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MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

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Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

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Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

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Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

DONO_4

Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

detenuto

Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

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Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

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Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

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450.000 nuovi assunti nella PA: al via la prova selettiva sui comportamenti organizzativi

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Lo ammettiamo, il titolo è INGANNEVOLE.

Almeno parzialmente. Perché se è vero che l’ennesimo annuncio di questo governo riguarda una prossima cospicua ondata di assunzioni nella PA, la seconda parte è una nostra invenzione. oppure un auspicio, dipende dai punti di vista.

I giornali titolano a quattro colonne: “Nella PA 450mila nuove assunzioni”. Bene. Ottimo, anzi, sempre più spesso notiamo nei nostri incontri di formazione un auditorio che ambirebbe ad indossare le fatidiche pantofole del pensionato, piuttosto che una balda gioventù proiettata alla risoluzione dei problemi dei cittadini. Perciò l’annuncio, se si trasformasse in realtà, ci troverebbe d’accordo.

Ma ci piacerebbe discutere su come saranno effettuate le selezioni. Ovviamente ci sono delle regole assai stringenti sull’assunzione di pubblici dipendenti. E’ arcinoto ai lettori di @spazioetico che: “L’accesso al pubblico impiego è regolato dall’articolo 97 della Costituzione, il quale stabilisce che nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” (fonte: Funzione Pubblica). E poi, “tale principio viene ribadito nel decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 ed, in particolare, nell’articolo 35, ove è previsto che l’assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene con contratto individuale di lavoro: a) tramite procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno…”.

Questa regola è assai interessante perché introduce il concetto di “professionalità“. Ovviamente molti autorevoli studiosi si sono cimentati nell’individuare competenze, conoscenze (ora si direbbe “skills“), che soddisfino tale principio. Anche il neo-ministro ha parlato di neo-assunzioni che saranno effettuate dando priorità alle competenze digitali (e-skills).

La nostra proposta è provocatoria, ma allo stesso tempo, praticabilissima. Perché non dare priorità, accanto alle competenze digitali, anche alle competenze organizzative?

Ci spieghiamo meglio: un neo-assunto entra in contatto con un contesto organizzativo piuttosto complesso, in cui il rischio corruttivo o di semplice mala-gestio deriva da una serie di fattori (fattori di rischio) che occorre certamente conoscere. Inoltre, saper correttamente categorizzare i propri comportamenti ed i comportamenti altrui faciliterebbe il proprio lavoro e fornirebbe un’arma concreta per la prevenzione della corruzione. Non esiste, a nostro avviso, niente di più efficace, in termini di prevenzione della corruzione, di un funzionario consapevole, (l’onestà, infatti, è un prerequisito che non si può facilmente individuare in una selezione pubblica).

Come fare? Ad esempio, si potrebbe inserire nel processo di selezione una prova sui cosiddetti “comportamenti organizzativi“. Ma voi potreste obiettare che è sufficiente inserire domande sulle regole contenute nel codice di comportamento. A nostro avviso, invece, sarebbe più utile valutare attraverso la somministrazione di “scenari” di vita professionale pubblica, in cui inserire fattori di rischio (ad esempio l’interferenza delle componenti politiche o amministrative), dinamiche tra interessi primari e secondari, asimmetrie informative e relazionali e, infine, qualche trabocchetto legato ai famigerati “bias cognitivi” per verificare la capacità del futuro funzionario di categorizzare esattamente un comportamento e fornire una risposta adeguata in termini di etica pubblica. A tale scopo si potrebbero utilizzare dilemmi etici (che noi utilizziamo in sede di formazione).   

E’ vero, forse stiamo sognando. Ma non sarebbe davvero una cattiva idea. Pensateci su.

Un’assicella di legno che chiamiamo IMPARZIALITA’

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Che cosa è l’imparzialità?

A volte la percepiamo come un “meccanismo di funzionamento” delle organizzazioni, specialmente quelle pubbliche. In questo senso l’imparzialità è una “regola”, nel senso etimologico della parola “regola” che veniva utilizzato dagli antichi romani. Si trattava di un’assicella di legno diritta, che serviva a tirare le linee. Quindi l’imparzialità sembra essere un “sistema regolatore” del funzionamento del settore pubblico. A questo fa riferimento esplicito la Costituzione italiana quando afferma: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” (articolo 97).

A volte, però, si manifesta come un “valore”, un principio di riferimento dell’etica pubblica. Nei Codici etici e di condotta il principio di imparzialità viene inserito nei primi articoli, dove si enunciano, appunto, principi e valori di riferimento.

A volte l’imparzialità sembra essere una “qualità” dell’agente o del decisore pubblico. Questa interpretazione sembra la più fallace, dal momento che l’imparzialità è una qualità dell’organizzazione (come ben espresso in Costituzione quando si parla degli “uffici pubblici”) e delle decisioni che essa esprime, mentre una qualità dell’agente necessaria affinché l’azione amministrativa sia “imparziale” potrebbe essere l’indipendenza e la terzietà di giudizio.

L’imparzialità sembra essere anche un “interesse”. Studiando il conflitto di interessi in ambito pubblico ci siamo accorti che tra gli interessi che devono essere promossi dall’agente pubblico l’imparzialità rappresenta un interesse primario espresso dal “principale” pubblica amministrazione/governo. Anche se a me sembra, a dire il vero, che non sia corretto dire che esiste un interesse primario all’imparzialità. L’imparzialità rappresenta il meccanismo che permette di salvaguardare alcuni interessi primari, tra cui, ad esempio, la preservazione delle corrette condizioni di concorrenzialità di un mercato (locale, nazionale, internazionale).

Comunque la si voglia vedere, in maniera simile ai quanti di energia, l’imparzialità assume diversi stati a seconda di come viene osservata.

Proviamo a semplificare e ad uniformare i punti di vista. Se partiamo dal principio che una cosa è “etica” perché serve, cioè è utile, allora possiamo abbinare il concetto di imparzialità come valore all’imparzialità come “sistema di funzionamento”. E’ giusto che i procedimenti amministrativi e le decisioni che ne scaturiscono abbiano la caratteristica di essere imparziali, perché questo serve a qualcosa. Ma a cosa esattamente?

In generale, l’imparzialità serve a mantenere gli interessi in gioco egualmente distanti dal centro del processo (decisionale). Si parla di “equidistanza DEGLI interessi” oppure, se si tratta di valutare la posizione dell’agente pubblico, diremmo “equidistante DAGLI interessi”.

L’etica pubblica è piena di condotte che devono assicurare tale equidistanza. Si pensi al divieto per un agente pubblico di orientare un utente ad uno specifico operatore privato. Si può, anzi si deve, consentire una scelta informata tra diversi erogatori pubblici e privati, ma non si può individuare un singolo operatore privato e segnalarlo all’utente perché questa condotta peccherebbe di imparzialità, dal momento che si mostrerebbe di non essere in una posizione di “equidistanza DAGLI interessi”.

La modalità di approvvigionamento in ambito pubblico sembrerebbe alquanto bizzarra ad un privato cittadino. Perché elaborare un bando di gara, formare una Commissione di valutazione, eseguire una serie a volte faticosa di procedure, se non per assumere (e dimostrare di aver assunto) una decisione imparziale, cioè, presa in equidistanza dagli interessi in gioco?

Anche l’astensione in caso di conflitto di interessi è una condotta necessaria a garantire imparzialità del processo decisionale, così come il divieto di accettare doni, regali o altre utilità che mostrerebbe una “vicinanza” di interessi inammissibile.

Questo concetto di imparzialità, piuttosto stringente, nasce nella Repubblica di Platone, quando il filosofo teorizzava l’eliminazione di ogni relazione familiare ed economica per i guardiani della Repubblica così da assicurare che essi fossero del tutto imparziali nella difesa di Atene sia dall’esterno che dall’interno.

Ma l’imparzialità che conosciamo oggi e che regola il sistema pubblico deriva dalle teorie dell’utilitarismo sociale di Jeremy Bentham e di John Stuart Mill che nel diciottesimo secolo immaginarono un mondo dove le decisioni si distinguessero in giusto o sbagliate sulla base dell’utilità che esse generavano per il maggior  numero di persone. Il concetto di utilità corrispondeva a “felicità” anche se questa parola ha reso la vita difficile agli utilitaristi. All’epoca si trattava di una vera rivoluzione. Nessun dogma di fede o di altra natura che guidasse le nostre decisioni. Solo uno sguardo alle conseguenze (per questo si chiamò anche “consequenzialismo”) delle azioni.

Cosa c’entra con l’imparzialità? Moltissimo a dire il vero. Una tale visione comporta che quando un “agente” che ha un atteggiamento votato all’utilitarismo deve prendere una decisione deve considerare quale scenario porterà maggiore utilità o felicità ad un numero più elevato possibile di persone. Questo vuol dire che il suo “interesse personale”, che non a caso noi chiamiamo ora “interesse secondario”, deve essere valutato come “irrilevante”. Perciò la decisione dell’agente “utilitarista” è giusta se è imparziale, cioè se esclude interessi e desideri dell’individuo che assume il ruolo di agente pubblico.

In un interessantissimo articolo del croato Tomislav Bracanovic, “Utilitarian Impartiality and Contemporary Darwinism” del 2007, viene riportato un esempio di William Godwin che illustra bene il significato ed il paradosso che, in qualche misura, è contenuto in questa “idea” di imparzialità. Nel suo Enquiry Concerning Political Justice, Godwin immagina una casa in fiamme. Si tratta della casa dell’Arcivescovo Fenelon che convive con una normale cameriera. Entrambi potrebbero morire a causa dell’incendio e i pompieri debbono fare una scelta perché non potranno salvare entrambi. Chi decideranno di salvare? Se seguissimo la teoria utilitarista non avremmo dubbi (anche se a me un po’ di dubbi verrebbero, dobbiamo considerare che Godwin nacque nel 1756). Dovrebbe essere salvato l’arcivescovo dal momento che il suo contributo per il bene comune è più rilevante rispetto a quello della cameriera. Questa decisione potrebbe essere alquanto facile se non includiamo alcun interesse da parte di colui che prende la decisione, mettiamo il caso sia il capo dei Vigili del Fuoco. Ma ora proviamo ad alterare lo scenario. Poniamo che il capo dei Vigili del Fuoco sia il marito della cameriera dell’arcivescovo Fenelon. Cambia qualcosa? Per gli utilitaristi non cambierebbe nulla. Occorre che l’agente escluda qualsivoglia interesse o desiderio affinché la sua decisione sia assolutamente imparziale. Solo così verrà massimizzato l’interesse al raggiungimento di una più diffusa felicità.

Ma per i “non utilitaristi” cambierebbe davvero molto. Sarebbe una decisione altamente dilemmatica se il capo dei Vigili del Fuoco avesse un’alta percezione dell’interesse primario alla salvaguardia di un protagonista della scena pubblica che si contrappone e confligge con l’interesse alla salvaguardia della famiglia. Probabilmente, gli verrebbe chiesto di astenersi dall’assumere tale decisione perché, avendo degli interessi secondari in gioco, rischierebbe di compromettere l’imparzialità della decisione, e, quindi, di far prevalere l’utilità personale a scapito della utilità collettiva.

Se l’esempio vi sembra un po’ astruso, considerate ora il caso di un servizio pubblico che è stato gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali. Il servizio, nella percezione dell’agente pubblico che deve provvedere al nuovo affidamento, è stato ben erogato dall’operatore economico e non esiste alcuna ragione per dover cambiare. Ebbene, l’agente pubblico deve decidere se avviare una procedura di gara oppure, ad esempio, prorogare l’affidamento. Per un agente pubblico che si ispira all’utilitarismo non ci sarebbero dubbi. Avviare una gara con evidenza pubblica mette in competizione i privati che hanno interesse a promuovere un servizio di qualità ad un costo competitivo generando maggiore utilità per i cittadini. Tuttavia, ad una persona normale sembrerebbe strano dover sacrificare una relazione ben avviata e che produce un servizio percepito come “di qualità” sull’altare dell’imparzialità.

Questo ragionamento a volte giunge ad effetti alquanto paradossali nel campo in cui io stesso opero. Alcune amministrazioni sentono di dover operare la rotazione nell’assegnazione degli incarichi di formazione in materia di prevenzione della corruzione. A volte è capitato di sentirmi dire che, nonostante il brillante risultato ottenuto in termini di efficacia e qualità della formazione erogata, non è possibile affidarmi l’incarico anche per l’annualità successiva a causa della necessità di dovere provvedere ad una rotazione, con il rischio esplicito, per le amministrazioni, di non avere garantita la medesima qualità.

Si potrebbe pertanto affermare che, al fine di salvaguardare l’imparzialità di una decisione, venga richiesto agli agenti e alle organizzazioni pubbliche di comportarsi contro-natura. Ed è proprio quello che sostengono coloro che si contrappongono alle teorie utilitariste.

Un secondo scenario aiuta a comprendere meglio questo interessante aspetto. Peter Singer illustra il caso delle donazioni alle agenzie che si occupano di sostegno ai Paesi in via di sviluppo. Singer afferma che se dovessimo controbilanciare, in termini utilitaristici, la felicità che verrebbe generata dal donare alle agenzie in contrapposizione, ad esempio, con comprare una automobile alla propria figlia per andare all’Università, non avremmo dubbi su cosa scegliere. La prima scelta, infatti, permetterebbe di non far morire di fame i bambini di una determinata area depressa, mentre la seconda si risolve nella “comodità” di un unico individuo. Ma noi non nasciamo con lo spirito dell’imparzialità in testa. Contrariamente siamo più propensi a soddisfare una utilità sicuramente minore ma affettivamente rilevante. Perciò è più probabile, come succede nella realtà, che quei soldi finiranno nell’acquisto dell’automobile per nostra figlia, con grande scandalo degli utilitaristi, che potrebbero spingersi ad accusarci di essere degli assassini (e qualche volta succede davvero).

Ebbene, se è difficile mantenere questo livello di percezione dell’utilità generale in decisioni della sfera privata, lo è ancora di più quando diventiamo agenti pubblici. In effetti, ci viene chiesto di considerare le relazioni affettive, familiari, economiche e gli interessi che ne scaturiscono del tutto irrilevanti. Oppure, se non ci riusciamo o se gli interessi in questione minacciano l’imparzialità della decisione, ci viene chiesto di farci da parte. A ben vedere, l’agente pubblico si trova in una posizione alquanto peculiare.

Certo non chiederemmo all’agente pubblico di tenere una condotta così “contro-natura” senza una buona ragione. In effetti, un sistema di regole così pervasivo può essere giustificato se, almeno in qualche modo, noi avvaloriamo alcune delle tesi dell’utilitarismo sociale e se impariamo a conoscere le implicazioni delle scelte pubbliche “parziali”.

In realtà, le conseguenze delle scelte parziali in ambito pubblico si verificano nel medio-lungo periodo. Si tratta di effetti difficilmente percepibili dall’agente pubblico ed è per questo che l’ordinamento cerca di cautelarsi con regole piuttosto stringenti.

In assenza di imparzialità potrebbero innescarsi pericolosi fenomeni come, ad esempio, la selezione avversa che facilita l’instaurarsi di monopoli e cartelli nell’economia di uno Stato. Nella selezione avversa un agente pubblico modifica le condizioni di concorrenzialità di una parte del settore privato locale per determinare un vantaggio a favore di un soggetto o di un gruppo di soggetti (ai quali può essa stessa appartenere o meno), provocando una selezione dei concorrenti, alcuni dei quali si troveranno in una posizione di vantaggio rispetto agli altri. Tale selezione sarà sfavorevole in quanto resteranno in piedi solo i concorrenti disposti a violare le regole (monopolio), oppure, gli altri concorrenti inizieranno ad assumere le stesse condotte dei concorrenti favoriti (cartelli).

Per spiegare questa dinamica ricorro quasi sempre ad un caso. Una operatrice sanitaria che lavora all’interno di un ospedale pubblico  (Marta) si trova di fronte ad una paziente (Francesca) che esprime una domanda esplicita di orientamento verso un ambulatorio privato, dal momento che l’ospedale non è in grado di eseguire una particolare prestazione sanitaria. La paziente intende colmare la sua asimmetria informativa percependo l’operatrice sanitaria pubblica come la detentrice dell’informazione rilevante. Ora, l’agente pubblico risponde indicando un ambulatorio privato dal momento che percepisce il particolare fabbisogno dell’utente e nello spirito della “presa in carico” attua una condotta che presumibilmente verrà premiata con la soddisfazione della paziente. Quando eroga quella informazione Marta considera solo le implicazioni di breve periodo di quella scelta, cioè dimostrare che il suo ufficio produce un risultato nell’ottica del “buon andamento”. Ma esistono anche le implicazioni di medio-lungo periodo. In un secondo scenario mostro uno specialista del dipartimento (il dottor Lupi) che detiene alcuni biglietti da visita di un ambulatorio privato a lui in qualche modo collegato. Marta pensa di dare a Francesca proprio uno di quei biglietti da visita. In quel modo premierebbe un operatore economico che non compete sulla base dei normali meccanismi di concorrenzialità (qualità + prezzo), ma in base alla particolare relazione che può vantare (con il dottor Lupi) all’interno di quell’ospedale pubblico. Lo scenario, pertanto, dovrebbe essere completato mostrando, da una parte, la soddisfazione della paziente, dall’altra l’estrema insoddisfazione degli altri ambulatori privati che erogano la medesima prestazione, i quali saranno penalizzati da quel meccanismo e saranno indotti, se tale meccanismo diventa la regola, a comportarsi in maniera analoga all’operatore colluso per continuare ad avere la speranza di lavorare.

In questo caso, come in molti altri, operano una serie di interessi secondari convergenti nonché un potente “bias cognitivo” dell’agente pubblico, in particolare, l’eccesso di fiducia (overconfidence), cioè, la fiducia nelle nostre valutazioni e nei nostri giudizi che deriva dal credere che abbiamo informazioni più accurate e complete di quanto non siano realmente. Marta, infatti, non ricostruisce correttamente lo scenario, almeno non lo ricostruisce in maniera completa e su questo basa la sua decisione che è contraria all’etica pubblica (in particolare è contraria all’articolo 12 comma 3 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici). Il suo comportamento potrebbe essere percepito da un osservatore esterno come “parziale”, dal momento che favorisce un determinato operatore economico privato a scapito di altri.

Per una maggiore comprensione di quanto ci sembri innaturale scegliere in maniera imparziale, riprendiamo il caso esposto prima del servizio pubblico gestito da un operatore economico privato e che un’amministrazione deve affidare nuovamente perché sono scaduti i termini contrattuali.

L’interesse secondario dell’operatore economico affidatario è di mantenere e stabilizzare il proprio rapporto con l’amministrazione così da ridurre il rischio di impresa. L’agente pubblico ha un interesse secondario nei confronti dell’operatore economico; si è trovato bene a lavorare insieme e ritiene che cambiare significa rischiare di trovare un operatore peggiore. Questa convergenza di interessi è potente e in assenza di una forte percezione delle conseguenze di una scelta parziale, rischia di attivare lo stesso bias cognitivo del caso precedente, cioè, l’eccesso di fiducia, In questo caso, l’idea dell’agente pubblico di conoscere quale operatore economico eroga il miglior servizio, non avendo alcuna conoscenza degli altri.

Nel breve periodo, pertanto, una condotta “parziale” dell’agente pubblico (la scelta, ad esempio, di prorogare l’affidamento all’operatore economico) generata da una convergenza di interessi secondari sembra essere premiante. Ma nel medio-lungo periodo, l’aver modificato le condizioni di concorrenzialità di quel mercato (l’agente pubblico non ha scelto in base alla migliore qualità del servizio o alla economicità del prezzo ma in base a proprie valutazioni del tutto personali e influenzate dalla relazione che si era instaurata con l’operatore economico) può determinare una selezione dei concorrenti tale da escludere alcuni competitor dal mercato. Questa dinamica, sempre nel medio-lungo periodo, distorce il mercato, fino ad arrivare a situazioni di monopolio o alla generazione di cartelli. In tali condizioni l’operatore privato non avrà più alcun interesse a fornire un servizio di qualità o economicamente vantaggioso dal momento che non si dovrà confrontare con la concorrenza. E questo genera spreco di risorse e abbassamento della qualità dei servizi.

Ora l’esempio riporta una situazione alquanto idilliaca in cui l’agente pubblico favorisce l’operatore economico privato in quanto ritiene che abbia svolto un buon lavoro, ma occorre considerare che la stragrande maggioranza di decisioni parziali assunte da agenti pubblici si basa su collegamenti di interessi diretti o indiretti che generano interferenze che nulla hanno a che fare con la qualità del servizio.

Vi sembra che stiamo parlando di aria fritta? Avrei un numero talmente elevato di esempi di selezione avversa in questo nostro sfortunato Paese da riempire tutto l’articolo, perciò confido nella vostra capacità di contestualizzare e vado avanti.

La tendenza dell’uomo ad essere “parziale” non è nemica solo dell’utilitarismo. Anche il Darwinismo e la teoria evoluzionistica sembrerebbe non andarci per nulla d’accordo. Come è concepibile, infatti, che in un ambiente spietato come l’evoluzione della specie in cui il più forte ed adattabile sopravvive e il più debole si estingue, possa essere stato generato un meccanismo di parzialità ed altruismo?

Secondo la prima spiegazione, fornita da William Hamilton e nota come “selezione parentale”, sembrerebbe che l’altruismo si sia generato in piccoli gruppi di individui geneticamente collegati. Secondo questa teoria, è opportuno favorire i nostri simili (da un punto di vista genetico) dal momento che portano una parte significativa del nostro corredo genetico.

Robert Trivers fornisce una seconda spiegazione. E’ opportuno essere altruisti nei confronti di chi si mostra altrettanto altruista. In questo modo, si genera una “comunità” di individui che operando in questi termini di reciprocità possono adattarsi meglio e prevalere rispetto a coloro che non hanno il medesimo atteggiamento.

La terza spiegazione è di Darwin stesso. Esisterebbe non solo l’evoluzione degli individui, ma anche l’evoluzione dei gruppi. I gruppi che si adattano meglio sono quelli che al loro interno esprimono un certo grado di altruismo che li mette in posizione di vantaggio rispetto agli altri gruppi.

Tutte le spiegazioni tentano di gettare luce su una evidenza comune a tutti: le persone tendono a favorire individui nei confronti dei quali esprimono un legame parentale, oppure un legame di reciprocità (si veda “l’economia del dono” di Marcel Mauss e il collegamento di interessi che viene generato dall’accettazione di un regalo, di un benefit o di altra utilità), oppure membri del proprio gruppo sociale. In qualche modo sembrerebbe che, dal punto di vista evoluzionistico, abbia pagato in termini di adattamento e sopravvivenza l’essersi mostrati parziali nei confronti di coloro che appartengono ai gruppi di individui appena citati.

Dunque, il senso comune ci impone di riconsiderare la nostra “attitudine” ad essere imparziali. Per questo c’è bisogno di un forte “sistema di regole” che si contrappone a questo diffuso sentimento di parzialità.

Siamo individui che esprimono un certo grado di parzialità nelle decisioni quando sono implicate relazioni di un certo tipo, cioè, entro un certo grado di socialità e che generano interessi. E questo deriva dal fatto che ci siamo adattati meglio comportandoci in questa maniera.

Ci viene richiesto di fare un passaggio ulteriore per adattarci alla complessità delle società moderne. Cioè, considerare che il nostro “gruppo sociale” non sia più rappresentato solo dagli individui con cui siamo in grado di entrare in relazione, ma da una comunità più ampia di livello locale, nazionale o ultranazionale fatto di persone che probabilmente non conosceremo mai e con le quali non entreremo mai in un collegamento di interessi diretto.

E’ difficile farlo non è vero? Anche se non lo vogliamo ammettere affrontiamo la complessità dei tempi moderni con atteggiamenti e comportamenti che abbiamo consolidato nel Pleistocene.

E’ per questo che abbiamo bisogno dell’imparzialità. A me piace pensare che l’imparzialità sia una assicella di legno che ci serve per tirare una linea dritta anche quando ci verrebbe di disegnare un cerchio perché pensiamo, erroneamente, che in quel modo arriveremo prima al punto.

 

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