando (o introducendo) i controlli di secondo livello sull’esito delle pratiche di richiesta di invalidità civile. E sanzionare i medici che non operano correttamente. E invece no! Sai cosa fa? Ti disegno un altro grafico. Guardalo attentamente e poi ti spiego!

medico teorico 2

Massimo: Hai capito cosa ha fatto l’INPS?

Andrea: Sì: ha creato una convergenza di interessi tra E* e G

Massimo: Esatto. In pratica l’INPS:

  • Assegna ai medici l’obiettivo di contribuire alla riduzione del debito pubblico
  • Assegnando questo obiettivo, in qualità di Principale, dice ai suoi agenti che E* (buon utilizzo delle risorse pubbliche) è l’interesse più importante
  • Infine, assegna ai medici l’obiettivo di ridurre il numero di pensioni di invalidità civile, cioè li premia non in base alla qualità dei servizi erogati agli utenti, bensì al numero di trattamenti pensionistici revocati.

Andrea: Se i medici vengono pagati per togliere le invalidità, non dovrebbe più essere conveniente per loro riconoscere attività inesistenti: perdono il premio per il raggiungimento degli obiettivi e in più rischiano delle sanzioni, se scoperti!

Massimo: Proprio così, Andrea! L’INPS vorrebbe fornire ai medici un modo sicuro per guadagnare di più, senza rischiare. Ma questa strategia presenta degli inconvenienti:

  • Tutela un interesse pubblico facendo leva sugli interessi secondari degli agenti
  • Crea un conflitto tra interessi primari: gli obiettivi di performance favoriscono l’interesse E* (E*[+]), ma ledono gli interessi S* e I* (S*[-], I*[-])

Inoltre, il Piano della performance dell’INPS non soddisfa i cittadini … anzi! l’idea che un medico possa revocare una invalidità per avere un premio ottiene l’effetto di rendere meno importante E* per i cittadini, aumentando l’intensità di S* e I*

grafico cittadini 2

Andrea: Questo ultimo grafico ci aiuta anche a capire meglio da dove proviene l’attuale sfiducia di molti italiani nei confronti dell’Europa: quando le politiche privilegiano la riduzione del debito (cioè l’interesse E*),con iniziative che mettono in forse diritti percepiti come fondamentali ed acquisiti; allora si può generare un conflitto tra interessi primari. E i cittadini reagiscono a questo conflitto chiedendo meno austerità e più diritti (in tre parole “chissenefrega dello spread”) … La Politica dovrebbe saper mediare e tenere in equilibrio le richieste dell’Europa e le risposte dei cittadini. Ma questo non sempre accade…

Massimo: Le analisi politiche le facciamo un’altra volta. Cosa ne pensi della mia analisi?

Andrea: Che probabilmente è sbagliata … O meglio, il tuo scenario ricostruisce correttamente gli interessi che l’INPS ha tenuto in considerazione per definire il proprio Piano della Performance. E infatti, questo scenario conduce a due previsioni sbagliate. 

Massimo: Non ti seguo… Prova a fare anche tu un grafico!

Andrea: Ci provo subito … Ecco fatto! Questo grafico rappresenta il modo in cui, secondo l’INPS, gli interessi del medico dovrebbero reagire agli eventi critici “falsi invalidi” e “revocare una invalidità civile“, dopo che al medico sono stati assegnati gli obiettivi di performance: 

medico teorico 3 illusione INPS

Massimo: Sì, credo di aver capito. La strategia dell’INPS, come abbiamo visto, è mandare in convergenza G ed E*. Grazie agli incentivi economici, i due interessi dovrebbero reagire allo stesso modo (positivo o negativo) di fronte agli eventi critici. In particolare l’INPS pensa che:

  • G reagirà negativamente (G[-]) all’ipotesi di rilasciare una falsa invalidità (ZERO rischi di azzardo morale)
  • E* e G reagiranno positivamente ((E+G)[+]) all’ipotesi di revocare delle invalidità e saranno più intensi di S* e I* (zero dilemmi per il medico, che accetterà gli obiettivi di performance)

Secondo l’INPS questo dovrebbe risolvere il problema della corruzione e non creare problemi ai medici (anche se E* va in conflitto con I* ed S*). Riconoscere false invalidità sarà assolutamente sconveniente perché lede tutti gli interessi in gioco, lede anche G, perché il medico non riceve l’incentivo.  Ma soprattutto i medici non si ribelleranno all’idea di revocare le invalidità civili … perché questo favorisce E* e G, che sono gli interessi più intensi.

Andrea: E invece non è vero … i medici si sono ribellati all’idea di essere pagati per revocare le invalidità civili. Probabilmente INPS non capisce fino in fondo cosa è successo e dove ha sbagliato. Proviamo a spiegarglielo  noi … 

narciso_papaveriniSCENARIO 3: IL MEDICO

Massimo: Allora potremmo cercare di rappresentare in modo più realistico gli interessi che muovono le decisioni di un ipotetico medico INPS.

Andrea: Direi proprio di sì. Il medico ha più interessi di quelli che l’INPS  immagina: non è un burocrate alle dipendenze di una cassa assicurativa (con tutto il rispetto per i burocrati e per e casse assicurative). In primo luogo è un professionista iscritto a un albo e quindi ha un interesse elevato a non violare il proprio codice deontologico (D). Il codice deontologico dei medici mette al centro la tutela della salute dei pazienti, e quindi possiamo pensare che per il medico anche il diritto alla salute (S*) sia un interesse primario molto elevato. Direi che potremmo immaginare uno scenario in cui S*  e D sono intensi tanto quanto G, che è l’interesse a guadagnare più soldi.

Massimo: Direi che questo scenario descrive abbastanza bene la complessità degli interessi di un medico onesto … 

Andrea: Non direi proprio onesto. Guarda qui: ti disegno il grafico degli interessi e quello che succede quando il medico affronta l’evento critico falsi invalidi:

 

medico reale 1

 

Massimo: Dunque … fammi capire: quando scrivi S*[X] e D[X] intendi dire che il diritto alla salute e l’interesse a non violare il codice deontologico sono inattivi? Non reagiscono in alcun modo all’evento critico, perché l’evento critico non li lede, ma nemmeno li favorisce? 

Andrea: Esattamente! Nel nostro scenario, il medico accetta di certificare delle false invalidità (o tollera che altri colleghi lo facciano) perché, dal suo punto di vista, ciò non mette a rischio il diritto alla salute dei cittadini e quindi non comporta una violazione del codice deontologico. Inoltre, qualora l’utente sia in una situazione economica precaria, si verifica una convergenza tra G ed I*: la falsa invalidità garantisce un guadagno al medico e la pensione di invalidità riconosciuta all’utente favorisce la sua integrazione sociale ed economica.

Massimo: Il tuo scenario, caro Andrea, si basa su un potente bias cognitivo, che lo psicologo Daniel Khaneman chiama WYSIATI (What You See  IAll There Is, quello che vedi è tutto quello che c’è). Il medico non vede i danni indiretti che i falsi invalidi causano alla salute dei cittadini e quindi pensa che tali danni non esistano. In realtà, i falsi invalidi, percependo una pensione di invalidità, sottraggono risorse che potrebbero essere usate a favore degli invalidi veri! Inoltre, il medico non categorizza correttamente il proprio comportamento e non si accorge di violare la deontologia professionale

Andrea: Caro Massimo, sicuramente il mio scenario è affetto da un bias cognitivo. Ma se l’INPS avesse preso in considerazione questo scenario, avrebbe capito in tempo che non doveva proporre ai medici di revocare le pensioni di invalidità. O meglio, avrebbe dovuto farlo (perché l’INPS deve tenere in equilibrio i propri bilanci e contrastare il fenomeno dei falsi invalidi), ma non con lo strumento del Piano della Performance! Faccio un altro grafico, per spiegarti la situazione che si è venuta a creare:

medico reale 3

Massimo: Dunque, fammi capire … lo scenario comincia a diventare un po’ complicato, però mi sembra chiaro quello che tu suggerisci: l’assegnazione degli obiettivi di performance al medico INPS non risolve il problema! Dopo l’assegnazione degli obiettivi, infatti, l’intensità di E* aumenta, ma il guadagno garantito al medico dal raggiungimento degli obiettivi (revocare le invalidità civili) sarà sempre inferiore al guadagno che può ricavare certificando una falsa invalidità. Quindi:

  • G ed I* continuano a convergere e ad andare in conflitto con E*, quando il medico si trova a dover decidere se certificare o no delle false invalidità; 
  • il medico continuerà  a compiere un azzardo morale, accettando utilità in cambio di una certificazione di invalidità fasulla;
  • la revoca delle pensioni di invalidità civili, presentata come obiettivo di performance, riattiva S* e D
  • S*, D e I* convergono e reagiscono negativamente all’ipotesi che la revoca delle invalidità diventi un criterio per valutare la performance dei medici
  • S*, D e I* entrano in conflitto con G* ed E* spingendo il medico ad opporsi a non accettare gli obiettivi assegnati

In effetti è uno scenario credibile, se si tengono in considerazione i bias cognitivi che influenzano il giudizio del medico.

Andrea: Esatto… Lo scenario è un po’ complesso, ma si basa su un semplice calcolo dei costi e delle opportunità, che il nostro ipotetico medico corrotto fa nella sua testa. Il medico prende in considerazione:

  • G1: il guadagno derivante dalla tangente;
  • G2: il guadagno derivante dal raggiungimento degli obiettivi di performance;
  • S1: l’entità delle sanzionato per la violazione del codice deontologico

L’INPS non ha molte risorse economiche da allocare nel piano delle performance, e quindi G1 > G2. Possiamo associare dei punteggi (scores) a G1, G2 ed S1  e costruire una tabella:

TABELLA 1

Assumiamo, come abbiamo fatto prima, che il medico (vittima di un bias cognitivo) non ritenga di violare il codice deontologico, quando la corruzione non danneggia la salute delle persone. Date queste premesse, per il medico INPS certificare la falsa invalidità sarà sempre la scelta economicamente più vantaggiosa:

TABELLA 2

Per modificare le preferenze del medico, l’INPS dovrebbe aumentare in modo abnorme i premi associati al raggiungimento degli obiettivi di performance!

Massimo: Hai ragione! La strategia dell’INPS proprio non funziona! Anzi, secondo me aumenta il rischio di corruzione!

Andrea: Come fai a dirlo?

Massimo: Caro Andrea, prova ad assumere il punto di vista dell’utente, cioè della persona che ha realmente una disabilità, ma a cui la commissione ha riconosciuto una invalidità e una pensione “rivedibili”, cioè che possono essere revocate. Secondo te, come reagirà questo utente, sapendo che l’INPS premia i medici che revocano le invalidità civili?

Andrea: Si sentirà minacciato… 

 

broken-1295776_640SCENARIO 4: L’UTENTE DELL’INPS

Massimo: Esatto, si sente minacciato! Quando una persona contrae una patologia invalidante, ha bisogno di sentirsi protetta e curata: desidera intensamente che sia riconosciuto il suo diritto alla salute (S*) e all’inclusione socio-economica (I*). Inoltre, aumenta il suo interesse per le prestazioni che derivano dal riconoscimento della sua invalidità civile:

rischio di corruzione 1

Andrea: Accidenti Massimo, l’intensità di S*, I* e P aumenta in modo vertiginoso! E questi tre interessi, così intensi, potrebbero essere lesi dalla revoca dell’invalidità civile:

 

rischio di corruzione 2

Massimo: Proprio così. Se l’utente ha la percezione che l’INPS voglia ridurre indiscriminatamente il numero delle invalidità civili, allora potrebbero cercare di corrompere il medico dell’INPS, oppure cercare dei facilitatori, interni al sistema, in grado di garantire (in cambio di utilità)  il buon esito della loro pratica. 

Andrea: Insomma, la strategia scelta dell’INPS non riduce l’asimmetria primaria e secondaria, ma aumenta i rischi di corruzione! Secondo te, allora, cosa dovrebbe fare l’INPS?

Massimo: Onestamente, non lo so! Forse l’INPS potrebbe migliorare la qualità dei controlli di secondo livello, per identificare i medici che rilasciano false invalidità. E favorire il whistleblowing, cioè la segnalazione delle irregolarità da parte dei medici onesti che stanno dentro il sistema. Ma non siamo noi, a dover dare delle soluzioni. Ci sono persone più competenti di noi, dentro l’INPS, dentro ai Ministeri, dentro gli Ordini Professionali, che possono elaborare delle strategie innovative. Io e te, caro Andrea, possiamo solo cercare di analizzare in modo preciso la situazione, sperando che i decisori pubblici leggano questo post.

Andrea: Se mai lo leggeranno, speriamo che lo capiscano. E speriamo di non avere annoiato troppo i nostri lettori…Tra l’altro, anche io sto vivendo un conflitto di interessi: vorrei parlare ancora a lungo del dilemma dell’INPS, ma si è fatto tardi e comincio ad avere fame! 

Massimo: Hai ragione. Andiamo a cercare una pizzeria!

 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: